Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt: KIO 476 /11

WYROK
z dnia 22 marca 2011 r.

Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodniczący: Izabela Kuciak

Protokolant: Przemysław Łaciński

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. w Warszawie odwołania wniesionego
w dniu 7 marca 2011 r. przez Lafrentz Polska Sp. z o.o., 60-359 Poznań, ul. Zbąszyńska
29 w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego Zarząd Dróg Wojewódzkich, 85-
085 Bydgoszcz, ul. Fordońska 6

przy udziale AUTOSTRADA II Sp. z o.o., 40-467 Katowice, ul. 73 Pułku Piechoty 1
zgłaszającego przystąpienie do postępowania odwoławczego po Zamawiającego


orzeka:
1. Oddala odwołanie.

2. Kosztami postępowania obciąża Lafrentz Polska Sp. z o.o., 60-359 Poznań,
ul. Zbąszyńska 29 i nakazuje:

1) zaliczyć na rzecz Urzędu Zamówień Publicznych koszty w wysokości 15 000
zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych zero gorszy) z kwoty wpisu
uiszczonego przez Lafrentz Polska Sp. z o.o., 60-359 Poznań,
ul. Zbąszyńska 29.

2) dokonać wpłaty kwoty 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych
zero groszy) przez Lafrentz Polska Sp. z o.o., 60-359 Poznań,
ul. Zbąszyńska 29 na rzecz Zarządu Dróg Wojewódzkich, 85-085
Bydgoszcz, ul. Fordońska 6, stanowiącej uzasadnione koszty strony
poniesione z tytułu zastępstwa prawnego przed Krajową Izbą Odwoławczą.


Stosownie do art. 198a ust. 1 i 198b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo
Zamówień Publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) na niniejszy wyrok -
w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa
Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Bydgoszczy.


Przewodniczący:

………………………………

UZASADNIENIE

Zamawiający prowadzi, w trybie przetargu nieograniczonego, postępowanie o udzielenie
zamówienia publicznego, którego przedmiotem jest „opracowanie dokumentacji projektowej dla
zadania: Przebudowa drogi wojewódzkiej Nr 548 Stolno - Wąbrzeźno od km 0+005 do km
29+619 z wyłączeniem węzła autostradowego w m. Lisewo od km 14+144 do km 15+146 (nr
postępowania ZDW.N4.361 - 51/2010”. Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, w dniu 29 października 2010 r., pod nr 2010/S 211-
323049.
Odwołujący wniósł odwołanie wobec czynności wyboru jako najkorzystniejszej oferty
wykonawcy Autostrada II Sp. z o.o. (dalej „Przystępujący”) oraz zaniechania odrzucenia oferty
tegoż wykonawcy, jako zawierającej rażąco niską cenę. Odwołujący wskazuje na naruszenie
następujących przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U.
z 2010 r., Nr 113, poz. 759 ze zm.):
a) art. 7 ust. 1 i 3 poprzez nie przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia w
sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców i
udzielenie zamówienia wykonawcy wybranemu niezgodnie z przepisami ustawy;
b) art. 90 ust. 2 i 3 poprzez błędną ocenę złożonych wyjaśnień i uznanie, iż oferta
wykonawcy Autostrada II nie zawiera rażąco niskiej ceny;
c) art. 90 ust. 3 oraz art. 89 ust. 1 pkt. 4 poprzez nie odrzucenie oferty Przystępującego jako
zawierającej rażąco niską cenę.
Wskazując na powyższe Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu:
A. unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej;
B. ponownego dokonania czynności oceny ofert, w tym w szczególności oceny wyjaśnień
dotyczących rażąco niskiej ceny, złożonych przez wykonawcę Autostrada II;
C. odrzucenia oferty wykonawcy Autostrada II wobec braku wykazania, że ich oferta nie
zawiera rażąco niskiej ceny;
D. wyboru oferty Odwołującego jako najkorzystniejszej.
Odwołujący wskazuje, iż we wcześniejszym etapie postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego wniósł odwołanie, zarzucając Zamawiającemu zaniechanie wezwania
Przystępującego do złożenia wyjaśnień w przedmiocie rażąco niskiej ceny. Odwołujący wskazał
wówczas, iż limit kwotowy jaki Zamawiający przeznaczył na realizację przedmiotowego
zamówienia wynosił 1.750.000,00 zł. W postępowaniu swoje oferty złożyło 20 wykonawców,
których ceny ofert opiewały na kwoty od 739.320,00 zł do 2.593.354,00 zł, zaś średnia wartość
wszystkich ofert złożonych w przedmiotowym postępowaniu wyniosła ok. 1.366.189,00 zł.
Odwołujący wskazał równocześnie, iż ceny najniższe w przedmiotowym postępowaniu były
niższe od cen rynkowych i odpowiadały poziomem cenom ofert na mniejszy zakres opracowania.

Odwołujący zwrócił również uwagę na fakt, iż cena oferty Wykonawcy, która wybrana
została najkorzystniejszą stanowiła zaledwie 42% limitu, jaki wyznaczył Zamawiający na
realizację zamówienia oraz 54% średniej cen w postępowaniu. Zauważył tym samym, iż cena
oferty wybranego Wykonawcy w sposób znaczący odbiegała od cen rynkowych tego rodzaju
zamówień. Wskazane dwa czynniki - tj. limit Zamawiającego oraz średnie ceny w tym samym
postępowaniu, wyznaczały w sposób nie budzący wątpliwości średnią wartość cen rynkowych
obowiązujących dla danego charakteru zamówienia.
Zamawiający uznał w całości za uzasadnione zarzuty przedstawione w odwołaniu, zaś
Przystępujący nie wniósł sprzeciwu wobec powyższej czynności.
Odwołujący powołuje się na przepis art. 90 ust. 2 ustawy Pzp oraz art. 90 ust. 3 ustawy
Pzp i wywodzi, że to wykonawca, wezwany do złożenia wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny,
powinien wykazać, co spowodowało obniżenie ceny oraz w jakim stopniu wskazane przez niego
elementy ceny wpłynęły na jej obniżenie, jak również przedstawić dowody ma potwierdzenie
zaistnienia podnoszonych okoliczności. Udzielone wyjaśnienia mają bowiem potwierdzić, iż
złożona oferta jest rzetelnie przygotowana, a cena prawidłowo oszacowana. Nie jest bowiem
wystarczającym złożenie jakichkolwiek wyjaśnień, ale wyjaśnień odpowiednio umotywowanych i
przekonywujących, iż zaproponowana cena nie jest ceną rażąco niską. To na wykonawcy
spoczywa obowiązek udowodnienia prawdziwości swoich twierdzeń (wyrok KIO z dnia
26.11.2010 r., sygn. akt KIO/2498/10).
Odwołujący zwraca uwagę, iż w podobnym tonie wypowiada się w swoim Komentarzu do
ustawy Jerzy Pieróg (rok 2010, C.H. Beck, wydanie 10), który wyraźnie stwierdza, iż „czynności
podejmowane w sprawie rażąco niskiej ceny mają cechy postępowania wyjaśniającego, ale
ciężar dowodowy w praktyce przeniesiony został na wykonawcę. Pośrednio wynika to z ust, 3, a
zupełnie jednoznacznie z ust. 4. To wykonawca ma przedstawić dowody, że jego cena nie jest
rażąco niska albo że udzielona mu pomoc publiczna jest zgodna z prawem. Jeżeli tego nie
wykaże albo nie udzieli wyjaśnień, jego oferta zostanie odrzucona". Wykonawca składający
wyjaśnienia w zakresie rażąco niskiej ceny ma więc obowiązek wskazania obiektywnych
czynników, czy też elementów mających wpływ na zaoferowaną cenę, ale i dowodów na
potwierdzenie tych okoliczności. Zamawiający ma natomiast obowiązek dokonania obiektywnej
oceny złożonych przez niego wyjaśnień, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane w nich
okoliczności (patrz wyrok KIO z dnia 26.11.2010 r., sygn. akt KIO/2498/10).
Same wyjaśnienia, zawierające niekonkretne i ogólnikowe stwierdzenia można uznać za
niezłożone (wyrok SO w Częstochowie z dnia 12.08.2005 r., sygn. akt VI Ca 464/05), bowiem to
na wykonawcy spoczywa obowiązek złożenia wyczerpujących wyjaśnień, które pozwoliłby
Zamawiającemu na ocenę, czy dana cena nie jest rażąco niska, samo bowiem zestawienie
wyjaśnień poszczególnych elementów ceny, które złożyły się na ogólną cenę oferty, nie pozwala

