Pełny tekst orzeczenia

27/3/A/2006




WYROK

z dnia 7 marca 2006 r.
Sygn. akt SK 11/05*

* Sentencja została ogłoszona dnia 17 marca 2006 r. w Dz. U. Nr 45, poz. 322.

W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Bohdan Zdziennicki – przewodniczący
Teresa Dębowska-Romanowska
Marek Mazurkiewicz
Mirosław Wyrzykowski – sprawozdawca
Marian Zdyb,

protokolant: Krzysztof Zalecki,

po rozpoznaniu, z udziałem skarżących, Sejmu oraz Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 7 marca 2006 r., skargi konstytucyjnej Anny Wojewódki i Pawła Wojewódki o zbadanie zgodności:
1) art. 219 § 2 i art. 221 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji,
2) art. 180 w związku z art. 194 § 1 pkt 7 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji,
3) § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) w związku z art. 233 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji,
4) § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi z art. 221 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz z art. 2 Konstytucji,

o r z e k a:

1. Art. 219 § 2 i art. 221 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z 2004 r. Nr 162, poz. 1692 oraz z 2005 r. Nr 94, poz. 788 i Nr 250, poz. 2118) są zgodne z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie są niezgodne z art. 77 ust. 2 Konstytucji.

2. Art. 180 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji.

3. § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) jest niezgodny z art. 221 ustawy powołanej w punkcie 1 oraz z art. 2 Konstytucji.

Ponadto p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

UZASADNIENIE:

I

1. Pismem z 23 sierpnia 2004 r. Anna Wojewódka i Paweł Wojewódka wnieśli o stwierdzenie, że:
– art. 221 i art. 219 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193; dalej: rozporządzenie) w związku z art. 233 p.p.s.a. są niezgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Ponadto w uzasadnieniu skargi wyraźnie wskazano na niezgodność § 5 ust. 2 rozporządzenia z art. 221 p.p.s.a.;
– art. 180 w związku z art. 194 § 1 pkt 7 p.p.s.a. jest niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji.
Skarga została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego:
Wyrokiem z 19 września 2003 r. (sygn. akt I SA 3/02) NSA w Warszawie oddalił, jako nieuzasadnioną, skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 29 listopada 2001 r.
Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), na mocy których skarżący zyskali uprawnienie do wniesienia skargi kasacyjnej do NSA.
Od wyroku NSA z 19 września 2003 r. skarżący wnieśli skargę kasacyjną.
Postanowieniem z 13 maja 2004 r. (sygn. akt 137/04), wydanym na posiedzeniu niejawnym, NSA odrzucił skargę kasacyjną z powodu nieuiszczenia przez reprezentującego skarżących adwokata wpisu stałego. NSA oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 220, art. 221 i art. 180 p.p.s.a.
W opinii skarżących przepisy ustawy i rozporządzenia, dotyczące wpisu uiszczanego przy wniesieniu skargi kasacyjnej, pozostają w sprzeczności. Treść art. 221 p.p.s.a. jest następująca: „Pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone, pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej”. Natomiast § 5 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że „Wpis stały od skargi wnoszonej przez adwokata lub radcę prawnego uiszcza się na wezwanie (...), po przekazaniu skargi sądowi”.
W uzasadnieniu skarżący podają w wątpliwość, czy § 5 ust. 2 rozporządzenia odnosi się do wpisu stałego, podkreślając, że § 3 rozporządzenia nie precyzuje, iż wpis od skargi kasacyjnej jest wpisem stałym. W przypadku przyjęcia, że § 5 ust. 2 rozporządzenia nie odnosi się do skargi kasacyjnej, należałoby też uznać, że RM wbrew delegacji ustawowej (art. 233 p.p.s.a.) nie dopełniła obowiązku określenia szczegółowych zasad pobierania wpisu od skargi kasacyjnej. Interpretacja przeciwna, zakładająca, że § 5 ust. 2 rozporządzenia ma zastosowanie do skarg kasacyjnych, prowadzi do sprzeczności między przepisem ustawy – art. 221 p.p.s.a. a § 5 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ustawy wyraźnie stanowi, że skargi wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone, pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej. Natomiast z przepisu rozporządzenia wynika, że wpis od skargi wnoszonej przez adwokata lub radcę prawnego wnosi się na wezwanie. Taka regulacja budzi wątpliwości pod względem hierarchicznej zgodności wskazanych norm prawnych.
Obowiązywanie przepisu, który może być interpretowany w „krańcowo” odmienny sposób, skarżący postrzegają jako naruszenie wywodzących się z zasady demokratycznego państwa prawnego zasad zaufania obywatela do państwa i pewności prawa. Art. 2 Konstytucji został wskazany jako wzorzec kontroli w uzasadnieniu skargi, natomiast nie został powołany w jej petitum.
Zastosowana przez NSA interpretacja kwestionowanych przepisów, uznająca za dopuszczalne odrzucenie skargi bez wezwania o uiszczenie opłaty, ponieważ została ona wniesiona przez adwokata, prowadzi, zdaniem skarżących, do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Skoro zgodnie z Konstytucją ustawa nie może zamykać nikomu drogi do dochodzenia naruszonych wolności lub praw, to takie ograniczenie tym bardziej nie może wynikać z rozporządzenia.
Drugi z podniesionych w skardze zarzutów odnosi się do treści art. 219 § 2 p.p.s.a. Przepis ten statuuje obowiązek wniesienia opłaty sądowej gotówką do kasy właściwego sądu administracyjnego lub na rachunek bankowy właściwego sądu, wyłączając tym samym możliwość uiszczenia opłaty (w tym także od skargi kasacyjnej) znakami opłaty sądowej.
W uzasadnieniu skargi wyraźnie prezentowane są argumenty przemawiające za ochroną osób wykonujących zawód adwokata. Zgodnie z treścią art. 175 § 1 p.p.s.a. wobec skargi kasacyjnej obowiązuje tzw. przymus adwokacko-radcowski. Oznacza to brak możliwości wniesienia tego środka zaskarżenia samodzielnie przez skarżącego, a tym samym skutkuje to odrzuceniem skargi, jeżeli reprezentujący stronę adwokat czy radca prawny nie uiści w określony ustawowo sposób stosownej opłaty. Szczególny akcent w uzasadnieniu skargi położono na płynące dla pełnomocników strony utrudnienia związane z koniecznością opłacenia skargi bezpośrednio w kasie sądu lub w formie przekazu na rachunek bankowy (za takie szczególne utrudnienia postrzega się godziny otwarcia kas sądowych, jak też brak informacji o numerze rachunku bankowego). Stan ten narusza przysługujące jednostce prawo do sądu oraz prawo do dwuinstancyjności postępowania. Pozbawienie możliwości uiszczenia wpisu w znakach opłaty sądowej stanowi niezasadne utrudnienie realizacji prawa do sądu (art. 77 ust. 2 Konstytucji).
Trzeci z podniesionych w skardze zarzutów łączy się z treścią art. 180 i art. 194 § 1 pkt 7 p.p.s.a. Pierwszy z przepisów stanowi, że na postanowienie NSA o odrzuceniu skargi kasacyjnej, która została odrzucona przez wojewódzki sąd administracyjny, nie przysługuje zażalenie. Natomiast, co wynika z art. 194 § 1 pkt 7 postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego odrzucające kasację jest zaskarżalne w drodze zażalenia. Zdaniem skarżących przepisy p.p.s.a. z jednej strony przewidują, że odrzucenie skargi kasacyjnej musi podlegać kontroli instancyjnej, z drugiej zaś nie przewidują możliwości zaskarżenia takiego postanowienia, jeżeli wydaje je NSA.
Skarżący zauważają, że przyjęte rozwiązanie było wzorowane na przepisach k.p.c., jednakże podkreślają odmienny cel zaskarżonej ustawy, jakim było zapewnienie dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego.
Ponieważ z obecnego stanu prawnego nie wynika gwarancja dwuinstancyjności postępowania, w zakresie odrzucenia skargi kasacyjnej, przyjętej przez wojewódzki sąd administracyjny i odrzuconej przez NSA, prowadzi to do naruszenia art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji.

