Tw 13/11
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
290/4/B/2013
POSTANOWIENIE
z dnia 5 lipca 2013 r.
Sygn. akt Tw 13/11
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Andrzej Rzepliński – przewodniczący
Maria Gintowt-Jankowicz – sprawozdawca
Teresa Liszcz,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 października 2011 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miejskiej w Gliwicach,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE
1. W dniu 17 czerwca 2011 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miejskiej w Gliwicach o zbadanie zgodności art. 39 ust. 1 pkt 3 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) z art. 188 pkt 1-3 w zw. z art. 197 Konstytucji, art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 188 Konstytucji oraz art. 2 i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji.
2. Postanowieniem z 12 października 2011 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu.
2.1. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego Rada Miejska w Gliwicach nie uprawdopodobniła, że kwestionowany art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK mieści się w jej zakresie działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji), a tym samym nie wykazała przysługującej jej zdolności wnioskowej (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji) do skutecznego zaskarżenia tego przepisu. Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że skoro gmina nie jest nosicielem „konstytucyjnych wolności i praw”, to tym samym art. 39 ust. 3 ustawy o TK nie dotyczy spraw objętych zakresem działania Rady Miejskiej w Gliwicach. Przesądziło to o braku po stronie wnioskodawcy legitymacji do kwestionowania tego przepisu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Okoliczności powyższe uzasadniły niedopuszczalność wydania orzeczenia w odniesieniu do kontroli zgodności art. 39 ust. 1 pkt 3 i art. 39 ust. 3 ustawy o TK (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
2.2. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że wnioskodawca domaga się kontroli art. 39 ust. 3 ustawy o TK z powołanymi wzorcami rozpatrywanymi w związku z zasadą równości. Wniosek, w zakresie żądania zbadania zgodności z art. 32 Konstytucji, który nie został wskazany w uchwałach Rady Miejskiej w Gliwicach z 17 marca i 14 kwietnia 2011 r., uznano za pochodzący od podmiotu nieuprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
2.3. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że wnioskodawca domaga się zbadania zgodności kwestionowanych przepisów nie tyle z samym art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, ile z tym przepisem rozpatrywanym w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji, który nie został wskazany w żadnej z powołanych uchwał Rady Miejskiej w Gliwicach. W świetle powyższego, wniosek w zakresie zarzutu naruszenia art. 191 ust. 2 Konstytucji został uznany za pochodzący od podmiotu nieuprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
2.4. Podobnie, niedopuszczalne było rozpatrzenie postawionego we wniosku zarzutu naruszenia przez art. 39 ust. 1 pkt 3 i art. 39 ust. 3 ustawy o TK art. 167 Konstytucji, którego nie wskazano jako wzorca kontroli w żadnej z powołanych uchwał Rady Miejskiej w Gliwicach. Wniosek, w tak wyznaczonym zakresie zaskarżenia, pochodził od podmiotu nieuprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
2.5. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Rada Miejska w Gliwicach domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją zaniechania prawodawczego, co wykracza poza kognicję polskiego sądu konstytucyjnego.
3. W zażaleniu z 24 października 2011 r. Rada Miejska w Gliwicach wniosła o „[jego] uwzględnienie (...) i o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje skutecznie wniesione zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6-7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
2. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że Trybunał prawidłowo ustalił, iż art. 191 ust. 2 Konstytucji (rozpatrywany w związku z art. 191 ust. 1 pkt 3), art. 32 Konstytucji (rozpatrywany łącznie z innymi wzorcami kontroli) oraz art. 167 Konstytucji nie zostały wskazane w uchwałach Rady Miejskiej w Gliwicach z 17 marca i 14 kwietnia 2011 r.
Brak odniesienia się przez wnioskodawcę do tak ustalonej podstawy odmowy świadczy o tym, że Rada Miejska w Gliwicach nie podważa trafności rozstrzygnięcia Trybunału, który stwierdził, że w zakresie żądania zbadania zgodności kwestionowanych przepisów z powołanymi wzorcami kontroli (art. 39 ust. 1 pkt 3 i art. 39 ust. 3 ustawy o TK z art. 167 oraz art. 191 ust. 2 Konstytucji; art. 39 ust. 3 ustawy o TK z art. 32 Konstytucji) złożony wniosek pochodził od podmiotu nieuprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Rada Miejska w Gliwicach nie ustosunkowała się nadto w zażaleniu do stwierdzonego przez Trybunał braku kognicji w odniesieniu do postawionego przez wnioskodawcę zarzutu zaniechania prawodawczego.
3. Zdaniem wnioskodawcy stanowisko, zgodnie z którym „Rada Miejska w Gliwicach nie uprawdopodobniła, że kwestionowany przepis mieści się w jej zakresie działania”, jest błędne.