na dokonanie prawidłowej oceny tego, czy zawiera ona rażąco niską cenę (wyrok KIO z dnia
26.11.2010 r., sygn. akt KIO/2498/10).
Odwołujący podkreśla, iż orzecznictwo traktuje na równi niezłożenie wyjaśnień w ogóle,
ze złożeniem wyjaśnień niewystarczających i ogólnikowych. To bowiem na wykonawcy spoczywa
obowiązek wykazania, że zaoferowana cena obliczona została z należytą starannością i zawiera
wszystkie koszty świadczenia, inaczej bowiem należy uznać takie wyjaśnienia za
niewystarczające i ofertę odrzucić (wyrok SO w Częstochowie z dnia 12.08.2005 r. sygn. akt VI
Ca 464/05). Oferta wykonawcy, który złożył wyjaśnienia niewystarczające powinna więc podlegać
odrzuceniu, lecz nie w związku z konstatacją, że cena jest rażąco niska, ale na podstawie
domniemania wynikającego ze złożenia niedostatecznych wyjaśnień. Lakoniczne, ogólnikowe i
pozbawione konkretnych danych wyjaśnienia nie mogą przekonać Zamawiającego, że podana
cena nie jest rażąco niska, a wręcz przeciwnie, utwierdzają go w podejrzeniu, iż cena jest rażąco
niską (wyrok KIO z dnia 20.05.2010 r., sygn. akt KIO 730/10).
Jak podkreśla Odwołujący, zwrócić uwagę należy również, iż w składaniu wyjaśnień
dotyczących elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny, nie chodzi o złożenie
jakichkolwiek wyjaśnień, lecz takich, które w sposób nie budzący wątpliwości pozwalają na ocenę
oferty danego wykonawcy pod względem zaoferowania rażąco niskiej ceny. Wskazówką dla
wykonawcy składającego wyjaśnienia winien być przepis art. 90 ust. 3 ustawy Pzp, w którym jest
mowa nie tylko o złożonych wyjaśnieniach, ale również o dowodach na ich potwierdzenie (wyrok
KIO z dnia 14.06.2010 r., sygn. akt KIO 965/10; KIO 962/10).
Zdaniem Odwołującego, wszczęcie procedury wyjaśniającej przez Zamawiającego (co do
której Przystępujący się zgodził) ustanawia domniemanie prawne zaoferowania przez wzywanego
do złożenia wyjaśnień rażąco niskiej ceny, a obowiązkiem wykonawcy jest następie obalenie tego
domniemania.
Odwołujący stoi na stanowisku, iż Zamawiający bezpodstawnie uznał wyjaśnienia złożone
przez Przystępującego za prawidłowe. Już na samym wstępie swoich wyjaśnień Przystępujący
wskazuje, iż zadanie będzie realizować własnymi siłami, za wyjątkiem zlecenia podwykonawcy
wykonania dokumentacji geotechnicznej, geologiczno - inżynierskiej wraz z badaniami konstrukcji
nawierzchni, co pozostaje w sprzeczności z dalszą treścią pisma, z której jednoznacznie wynika,
że zlecone podmiotom zewnętrznym będzie również przeprowadzenie inwentaryzacji
przyrodniczej (patrz pkt. II f niniejszego pisma), jak i przygotowanie operatu wodno-prawnego
(patrz pkt. II g).
Odwołujący podnosi, iż Przystępujący stwierdza również w sposób bardzo ogólny, że
„wycena została dokonana w oparciu o zasady wynagradzania pracowników przyjęty w firmie
oraz harmonogram rzeczowo - finansowy, określający ramy czasowe niezbędne dla wykonania
poszczególnych elementów opracowania", nie wyjaśniając powyższych kwestii ani, co
najważniejsze, nie przedkładając żadnych dowodów na potwierdzenie swoich twierdzeń. Należy