2. Zarządzeniem sędziego TK z 16 listopada 2004 r. skarżący zostali wezwani do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez:
– dokładne określenie sposobu naruszenia praw i wolności wyrażonych w art. 45, art. 77 ust. 2 Konstytucji przez art. 221 p.p.s.a.,
– wskazanie ostatecznego rozstrzygnięcia opartego na kwestionowanym przepisie art. 219 p.p.s.a., naruszającego konstytucyjne prawa lub wolności skarżących oraz sposobu tego naruszenia,
– dokładne określenie, w jaki sposób art. 180 p.p.s.a. w zw. z art. 194 § 1 pkt 7 p.p.s.a. naruszył prawa i wolności skarżących wyrażone w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji oraz wskazanie ostatecznego orzeczenia, którego kwestionowane przepisy były podstawą.

3. Pismem z 25 listopada 2004 r. skarżący wskazali, że:
Ostatecznym orzeczeniem, stanowiącym podstawę wniesienia skargi konstytucyjnej było postanowienie NSA z 13 maja 2004 r. (sygn. akt 137/04).
W przedmiotowym piśmie podkreślono brak wyjaśnienia w ustawie przesłanki „należytego opłacenia” pisma, kwestionując konieczność odwołania się do przepisów rozporządzenia. Stanowi to uregulowanie materii ustawowej w drodze rozporządzenia i jest postrzegane, przez skarżących, jako zamknięcie drogi sądowej.
Skarżący wskazali dodatkowy zarzut, kwestionując zgodność art. 233 p.p.s.a., zawierającego delegację do wydania rozporządzenia określającego wysokość oraz szczegółowe zasady pobierania wpisu, z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W sytuacji gdy ustawa (art. 233 p.p.s.a.) odsyła do rozporządzenia, a jego treść ma decydujący wpływ na wykładnię art. 221 p.p.s.a., w zakresie odnoszącym się do sposobu rozumienia przesłanki „należytego opłacenia” pisma, należy, zdaniem skarżących, uznać, że ustawa zamyka drogę sądową do dochodzenia naruszonych praw skarżących, a ponadto nie zostało spełnione wymaganie ustawowego uregulowania przesłanek dochodzenia praw na drodze sądowej. Stanowi to przede wszystkim naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, a także „wtórne” naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji. Natomiast § 5 ust. 2 rozporządzenia reguluje materię, która – wpływając na ocenę spełnienia się ustawowej przesłanki „należytego opłacenia” pisma – warunkuje prawo do sądu. Ponieważ norma ta została pomieszczona w akcie normatywnym rangi niższej niż ustawa, doszło do naruszenia prawa skarżących do dochodzenia praw na drodze sądowej i prawa do sprawiedliwego procesu przed sądem wskutek nieprawidłowego, niezgodnego z art. 45 ust. 1 Konstytucji ukształtowania procedury.
Ponownie podkreślono także możliwość rozbieżnego rozumienia § 5 ust. 2 rozporządzenia, pozwalającą na uznanie, że przepis ma zastosowanie do skargi kasacyjnej, jak też, że skarga kasacyjna nie podlega pod zakres jego stosowania, co pozostaje w sprzeczności z art. 2 Konstytucji.
Odwołując się do poglądów doktryny, skarżący zaznaczyli sprzeczność § 5 ust. 2 rozporządzenia z art. 221 p.p.s.a. Wpływa to negatywnie na rzeczywistą możliwość przedstawienia sprawy do rozpoznania NSA, co prowadzi do wniosku o naruszeniu prawa do sprawiedliwego postępowania.
W odpowiedzi na zarządzenie sędziego TK, wzywające do uzupełnienia braków formalnych, skarżący wskazali, jako kolejny z dodatkowych wzorców kontroli, art. 31 ust. 3 Konstytucji. Za naruszający zasadę proporcjonalności skarżący uznają wymóg uiszczenia opłaty sądowej w kasie sądu lub przelania jej na rachunek bankowy. W sprawie akcentowany jest problem braku znajomości przez adwokatów numerów rachunków bankowych sądów, jak też inne trudności, które się łączą z brakiem możliwości wniesienia opłaty w postaci znaków opłaty sądowej. Wynikający z art. 219 § 2 p.p.s.a. wymóg uiszczenia opłaty gotówką do kasy sądu lub na rachunek bankowy stanowi „niczym nie uzasadnione ograniczenie dostępności sądu dla obywateli”.
Wobec art. 180 w zw. z art. 194 § 1 pkt 7 p.p.s.a. skarżący wskazali, że przepisy przeczą istocie reformy postępowania administracyjnego, ponieważ nie zapewniają pełnego wprowadzenia dwuinstancyjności. Zasada ta byłaby zrealizowana, jeśli dostrzegając uchybienia formalne, NSA będzie zwracał sprawę wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu celem wezwania strony do usunięcia braków albo wydania postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej, na które służy zażalenie. W uzasadnieniu powołano w tym miejscu dodatkowe wzorce kontroli konstytucyjnej: art. 176 ust. 1 w zw. z art. 236 ust. 2.
Tymczasem postanowienie NSA w przedmiocie odrzucenia skargi następuje na posiedzeniu niejawnym, naruszając prawo strony do jawnego rozpoznania sprawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym prowadzi, zdaniem skarżących, także do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w korzyściach, które państwo odnosi z takiego rozwiązania. Powołane powyżej przepisy naruszają także prawo do sądu, zamykając drogę sądową dochodzenia praw, są sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości proceduralnej, jak też wpływają na nierówne traktowanie jednostki przez organy władzy publicznej.