3.1. Konstytucja w sposób wyczerpujący określa podmioty uprawnione do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz przesłanki od których spełnienia jest uzależnione skuteczne skorzystanie z tego uprawnienia. Możliwość inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm przez podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji jest uprawnieniem wyjątkowym, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności danego podmiotu i ściśle ograniczonym przez jej zakres (por. m.in. postanowienia TK z: 9 lipca 2003 r., Tw 17/03, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 167, pkt 2 uzasadnienia; 23 marca 2004 r., K 21/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 26, pkt 1 uzasadnienia; 11 marca 2008 r., Tw 32/07, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 47, pkt 3 uzasadnienia). Art. 191 ust. 2 jednoznacznie określa granice legitymacji wnioskowej m.in. organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, wskazując, że kwestionowany akt normatywny musi dotyczyć spraw objętych ich zakresem działania. Przedmiotem zatem wniosku, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji, nie mogą być przepisy, które są jedynie związane z działalnością wnioskodawcy, ale – nie należą do zbioru regulacji określających zakres jego działania (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 191 Konstytucji, uwagi 9-10, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 5, Warszawa 2007). Nie można utożsamiać pojęcia „sprawy objęte zakresem działania” z sytuacją, gdy akt normatywny dotyczy wnioskodawcy lub jest przez niego stosowany. Dla ustalenia istnienia legitymacji wnioskowej określonego podmiotu nie jest także wystarczające wskazanie, że ma on „interes prawny” w kwestionowaniu określonych przepisów (zob. postanowienie TK z 20 listopada 2001 r., K 28/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 263).
Uznanie, że wnioskodawca z kręgu podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji może domagać się wszczęcia postępowania w odniesieniu do wszelkich unormowań, które – choćby w nieznacznym stopniu go dotyczą – oznaczałoby w istocie zanegowanie znaczenia konstytucyjnej przesłanki kształtującej zakres rzeczowo ograniczonej legitymacji wnioskowej (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
3.2. Uprawnienie inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm przez podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 2-5 Konstytucji ma charakter szczególny, związany ściśle z ich zakresem działania, a więc przepisami określającymi prawne podstawy wykonywania przez dany podmiot swoich zadań. Art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji powinien być odczytywany w związku z art. 16 ust. 2 Konstytucji, który określa istotę działania jednostek samorządu terytorialnego, jaką jest wykonywanie „istotnej części zadań publicznych”. W konsekwencji podstawowe kryterium rzeczowego ograniczenia legitymacji wnioskowej gmin stanowią określone ustawowo zadania publiczne.
Wnioskodawca dowodzi, że „zakres działania organu stanowiącego gminy (rady gminy) został określony w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. (...) Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym – do właściwości rady gminy należy również stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zdaniem wnioskodawcy przykładem »innej sprawy« zastrzeżonej do kompetencji rady gminy jest możliwość kierowania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji (...). Skoro na tej podstawie organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą kierować do Trybunału wnioski dotyczące zbadania zgodności z Konstytucją przepisów mieszczących się w zakresie ich działania, to możliwość taką należy dopuścić również w odniesieniu do przepisu, który bezpośrednio wpływa na treść orzeczenia Trybunału”.
Kompetencje rady gminy, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym), zostały odniesione do zakresu działania gminy. Tak więc również pkt 15 ust. 2 tego przepisu, który wskazuje inne sprawy zastrzeżone ustawami do kompetencji rady gminy, nie może być odczytywany w oderwaniu od podstawowego zadania gmin, jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb lokalnej wspólnoty (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym). Nie ulega wątpliwości, że konstytucyjnie dopuszczona możliwość inicjowania hierarchicznej kontroli norm nie stanowi jednego z zadań publicznych, dla których wykonywania został powołany samorząd gminny, ale jest instrumentem kwestionowania tylko tych rozwiązań normatywnych, które określają ustawowe działania jednostki samorządu terytorialnego jako jednego z podmiotów uczestniczących w sprawowaniu władzy publicznej.
Odnosząc się do przywołanej w zażaleniu argumentacji, Trybunał Konstytucyjny zwraca ponadto uwagę, że nie można, co oczywiste, utożsamiać „ustaw” z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym) z Konstytucją jako ustawą zasadniczą. Nie wolno przy tym zapominać, że legitymacja wnioskowa gminy nie wynika z ustawy o samorządzie gminnym, ale wprost z Konstytucji, i to nie tylko z jej art. 191 ust. 1 pkt 3, ale z tego przepisu rozpatrywanego łącznie z art. 191 ust. 2. W zaskarżonym postanowieniu stwierdzono zatem prawidłowo, że konstruowanie przedstawionego zarzutu naruszenia art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji bez połączenia go z dodatkowym wzorcem kontroli w postaci art. 191 ust. 2 Konstytucji musiałaby cechować oczywista bezzasadność. Wnioskodawca w żaden sposób nie odniósł się w zażaleniu do powyższej kwestii.