więc uznać za nieprawidłowe wyjaśnienia mówiące o zasadach wynagradzania pracowników oraz
harmonogramie rzeczowo - finansowym, o których mowa w piśmie wykonawcy, bowiem nie tylko
nie wyjaśnia on, co jest zawarte w tychże dokumentach, nie opisuje, ani nawet nie przybliża, jakie
są zasady wynagradzania jego pracowników, jak również nie opisał, ani nie przedstawił owego
harmonogramu. Niezałączenie tych dokumentów było błędne i winno skutkować odrzuceniem
takich wyjaśnień przez Zamawiającego, bowiem nie wiadomo na jakiej podstawie i w jaki sposób
Zamawiający miał się zapoznać z ich treścią i ocenić zasady w nich zawarte, a następnie odnieść
je do wyceny prac za wykonanie poszczególnych elementów oferty wykonawcy Autostrada II.
Zdaniem Odwołującego, również w zakresie sposobu kalkulacji ofertowej na mapy do
celów projektowych oraz dokumentacji formalno - prawnej (patrz pkt. II b i c), wykonawca
Autostrada II nie zawarł żadnych szczegółowych wyjaśnień, ani nie załączył dowodów, które
świadczyłyby i potwierdzały przede wszystkim, iż posiada on 3 zespoły dwuosobowe w zakresie
geodezji. Zamawiający nie miał możliwości uzyskania wiedzy o takich okolicznościach w żadnen
inny sposób, stąd wykonawca powinien ten fakt udowodnić, bowiem samo oświadczenie jest w
tym przypadku niewystarczające. Wykonawca wskazał przy tym, iż koszt wykonania omawianych
elementów uwzględnia wynagrodzenia pracowników, koszt ich delegacji oraz wywiadu
branżowego, po czym wskazał jedną ogólną sumę za wykonanie mapy oraz odrębnie za
wykonanie podziałów nieruchomości. Jednakże wykonawca winien wskazać szczególną
oszczędność metody wykonania danego elementu, czy też jakieś szczególne i wyjątkowe
rozwiązania techniczne lub też sprzyjające warunki wykonania dostępne tylko jemu, które
pozwoliły na skalkulowanie danego elementu opracowania za podaną kwotę. Nadto, oczywiście
winien on swoje oświadczenia i wyliczenia udokumentować. Wykonawca Autostrada II nie
wskazał bowiem, jaki jest koszt wynagrodzenia pracowników, jaki jest czas i procent ich
zaangażowania w realizację przedmiotowego projektu, jaki jest koszt delegacji, czy też tzw.
„wywiadu branżowego", którego znaczenia nie wyjaśnił. Oświadczył jedynie, iż koszt ten opiewać
będzie w przypadku mapy do celów projektowych na sumę 84.000,00 zł netto, zaś podziałów
nieruchomości na kwotę 55.000,00 zł netto. Dodatkowo Odwołujący zwraca uwagę, iż wartość
łączna podanych prac przez wykonawcę wynosi 145.000,00 zł netto, zaś w Tabeli opracowań
projektowych wskazał on tę wartość na sumę 130.000,00 zł netto. Patrząc na tak dokonane
wyjaśnienia, zdaniem Odwołującego, można mieć spore wątpliwości co do ich prawidłowości oraz
rzetelności, bowiem żadne sumy nie zgadzają się wyliczeniami złożonymi w ofercie, a nadto
żadne ze stwierdzeń, zawartych w wyjaśnieniach, nie zostało udowodnione, ani nawet bliżej
wyjaśnione.
Odnosząc się do kolejnego elementu, który próbował wyjaśnić wykonawca Autostrada II,
tj. dokumentacji geotechnicznej, geologiczno-inżynierskiej wraz z badaniem konstrukcji
nawierzchni (patrz pkt. II e), Odwołujący wskazuje, iż Przystępujący stwierdził, iż element ten
opracowuje podwykonawca, stale współpracujący z wykonawcą, co pozwala uzyskiwać znacząco

niższe ceny na wykonanie poszczególnych elementów od cen panujących na rynku. Jednakże
wcześniej sam Przystępujący wskazywał, iż to zatrudnianie własnych pracowników pozwala na
obniżenie kosztów i uzyskanie cen niższych od cen rynkowych. Wystąpiła więc w tym samym
piśmie znacząca sprzeczność argumentacji, co wskazuje, iż wykonawca nie potrafi w żaden
sposób udowodnić tak niskiej ceny swojej oferty. Używanie tego samego argumentu dla
udowodnienia niskiej ceny swojej kalkulacji, w sytuacji dwóch sprzecznych ze sobą przesłanek -
własny personel kontra zewnętrzny - powinna również skłonić Zamawiającego do powzięcia
wątpliwości co do zasad wyceny oferty wykonawcy Autostrada II i spowodować odrzucenie jego
oferty jako zawierającej rażąco niską cenę. Przystępujący nie wykazał również skąd wynika taka a
nie inna cena złożona przez podwykonawcę, na jakich konkretnych danych została ona
obliczona, a co najważniejsze, rzekoma oferta tego podwykonawcy nie została przedłożona,
podobnie, jak umowa o współpracy wraz z jakimkolwiek dowodem wcześniejszej współpracy przy
innych opracowaniach.
Nadto, Odwołujący zauważa, iż wykonawca Autostrada II wskazał, iż oferta jego
podwykonawcy opiewa na kwotę 128.000,00 zł netto, zaś w Tabeli opracowań projektowych
załączonej do oferty wskazał wykonanie tego elementu za kwotę 38.000,00 zł netto. Pokazuje to
znaczną sprzeczność, trudną do racjonalnego wytłumaczenia, której wykonawca nie podjął, a
której Zamawiający nie zauważył, bądź też nie uwzględnił.
W zakresie wyjaśnień odnoszących się do materiałów do decyzji środowiskowej
Odwołujący podnosi, iż Przystępujący nie wskazał przede wszystkim, że ten element zamierza
zlecić podmiotowi zewnętrznemu, tj. p. Ryszardowi Miętkiewiczowi, który współpracuje z firmą na
umowę o współpracy, lecz twierdził wcześniej, iż ten element opracowania wykonuje własnymi
siłami. Ponadto, nie przedstawił żadnych podstaw oszacowania tego opracowania za taką a nie
inną kwotę, zasad jej wyliczenia, podstaw kalkulacji, ani też nie załączył oferty p. Miętkiewicza,
która potwierdzałaby jego zobowiązanie do wykonania omawianego opracowania za wskazaną
cenę. Przystępujący nie udowodnił też, ani nie wykazał wcześniejszej, rzekomej współpracy, nie
przedkładając umowy z p. Miętkiewiczem, ani wcześniejszych opracowań, które miał on
opracowywać dla wykonawcy.
Zauważa po raz kolejny znaczącą różnicę w wartości, jaką podaje w wyjaśnieniach
wykonawca Autostrada II. Stwierdza on bowiem, iż wykonanie omawianego elementu opiewać
będzie na kwotę 40.000,00 zł netto, podczas gdy wartość podana w Tabeli opracowań
projektowych opiewa na sumę 20.000,00 zł netto. Trudno po raz kolejny wytłumaczyć tak
znaczną różnicę pomiędzy poszczególnymi elementami, a przede wszystkim trudno uzasadnić
prawidłowość i rzetelność przygotowania oferty i kalkulacji jej ceny przygotowanej przez
Przystępującego.
Również w zakresie ostatniego z wyjaśnianych elementów oferty Przystępującego, tj.
projektu budowlanego i wykonawczego w zakresie wszystkich branż występujących w