4. Pismem z 31 maja 2005 r. stanowisko w sprawie przedstawił Prezes Rady Ministrów, wnosząc o stwierdzenie niezgodności § 5 ust. 2 rozporządzenia z art. 221 p.p.s.a.
Prezes Rady Ministrów jednocześnie poinformował, że w Ministerstwie Sprawiedliwości zostały podjęte prace legislacyjne, w celu wyłączenia z systemu prawnego kwestionowanego przepisu rozporządzenia. W przypadku zakończenia prac legislacyjnych przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, Prezes Rady Ministrów wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie.
Prezes Rady Ministrów podkreślił, że zajmuje stanowisko tylko w zakresie aktu wydanego przez Radę Ministrów, a więc przedmiotem oceny jest zgodność § 5 ust. 2 rozporządzenia z art. 221 p.p.s.a. i przepisami Konstytucji.
Zdaniem Prezesa Rady Ministrów podstawowa regulacja dotycząca zasad pobierania wpisu stałego od pism wnoszonych przez adwokata lub radcę prawnego jest zawarta w art. 221 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu pisma wniesione przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania do uiszczenia opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia stanowi regulację odmienną, wskazując na obowiązek wezwania do uiszczenia opłaty, co należy postrzegać za sprzeczne z regulacją ustawową. Powyższe skłania do wyeliminowania z systemu prawnego niezgodnego z przepisem ustawy przepisu rozporządzenia.
Z przedstawionej przez Prezesa Rady Ministrów informacji wynika, że 4 maja 2005 r. do uzgodnień międzyresortowych, a także do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa oraz Prezesa Naczelnej Rady Adwokackiej i Prezesa Krajowej Rady Radców Prawnych skierowany został projekt zmian kwestionowanego rozporządzenia.
W zakresie zgodności § 5 ust. 2 rozporządzenia z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Prezes Rady Ministrów wskazał, że przepis jest bezpośrednio niezgodny nie tyle ze wskazanymi wzorcami kontroli konstytucyjnej, ile z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
5. Prokurator Generalny w piśmie z 10 czerwca 2005 r. wniósł o uznanie, że:
1) art. 221 p.p.s.a. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 oraz nie jest niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji,
2) art. 180 p.p.s.a. jest zgodny z art. 45 ust. 1, art. 78, art. 176 ust. 1 i art. 2 oraz nie jest niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji,
3) w pozostałym zakresie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), postępowanie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność orzekania.
Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator Generalny wskazał, że przedmiotem kontroli w trybie skargi może być jedynie ten przepis ustawy, który stanowił podstawę ostatecznego orzeczenia.
Wskazane w niniejszej sprawie art. 233, art. 219 § 2, art. 194 § 1 pkt 7 p.p.s.a. oraz § 5 rozporządzenia nie mogą stanowić przedmiotu kontroli, jako że przepisy te nie stanowiły podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia.
Ostatecznym rozstrzygnięciem o prawach skarżących jest postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2004 r. o odrzuceniu skargi kasacyjnej. Zarówno z treści skargi, jak i uzasadnienia postanowienia NSA wynika, że jego podstawą było ustalenie przez sąd, że wpis stały, należny od wniesionej przez adwokata skargi kasacyjnej, nie został uiszczony.
Zarzucając niekonstytucyjność § 5 rozporządzenia, skarżący dokonują wykładni tego przepisu i dowodzą, że ten właśnie przepis sąd powinien zastosować w ich sprawie. Przedstawione w skardze argumenty prowadzą do wniosku, że w tym zakresie skarżący kwestionują orzeczenie NSA, właśnie z uwagi na niezastosowanie wymienionego przepisu, wobec wadliwej, ich zdaniem, dokonanej przez Sąd jego wykładni.
W związku z powyższym, Prokurator Generalny przypomniał, że przedmiotem kontroli przed TK nie mogą być akty stosowania prawa, lecz akty normatywne. Trybunał Konstytucyjny jest bowiem powołany do orzekania w sprawach zgodności z Konstytucją aktów normatywnych, w celu wyeliminowania z systemu prawnego przepisów prawa niezgodnych z Konstytucją. Nie należy natomiast do kompetencji Trybunału kontrola prawidłowości ustaleń sądu ani też sprawowanie kontroli co do sposobu wykładni obowiązujących przepisów, ich stosowania bądź niezastosowania przez sądy orzekające w indywidualnych sprawach.
Mimo niepowołania § 5 rozporządzenia, Prokurator Generalny poddał rozważaniom zagadnienie, czy przepis ten, w postanowieniu NSA, mógł być podstawą rozstrzygnięcia. Wykładnia gramatyczna § 5 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że przepis ten, wprawdzie odmiennie niż art. 221 p.p.s.a., reguluje obowiązek uiszczania wpisu stałego od pism wnoszonych przez adwokata lub radcę prawnego (na wezwanie sądu), lecz wyłącznie wpisów od skarg, nie zaś od skarg kasacyjnych. Prokurator Generalny podkreślił, że stanowisko takie prezentowane jest zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie. Ponieważ przedmiotem postanowienia NSA była skarga kasacyjna, nie zaś skarga, to nie sposób uznać nie tylko, że przepis stanowił bezpośrednią podstawę orzeczenia, ale także, że był on „użyty” przez sąd rozstrzygający w sprawie skarżących.
Natomiast art. 233 p.p.s.a jest normą kompetencyjną, określającą podmiot właściwy do wydania aktu wykonawczego, zakres spraw przekazanych do regulacji rozporządzeniem oraz wytyczne dla treści tego aktu. Nie można uznać, że przepis o takiej treści stanowił podstawę orzeczenia o prawach i wolnościach skarżących.
Wskazany przez skarżących art. 194 § 1 pkt 7 p.p.s.a. określa, pod względem przedmiotowym, podlegające zaskarżeniu postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego. W sprawie skarżących wojewódzki sąd administracyjny nie wydawał postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej, wobec nieuiszczenia należnego wpisu. Natomiast postanowienie w tym przedmiocie wydał Naczelny Sąd Administracyjny, w postępowaniu, przed którym zakwestionowany art. 194 § 1 p.p.s.a. nie miał zastosowania, nie stanowił więc podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia.
Za podstawę postanowienia NSA nie może być uznany również art. 219 § 2 p.p.s.a., jako że należny od skargi kasacyjnej wpis nie został w ogóle uiszczony, nawet w sposób nieprzewidziany ustawą, np. w postaci znaków opłaty sądowej.
Powyższe względy przemawiają, zdaniem Prokuratora Generalnego, za umorzeniem postępowania w przedmiocie kontroli art. 194 § 1 pkt 7, art. 219 § 2, art. 233 p.p.s.a. oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na niedopuszczalność orzekania, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Treść skargi wskazuje, że skarżący nie kwestionują zawartej w art. 221 p.p.s.a. zasady, uzależniającej „skuteczne” wniesienie do sądu pisma, sporządzonego przez osoby profesjonalnie przygotowane do obsługi prawnej, od równoczesnego uiszczenia wpisu stałego od tego pisma. Argumenty skargi koncentrują się na naruszeniu zasady określoności przepisów oraz zasady ustawowej regulacji procedury sądowej, jako materii dochodzenia praw na drodze sądowej, której elementem są regulacje dotyczące wnoszenia opłat sądowych. Tę drugą zasadę skarżący wywodzą z wyrażonego w art. 77 ust. 2 Konstytucji zakazu zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności.
W odniesieniu do tego zarzutu, Prokurator Generalny powołał poglądy wyrażone w utrwalonym orzecznictwie TK, wskazując że zamknięcie drogi do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 Konstytucji, ma miejsce wtedy, gdy żaden sąd nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy dotyczącej naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw. Dyspozycja art. 77 ust. 2 Konstytucji nie odnosi się natomiast do zasad rozpoznawania „sprawy”, w szczególności nie formułuje żadnych wymogów związanych z prawem do zaskarżania orzeczeń sądowych oraz liczbą instancji, w których sprawa ma być rozpoznawana. Art. 77 ust. 2 Konstytucji nie może być uznany za adekwatny wzorzec kontroli art. 221 p.p.s.a.
Zdaniem skarżących art. 221 p.p.s.a. jest również niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji przez to, że przesłanka „należytego opłacenia pisma” jest niedookreślona oraz że między tym przepisem a § 5 ust. 2 rozporządzenia zachodzi sprzeczność, w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty stałej od skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do tego zarzutu, Prokurator Generalny stwierdził, że regulacje dotyczące kosztów postępowania są częścią procedury sądowej i mogą być oceniane w aspekcie naruszenia prawa do sądu. Zauważyć jednak należy, że generalną zasadą w polskim systemie prawnym jest odpłatność wymiaru sprawiedliwości. Generalną zasadą jest także, że opłaty sądowe uiszcza się na wezwanie sądu, zaś bezskuteczny upływ terminu ich wniesienia skutkuje pozostawieniem pisma bez rozpoznania bądź odrzuceniem środka zaskarżenia. Wyjątkiem od zasady wezwania do uiszczenia opłaty sądowej (poza postępowaniem karnym) jest regulacja obowiązku uiszczenia opłaty od pism wnoszonych przez adwokata lub radcę prawnego, jeżeli podlegają one opłacie stałej – pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania bądź odrzucenia. Regulacja taka zawarta jest w ustawie z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 88 ze zm.), której art. 17 stanowi, że „Pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone, zwraca się bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie w wysokości stałej. Również bez wezwania o uiszczenie opłaty należy odrzucić wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego środki zaskarżenia podlegające opłacie w wysokości stałej”. Także obowiązujące przed dniem wejścia w życie p.p.s.a. regulacje kosztów w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nakładały na adwokatów i radców prawnych obowiązek uiszczenia bez wezwania sądu wpisu stałego od wnoszonej skargi (§ 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej; Dz. U. Nr 117, poz. 563 ze zm.), pod rygorem odrzucenia skargi (art. 36 ust. 3 ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA w zw. z art. 17 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych).