3.3. Wnioskodawca twierdzi, że „skoro do kompetencji rady gminy należy możliwość zaskarżania aktów normatywnych do Trybunału Konstytucyjnego (dotyczących spraw objętych zakresem ich działania), to należy uznać, że »sprawą objętą zakresem działania« rady gminy jest również kontrola zgodności z Konstytucją przepisu, który niejednokrotnie stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania wniosku”.
Jak wskazano w pkt 3.1, legitymacja wnioskowa rady gminy ma charakter ograniczony rzeczowo, odnosi się do norm objętych zakresem działania danej jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem wniosku nie może być zatem przepis proceduralny adresowany do Trybunału Konstytucyjnego.
Skutki, jakie ustawodawca powiązał z utratą mocy obowiązującej aktu normatywnego w kwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, wynikają z istoty hierarchicznej kontroli norm prawnych, co zostało wyjaśnione w pkt 4.3 zaskarżonego postanowienia z 12 października 2011 r.
Jak trafnie stwierdzono w zaskarżonym postanowieniu, konstytucyjny status podmiotu wszczynającego postępowanie przed Trybunałem pozostaje zasadniczo irrelewantny prawnie w aspekcie umorzenia postępowania z przyczyn, o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK znajduje zastosowanie w każdej sprawie kontroli następczej dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego brak jest zatem pomiędzy art. 191 ust. 1 pkt 3 i art. 191 ust. 2 Konstytucji (niewskazanym nota bene w żadnej z powołanych uchwał Rady Miejskiej w Gliwicach) a art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK takiego związku, który uzasadniałby zdolność wnioskodawcy do kwestionowania tego ostatniego przepisu w postępowaniu przed Trybunałem.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie przekonuje również argument, że „wnioskodawca powoływał się na przepis art. 4171 § 1 kodeksu cywilnego, dający możliwość domagania się naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie aktu normatywnego sprzecznego z Konstytucją”, skoro wynikające z tego przepisu uprawnienie nie stanowi środka prawnego, który przysługiwałby wyłącznie gminie (z pominięciem innych podmiotów). Nie można się tym samym zgodzić z Radą Miejską w Gliwicach, która zapewnia, że „nie występuje w sprawie ogólnopaństwowej czy ogólnospołecznej”, tym bardziej że „wnioskodawca zgadza się z oceną, że art. 39 ustawy o TK jest adresowany do Trybunału”, nie zaś do rady gminy.
Odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi uzasadnia fakt, że wskazany jako przedmiot kontroli art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK nie mieści się w zakresie działania rady gminy. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podtrzymuje zajęte w zaskarżonym orzeczeniu stanowisko, zgodnie z którym Rada Miejska w Gliwicach nie posiada legitymacji do zainicjowania kontroli konstytucyjności zaskarżonego art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
4. Rada Miejska w Gliwicach podkreśla, że „wnioskodawca nie zgadza się z oceną, iż wniosek w niniejszej sprawie nie zawiera argumentacji uzasadniającej niezgodność kwestionowanego przepisu z art. 2 i [art.] 165 ust. 1 i 2 Konstytucji”.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie można podzielić przywołanego stanowiska, skoro w samym zażaleniu wywód wnioskodawcy poświęcony wskazanym wzorcom kontroli sprowadza się do lakonicznego stwierdzenia, że „jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została ochrona sądowa. Ochrona ta dotyczy również prawa własności i innych praw majątkowych”, ogranicza się tym samym do przypomnienia treści art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji. W dalszej części zażalenia Rada Miejska w Gliwicach koncentruje się na dowodzeniu, że „wnioskodawca wskazał we wniosku na nierzadkie (w ocenie wnioskodawcy) przypadki naruszania przez ustawodawcę przepisu art. 167 Konstytucji (...). Możliwość oceny zgodności z Konstytucją przepisów regulujących dochody jednostek samorządu terytorialnego jest wprost powiązana z ochroną prawa własności i innych praw majątkowych tych jednostek. (...) Uszczuplenie majątku jednostki samorządu terytorialnego ma bezpośredni wpływ na stopień zaspokajania potrzeb mieszkańców – mniejsza ilość środków powoduje niższy stopień zaspokojenia (lub zaspokojenie w mniejszym zakresie). (...) Mieszkańcy gminy wobec której zastosowanie znalazła regulacja sprzeczna z art. 167 Konstytucji zostają pokrzywdzeni poprzez fakt, iż tworzona przez nich wspólnota samorządowa została pozbawiona należnych jej dochodów”.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że osób prawnych prawa publicznego, w tym gmin, nie można traktować jako prostych zrzeszeń obywateli realizujących swoje prawa i wolności (por. postanowienie z 11 stycznia 2011 r., Tw 20/10, OTK ZU nr 1/B/2011, poz. 4, i powołane tam orzecznictwo). W świetle powyższego zarzuty „pośredniego naruszenia praw i wolności określonych w rozdziale II (...) przysługujących obywatelom – mieszkańcom danej gminy” nie podważają trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo ustalono, iż argumentacja przedstawiona przez wnioskodawcę odnosi się do naruszenia art. 167 Konstytucji, który nie został uprzednio wskazany jako wzorzec kontroli ani w uchwale Rady Miejskiej w Gliwicach z 17 marca 2011 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, ani w uchwale tej Rady z 14 kwietnia 2011 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w pierwszej powołanej uchwale. W konsekwencji, rozpatrzenie zarzutu naruszenia przez art. 39 ust. 1 pkt 3 i art. 39 ust. 3 ustawy o TK art. 167 Konstytucji należało uznać za niedopuszczalne.