przedmiotowym projekcie, zdaniem Odwołującego, należy powziąć wątpliwości co do rzetelności
oraz prawidłowości oświadczeń wykonawcy. Stwierdził on bowiem lakonicznie, że koszty
opracowania dokumentacji zostały ustalone w oparciu o: wewnętrzną kalkulację biura, poziom
wynagrodzeń, sposób wynagradzania pracowników. Z kolei wykonanie dokumentacji projektowej
w studium analizy BRD, projektu wstępnego, budowlano-wykonawczego oraz tymczasowej i
docelowej organizacji ruchu wycenione zostanie w oparciu o zasady wynagradzania pracowników
oraz harmonogram rzeczowo - finansowy. Dodatkowo Wykonawca wskazał, iż prace wykona
przy pomocy programów komputerowych ułatwiających i przyśpieszających pracę. W zakresie
żadnego z ww. elementów nie określił, ani nie przybliżył zasad wynagradzania pracowników,
zasad kalkulacji pracy biura, czy też sposobu wynagradzania pracowników. Posłużył się ogólnymi
stwierdzeniami, nic nie wnoszącymi, które nie dają żadnej wiedzy ani o ilości pracowników, ich
wynagrodzeniu, poziomie oraz czasie zaangażowania w wykonanie poszczególnych elementów
projektowych. Wykonawca nie przedstawił na potwierdzenie powyższych okoliczności żadnych
dowodów potwierdzających ich rzeczywiste istnienie, ani także nie dokonał opisu i wyjaśnienia
wskazanych zasad, bądź zawartości tychże dokumentów.
Wykonawca posłużył się uproszczoną kalkulacją podając wartość opracowania
poszczególnych elementów branżowych, również nie wykazał skąd pochodzą wskazane sumy,
na czym opierała się ich kalkulacja, jakie szczególe rozwiązania techniczne pozwoliły mu na
zaproponowanie takich cen lub też, jakie wyjątkowo sprzyjające warunki wykonania zamówienia,
dostępne tylko jemu, pozwoliły mu na oszacowanie tych elementów dokumentacji na podanym
poziomie.
W negatywny sposób należy Odwołujący odnosi się i ocenia wyjaśnienia wykonawcy
Autostrada II, zawarte przez niego na końcu pisma, w których oświadcza on, iż „ceny
zaproponowane przez nasze biuro w odpowiednich pozycjach tabeli opracowań projektowych nie
koniecznie muszą odpowiadać rzeczywistej wartości opracowań, a związane są bardziej z
możliwym terminem ich sprzedaży, co znacząco wpływa na utrzymanie płynności finansowej
firmy”. Oświadczenie tej treści de facto zaprzecza wszystkim wyjaśnieniom zawartym w jego
piśmie, całkowicie je przekreślając i czyniąc nieużytecznymi oraz nie mającymi żadnego
znaczenia dla kalkulacji ceny oferty. Skoro bowiem wykonawca Autostrada II oświadcza, że ceny
z Tabeli opracowań projektowych nie odpowiadają ich rzeczywistej wartości, to próbował on
wprowadzić w błąd Zamawiającego podczas składania oferty, bowiem wiedział, że ceny tam
podane nie mają żadnego umocowania w kalkulacji jego oferty. Nie znajdują one też
odzwierciedlenia w ofertach podwykonawców, ani przedstawionych oświadczeniach o wartości
prac własnego zespołu. śaden z elementów ceny oferty wykonawcy Autostrada II nie został
wyjaśniony w sposób, który umożliwiłby Zamawiającemu prawidłową ocenę, czy jego oferta nie
zawiera ceny rażąco niskiej.

W ocenie Odwołującego, Zamawiający winien na mocy art. 90 ust. 3 i art. 89 ust. 1 pkt. 4
ustawy Pzp odrzucić ofertę Autostrady II, jako zawierającej rażąco niską cenę. Złożone bowiem
przez wykonawcę wyjaśnienia mają charakter lakoniczny, ogólnikowy i pozbawiony konkretnych
danych, wyliczeń i dowodów, które pozwoliłby, czy też umożliwiłby Zamawiającemu uznać, że
podana cena nie jest rażąco niska. Stwierdzić wręcz należy, że cena ta jest rażąco niska, zaś
wykonawca Autostrada II nie potrafi wyjaśnić podstaw jej obliczenia, nie wskazuje bowiem na
żadną szczególną oszczędność metody wykonania zamówienia, nie wskazuje jakiś wyjątkowych
rozwiązań technicznych, ani wyjątkowo sprzyjających warunków wykonania zamówienia,
dostępnych wyłącznie dla niego. Nie wskazuje także na oryginalność swojego projektu, ani na
wpływ pomocy publicznej, tj. na elementy, które zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy Pzp zobowiązany
był udowodnić, aby Zamawiający oceniając jego wyjaśnienia, mógł rzetelnie ocenić jego ofertę
oraz to, czy nie zawiera ona ceny rażąco niskiej. Wykonawca nie przedstawił na domiar złego
także żadnych dowodów na potwierdzenie swoich oświadczeń, które jak się na końcu okazuje, są
i tak ze sobą wzajemnie sprzeczne.
Do postępowania odwoławczego zgłosił przystąpienie wykonawca Autostrada II, wnosząc o
oddalenie odwołania. Przystępujący podnosi, iż Zamawiający w toku postępowania wezwał go do
przedstawienia kalkulacji cenowej dotyczącej elementów złożonej oferty, mającej wpływ na
wysokość ceny zaoferowanej za wykonanie przedmiotu zamówienia. Taką kalkulację Przystępujący
przedstawił wykazując, że oferowana cena nie posiada znamion ceny rażąco niskiej i uwzględnia
wszystkie koszty związane z realizacją zamówienia, a także zakłada osiągnięcie zysku.
Przystępujący wyjaśnia, iż jednym z podstawowych praw ekonomii jest prawo popytu i
podaży, z którego wynika, iż w sytuacji, gdy na rynku funkcjonuje wiele firm świadczących usługi tego
samego typu, a ilość środków przeznaczanych na ich realizację (w których te usługi są
wykorzystywane) jest ograniczona, a wręcz drastycznie zmniejszona w stosunku do lat ubiegłych
(boom budownictwa komunikacyjnego w latach 2006-2008) ceny usług na opracowanie
dokumentacji muszą ulec obniżeniu. Tak dzieje się w każdej dziedzinie rynku w przypadku spadku
popytu i utrzymania się wysokiej podaży. Prawa ekonomii w tej materii są nieubłagane i to one w
znacznym stopniu regulują poziom cen panujących na rynku. Podnosi, że złożona przez
Przystępującego oferta nie odbiegała cenowo od cen oferowanych przez innych wykonawców, w
tym także od ceny oferowanej przez Odwołującego. Znamienne jest także, iż w postępowaniach o
udzielenie zamówienia publicznego wartość składanych ofert zazwyczaj kształtuje się na znacznie
niższym poziomie, niż kwota jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na ich realizację.
Zgodnie z komentarzem do ustawy o zamówieniach publicznych (red. St. Babiarz, str. 427,
wyd. 2010 r.) „rażąco niską ceną nie jest zwykle taka cena która w sposób znaczny odbiega
poziomem od cen zaoferowanych przez innych wykonawców, wykazanie samej różnicy nie spełnia
wymogu możliwości uznania danej ceny za rażąco niską. Za rażąco niską cenę należy uznać taką
cenę która jest niewiarygodna dla wykonania przedmiotu zamówienia i jest całkowicie oderwana od