Zasady te zostały wprowadzone również w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 220 § 1 p.p.s.a., sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie została uiszczona należna opłata; strona wnosząca pismo obowiązana jest do jej uiszczenia na wezwanie sądu, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania (odrzucenia środka – § 3).
Jednocześnie w art. 221 p.p.s.a. został wprowadzony wyjątek od zasady wezwania do uiszczenia opłaty – nienależycie opłacone pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, podlegające opłacie stałej, pozostawia się bez rozpoznania bądź odrzuca bez wezwania do uiszczenia opłaty.
Ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa, że kosztami sądowymi są opłaty sądowe oraz zwrot wydatków, opłatami sądowymi zaś – wpis i opłata kancelaryjna. W myśl art. 230 p.p.s.a. – ,,Od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub stały” (§ 1). „Pismami, o których mowa w § 1, są skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania” (§ 2). Zgodnie zaś z art. 231 „Wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały”. Ustawodawca określił więc rodzaje spraw, od których pobiera się wpisy stosunkowe – sprawy o należności pieniężne, oraz „sprawy”, od których pobierany jest wpis stały – pozostałe sprawy. Z przedstawionych regulacji wynika, że również od skarg kasacyjnych wnoszonych przez adwokatów i radców prawnych w sprawach niebędących sprawami o należności pieniężne uiszczany powinien być wpis stały bez wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej (art. 221 w zw. z art. 175 § 1 p.p.s.a.).
Wszelkie regulacje dotyczące zasad uiszczania opłat sądowych, w tym od pism wnoszonych przez adwokatów i radców prawnych, zostały więc uregulowane w ustawie o p.p.s.a. Do regulacji podustawowej zaś przekazana została materia wysokości wpisów oraz szczegółowych zasad ich pobierania. Przekazanie tej materii do regulacji aktem wykonawczym nie może zatem być oceniane jako naruszające prawo do sądu czy zamykające drogę sądową.
Z powyższych względów, Prokurator Generalny nie podziela stanowiska skarżących, że przepis art. 221 p.p.s.a., w zakresie obowiązku należytego opłacenia pisma (w tym wpisu stałego od skarg kasacyjnych), wnoszonych przez adwokatów lub radców prawnych, jest niedookreślony i strona, reprezentowana przez profesjonalistę, może być potraktowana przez sąd w sposób nieprzewidywalny bądź niezgodny z prawem.
Powyższe względy przemawiają za uznaniem art. 221 p.p.s.a. za zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz stwierdzeniem, że przepis nie jest niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Prokurator Generalny nie podzielił również zarzutów skarżących, odnoszących się do art. 180 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 176 Konstytucji, postępowanie przed sądami jest co najmniej dwuinstancyjne, ustrój zaś sądów, ich właściwość oraz postępowanie przed sądami określa ustawa. Dopełnieniem tej normy konstytucyjnej jest wyrażone w art. 78 Konstytucji prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ten przepis Konstytucji, w zdaniu drugim, przewiduje, że ustawa może wprowadzać wyjątki od zasady zaskarżalności orzeczeń pierwszoinstancyjnych. Realizując te normy konstytucyjne, ustawodawca wprowadził dwuinstancyjne postępowanie sądowoadministracyjne i jako środek zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji wprowadził skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Na gruncie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca nie wprowadził wyjątków od zasady zaskarżania wyroków sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną.
Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a., wnosi się do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który wydał zaskarżony wyrok. Skarga kasacyjna, pod względem spełnienia wymagań formalnych (art. 174 i art. 178 p.p.s.a.), terminu jej wniesienia oraz należytego opłacenia, podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 178 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny odrzuca skargę kasacyjną wniesioną po terminie albo z innych przyczyn niedopuszczalną, a także skargę, której braków formalnych strona nie usunęła w terminie. Skarga kasacyjna, pod względem spełnienia wymagań formalnych, jak również zachowania terminu do jej wniesienia oraz należytego opłacenia, podlega następnie ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie zachowana została instancyjna kontrola skargi kasacyjnej.
Wydane na podstawie art. 180 p.p.s.a. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o odrzuceniu skargi kasacyjnej jest niewątpliwie orzeczeniem sądu drugiej instancji, mimo że wydane zostało po raz pierwszy przez ten sąd. Ograniczenie zaskarżalności postanowienia sądu drugiej instancji nie może zaś być oceniane jako naruszające prawo do zaskarżania orzeczeń sądu pierwszej instancji. Sądem pierwszej instancji jest sąd, przed którym rozpoczyna się postępowanie sądowe; sąd ten bada również, jak wskazano wyżej, czy spełnione są ustawowe wymagania dla tego środka zaskarżenia. Nieuzasadniony jest więc zarzut skargi, że przepis ten, nieprzewidujący możliwości zaskarżenia postanowienia, wydanego po raz pierwszy przez NSA, o odrzuceniu skargi kasacyjnej, narusza zasadę dwuinstancyjności. Skarżący niekonstytucyjności tego przepisu upatrują również w tym, że przepis ten zamyka drogę do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z zakwestionowanym przepisem, NSA, podobnie jak sąd pierwszej instancji, odrzuca środek zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji, w wypadku gdy jest on niedopuszczalny (np. wniesiony po terminie, nieopłacony), a więc w sytuacjach, gdy usunięcie wady przez stronę nie jest możliwe. W wypadkach zaś, gdy istnieją możliwe do usunięcia braki formalne skargi, NSA zwraca skargę kasacyjną sądowi pierwszej instancji, w celu ich usunięcia. W takim przypadku wojewódzki sąd administracyjny wzywa stronę do usunięcia, w określonym terminie, dostrzeżonych braków. Na wydane zaś postanowienie, w przedmiocie odrzucenia skargi kasacyjnej, stronie przysługuje zażalenie. Strona ma więc możliwość przedstawienia swoich racji sądowi drugiej instancji.
Art. 221 p.p.s.a. nakłada obowiązek uiszczania opłat stałych od pism (środków zaskarżenia) wnoszonych przez adwokatów i radców prawnych, pod rygorem odrzucenia. Celem tej regulacji jest zapewnienie sprawności postępowania sądowego. Taki wymóg dla pism wnoszonych przez profesjonalistów nie może być więc oceniany jako utrudniający stronie, reprezentowanej przez adwokata, przedstawienie swojej sprawy sądowi.
Kolejnym zarzutem jest naruszenie zasady sprawiedliwego ukształtowania procedury, wyrażające się w wyłączeniu jawności posiedzenia NSA, w przedmiocie kontroli dopuszczalności oraz spełnienia wymagań formalnych skargi kasacyjnej.
Nawiązując do orzecznictwa TK, Prokurator Generalny podkreślił, że jawność postępowania, stwarzająca stronie możliwość osobistego udziału w czynnościach procesowych, jest istotnym elementem prawa do sądu. Wyłączenie udziału stron w określonych czynnościach procesowych nie jest jednak niedopuszczalne.
Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, w trybie art. 180 p.p.s.a., jest dopuszczalność skargi kasacyjnej oraz jej strona formalna. Z uwagi na tak określony przedmiot kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz przedstawiony wyżej tryb kontroli tego środka zaskarżenia, umożliwienie stronie wniesienia zażalenia na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wydanego po zwrocie skargi kasacyjnej przez NSA, nie można uznać za naruszenie jawności posiedzenia NSA.
Z tych względów Prokurator Generalny wniósł o uznanie zgodności art. 180 p.p.s.a. z art. 176 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Skarżący nie przedstawili odrębnej argumentacji naruszenia art. 2 Konstytucji, wiążąc naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego z naruszeniem prawa do sądu. Zgodność kwestionowanego przepisu z art. 45 ust. 1 Konstytucji uzasadnia stanowisko, że jest on również zgodny z art. 2 Konstytucji. Argumentacja przedstawiona przy ocenie adekwatności art. 77 ust. 2 Konstytucji dla kontroli art. 221 p.p.s.a. uzasadnia również pogląd, że art. 180 p.p.s.a. nie jest niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji.