5. Zdaniem wnioskodawcy „należy zwrócić uwagę, że przepis art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie odsyła jedynie do wolności i praw, o których mowa w rozdziale II Konstytucji. Przykładowo w rozdziale VII uregulowane zostały prawa samorządu terytorialnego częściowo analogiczne. (...) Nie ma podstaw, aby przepis art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zawężać jedynie do praw określonych w rozdziale II Konstytucji”.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie można podzielić przywołanego poglądu z następujących względów.
Skoro w art. 39 ust. 3 ustawy o TK jest mowa o ochronie „konstytucyjnych wolności i praw” (koniunkcja), to tym samym mechanizmu w nim przewidzianego nie można łączyć z rozdziałem VII Konstytucji, gdyż nie dotyczy on uprawnień tak właśnie nazwanych (takich w szczególności jak „wolności i prawa osobiste”, „wolności i prawa polityczne”, „wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne” z rozdziału II Konstytucji czy innych, określonych w rozdziale I Konstytucji), które z natury rzeczy, potwierdzonej wolą ustrojodawcy, przysługują wyłącznie człowiekowi i obywatelowi (podmiotom prawa prywatnego w zakresie, w jakim mają zdolność do bycia podmiotem konstytucyjnych wolności i praw, na których naruszenie się powołują). Jeżeli prawodawca zdecydował się poświęcić samorządowi terytorialnemu odrębny rozdział ustawy zasadniczej, to tym samym uznał, że jego istoty nie można postrzegać przez pryzmat „wolności i praw”, w szczególności z rozdziału II Konstytucji. Konstytucyjny status jednostki samorządu terytorialnego jest zdeterminowany jej publicznym charakterem oraz sprawowaniem władzy w zakresie powierzonych jej zadań.
Nieuzasadniony jest zatem zarzut wnioskodawcy, że zaskarżony art. 39 ust. 3 ustawy o TK jest zawężająco odnoszony jedynie do praw określonych w rozdziale II Konstytucji, gdyż rozstrzygające w tej materii nie jest wyłącznie umiejscowienie przepisów w konkretnym rozdziale Konstytucji. Zasadnicze znaczenie ma bowiem istota wolności i praw konstytucyjnych, które z natury rzeczy przysługują podmiotom prywatnym. Nie ulega wątpliwości, że jednostkom samorządu terytorialnego nie sposób przypisywać konstytucyjnych praw i wolności, ponieważ wykonują kompetencje władzy publicznej (por. postanowienie TK z 26 października 2001 r., Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298).
Co znamienne, w zażaleniu podkreślono, że „pełnomocnikowi wnioskodawcy znane jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, prezentowane w innych orzeczeniach, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego nie posiada statusu podmiotu praw i wolności, o których mowa w rozdziale II Konstytucji”. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie nie dostrzega okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie w rozpatrywanej sprawie od utrwalonej linii orzeczniczej.
Wnioskodawca (również na etapie zażalenia) zdaje się nie dostrzegać, że formułuje argumentację równoznaczną z zarzutem braku w ustawie o TK przepisu pozwalającego na stosowanie art. 39 ust. 3 tej ustawy do jednostek samorządu terytorialnego. W zaskarżonym postanowieniu Trybunał trafnie zatem stwierdził, że badanie zgodności z Konstytucją zaniechania prawodawczego wykracza poza kognicję polskiego sądu konstytucyjnego.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 5 lipca 2013 r.
