Pełny tekst orzeczenia

572/6/B/2013

POSTANOWIENIE
z dnia 9 kwietnia 2013 r.
Sygn. akt Ts 105/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Stanisław Rymar,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej G.N. w sprawie zgodności:
1) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228, ze zm.) z art. 2 i art. 51 ust. 4 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 34 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228, ze zm.) z art. 51 ust. 4 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

1. W sporządzonej przez adwokata skardze konstytucyjnej G.N. (dalej: skarżąca), wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 24 kwietnia 2012 r. (data nadania), zarzucono niezgodność: (1) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228, ze zm.; dalej: u.o.i.n.) z art. 2 i art. 51 ust. 4 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji; (2) art. 34 ust. 5 pkt 1 u.o.i.n. z art. 51 ust. 4 Konstytucji.

2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:


2.1. Pismem z 9 maja 2011 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej: SKW) w sprawie udostępnienia dokumentów i zbiorów danych zgromadzonych przez ten organ na temat skarżącej oraz przeprowadzenia postępowania skargowego dotyczącego działalności funkcjonariusza SKW, działającego na szkodę skarżącej i jej syna.

Skarżąca zarzuciła: (1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 6, art. 7 i art. 8 w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 73 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i 2, art. 105 § 1 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) – poprzez nieudzielenie odpowiedzi na jej wezwanie z 15 marca 2011 r. oraz na poprzedzające to wezwanie pisma, przez co Szef SKW naruszyć miał art. 35 § 1, art. 36 § 1 k.p.a.; (2) niezałatwienie sprawy przez Szefa SKW zgodnie z wnioskami skarżącej, czym organ naruszyć miał art. 6, art. 7, art. 8 w związku z art. 12 § 1, art. 73 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; (3) niewydanie przez Szefa SKW decyzji administracyjnej w sprawie, które stanowić miało naruszenie art. 104 § 1 i 2, art. 105 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie Szefa SKW do udzielenia odpowiedzi na pisma oznaczone datami wskazanymi w uzasadnieniu skargi i udostępnienia wglądu do wszystkich materiałów zgromadzonych na temat skarżącej oraz przedłożenia materiałów, z których wynikałyby cele działań operacyjnych służb specjalnych w stosunku do jej osoby.

W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała dotychczasowy przebieg korespondencji prowadzonej z Szefem SKW, podkreślając, że jest dyskryminowana i prześladowana przez jednego z funkcjonariuszy SKW, a Szef SKW pomimo jej licznych pism, wskazujących na przestępczą działalność funkcjonariusza, nie podejmował żadnych działań, a także – w jej ocenie – bezprawnie uniemożliwiał jej dostęp do zgromadzonych dokumentów operacyjnych na jej temat i ich weryfikację. Skarżąca wymieniła szereg przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 709, ze zm.), z których żaden – w jej opinii – nie stwarzał przeszkód prawnych w udostępnianiu wyżej wymienionych dokumentów. Ponadto, skarżąca stwierdziła, że Szef SKW powinien był wydać w jej sprawie decyzję administracyjną nawet na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co pozwoliłoby skarżącej bronić swoich praw w trybie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Szef SKW wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na załatwienie sprawy przez organ.

W piśmie z 4 października 2011 r., złożonym na rozprawie, skarżąca udzieliła dodatkowych wyjaśnień i wyraziła opinię, że sprawa bezczynności Szefa SKW należy do właściwości sądu administracyjnego. Podniosła przy tym, że jej skarga dotyczy dostępu do materiałów zgromadzonych w toku postępowania skargowego w rozumieniu działu VIII k.p.a.

Ponadto, jako podstawę prawną swego żądania, skarżąca wskazała: art. 2, art. 51 ust. 3 i 4 i art. 61 Konstytucji; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 3, 4, 5, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 5 ust. 2 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: u.d.i.p.) – w brzmieniu obowiązującym do 5 sierpnia 2010 r.; art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 pkt 1, art. 25 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631, ze zm.); art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm.) oraz art. 27, art. 37, art. 38 i art. 43 ustawy a dnia 23 czerwca 2006 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 709, ze zm.).