6. Pismem z 24 lutego 2006 r. stanowisko w sprawie przedstawił Marszałek Sejmu, wnosząc o uznanie, że:
1) art. 180 w związku z art. 194 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 78 oraz nie jest niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji,
2) art. 221 w związku z art. 233 p.p.s.a. jest zgodny z art. 45 ust. 1 i nie jest niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji.
W zakresie zgodności art. 219 § 2 p.p.s.a. Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia.
Marszałek Sejmu wskazał w uzasadnieniu stanowiska, że art. 219 § 2 p.p.s.a. nie stanowił podstawy ostatecznego orzeczenia, co zgodnie z wymogami wynikającymi z konstrukcji skargi konstytucyjnej, czyni orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny w tym zakresie niedopuszczalnym. Zdaniem Marszałka Sejmu przedmiot kontroli powinny stanowić art. 180 oraz art. 221 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu podkreślił, że wyłączenie udziału stron w czynnościach prowadzonego postępowania nie jest niedopuszczalne. Zasadą bezwzględnej jawności objęte jest bowiem jedynie ogłoszenie wyroku. Ustawowa możliwość badania na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie odrzucające skargę nie stanowi naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji.
W zakresie zarzutu dotyczącego niekonstytucyjności art. 221 p.p.s.a., Marszałek Sejmu wskazał, że zgodnie z zasadami postępowania przed sądem, czy też organami administracji, każde pismo wnoszone w sprawie powinno odpowiadać wymogom formalnym. Konsekwencją zasady odpłatności niektórych czynności sądowych jest wymóg opłacenia wstępnego pisma, co warunkuje podjęcie czynności w sprawie. W art. 220 p.p.s.a. wyraźnie przepis stanowi, że sąd nie podejmuje żadnych czynności na skutek pisma, od którego nie została uiszczona opłata. W art. 221 p.p.s.a. zostało sformułowane odstępstwo od zasady wzywania przez sąd do uiszczenia opłaty w odniesieniu do pism wnoszonych przez adwokata lub radcę prawnego. Pisma wniesione przez profesjonalnych pełnomocników, które nie są należycie opłacone pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeśli pismo podlega opłacie stałej. Zdaniem Sejmu, prawo do sądu jako podstawowe założenie demokratycznego państwa prawnego nie może być rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz jako materialna możliwość uzyskania sądowej ochrony prawnej. Marszałek Sejmu odwołał się tu do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w zakresie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, wskazując jednocześnie, że zgodnie z rozumieniem przepisów w ukształtowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego art. 77 ust. 2 Konstytucji nie stanowi adekwatnego wzorca kontroli dla art. 180 oraz art. 221 p.p.s.a. Skarżącym nie odebrano na żadnym z etapów postępowania możliwości uruchomienia procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej, a także uzyskania rozstrzygnięcia. Zaskarżone przepisy przewidują możliwość odwołania od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji, ale też rozszerzają to prawo o możliwość wniesienia skargi kasacyjnej. Brak zachowania przez skarżących określonych przez ustawodawcę ram formalnych procedury nie może być odczytywany jako zagrożenie ich konstytucyjnych praw i wolności, zwłaszcza gdy są oni reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.
Skarga kasacyjna została wniesiona w niniejszym przypadku z wykorzystaniem możliwości wynikającej z art. 101 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten obowiązywał przez pierwsze trzy miesiące funkcjonowania wojewódzkich sądów administracyjnych. Zdaniem Marszałka Sejmu zarzut skarżących dotyczący naruszenia przez wskazaną konstrukcję art. 78 Konstytucji jest niesłuszny.