Sygn. akt Tw 13/11
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Andrzej Rzepliński – przewodniczący
Maria Gintowt-Jankowicz – sprawozdawca
Teresa Liszcz,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 października 2011 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miejskiej w Gliwicach,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE
1. W dniu 17 czerwca 2011 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miejskiej w Gliwicach o zbadanie zgodności art. 39 ust. 1 pkt 3 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) z art. 188 pkt 1-3 w zw. z art. 197 Konstytucji, art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 188 Konstytucji oraz art. 2 i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji.
2. Postanowieniem z 12 października 2011 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu.
2.1. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego Rada Miejska w Gliwicach nie uprawdopodobniła, że kwestionowany art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK mieści się w jej zakresie działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji), a tym samym nie wykazała przysługującej jej zdolności wnioskowej (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji) do skutecznego zaskarżenia tego przepisu. Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że skoro gmina nie jest nosicielem „konstytucyjnych wolności i praw”, to tym samym art. 39 ust. 3 ustawy o TK nie dotyczy spraw objętych zakresem działania Rady Miejskiej w Gliwicach. Przesądziło to o braku po stronie wnioskodawcy legitymacji do kwestionowania tego przepisu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Okoliczności powyższe uzasadniły niedopuszczalność wydania orzeczenia w odniesieniu do kontroli zgodności art. 39 ust. 1 pkt 3 i art. 39 ust. 3 ustawy o TK (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
2.2. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że wnioskodawca domaga się kontroli art. 39 ust. 3 ustawy o TK z powołanymi wzorcami rozpatrywanymi w związku z zasadą równości. Wniosek, w zakresie żądania zbadania zgodności z art. 32 Konstytucji, który nie został wskazany w uchwałach Rady Miejskiej w Gliwicach z 17 marca i 14 kwietnia 2011 r., uznano za pochodzący od podmiotu nieuprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
2.3. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że wnioskodawca domaga się zbadania zgodności kwestionowanych przepisów nie tyle z samym art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, ile z tym przepisem rozpatrywanym w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji, który nie został wskazany w żadnej z powołanych uchwał Rady Miejskiej w Gliwicach. W świetle powyższego, wniosek w zakresie zarzutu naruszenia art. 191 ust. 2 Konstytucji został uznany za pochodzący od podmiotu nieuprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
2.4. Podobnie, niedopuszczalne było rozpatrzenie postawionego we wniosku zarzutu naruszenia przez art. 39 ust. 1 pkt 3 i art. 39 ust. 3 ustawy o TK art. 167 Konstytucji, którego nie wskazano jako wzorca kontroli w żadnej z powołanych uchwał Rady Miejskiej w Gliwicach. Wniosek, w tak wyznaczonym zakresie zaskarżenia, pochodził od podmiotu nieuprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
2.5. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Rada Miejska w Gliwicach domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją zaniechania prawodawczego, co wykracza poza kognicję polskiego sądu konstytucyjnego.
3. W zażaleniu z 24 października 2011 r. Rada Miejska w Gliwicach wniosła o „[jego] uwzględnienie (...) i o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje skutecznie wniesione zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6-7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
2. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że Trybunał prawidłowo ustalił, iż art. 191 ust. 2 Konstytucji (rozpatrywany w związku z art. 191 ust. 1 pkt 3), art. 32 Konstytucji (rozpatrywany łącznie z innymi wzorcami kontroli) oraz art. 167 Konstytucji nie zostały wskazane w uchwałach Rady Miejskiej w Gliwicach z 17 marca i 14 kwietnia 2011 r.
Brak odniesienia się przez wnioskodawcę do tak ustalonej podstawy odmowy świadczy o tym, że Rada Miejska w Gliwicach nie podważa trafności rozstrzygnięcia Trybunału, który stwierdził, że w zakresie żądania zbadania zgodności kwestionowanych przepisów z powołanymi wzorcami kontroli (art. 39 ust. 1 pkt 3 i art. 39 ust. 3 ustawy o TK z art. 167 oraz art. 191 ust. 2 Konstytucji; art. 39 ust. 3 ustawy o TK z art. 32 Konstytucji) złożony wniosek pochodził od podmiotu nieuprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Rada Miejska w Gliwicach nie ustosunkowała się nadto w zażaleniu do stwierdzonego przez Trybunał braku kognicji w odniesieniu do postawionego przez wnioskodawcę zarzutu zaniechania prawodawczego.
3. Zdaniem wnioskodawcy stanowisko, zgodnie z którym „Rada Miejska w Gliwicach nie uprawdopodobniła, że kwestionowany przepis mieści się w jej zakresie działania”, jest błędne.