realiów rynkowych. Możemy mówić o wystąpieniu takiej sytuacji gdy oczywiste jest, że przy
zachowaniu reguł rynkowych wykonanie zamówienia przez wykonawcę byłoby dla niego
nieopłacalne, dlatego też wykonawca winien wykazać - na wezwanie zamawiającego, że mimo
zaoferowania tak niskiej ceny w stosunku do innych ofert wykonanie zamówienia będzie dla niego
ekonomicznie opłacalne. Fakt wystąpienia przesłanek do uznania zaoferowanej w ofercie ceny jako
rażąco niskiej należy odnosić do całości oferty, jednakże wątpliwości w tym zakresie mogą wynikać
ze sposobu skalkulowania poszczególnych elementów cenotwórczych oferty."
Ponadto, Przystępujący stwierdza, że przepis art. 90 ust. 3 ustawy Pzp nie nakłada na
wykonawcę obowiązku przedstawienia wraz z wyjaśnieniami określonych dowodów. Wyjaśnienia, do
których nie załączono dowodów w postaci dokumentów, z mocy prawa nie upoważniają
Zamawiającego do odrzucenia oferty. Oświadczenie Wykonawcy co do prawidłowości kalkulacji
oferty podlega wnikliwej ocenie przez Zamawiającego. W sytuacji, jeśli Zamawiający nie
uwzględniłby złożonych wyjaśnień zobowiązany byłby do wykazania powodów nie uwzględnienia
tych wyjaśnień oraz odrzucenia z tego powodu oferty Wykonawcy. W niniejszej sprawie, w sytuacji,
gdy Przystępujący w wyjaśnieniach wskazywał, iż przedmiotowe zadanie będzie realizował
praktycznie w całości własnym zespołem, trudno byłoby oczekiwać, iż przedstawi dowód w postaci
umów o pracę zawieranych z pracownikami, gdyż dane te są danymi poufnymi. Tak samo jak
umowy łączące Przystępującego z jego stałymi współpracownikami.
W dalszej kolejności Przystępujący odwołuje się do uzasadnienia wyroku Krajowej Izby
Odwoławczej z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt KIO/UZP 2289/10, LexPolonica nr 2422839, w
którym stwierdzono, iż: „Pomimo istnienia obszernego w tym zakresie zarówno orzecznictwa sądów
oraz Krajowej Izby Odwoławczej to jednak brak jest możliwości ustalenia jednolitych zasad oceny
wystąpienia lub nie rażąco niskiej ceny, oraz zasad dokonania oceny czy złożone wyjaśnienia
wykonawcy są wystarczające do uznania iż wykazana w ofercie cena jest ceną rażąco niską. Wynika
to z bezwzględnej konieczności indywidualnej oceny przez zamawiającego każdego takiego
przypadku. (...) Przepisy prawa zamówień publicznych nie ustanawiają zarówno dla zamawiającego
jak i wezwanego wykonawcy (oprócz wyliczenia przykładowego z art. 90 ust. 2 ustawy pzp)
nakazów, co winno zawierać wyjaśnienie wezwanego wykonawcy jak również jakimi kryteriami
winien kierować się zamawiający oceniając złożone wyjaśnienie. Tym samym należy stwierdzić, że
zamawiający winien ocenić złożone wyjaśnienie w oparciu o zasady prawa zamówień publicznych
kierując się potrzebą wykazania, czy przy zachowaniu reguł rynkowych wykonanie umowy przez
tego konkretnego wykonawcę za zaoferowaną cenę jest dla niego opłacalne. Nieopłacalność, czyli
próba wykonania zamówienia za cenę niepokrywającą kosztów realizacji zamówienia grozi
zamawiającemu niebezpieczeństwem niewykonania lub nienależytego wykonania zamówienia i tym
samym równocześnie stwarza niebezpieczeństwo „zmarnowania" środków publicznych
przeznaczonych na realizację zamówienia. Wobec powyższego to na zamawiającym dokonującym
oceny złożonych wyjaśnień ciąży odpowiedzialność starannej i obiektywnej oceny możliwości

wykonania przez danego wykonawcę zamówienia, przy zachowaniu reguł uczciwej konkurencji
wobec innych uczestników postępowania."
Zdaniem składu orzekającego w ww. sprawie „odwołujący kwestionujący działania
zamawiającego w zakresie uznania iż zaoferowana cena nie jest rażąco niska, winien w sposób
niebudzący wątpliwości wykazać, że za zaoferowaną cenę nie jest możliwe wykonanie przedmiotu
zamówienia przez tego wykonawcę. Próba wykazania tego faktu poprzez kwestionowanie tylko treści
wyjaśnień jest zwykle nieskuteczna, ponieważ o zaistnieniu przesłanki skutkującej uznaniem
złożonych wyjaśnień za wystarczające decyduje wyłącznie zamawiający. (...) Wobec tego to
odwołujący, powołując się na zbyt ogólnikowe wyjaśnienia wykonawcy winien wykazać, iż biorąc po
uwagę istniejące realia rynkowe, potencjał techniczny wykonawcy, wskazane technologie
wykonania, itp. że wykonanie przedmiotu zamówienia za oferowana cenę jest niemożliwe, lub
wymaga subsydiowania przez tegoż wykonawcę. Tym samym stanowi czyn nieuczciwej konkurencji
mający na celu wyeliminowanie innych wykonawców od wykonania danego zamówienia." Taki
rozkład ciężaru dowodu potwierdza także m.in. Sąd Okręgowy w Katowicach w wyroku z dnia 30
stycznia 2007 r., sygn. akt XIX Ga 3/2007 (Zamówienia Publiczne w Orzecznictwie Zeszyt nr 2 poz.
33), w którym stwierdził, że „Jeżeli zamawiający nie stwierdzi rażącego zaniżenia ceny, to w sporze z
innym wykonawcą obowiązują ogólne zasady dowodowe, w tym art. 6 k.c., zgodnie z którym ciężar
udowodnienia faktu spoczywa na osobie która z faktu tego wywodzi skutki prawne".
Odwołujący się podnosił także to, iż oferta złożona przez Przystępującego znacznie
odbiegała cenowo od szacunkowej wartości zamówienia, a zatem jego oferta zawiera rażąco niską
cenę. Z zarzutem tym Przystępujący nie możne się zgodzić. Jak wynika z obszernego orzecznictwa
KIO „odnoszenie się do wartości szacunkowej zamówienia nie może stanowić wyłącznego
argumentu dla stwierdzenia, że cena ofertowa jest rażąco niska. Faktu tego nie można wywieść na
podstawie określenia poziomu różnicy pomiędzy cenami ofert i wartością oszacowania zamówienia,
aby od jego przekroczenia można było mówić o cenie rażąco niskiej' (wyrok KIO z dnia 12 lutego
2009 r. KIO/UZP 126/09, LexPolonica nr 2065088).
Zdaniem Przystępującego nie ma też wpływu na ocenę jego wyjaśnień podnoszona przez
Odwołującego sprzeczność pomiędzy zapisem Tabeli opracowań projektowych a wartością oferty
podwykonawcy. Przyjęcie poszczególnych cen stanowi założenie polityki cenowej zarządu spółki,
który ocenia całokształt działalności spółki, w tym także inne zadania realizowane w tym samym
okresie oraz zakładany harmonogram płatności. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma cena
końcowa oferty, obejmująca wynagrodzenie za wykonanie całego przedmiotu zamówienia, a w
szczególności, czy tak wskazana cena pozwala wykonawcy na osiągnięcie zysku, a nie wskazana
wycena poszczególnych elementów oferty.
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła, co następuje:
Zgodnie z pkt 3 ppkt 3.2 SIWZ przedmiot zamówienia obejmuje: ocenę wpływu BRD dla
istniejącego odcinka drogi oraz audyt BRD dla projektu, badania konstrukcji istniejącej nawierzchni i