2.2. Postanowieniem z 17 października 2011 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 113/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę skarżącej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu swojego orzeczenia sąd stwierdził, skarga na bezczynność organu administracji publicznej dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sądy administracyjne są powołane do kontroli zgodności z prawem działań czy bezczynności w zakresie dostępu do informacji publicznej, lecz tylko wówczas, gdy rzeczywiście poddana ich kognicji kwestia tej materii dotyczy. Przepisy u.d.i.p. odnoszą się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje zatem prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. W sytuacji natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Organ nie był więc zobowiązany do udzielenia informacji w żądanym przez skarżącą zakresie, w formie czynności materialno-technicznej, bądź do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W sprawie nie mogły mieć również zastosowania regulacje zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. w związku z art. 3 u.o.i.n., jak wskazywała skarżąca. Wśród spraw objętych kognicją sądu administracyjnego nie jest wymieniona kategoria skargi powszechnej, o której mowa w dziale VIII k.p.a., co jednoznacznie przesądzało o tym, że w sprawie wniesienie skargi w zakresie bezczynności organu w udostępnieniu materiałów zgromadzonych w toku postępowania skargowego w rozumieniu działu VIII k.p.a. również było niedopuszczalne. Sąd stwierdził także, że skargą do sądu nie jest objęte uproszczone postępowanie o charakterze administracyjnym dotyczące skarg i wniosków uregulowane w dziale VIII k.p.a. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się bowiem konkretnej sprawy administracyjnej.



2.3. Od powyższego postanowienia skarżąca wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła wskazanemu orzeczeniu naruszenie: (1) art. 134 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, art. 5 oraz 32 ust. 1 u.o.d.o. – przez nierozpoznanie istoty sprawy w wyniku niezastosowania art. 32 u.o.d.o., co w konsekwencji skutkowało dokonaniem błędnej oceny, że bezczynność dotyczyła czynności wyłączonych spod oceny sądownictwa administracyjnego; (2) art. 51 ust. 3 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – ponieważ sąd pierwszej instancji nie zastosował wyżej wymienionych przepisów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niezastosowanie tychże przepisów prowadziło do błędnej oceny przedmiotu bezczynności postępowania; (3) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – „przez błędne jego zastosowanie w realiach sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik, gdyż doprowadziło do odrzucenia skargi przy uznaniu, że wniesienie jej z innych przyczyn jest niedopuszczalne, co nie mogło mieć miejsca w niniejszej sprawie”.



2.4. Postanowieniem z 12 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 2422/11) Naczelny Sąd Administracyjny – Izba Ogólnoadministracyjna oddalił skargę kasacyjną skarżącej, podzielając argumentację przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.



3. Zdaniem skarżącej zakwestionowane przepisy naruszają: prawo do żądania sprostowania i usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą, prawo do sądu oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego – przez uniemożliwienie jej wglądu i żądania usunięcia informacji zbieranych przez służby specjalne, a także przez nieustanowienie zasad kontroli sądowej odmowy dostępu do materiałów zgromadzonych przez służby specjalne.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom.

2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia konstytucyjnych i ustawowych kryteriów warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie.

3. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżąca przedmiotem rozpatrywanej skargi uczyniła dwa przepisy u.o.i.n., które stanowią: „Informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych” (art. 4 ust. 1); „Szefowie Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu lub Kancelarii Prezesa Rady Ministrów albo minister właściwy dla określonego działu administracji rządowej, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Prezes Najwyższej Izby Kontroli lub kierownik urzędu centralnego, a w przypadku ich braku ABW albo SKW, mogą: 1) w szczególnie uzasadnionych przypadkach, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 2, wyrazić pisemną zgodę na jednorazowe udostępnienie określonych informacji niejawnych osobie nieposiadającej odpowiedniego poświadczenia bezpieczeństwa (…)” (art. 34 ust. 5 pkt 1).
Tymczasem przepisy te nie stanowiły podstawy normatywnej postanowień sądów administracyjnych obu instancji, które swoje rozstrzygnięcia oparły na 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznawszy brak swojej kognicji w zakresie spraw objętych działaniem Szefa SKW – na podstawie wykładni stosownych, powołanych w uzasadnieniach orzeczeń tych sądów, przepisów p.p.s.a. oraz u.d.i.p. i u.o.d.o. Ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie odniosły się natomiast do art. 4 ust. 1 i art. 34 ust. 5 pkt 1 u.o.i.n., które skarżąca uczyniła przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.
Należy w związku z tym przypomnieć, że jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności skargi jest wymóg uczynienia jej przedmiotem takich przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, które były podstawą orzeczenia, w związku z którym wniesiono skargę. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału, w procedurze inicjowanej skargą konstytucyjną przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego może być bowiem jedynie norma, na podstawie której wydane zostało orzeczenie lub decyzja naruszająca konstytucyjne prawa i wolności (postanowienia TK z: 13 listopada 2007 r., SK 40/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 137; 18 kwietnia 2005 r., Ts 176/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 134; 5 stycznia 2001 r., Ts 83/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 91). Artykuł 79 Konstytucji nie gwarantuje możliwości kwestionowania każdego przepisu kształtującego sytuację prawną skarżącego, ale jedynie takiego, który stanowił podstawę normatywną orzeczenia. Skarga konstytucyjna nie może zmierzać do inicjowania postępowania o charakterze abstrakcyjnym (postanowienie z 6 lipca 2005 r., SK 25/03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 83).
W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że analizowana skarga nie spełnia dyspozycji art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, co skutkuje odmową nadania jej dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).

4. Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdza, że w niniejszej sprawie skarżąca nie spełniła przesłanki, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami skarga konstytucyjna przysługuje po wyczerpaniu przewidzianej przez ustawę drogi prawnej. W stanie faktycznym leżącym u podstaw analizowanej skargi konstytucyjnej skarżąca – stosownie do art. 18 u.o.d.o. – powinna była uprzednio wystąpić do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej: GIODO) z wnioskiem o przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zatem skarżąca uważa, że SKW, gromadzący – w jej przekonaniu – jej dane osobowe, dopuszcza się naruszenia zasad dotyczących ich udostępniania czy gromadzenia, wówczas może wystąpić do GIODO o zbadanie, czy nie doszło do naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych. W razie wydania negatywnej dla wnioskodawcy decyzji, ma on prawo zwrócenia się do GIODO o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 21 ust 1 in principio u.o.d.o.); od tej decyzji dopiero przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 21 ust. 1 in fine u.o.d.o.).
Wobec powyższego, z powodu niewyczerpania przez skarżącą przepisanej drogi prawnej, należało odmówić nadania dalszego biegu skardze na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK.

5. Ponadto, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że – obok wyżej wskazanych samoistnych podstaw odmowy nadania dalszego biegu – analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, że prawidłowe wykonanie przez skarżącego obowiązku przedstawienia, jakie konstytucyjne prawa lub wolności (i w jaki sposób) zostały naruszone przez przepisy stanowiące przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej, polegać musi nie tylko na wskazaniu (numerycznym) postanowień Konstytucji i zasad z nich wyprowadzanych, z którymi – zdaniem skarżącego – niezgodne są kwestionowane przepisy, ale również na precyzyjnym przedstawieniu treści prawa lub wolności, wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez ustawodawcę. Powinna temu towarzyszyć szczegółowa i precyzyjna argumentacja uprawdopodabniająca stawiane zarzuty. Z powyższego obowiązku nie może zwolnić skarżącego, działający niejako z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z art. 66 ustawy o TK – orzekając, jest związany granicami skargi konstytucyjnej (por. postanowienie TK z 14 stycznia 2009 r., Ts 21/07, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 91). W konsekwencji niedopuszczalne jest samodzielne precyzowanie przez Trybunał, a tym bardziej uzasadnianie, jedynie ogólnikowo sformułowanych zarzutów niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów (por. postanowienie TK z 4 lutego 2009 r., Ts 256/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 138).

Z tego też powodu należało odmówić nadania dalszego biegu skardze na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK.

Z przedstawionych wyżej powodów Trybunał postanowił jak w sentencji.