3.1. Konstytucja w sposób wyczerpujący określa podmioty uprawnione do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz przesłanki od których spełnienia jest uzależnione skuteczne skorzystanie z tego uprawnienia. Możliwość inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm przez podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji jest uprawnieniem wyjątkowym, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności danego podmiotu i ściśle ograniczonym przez jej zakres (por. m.in. postanowienia TK z: 9 lipca 2003 r., Tw 17/03, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 167, pkt 2 uzasadnienia; 23 marca 2004 r., K 21/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 26, pkt 1 uzasadnienia; 11 marca 2008 r., Tw 32/07, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 47, pkt 3 uzasadnienia). Art. 191 ust. 2 jednoznacznie określa granice legitymacji wnioskowej m.in. organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, wskazując, że kwestionowany akt normatywny musi dotyczyć spraw objętych ich zakresem działania. Przedmiotem zatem wniosku, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji, nie mogą być przepisy, które są jedynie związane z działalnością wnioskodawcy, ale – nie należą do zbioru regulacji określających zakres jego działania (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 191 Konstytucji, uwagi 9-10, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 5, Warszawa 2007). Nie można utożsamiać pojęcia „sprawy objęte zakresem działania” z sytuacją, gdy akt normatywny dotyczy wnioskodawcy lub jest przez niego stosowany. Dla ustalenia istnienia legitymacji wnioskowej określonego podmiotu nie jest także wystarczające wskazanie, że ma on „interes prawny” w kwestionowaniu określonych przepisów (zob. postanowienie TK z 20 listopada 2001 r., K 28/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 263).
Uznanie, że wnioskodawca z kręgu podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji może domagać się wszczęcia postępowania w odniesieniu do wszelkich unormowań, które – choćby w nieznacznym stopniu go dotyczą – oznaczałoby w istocie zanegowanie znaczenia konstytucyjnej przesłanki kształtującej zakres rzeczowo ograniczonej legitymacji wnioskowej (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
3.2. Uprawnienie inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm przez podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 2-5 Konstytucji ma charakter szczególny, związany ściśle z ich zakresem działania, a więc przepisami określającymi prawne podstawy wykonywania przez dany podmiot swoich zadań. Art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji powinien być odczytywany w związku z art. 16 ust. 2 Konstytucji, który określa istotę działania jednostek samorządu terytorialnego, jaką jest wykonywanie „istotnej części zadań publicznych”. W konsekwencji podstawowe kryterium rzeczowego ograniczenia legitymacji wnioskowej gmin stanowią określone ustawowo zadania publiczne.
Wnioskodawca dowodzi, że „zakres działania organu stanowiącego gminy (rady gminy) został określony w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. (...) Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym – do właściwości rady gminy należy również stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zdaniem wnioskodawcy przykładem »innej sprawy« zastrzeżonej do kompetencji rady gminy jest możliwość kierowania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji (...). Skoro na tej podstawie organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą kierować do Trybunału wnioski dotyczące zbadania zgodności z Konstytucją przepisów mieszczących się w zakresie ich działania, to możliwość taką należy dopuścić również w odniesieniu do przepisu, który bezpośrednio wpływa na treść orzeczenia Trybunału”.
Kompetencje rady gminy, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym), zostały odniesione do zakresu działania gminy. Tak więc również pkt 15 ust. 2 tego przepisu, który wskazuje inne sprawy zastrzeżone ustawami do kompetencji rady gminy, nie może być odczytywany w oderwaniu od podstawowego zadania gmin, jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb lokalnej wspólnoty (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym). Nie ulega wątpliwości, że konstytucyjnie dopuszczona możliwość inicjowania hierarchicznej kontroli norm nie stanowi jednego z zadań publicznych, dla których wykonywania został powołany samorząd gminny, ale jest instrumentem kwestionowania tylko tych rozwiązań normatywnych, które określają ustawowe działania jednostki samorządu terytorialnego jako jednego z podmiotów uczestniczących w sprawowaniu władzy publicznej.
Odnosząc się do przywołanej w zażaleniu argumentacji, Trybunał Konstytucyjny zwraca ponadto uwagę, że nie można, co oczywiste, utożsamiać „ustaw” z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym) z Konstytucją jako ustawą zasadniczą. Nie wolno przy tym zapominać, że legitymacja wnioskowa gminy nie wynika z ustawy o samorządzie gminnym, ale wprost z Konstytucji, i to nie tylko z jej art. 191 ust. 1 pkt 3, ale z tego przepisu rozpatrywanego łącznie z art. 191 ust. 2. W zaskarżonym postanowieniu stwierdzono zatem prawidłowo, że konstruowanie przedstawionego zarzutu naruszenia art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji bez połączenia go z dodatkowym wzorcem kontroli w postaci art. 191 ust. 2 Konstytucji musiałaby cechować oczywista bezzasadność. Wnioskodawca w żaden sposób nie odniósł się w zażaleniu do powyższej kwestii.
