Pełny tekst orzeczenia

89/1/B/2013



POSTANOWIENIE

z dnia 19 lutego 2013 r.

Sygn. akt Ts 280/11



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Teresa Liszcz – przewodnicząca

Andrzej Rzepliński – sprawozdawca

Stanisław Biernat,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Jacka A.,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej z 21 września 2011 r. (data nadania) Jacek A. (dalej: skarżący) wniósł o zbadanie zgodności:

– art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim przepis ten, ograniczając postępowanie dowodowe wyłącznie do dowodu uzupełniającego z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, uniemożliwia przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w przypadku, gdy w ramach postępowania ze skargi na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., rozstrzygnięcie sprawy wymaga informacji specjalnych;

– art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) z art. 2, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, rozumiany w ten sposób, że badanie konieczności wprowadzenia przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ograniczeń prawa własności jest kontrolą celowościową planu, naruszającą przyznane organom gminy tzw. władztwo planistyczne, utożsamiane z ustalaniem przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy i jako takie nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej z punktu widzenia legalności i konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Postanowieniem z 27 czerwca 2012 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej skarżącego. W uzasadnieniu Trybunał uznał, że art. 106 § 3 p.p.s.a. nie stanowił podstawy orzeczenia wskazanego jako ostateczne rozstrzygnięcie o prawach i wolnościach skarżącego oraz zwrócił uwagę, że zarzuty sformułowane w skardze w tym zakresie były oczywiście bezzasadne.

Odnosząc się do naruszenia przez art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. art. 2, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, Trybunał stwierdził, że zarzut ten, jako zmierzający do kontroli aktu stosowania prawa, wykraczał poza kognicję TK. Trybunał wskazał ponadto, że art. 2, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 nie stanowią samodzielnych wzorców w trybie kontroli zainicjowanej wniesieniem skargi konstytucyjnej.

Zażaleniem z 10 lipca 2012 r. skarżący zaskarżył powyższe postanowienie, wskazując, że zakaz przeprowadzenia innych dowodów aniżeli wynikający z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z dokumentów jest ewidentny, niesłuszne jest zatem oczekiwanie, aby skarżący zgłaszał środki dowodowe, które nie są przewidziane we wskazanym przepisie. Skarżący odniósł się również do kwestii modelu kontroli sądowoadministracyjnej aktów prawa miejscowego, uznając, że cały problem konstytucyjny wiąże się z przyjętym wąskim pojęciem kontroli legalności. Tymczasem, aby ocenić proporcjonalność wprowadzonego przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ograniczenia prawa własności, konieczne jest zbadanie celowości i adekwatności użytych środków.

Skarżący zakwestionował również podstawy odmowy nadania dalszego biegu skardze w zakresie kontroli art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący nie zmierzał bowiem – jak podnosi w zażaleniu – do kontroli orzeczenia NSA, ale zarzucał, że przyjęte rozumienie władztwa planistycznego i jego nieograniczony charakter powodują, że sądy odmawiają badania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem proporcjonalności wprowadzonych w nim ograniczeń. Ponadto wskazał, że podnoszone naruszenie zasady proporcjonalności odnosiło się do prawa własności. Zdaniem skarżącego „zakres kontroli sądowoadministracyjnej ograniczenia prawa własności dokonanego przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na skutek powszechnego przyjmowania władztwa planistycznego jako »ograniczenia« kontroli prowadzi do tego, iż kontrola ta narusza prawo do sądu oraz nie pozwala na eliminację tych wszystkich przypadków, w których ograniczenia prawa własności są nieproporcjonalne”.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6-7 i z art. 49 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.



2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty podniesione w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.



3. W postanowieniu z 27 czerwca 2012 r. Trybunał wskazał, że skarga konstytucyjna z 21 września 2011 r. nie spełnia formalnych wymogów przekazania jej do merytorycznej kontroli. W odniesieniu do zarzutu niekonstytucyjności art. 106 § 3 p.p.s.a., Trybunał stwierdził, że przepis ten nie stanowił podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz że przedstawiony w skardze zarzut, zmierzający de facto do zakwestionowania przyjętego modelu kontroli sądowoadministracyjnej, przesądzał o jej oczywistej bezzasadności. Zdaniem skarżącego, zaskarżony przepis p.p.s.a. był podstawą rozstrzygnięcia i „co najwyżej nie jest podany jako przepis, na którym sąd oparł się wydając określone rozstrzygnięcie”.



3.1. Trybunał przypomina, że przedmiotem skargi konstytucyjnej może być jedynie akt normatywny, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia i którego zastosowanie doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych praw i wolności.



3.2. Wbrew twierdzeniom skarżącego, podstawą ostatecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, wydanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie są jedynie przepisy będące podstawą do uwzględnienia lub oddalenia skargi kasacyjnej. Zgodnie z orzecznictwem TK przedmiotem kontroli w ramach procedury skargi konstytucyjnej może być bowiem nie tylko przepis wskazany w petitum rozstrzygnięcia, czy w jego uzasadnieniu, ale także te regulacje, które były podstawą rozstrzygnięcia sprawy i wywarły bezpośredni wpływ na ukształtowanie osnowy sentencji (zob. postanowienia TK z 21 października 2003 r., SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89 i 14 grudnia 2004 r., SK 29/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 124 oraz wyroki z: 15 czerwca 2004 r., SK 43/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58; 7 marca 2006 r., SK 11/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 27; 29 kwietnia 2008 r., SK 11/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 47).