podłoża gruntowego, opracowanie projektów budowlanych i wykonawczych, opracowanie
dokumentacji przetargowej wraz z kosztorysem inwestorskim, opracowanie i uzyskanie
zatwierdzenia projektów stałej i tymczasowej, na czas prowadzenia robót, organizacji ruchu,
uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, uzyskanie decyzji
na wycinkę drzew, uzyskanie zaświadczenia organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów
sieci NATURA 2000, uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pełnienie
nadzoru autorskiego w czasie realizacji robót wykonywanych w oparciu o powyższą dokumentację
projektową.
Szacunkowa wartość niniejszego zamówienia została ustalona na kwotę 1.814.853,40 zł,
zaś kwota, jaką Zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia wynosi
1.750.000 zł brutto (DRUK ZP-1 protokołu postępowania). W niniejszym postępowaniu złożono 20
ofert z następującymi centami brutto (DRUK ZP-12 protokołu posterowania): a) 739.320,00 zł, b)
824.110,00 zł, c) 826.563,85 zł, d) 840.580,00 zł, e) 944.097,00 zł, f) 972.340,00, g) 997.960,00 zł, h)
1.026.019,88 zł, i) 1.082.140,00 zł, j) 1.179.130,00 zł, k) 1.395.680,00 zł, l) 1.464.000,00 zł, m)
1.546.594,00 zł, n) 1.567.578,00 zł, o) 1.582.950,00 zł, p) 1.750.700,00 zł, r) 1.826.950,00 zł, s)
2.022.760,00 zł, t) 2.141.770,00 zł, u) 2.593.354,00 zł.
Biorąc pod uwagę rozpiętość cenową złożonych ofert oraz kwotę przeznaczoną przez
Zamawiającego na realizację zamówienia, Odwołujący wniósł odwołanie wobec zaniechania
wezwania do wyjaśnień w przedmiocie rażąco niskiej ceny wykonawców, którzy zaoferowali
najniższe ceny w niniejszym postępowaniu. Zamawiający uwzględnił odwołanie, zaś Przystępujący
nie wniósł wobec decyzji Zamawiającego sprzeciwu. Konsekwencją powyższego było wezwanie
m.in. Przystępującego i Odwołującego do przedstawienia szczegółowej kalkulacji cenowej,
dotyczącej elementów oferty, złożonej na opracowanie dokumentacji projektowej dla niniejszego
zadania, mającej wpływ na wysokość ceny zaoferowanej za wykonanie przedmiotu zamówienia
(pismo z dnia 15 lutego 2011 r.).
W odpowiedzi (pismo z dnia 21 lutego 2011 r.) Przystępujący złożył wyjaśnienia wskazując,
iż zaoferowana cena nie ma znamion ceny rażąco niskiej, uwzględnia wszystkie koszty
związane z realizacją zamówienia. Przystępujący podniósł, iż przedmiotowe zadanie będzie
realizować praktycznie w całości własnym zespołem, a jedynym elementem, który zostanie
zrealizowany przy pomocy podwykonawcy będzie dokumentacja geotechniczna lub
geologiczno - inżynierska wraz z badaniami konstrukcji nawierzchni. Stąd, wycena została
wykonana w oparciu o zasady wynagradzania pracowników, przyjęte w firmie oraz
harmonogram rzeczowo - finansowy, określający ramy czasowe, niezbędne dla wykonania
poszczególnych elementów opracowania.
Przystępujący przedstawił sposób kalkulacji ceny w odniesieniu do poszczególnych
jej elementów. I tak, Przystępujący wyjaśnił, że opracowanie mapy do celów projektowych
oraz wykonanie niezbędnych podziałów nieruchomości zostanie wykonane przez geodetów

oraz asystentów geodetów zatrudnionych w jego spółce w oparciu o umowę o pracę. Na
etapie wykonywania mapy do celów projektowych, założył skierowanie 3 zespołów
dwuosobowych do wykonywania pomiarów w terenie. Z uwagi na zlokalizowanie większości
trasy w terenach niezabudowanych, tj. ok. 22 km, szacowany czas na wykonanie pomiarów
w terenie wraz z narysowaniem mapy i przygotowaniem operatów geodezyjnych do ośrodka
to okres ok. 2 miesięcy. Koszt bezpośredni wykonania mapy uwzględniający: wynagrodzenia
pracowników, delegacje wyjazdowe (zakwaterowanie, wyżywanie pracowników, koszty
przejazdu), wywiad branżowy oraz koszty ośrodka wynosi 84.000,00 zł netto. Do aktualizacji
mapy do celów projektowych przyjęto ok. 280 ha terenu do pomiaru. Na zapytania ofertowe
złożone do firm geodezyjnych na etapie kalkulacji ceny ofertowej, Przystępujący otrzymał
oferty na opracowania mapy w średniej kwocie ok. 120.000,00 zł netto. Stąd wniosek, że
własna komórka geodezyjna w strukturze biura projektowego, realizującego dokumentację
techniczną na cele przebudowy lub budowy dróg, pozwala na obniżenie kosztów związanych
z wykonaniem prac geodezyjnych.
W przypadku opracowania projektów podziału nieruchomości, niezbędnych do
wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, kalkulacja ceny
wypada dużo korzystniej niż w przypadku mapy do celów projektowych. Związane jest to
przede wszystkim z zaangażowaniem tylko dwóch zespołów geodezyjnych oraz znacząco
krótszym pobytem geodetów na delegacji w terenie, w stosunku do wykonywania mapy.
Koszt opracowania dokumentacji podziałowej, z uwzględnianiem wszystkich niezbędnych
nakładów finansowych wynosi 55.000,00 zł. Podsumowując, całość kosztów związanych z
opracowaniami geodezyjnymi oraz zakupem map własnościowych, wypisów z rejestru
gruntów wynosi łącznie 145.000,00 zł netto.
Dokumentację geotechniczną lub geologiczno - inżynierską wraz z badaniem
konstrukcji nawierzchni wykona firma stale współpracująca z Przystępującym, co pozwala na
uzyskanie niższych kwot za opracowania od cen rynkowych. Ilość otworów została ustalona
w oparciu o Instrukcję badań podłoża gruntowego budowli drogowych i mostowych - GDDP
Warszawa 1998 r. Założono wykonanie łącznie ok. 1000 mb bieżących otworów
geotechnicznych po uzgodnionej jednostkowej cenie 85,00 zł/mb (netto), co daje kwotę
85.000,00 zł netto. W przypadku badań ugięć konstrukcji nawierzchni, przyjęto wariant
droższy, tj. wykonanie pomiarów dynamicznych ugięciomierzem dynamicznym FWD z
częstotliwością co 50 m, na obu pasach ruchu i pobocza bitumicznego, z obliczeniem
modułów sprężystości (lub sztywności) warstw konstrukcyjnych. Koszt wykonania takich
badań wynosi 1.500,00 zł za jeden kilometr trasy (oferta IBDiM Warszawa). Łączny koszt
opracowania dokumentacji geotechnicznej lub geologiczno - inżynierskiej wraz z badaniami
konstrukcji nawierzchni wynosi 128.000,00 zł netto.