3.3. Wnioskodawca twierdzi, że „skoro do kompetencji rady gminy należy możliwość zaskarżania aktów normatywnych do Trybunału Konstytucyjnego (dotyczących spraw objętych zakresem ich działania), to należy uznać, że »sprawą objętą zakresem działania« rady gminy jest również kontrola zgodności z Konstytucją przepisu, który niejednokrotnie stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania wniosku”.
Jak wskazano w pkt 3.1, legitymacja wnioskowa rady gminy ma charakter ograniczony rzeczowo, odnosi się do norm objętych zakresem działania danej jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem wniosku nie może być zatem przepis proceduralny adresowany do Trybunału Konstytucyjnego.
Skutki, jakie ustawodawca powiązał z utratą mocy obowiązującej aktu normatywnego w kwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, wynikają z istoty hierarchicznej kontroli norm prawnych, co zostało wyjaśnione w pkt 4.3 zaskarżonego postanowienia z 12 października 2011 r.
Jak trafnie stwierdzono w zaskarżonym postanowieniu, konstytucyjny status podmiotu wszczynającego postępowanie przed Trybunałem pozostaje zasadniczo irrelewantny prawnie w aspekcie umorzenia postępowania z przyczyn, o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK znajduje zastosowanie w każdej sprawie kontroli następczej dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego brak jest zatem pomiędzy art. 191 ust. 1 pkt 3 i art. 191 ust. 2 Konstytucji (niewskazanym nota bene w żadnej z powołanych uchwał Rady Miejskiej w Gliwicach) a art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK takiego związku, który uzasadniałby zdolność wnioskodawcy do kwestionowania tego ostatniego przepisu w postępowaniu przed Trybunałem.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie przekonuje również argument, że „wnioskodawca powoływał się na przepis art. 4171 § 1 kodeksu cywilnego, dający możliwość domagania się naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie aktu normatywnego sprzecznego z Konstytucją”, skoro wynikające z tego przepisu uprawnienie nie stanowi środka prawnego, który przysługiwałby wyłącznie gminie (z pominięciem innych podmiotów). Nie można się tym samym zgodzić z Radą Miejską w Gliwicach, która zapewnia, że „nie występuje w sprawie ogólnopaństwowej czy ogólnospołecznej”, tym bardziej że „wnioskodawca zgadza się z oceną, że art. 39 ustawy o TK jest adresowany do Trybunału”, nie zaś do rady gminy.
Odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi uzasadnia fakt, że wskazany jako przedmiot kontroli art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK nie mieści się w zakresie działania rady gminy. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podtrzymuje zajęte w zaskarżonym orzeczeniu stanowisko, zgodnie z którym Rada Miejska w Gliwicach nie posiada legitymacji do zainicjowania kontroli konstytucyjności zaskarżonego art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
4. Rada Miejska w Gliwicach podkreśla, że „wnioskodawca nie zgadza się z oceną, iż wniosek w niniejszej sprawie nie zawiera argumentacji uzasadniającej niezgodność kwestionowanego przepisu z art. 2 i [art.] 165 ust. 1 i 2 Konstytucji”.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie można podzielić przywołanego stanowiska, skoro w samym zażaleniu wywód wnioskodawcy poświęcony wskazanym wzorcom kontroli sprowadza się do lakonicznego stwierdzenia, że „jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została ochrona sądowa. Ochrona ta dotyczy również prawa własności i innych praw majątkowych”, ogranicza się tym samym do przypomnienia treści art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji. W dalszej części zażalenia Rada Miejska w Gliwicach koncentruje się na dowodzeniu, że „wnioskodawca wskazał we wniosku na nierzadkie (w ocenie wnioskodawcy) przypadki naruszania przez ustawodawcę przepisu art. 167 Konstytucji (...). Możliwość oceny zgodności z Konstytucją przepisów regulujących dochody jednostek samorządu terytorialnego jest wprost powiązana z ochroną prawa własności i innych praw majątkowych tych jednostek. (...) Uszczuplenie majątku jednostki samorządu terytorialnego ma bezpośredni wpływ na stopień zaspokajania potrzeb mieszkańców – mniejsza ilość środków powoduje niższy stopień zaspokojenia (lub zaspokojenie w mniejszym zakresie). (...) Mieszkańcy gminy wobec której zastosowanie znalazła regulacja sprzeczna z art. 167 Konstytucji zostają pokrzywdzeni poprzez fakt, iż tworzona przez nich wspólnota samorządowa została pozbawiona należnych jej dochodów”.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że osób prawnych prawa publicznego, w tym gmin, nie można traktować jako prostych zrzeszeń obywateli realizujących swoje prawa i wolności (por. postanowienie z 11 stycznia 2011 r., Tw 20/10, OTK ZU nr 1/B/2011, poz. 4, i powołane tam orzecznictwo). W świetle powyższego zarzuty „pośredniego naruszenia praw i wolności określonych w rozdziale II (...) przysługujących obywatelom – mieszkańcom danej gminy” nie podważają trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo ustalono, iż argumentacja przedstawiona przez wnioskodawcę odnosi się do naruszenia art. 167 Konstytucji, który nie został uprzednio wskazany jako wzorzec kontroli ani w uchwale Rady Miejskiej w Gliwicach z 17 marca 2011 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, ani w uchwale tej Rady z 14 kwietnia 2011 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w pierwszej powołanej uchwale. W konsekwencji, rozpatrzenie zarzutu naruszenia przez art. 39 ust. 1 pkt 3 i art. 39 ust. 3 ustawy o TK art. 167 Konstytucji należało uznać za niedopuszczalne.