Innymi słowy, o tym, że zaskarżony akt normatywny był – w znaczeniu konstytucyjnym – podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia decyduje to, że dane brzmienie przepisu zdeterminowało treść rozstrzygnięcia.



3.3. Trybunał prawidłowo wskazał, że art. 106 § 3 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z opinii biegłego, nie stanowił podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia. Aby przepis ten w zakwestionowanym zakresie znalazł zastosowanie, skarżący powinien wystąpić o przeprowadzenie wskazanego dowodu. Niezłożenie takiego wniosku spowodowało, że skarga zmierza do kontroli abstrakcyjnej art. 106 § 3 p.p.s.a, a związek między przepisem a orzeczeniem jest jedynie potencjalny. Nie ma bowiem przesłanek, które uzasadniałyby twierdzenie, że rozstrzygnięcie naruszające prawa i wolności skarżącego wynikało z ograniczonych środków dowodowych, które przysługują stronie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Trybunał podkreśla zatem, że art. 106 § 3 p.p.s.a. w zaskarżonym zakresie nie stanowił podstawy ostatecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, co uzasadniało odmowę nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.



3.4. W złożonym zażaleniu skarżący ponownie przedstawił rozważania dotyczące zbyt wąskiego – w jego ocenie – rozumienia zakresu kontroli legalności aktów prawa miejscowego przeprowadzanej przez sądy administracyjne. Trybunał stwierdza, że rozważania te, nie podważyły prawidłowości postanowienia z dnia 27 czerwca 2012 r. w zakresie oczywistej bezzasadności zarzutów skargi.



4. Trybunał uznaje, że postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie zarzutu naruszenia postanowień Konstytucji przez art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. jest prawidłowe. Argumentacja zawarta w skardze konstytucyjnej – jak trafnie uznał Trybunał – stanowiła polemikę z wyrokami orzekających w sprawie skarżącego sądów. W uzasadnieniu skarżący wskazywał na „nieprawdziwy pogląd” NSA oraz nieprawidłowe założenia sądów orzekających w jego sprawie, które przyjęły, iż badanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagające oceny wprowadzanego ograniczenia z punktu widzenia celu określonego w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, wykracza poza kryterium legalności. Zdaniem skarżącego powoływanie się na władztwo planistyczne jako instytucję uprawniającą do ingerencji, mimo braku proporcjonalności tej ingerencji, narusza art. 2, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji.



4.1. Trybunał prawidłowo uznał, że zarzut skarżącego odnosił się do treści wyroków wydanych w jego sprawie. Trybunał przypomina, że skarżący, wnosząc skargę kasacyjną do NSA, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – „art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu i nieuwzględnieniu faktu, że naruszenie praw i wolności musi być dokonane przy poszanowaniu zasady proporcjonalności, a zatem przyjęcie, że władztwo planistyczne gminy nie doznaje jakichkolwiek ograniczeń i jego treść jest wyjęta spod kontroli sądowej oraz przyjęcie, że ograniczenie własności wprowadzone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie musi być proporcjonalne do celu jego wprowadzenia, a może być całkowicie dowolne”. NSA – rozpatrując powyższy zarzut – wskazał, że uczynienie przepisu konstytucji samodzielną podstawą kasacyjną uniemożliwiło kontrolę w tym zakresie. Sąd podkreślił, że ocena naruszenia zasady proporcjonalności wymagała odniesienia tej zasady do normy prawnej, będącej źródłem ograniczenia praw i wolności, oraz wskazania jej w treści zarzutu.

Trybunał stwierdza, że NSA nie przesądził o niemożności kontroli sądowej ograniczenia prawa własności wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że skarżący błędnie ocenił, iż istotą wyroku NSA było wyłączenie kontroli sądowej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. nr CXIII/1156/06.



4.2. Niezasadne jest również twierdzenie skarżącego, że sądy orzekające w jego sprawie wskazały, iż władztwo planistyczne gminy oznacza możliwość nieograniczonej ingerencji w prawa, a przede wszystkim w prawo własności podmiotów. Sądy konsekwentnie podnosiły, że „władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasad np. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony takich wartości jak np. prawo własności” (wyrok WSA z 20 września 2010 r.). Dokonały także analizy, czy ingerencja w prawo własności w stopniu wynikającym z uchwały Rady Miasta w imię interesu publicznego była uzasadniona. Sądy zbadały, czy w przedstawionej argumentacji organ wykazał niezbędność dokonania tych zmian i zachowanie przy tym należytej staranności w doborze rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.



4.3. W świetle tych ustaleń Trybunał stwierdza, że przedstawiony w skardze konstytucyjnej zarzut niekonstytucyjności opierał się na zakwestionowaniu błędnie odczytanego stanowiska sądów orzekających w sprawie skarżącego. Trybunał trafnie zatem przyjął, że badanie konstytucyjności art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. było niedopuszczalne, co przesądza o nieuwzględnieniu zażalenia.



Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny uznał za w pełni uzasadnione postanowienie z dnia 27 czerwca 2012 r. o odmowie nadania dalszego biegu niniejszej skardze i nie uwzględnił zażalenia złożonego na to postanowienie.