Odnośnie materiałów do decyzji środowiskowej, inwentaryzacji przyrodniczej oraz
przygotowania operatu wodno-prawnego, Przystępujący wyjaśnia, iż opracowania związane
z pozyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgody na realizację
przedsięwzięcia, opracowuje biegły z listy Wojewody Małopolskiego w zakresie sporządzania
ocen oddziaływania na środowisko p. Ryszard M, współpracujący z Przystępującym w
oparciu o stałą umowę współpracy. Zasady tej umowy określają, że wszystkie opracowania z
zakresu środowiska i inwentaryzacji przyrodniczych, towarzyszące dokumentacjom
projektowym wykonywanym przez Przystępującego, opracowuje p. Ryszard M, a ceny za
poniższe usługi określone zostały na początku każdego roku z uwzględnianiem kilku
warunków brzegowych takich jak, długość trasy, jej położenie w stosunku do terenów Natura
2000 i kilku innych elementów. W przypadku opracowania dokumentacji projektowej dla
przebudowy DW nr 548 Stolno - Wąbrzeźno koszt wszystkich opracowań z zakresu
środowiska wynosi 40.000,00 zł netto.
Podobne zasady tyczą się wszystkich opracowań z zakresu hydrologii. Przystępujący
podpisał umowę o stałej współpracy z uprawnionym hydrologiem p. Adrianem S, który
świadczy dla niego wszelkie usługi w zakresie opracowań z dziedziny hydrologii. Koszt
przygotowanie dokumentacji hydrauliczno - hydrologicznej wraz z przygotowaniem operatu
wodno-prawnego oraz z uzyskaniem decyzji wynosi 25.000,00 zł netto.
Co do kosztów projektów budowlanych i wykonawczych, w zakresie wszystkich branż
występujących w przedmiotowym projekcie, koszty opracowania dokumentacji zostały
ustalone w oparciu o wewnętrzną kalkulację biura, poziom wynagrodzeń oraz sposób
wynagradzania pracowników. Koszt wykonania dokumentacji projektowej w stadium analizy
BRD, projektu wstępnego, projektu budowlano - wykonawczego oraz tymczasowej oraz
docelowej organizacji ruchu, określono w oparciu o zasady wynagradzania pracowników
oraz harmonogram rzeczowy - finansowy (czasowe zaangażowanie pracowników). Koszt
opracowania dokumentacji technicznej wynosi: 80.000,00 zł dla branży drogowej (dł. trasy:
28,6, cena za 1 km: 2797,20 zł), 25.900,00 zł dla branży sanitarnej (dł. tasy – 28,6, cena za 1
km: 905,59 zł), 6.000,00 zł dla branży konstrukcyjnej (ryczałt), 35.000,00 zł dla branży
elektrotechnicznej i teletechnicznej (dł. trasy: 28,6, cena za 1 km: 1223,77 zł), 32.000,00 zł
przejazd kolejowy (ryczałt), 7.120.000,00 zł przygotowanie materiałów przetargowych (dł.
trasy: 28,6, cena za 1 km: 248,95 zł), 10.180,00 zł koordynacja i decyzja ZRID (ryczałt).
Realizacja dokumentacji odbywa się przy pomocy programów komputerowych ułatwiających
i przyśpieszających pracę asystentów i projektantów, takich jak Civil 3D, generujący
przekroje charakterystyczne w przypadku branży drogowej, czy program BestCad,
ułatwiający zestawiania materiałów, wykonując projekty wykonawcze branży mostowej.
Łączny koszt bezpośredni oraz pośredni opracowania dokumentacji projektowej w stadium
opisanym powyżej wynosi łącznie 196.200,00 zł netto.

Podsumowując, koszt bezpośredni i pośredni przygotowania dokumentacji
projektowej wynosi 534.200, 00 zł netto, koszty ogólne przypadające na temat wynoszą
24.600,00, zakładany zysk w wysokości od 4,5 - 5% kształtuje się na poziomie 27.200,00 zł.
Łączny koszt opracowania dokumentacji projektowej, bez nadzorów autorskich, wynosi
łącznie 586.000,00 tys. zł netto.
Nadto Przystępujący w wyjaśnieniach zawarł informację, iż ceny przez niego
zaproponowane w odpowiednich pozycjach tabeli opracowań projektowych niekoniecznie
muszą odpowiadać rzeczywistej wartości opracowań, a związane są bardziej z możliwym
terminem ich sprzedaży, co znacząco wpływa na utrzymanie płynności finansowej firmy.
Niemniej jednak sumaryczna kwota zaoferowana za całość dokumentacji projektowej została
określona w sposób rzetelny, gwarantujący wykonanie zakresu zamówienia w cenie
zaoferowanej.
Przedmiotowe wyjaśnienia Zamawiający uznał za wystarczające i dokonał wyboru
oferty Przystępującego jako najkorzystniejszej.