5. Zdaniem wnioskodawcy „należy zwrócić uwagę, że przepis art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie odsyła jedynie do wolności i praw, o których mowa w rozdziale II Konstytucji. Przykładowo w rozdziale VII uregulowane zostały prawa samorządu terytorialnego częściowo analogiczne. (...) Nie ma podstaw, aby przepis art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zawężać jedynie do praw określonych w rozdziale II Konstytucji”.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie można podzielić przywołanego poglądu z następujących względów.
Skoro w art. 39 ust. 3 ustawy o TK jest mowa o ochronie „konstytucyjnych wolności i praw” (koniunkcja), to tym samym mechanizmu w nim przewidzianego nie można łączyć z rozdziałem VII Konstytucji, gdyż nie dotyczy on uprawnień tak właśnie nazwanych (takich w szczególności jak „wolności i prawa osobiste”, „wolności i prawa polityczne”, „wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne” z rozdziału II Konstytucji czy innych, określonych w rozdziale I Konstytucji), które z natury rzeczy, potwierdzonej wolą ustrojodawcy, przysługują wyłącznie człowiekowi i obywatelowi (podmiotom prawa prywatnego w zakresie, w jakim mają zdolność do bycia podmiotem konstytucyjnych wolności i praw, na których naruszenie się powołują). Jeżeli prawodawca zdecydował się poświęcić samorządowi terytorialnemu odrębny rozdział ustawy zasadniczej, to tym samym uznał, że jego istoty nie można postrzegać przez pryzmat „wolności i praw”, w szczególności z rozdziału II Konstytucji. Konstytucyjny status jednostki samorządu terytorialnego jest zdeterminowany jej publicznym charakterem oraz sprawowaniem władzy w zakresie powierzonych jej zadań.
Nieuzasadniony jest zatem zarzut wnioskodawcy, że zaskarżony art. 39 ust. 3 ustawy o TK jest zawężająco odnoszony jedynie do praw określonych w rozdziale II Konstytucji, gdyż rozstrzygające w tej materii nie jest wyłącznie umiejscowienie przepisów w konkretnym rozdziale Konstytucji. Zasadnicze znaczenie ma bowiem istota wolności i praw konstytucyjnych, które z natury rzeczy przysługują podmiotom prywatnym. Nie ulega wątpliwości, że jednostkom samorządu terytorialnego nie sposób przypisywać konstytucyjnych praw i wolności, ponieważ wykonują kompetencje władzy publicznej (por. postanowienie TK z 26 października 2001 r., Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298).
Co znamienne, w zażaleniu podkreślono, że „pełnomocnikowi wnioskodawcy znane jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, prezentowane w innych orzeczeniach, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego nie posiada statusu podmiotu praw i wolności, o których mowa w rozdziale II Konstytucji”. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie nie dostrzega okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie w rozpatrywanej sprawie od utrwalonej linii orzeczniczej.
Wnioskodawca (również na etapie zażalenia) zdaje się nie dostrzegać, że formułuje argumentację równoznaczną z zarzutem braku w ustawie o TK przepisu pozwalającego na stosowanie art. 39 ust. 3 tej ustawy do jednostek samorządu terytorialnego. W zaskarżonym postanowieniu Trybunał trafnie zatem stwierdził, że badanie zgodności z Konstytucją zaniechania prawodawczego wykracza poza kognicję polskiego sądu konstytucyjnego.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.