II

Na rozprawie 7 marca 2006 r. uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska wyrażone na piśmie. Pełnomocnik skarżących dodatkowo podkreślił związek zachodzący między art. 219 § 2 i art. 221 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrażając jednocześnie przekonanie, że wykluczenie możliwości uiszczania opłat znakami opłat sądowych stanowi naruszenie prawa do sądu.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Skarżący wnieśli o stwierdzenie niekonstytucyjności: art. 221 i art. 219 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193; dalej: rozporządzenie) w związku z art. 233 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 180 w związku z art. 194 § 1 pkt 7 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi wskazano na niezgodność § 5 ust. 2 rozporządzenia z art. 221 p.p.s.a. oraz z art. 2 Konstytucji. Natomiast w piśmie, stanowiącym odpowiedź na zarządzenie sędziego TK wzywające do uzupełnienia braków, powołano dodatkowe wzorce kontroli konstytucyjnej: art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1, art. 176 ust. 1 w zw. z art. 236 ust. 2 Konstytucji.

2. Punktem wyjścia badania zasadności zarzutów przedstawionych w skardze musi być precyzyjne ustalenie jej zakresu, zarówno z punktu widzenia przedmiotu zaskarżenia, jak i wzorców kontroli konstytucyjnej. Zgodnie z art. 79 Konstytucji skarga konstytucyjna może dotyczyć wyłącznie aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Stosownie do treści tego przepisu, rozpoznając wniesioną skargę, Trybunał Konstytucyjny musi w każdym przypadku ustalić, czy na podstawie zaskarżonych przepisów sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego. Merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Trybunał jest dopuszczalne tylko w zakresie przepisów, które stanowiły podstawę ostatecznego orzeczenia sądowego.
Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że kontrola konstytucyjna dokonana w postępowaniu skargowym oznacza, iż w postępowaniu tym Trybunał nie bierze pod uwagę potencjalnych skutków, do jakich mogłoby ewentualnie prowadzić stosowanie kwestionowanego przepisu, lecz koncentruje się na badaniu naruszenia wolności lub praw, które jest rezultatem wydania ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącego. Mając to na względzie, Trybunał Konstytucyjny ocenia wyłącznie te przepisy ustawy p.p.s.a., które stanowiły podstawę ostatecznego orzeczenia.
Zarazem jednak Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że samo niepowołanie konkretnego przepisu w sentencji orzeczenia nie przesądza o tym, że nie stanowił on podstawy wydanego orzeczenia. Przedmiotem kontroli w ramach procedury skargi konstytucyjnej może być zatem nie tylko przepis wskazany w petitum rozstrzygnięcia, czy w jego uzasadnieniu, ale także te regulacje, które znajdują zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy skarżącego (zob. postanowienia TK: z 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89 i z 14 grudnia 2004 r., sygn. SK 29/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 124 oraz wyrok z 15 czerwca 2004 r., sygn. SK 43/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58).
W przedmiotowej sprawie ostatecznym orzeczeniem jest postanowienie NSA z 13 maja 2004 r. (sygn. akt 137/04), mocą którego NSA odrzucił skargę kasacyjną z powodu nieuiszczenia przez reprezentującego skarżących adwokata wpisu stałego. NSA oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 220, art. 221 i art. 180 p.p.s.a. Niemniej kwestionowany przez skarżącego § 5 ust. 2 rozporządzenia w istotny sposób determinuje stan prawny w sprawie skarżących, co przesądza o możliwości poddania go kontroli w niniejszym postępowaniu. Za istotne w tym przypadku Trybunał uznał również zbadanie konstytucyjności art. 219 § 2 ustawy, jako że sposób i forma uiszczenia opłaty pozostaje w związku z samym obowiązkiem jej uiszczenia.
Nie zachodzą natomiast przesłanki do orzekania o konstytucyjności art. 194 § 1 pkt 7, jak też brak podstaw do badania zgodności art. 233 p.p.s.a., stanowiącego delegację ustawową do wydania rozporządzenia.
W odniesieniu do wzorców kontroli konstytucyjnej poza zakresem rozważań Trybunału Konstytucyjnego pozostaje podniesiona w odpowiedzi na wezwanie sędziego do uzupełnienia braków formalnych skargi kwestia niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 i art. 176 ust. 1 w zw. z art. 236 ust. 2 Konstytucji. Rozszerzenie zakresu skargi konstytucyjnej o nowe zarzuty, wychodzące poza granice określone we wniesionej już do Trybunału Konstytucyjnego skardze, nie jest możliwe po upływie terminu określonego w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Na tym etapie postępowania modyfikacje skargi, poprzez wskazanie nowych wzorców kontroli konstytucyjnej należy uznać za niedopuszczalne (zob. postanowienia TK: z 12 listopada 2001 r., sygn. Ts 139/01, OTK ZU 1/B/2002, poz. 106, z 14 maja 2003 r., sygn. Ts 29/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 28 oraz z 17 listopada 1999 r., sygn. SK 17/99, OTK ZU 7/1999, poz. 168).
W związku z powyższym, przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest zgodność art. 219 § 2 i art. 221 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji; art. 180 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji, a także zgodność § 5 ust. 2 rozporządzenia z art. 221 p.p.s.a. oraz z art. 2 Konstytucji.

3. Art. 220 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd nie podejmuje żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. Przewodniczący wzywa wnoszącego pisma do uiszczenia opłaty pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Od ogólnej zasady wezwania do uiszczenia opłaty wyjątek jest przewidziany w treści zaskarżonego art. 221, zgodnie z którym pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone, pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej. Uzasadnienie przedstawionych zarzutów skarżący przedstawili w piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie Trybunału Konstytucyjnego do uzupełnienia braków formalnych. Skarżący jednak w niewielkim tylko zakresie odnieśli się do kwestii wyjaśnienia sposobu naruszenia przez art. 221 p.p.s.a. art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Przytoczono natomiast argumentację wskazującą na niezgodność art. 233 p.p.s.a. z art. 92 ust. 1 Konstytucji co jak zostało wskazane pozostaje poza zakresem rozpoznania Trybunału Konstytucyjnego oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia z art. 221 p.p.s.a.
Zdaniem skarżących regulacja przyjęta w treści art. 221 p.p.s.a. budzi wątpliwości konstytucyjne, ponieważ ustawodawca nie zdefiniował w ustawie pojęcia „należytego opłacenia”, a zastosował w tym zakresie technikę odesłania do przepisów rozporządzenia w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym nastąpiło uregulowanie materii ustawowej w drodze rozporządzenia, co, w opinii skarżących, narusza art. 77 ust. 2 Konstytucji. Skarżący wskazują w uzasadnieniu, że jeśli „ustawie nie wolno zamknąć jednostce prawa do drogi sądowej, to tym bardziej regulacje takiego typu nie mogą wynikać z przepisów rozporządzenia”. Ukształtowanie przepisów o kosztach postępowania, w zaskarżonym zakresie, jest w opinii skarżących, niezgodne także z art. 45 ust. 1 Konstytucji, jako że ogranicza dostęp obywateli do sądu, a między art. 221 ustawy p.p.s.a. a przepisem § 5 rozporządzenia zachodzi sprzeczność w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty stałej od skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do przedstawionych w skardze zarzutów, Trybunał Konstytucyjny przypomina trzy zasadnicze elementy składające się na wyrażone w Konstytucji w art. 45 prawo do sądu:
„1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym);
2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;
3) prawo do wyroku sądowego, tj prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd” (wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50, s. 299).
Poza art. 45 ust. 1 Konstytucji, powszechnie uważanym za normę statuującą prawo do sądu, wśród przepisów decydujących o kształcie tego prawa w polskim systemie prawnym wskazuje się także na art. 77 ust. 2 Konstytucji, który ujmuje prawo do sądu niejako w formule negatywnej; jest to adresowany do ustawodawcy zakaz stanowienia przepisów, które zamykałyby komukolwiek drogę sądową dochodzenia naruszonych wolności i praw. Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne tylko na podstawie wyraźnego postanowienia konstytucyjnego (por. wyrok TK: z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50, s. 300; z 27 stycznia 1999 r., sygn. K 1/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 3, s. 45 oraz postanowienie z 18 listopada 1998 r., sygn. K 20/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 5, s. 71).
Odnosząc się w tym kontekście do przedstawionych przez skarżących zarzutów, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że regulacje dotyczące kosztów postępowania mieszczą się w prawie do sądu i mogą być oceniane pod względem zgodności z art. 45 Konstytucji. Należy zauważyć, że przyjęta w ustawie p.p.s.a. formuła dotycząca kosztów postępowania nie odbiega w swej treści od zasad obowiązujących przy rozpatrywaniu spraw cywilnych. Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 88 ze zm.) „Pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone, zwraca się bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie w wysokości stałej. Również bez wezwania o uiszczenie opłaty należy odrzucić wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego środki zaskarżenia podlegające opłacie w wysokości stałej”. Za przyjęciem takiej zasady, jak podkreśla się w doktrynie, przemawia założenie, że profesjonalistom, a mianowicie adwokatom i radcom prawnym zakres i wysokość opłat stałych – wpisów w wysokości stałej – powinny być znane. Regulacja ta ma na celu przede wszystkim usprawnienie i przyśpieszenie postępowania (zob. A. Zieliński, Koszty sądowe. Komentarz, Warszawa 2002, s. 158 i 159). Wysokość wpisu stałego tak w sprawach cywilnych, jak i administracyjnych jest regulowana w drodze rozporządzenia.
Należy podkreślić, że obowiązujące przed dniem wejścia w życie ustawy p.p.s.a. regulacje kosztów w postępowaniu przed NSA również przewidywały obowiązek uiszczenia wpisu stałego przez adwokatów i radców prawnych bez wezwania sądu pod rygorem odrzucenia skargi (§ 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej – Dz. U. Nr 117, poz. 563 ze zm., oraz art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym; Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm., w zw. z art. 17 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych).
Ustawa p.p.s.a. zawiera niezbędne regulacje dotyczące zasad uiszczania opłat sądowych. W drodze rozporządzenia unormowano jedynie, tak jak w regulacji dotyczącej spraw cywilnych, wysokość wpisów oraz szczegółowe zasady ich pobierania.
Prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, pozwalające każdemu na rzeczywiste dochodzenie swych praw, z czym wiąże się kwestia kosztów sądowych, należy rozpatrzeć także z punktu widzenia czynników utrudniających bądź uniemożliwiających dostęp do sądu, jak np. kształtowania kosztów sądowych o wygórowanej wysokości czy też brak precyzji przepisów określających obowiązek uiszczenia kosztów sądowych. Art. 221 p.p.s.a. w jednoznaczny sposób wskazuje na ciążący na adwokatach i radcach prawnych obowiązek opłacania wnoszonych pism, które podlegają opłacie stałej, bez konieczności uprzedniego wezwania do uiszczenia opłaty. Trybunał Konstytucyjny nie jest właściwy do badania praktyki stosowania prawa, niemniej należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie miała miejsca sytuacja, w której pełnomocnik skarżących wniósł opłatę, która z powodu braku precyzji określających jej wysokość przepisów była niewłaściwa. Pełnomocnik w ogóle nie wniósł takiej opłaty, mimo obowiązku jasno wynikającego z treści art. 221 p.p.s.a.
Wyrażony w treści art. 77 ust. 2 Konstytucji zakaz zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw jest uzupełnieniem konstytucyjnie chronionego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji). Jak wielokrotnie podkreśla w swym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, zamknięcie drogi do sądu ma miejsce, przykładowo, wówczas, gdy żaden sąd nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy dotyczącej naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw. Z treści przepisu nie można natomiast interpretować wymogów związanych z prawem do zaskarżenia orzeczeń sądowych oraz liczbą instancji, w których sprawa musi być rozpoznana (zob. postanowienie TK z 26 lutego 2004 r., sygn. Ts 119/03, OTK ZU nr 3/B/2004, poz. 183).
Kwestia regulacji pewnych materii w drodze rozporządzenia, czy ustawy nie wpływa na zamknięcie drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, toteż nie podlega ocenie z punktu widzenia zgodności ze wskazanym przez skarżących art. 77 ust. 2 Konstytucji. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny uznaje, że art. 221 p.p.s.a. nie jest niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz że nie narusza elementów składających się na konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 Konstytucji).
Drugi z podniesionych w skardze zarzutów odnosi się do treści art. 219 § 2 ustawy. Przepis ten statuuje obowiązek wniesienia opłaty sądowej gotówką do kasy właściwego sądu administracyjnego lub na rachunek bankowy właściwego sądu, wyłączając tym samym możliwość uiszczenia opłaty ( w tym także od skargi kasacyjnej) znakami opłaty sądowej. Szczególny akcent w uzasadnieniu skargi położono na płynące dla pełnomocników strony utrudnienia związane z koniecznością opłacenia skargi bezpośrednio w kasie sądu lub w formie przekazu na rachunek bankowy (za takie szczególne utrudnienia postrzega się godziny otwarcia kas sądowych, jak też brak informacji o numerze rachunku bankowego). Stan ten narusza, zdaniem skarżących, przysługujące jednostce prawo do sądu oraz prawo do dwuinstancyjności postępowania. Pozbawienie możliwości uiszczenia wpisu w znakach opłaty sądowej stanowi niezasadne utrudnienie realizacji prawa do sądu.
Trybunał Konstytucyjny nie znajduje podstaw dla uznania zasadności argumentów skarżących. Nie można bowiem podzielić poglądu skarżących, że wyeliminowanie jednej z trzech form opłat sądowych – opłaty znakami sądowymi – jest takim utrudnieniem dostępu do sądu, że skutkować miałoby naruszeniem art. 45 ust. 1, jak też art. 77 ust. 2 Konstytucji. Opłata znakami sądowymi była powszechnie uznawana za uciążliwą organizacyjnie, technicznie i z punktu widzenia kosztów wymiaru sprawiedliwości formę opłaty sądowej. Mechanizm ten nie odpowiada postępowi organizacyjnemu, szczególnie w sferze bankowości i obrotu bezgotówkowego. Informacja o numerach kont jest powszechnie dostępna, bez żadnych ograniczeń czasowych, na stronach internetowych Ministerstwa Sprawiedliwości. Przekaz opłaty na konto sądu może być dokonany w każdej formie przekazu bankowego (zlecenie telefoniczne, zlecenie internetowe itd.) w każdym czasie (przez całą dobę). Zgodnie z art. 7 prawa bankowego: „1. Oświadczenia woli składane w związku z dokonywaniem czynności bankowych mogą być wyrażone za pomocą elektronicznych nośników informacji. 2. Dokumenty związane z czynnościami bankowymi mogą być sporządzane na elektronicznych nośnikach informacji, jeżeli dokumenty te będą w sposób należyty utworzone, utrwalone, przechowywane i zabezpieczone. Usługi związane z zabezpieczeniem tych dokumentów mogą być wykonywane przez banki i spółki tworzone przez banki i inne podmioty. 3. Jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę pisemną, uznaje się, że czynność dokonana w formie, o której mowa w ust. 1, spełnia wymagania formy pisemnej także wtedy, gdy forma pisemna została zastrzeżona pod rygorem nieważności. 4. Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Prezesa Narodowego Banku Polskiego, zasady tworzenia, utrwalania, przechowywania i zabezpieczania, w tym przy zastosowaniu podpisu elektronicznego, dokumentów bankowych, o których mowa w ust. 2”.
Każde zlecenie bankowe jest odpowiednio rejestrowane i za datę dokonania opłaty uznaje się datę dokonania zlecenia. W razie wątpliwości bank przedstawia stosowną dokumentację (wydruk zlecenia internetowego lub transkrypt zlecenia ustnego), będącą dowodem na okoliczność, kiedy stosowne zlecenie zostało złożone.
Trybunał Konstytucyjny nie znajduje podstaw do uznania niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu ustawy.
Kolejny z przedstawionych przez skarżących zarzutów dotyczy art. 180 p.p.s.a., który stanowi, że „Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwróci ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków”. Skarżący odwołują się do związku przepisu z art. 194 § 1 pkt 7 p.p.s.a., przewidującego zaskarżalność w trybie zażalenia postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej. Podkreślają jednocześnie, że prowadzi to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, zasady jawności postępowania i stanowi zamknięcie drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw, a więc jest niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji.
Wzorce kontroli konstytucyjnej art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 zostały scharakteryzowane powyżej, natomiast art. 78 Konstytucji wyraża prawo jednostki do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Prawo to przysługuje tylko w granicach określonych w ustawie, która może nie tylko określić tryb zaskarżenia, ale i wyłączyć możliwość wniesienia zaskarżenia. Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka podkreśla się, że prawa do sądu nie narusza sytuacja, w której przepisy kształtujące uprawnienia do wniesienia kasacji, a tym bardziej warunki formalne jej rozpoznania, są zależne od spełnienia określonych ustawowo kryteriów (zob. postanowienie ETPC z 26 października 2004 r., skarga nr 13990/04, w sprawie Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej Warszawscy Budowlani przeciwko Polsce, postanowienie TK z 2 marca 1999 r., sygn. Ts 11/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 125 oraz wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143).
Dodatkowo należy podkreślić, że ustawodawca jako środek zaskarżenia wyroków sądu administracyjnego pierwszej instancji wprowadził skargę kasacyjną, czyniąc zadość zasadom konstytucyjnym wyrażonym w art. 78 Konstytucji oraz w art. 176 Konstytucji. Zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który wydał zaskarżony wyrok. Natomiast z art. 178 wynika, że skarga kasacyjna wniesiona po terminie lub z innych przyczyn niedopuszczalna, jak również skarga kasacyjna, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie, podlega odrzuceniu przez sąd wojewódzki. Na takie postanowienie przysługuje zażalenie do NSA (art. 194 § 1 pkt 7 p.p.s.a.), co wyczerpuje wymóg instancyjnej kontroli skargi kasacyjnej. Warto w tym kontekście wskazać, że treść art. 177 § 1 p.p.s.a. stanowi odpowiednik art. 3934 z k.p.c., natomiast art. 178 p.p.s.a jest tożsamy z art. 3935 k.p.c., ze zmianami uwzględniającymi specyfikę postępowania sądowoadministracyjnego. Wydane na podstawie art. 180 p.p.s.a. postanowienie NSA o odrzuceniu skargi kasacyjnej jest w istocie orzeczeniem sądu drugiej instancji. Niezasadny jest zatem argument o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Za takie naruszenie nie może być również uznana niezaskarżalność postanowienia NSA. W przypadkach gdy istnieje możliwość usunięcia przez stronę braków formalnych, NSA zwraca skargę wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu w celu ich usunięcia; taka regulacja stwarza możliwość przedstawienia przez stronę swych racji przed dwiema instancjami. Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie SN, jeżeli strona korzysta nieprawidłowo z przysługującego jej prawa do zaskarżenia orzeczenia sądowego i w związku z tym następuje odrzucenie wniesionego przez nią środka, to nie ma podstaw do skutecznego powoływania się na naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji (zob. postanowienie SN z 10 września 1998 r., sygn. akt III CZ 114/98, OSNC nr 2/1999, poz. 42). Analogicznie brak też podstaw do uznania niezgodności z art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Konstytucyjny wymóg jawności postępowania, jak podkreśla się w doktrynie, dotyczy z istoty rzeczy przede wszystkim rozpraw sądowych. Jedynie rozprawy sądowe mogą być obiektywnie „publicznymi” fazami postępowania sądowego. W stosunku do pozostałych form postępowania jawność należy rozumieć jako możliwość uzyskiwania informacji o ich przebiegu i podjętych rozstrzygnięciach (zob. P. Sarnecki, komentarz do art. 45 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2003)
W pozostałym zakresie w kwestii zgodności art. 180 p.p.s.a. mają zastosowanie powołane przez Trybunał Konstytucyjny argumenty, co prowadzi do uznania, że art. 180 p.p.s.a. nie jest niezgodny z art. 77 ust. 2 i jest zgodny z art. 78 Konstytucji.
Natomiast istotny i słuszny jest podniesiony w skardze zarzut, dotyczący niezgodności § 5 ust. 2 rozporządzenia z art. 221 p.p.s.a. oraz z art. 2 Konstytucji.
Przepis rozporządzenia stanowi, że wpis stały od skargi wnoszonej przez adwokata lub radcę prawnego uiszcza się na wezwanie, co pozostaje w sprzeczności z regulacją ustawową. Art. 221 p.p.s.a. wyraźnie bowiem stanowi, że pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone, pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej. Z regulacji ustawowej wynika zatem, że jeśli skarga kasacyjna podlega opłacie stałej to istnieje obowiązek uiszczenia opłaty bez wezwania, natomiast przepis rozporządzenia wskazuje, że opłata jest wnoszona na wezwanie.
Wątpliwość w przedmiocie zgodności powołanego przepisu rozporządzenia z art. 221 p.p.s.a. podnoszona jest również w doktrynie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 295), co dodatkowo akcentuje konieczność podjęcia w tym zakresie kroków zmierzających do usunięcia nieścisłości zachodzących między przepisem rozporządzenia a ustawą. Słuszna jest również podnoszona w skardze wątpliwość, dotycząca braku jasności sformułowania przyjętego w rozporządzeniu. Przepisy rozporządzenia nie stanowią bowiem w sposób jednoznaczny, czy użyty w § 5 ust. 2 termin skargi obejmuje również skargę kasacyjną. Wynikający z art. 2 Konstytucji nakaz określoności przepisów prawa należy do najważniejszych zasad „poprawnej legislacji”, a oznacza wymóg formułowania przepisów prawnych w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Wymóg jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla adresatów (zob. L. Garlicki, Przegląd orzecznictwa TK w 2003 r., „Przegląd Sądowy” nr 7-8/2004, poz. 194). Sytuacja, w której ta sama kwestia podlega odmiennej regulacji na mocy przepisów rozporządzenia niż ustawy prowadzi do naruszenia art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że § 5 ust. 2 rozporządzenia jest niezgodny z art. 221 p.p.s.a. oraz z art. 2 Konstytucji.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.