Krajowa Izba Odwoławcza zważyła, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją normy prawnej zawartej w przepisie art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy
Pzp Zamawiający ma obowiązek odrzucić ofertę zawierającą rażąco niską cenę. W celu
ustalenia tych okoliczności zamawiający zwraca się do wykonawców o udzielenie wyjaśnień
dotyczących elementów oferty, mających wpływ na wysokość ceny (art. 90 ust. 1 ustawy
Pzp). Ocena zamawiającego, jak wskazuje ustawodawca w przepisie art. 90 ust. 2 ustawy
Pzp, ma być dokonana w oparciu o obiektywne czynniki, których przykładowe wyliczenie
zawarto w powołanym przepisie. Zatem, rolą zamawiającego jest ustalenie, czy w istocie
wskazane w wyjaśnieniach czynniki mają charakter obiektywny i w jakim zakresie wpływają
na cenę oferty. Jedynie stwierdzenie tych okoliczności może prowadzić do prawidłowej
oceny oferty w aspekcie rażąco niskiej ceny.
Zadanie to częstokroć nastręcza wielu trudności. Przyczyn takiego stanu rzeczy
można upatrywać nie tylko w redakcji wyjaśnień, składanych przez wykonawców, ale
również, a może przede wszystkim w ocenie, czy przedstawione czynniki mają charakter
obiektywny. Zauważyć bowiem należy, iż niezmiernie rzadko wykonawcy wskazują na takie
czynniki, jak wyjątkowo sprzyjające warunki wykonywania zamówienia, dostępne jedynie dla
danego wykonawcy, czy też wpływ pomocy publicznej, którym obiektywizmu odmówić nie
można. Powstaje zatem pytanie, w jaki sposób należy ocenić te czynniki, które w sposób
oczywisty charakteru obiektywnego nie mają. W ocenie Izby, uwzględniając wykładnię
gramatyczną tego pojęcia, obiektywne czynniki to takie, które odpowiadają rzeczywistości. W
tych warunkach jawi się kolejne pytanie, jakie czynniki i w jakich okolicznościach należy w
taki właśnie sposób zakwalifikować. W każdym wypadku konieczne jest odniesienie się do

warunków konkretnego zamówienia, przy uwzględnieniu wiedzy, doświadczenia życiowego i
zasad logicznego rozumowania. Oznacza to, iż zamawiający musi ustalić, czy dany czynnik
ma w ogóle wpływ na cenę w określonym stanie faktycznym oraz, czy sposób kalkulacji tego
czynnika (wartość) ma realne uzasadnienie. Praktyka pokazuje, iż jakkolwiek zazwyczaj nie
budzi wątpliwości, czy podany przez wykonawcę czynnik (rodzaj) ma wpływ na cenę,
bowiem determinowany jest on rodzajem zamówienia (dostawy, usługi roboty budowlane) i z
tych przyczyn łatwo weryfikowalny. Znacznie większe problemy rodzi zaś jego kalkulacja i
ocena jej w aspekcie obiektywizmu (realności). Pomocne w tym względzie jest odwołanie się
do doświadczenia wykonawcy, warunków rynkowych, a przede wszystkim ofert (i wyjaśnień)
innych wykonawców.
Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca nie zakreślił żadnych wymogów co
do zakresu udzielanych wyjaśnień, ograniczając się jedynie do wskazania, że ich
przedmiotem są właśnie te obiektywne czynniki, mające wpływ na cenę oferty (art. 90 ust. 3
ustawy Pzp). Wskazany przepis nie kreuje obowiązku przedstawienia dowodów na tę
okoliczność. Istotne jest natomiast, żeby złożone wyjaśnienia dały możliwość dokonania
oceny przez zamawiającego.
Izba stoi na stanowisku, iż porównanie ceny oferty z wartością szacunkową
zamówienia nie może prowadzić do uznania, że mamy do czynienia z ceną rażąco niską.
Podobnie, jak porównanie cen ofert innych wykonawców. Występujące dysproporcje, które
zdają się zamawiającemu nieuzasadnione, mogą jedynie prowadzić do wdrożenia procedury
wezwania do złożenia wyjaśnień (art. 90 ust. 1 ustawy Pzp).
Dopiero rzetelna analiza wyjaśnień pozwala na ocenę, czy mamy do czynienia z
rażąco niską ceną. Stwierdzenie rażąco niskiej ceny jest możliwe po ustaleniu, że na jej
kształt nie miały wpływu obiektywne czynniki (zarówno co do rodzaju, jak i poziomu kosztu).
Okoliczności te z kolei dają podstawy do wyciągnięcia wniosku, czy cena oferty jest ceną
realną, za którą jest możliwe zrealizowanie zamówienia, czy też taką ceną nie jest.
Zaś, skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez zamawiającego, na
podstawie złożonych przez wykonawców wyjaśnień, w przedmiocie rażąco niskiej ceny musi
prowadzić, zgodnie z 6 k.c., do wykazania, iż ocena ta jest obarczona błędem i wskazywać
przyczyny, które legły u podstaw tak dokonanej oceny.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego stanu faktycznego stwierdzić należy,
że poziom szczegółowości wyjaśnień Przystępującego nie może prowadzić do ich
dyskwalifikacji, jak chciałby tego Odwołujący. Zauważyć bowiem należy, iż ustawodawca w
tym względzie, o czym była mowa wyżej, nie postawił żadnych wymogów. Izba stoi na
stanowisku, iż treść wyjaśnień złożonych przez Przystępującego pozwala na dokonanie
oceny oferty w aspekcie rażąco niskiej ceny. Ponadto, skoro wyjaśnienia te są weryfikowalne

dla Zamawiającego, to tym bardziej ich ocena nie powinna sprawiać problemów
profesjonalnemu wykonawcy, działającemu w analizowanym segmencie rynku.
Wyjaśnienia złożone przez wykonawcę należy uznać za wystarczające, jeśli
pozwalają zamawiającemu na dokonanie ich oceny, gdy zaś są na tyle skąpe, iż dokonanie
rozstrzygnięcia w przedmiocie rażąco niskiej ceny nie jest możliwe, dają podstawy do
stwierdzenia rażąco niskiej ceny. Wiedza, doświadczenie i zdrowy rozsądek zamawiającego
stanowią podstawę weryfikacji tychże wyjaśnień. Jeśli więc wykonawca wskazuje na
elementy cenotwórcze, określa ich koszt i podaje źródło tego kosztu, to tak wyspecyfikowane
elementy można i należy ocenić w oparciu o przesłanki wskazywane wyżej, tj. czy są to
elementy w sposób istotny wpływające na cenę oferty oraz, czy ich wycena jest realna,
znajduje oparcie w warunkach rynkowych. Podkreślenia wymaga, iż postępowanie
wyjaśniające absolutnie nie może prowadzić, jak chciałby tego Odwołujący, do
zaznajomienia Zamawiającego i Odwołującego ze strategią budowania ceny oferty. Nadto,
należy zwrócić uwagę, iż ustawodawca wprowadzając procedurę wyjaśnień, daje prymat
oświadczeniu wykonawcy, a nie dowodom. Rozwiązanie to jest jak najbardziej uzasadnione
biorąc pod uwagę fakt, że częstokroć pozyskanie dowodów na tym etapie postępowania jest
znacznie utrudnione i rozciągnięte w czasie. Ponadto, gdyby przyjąć stanowisko
Odwołującego, iż każda podana okoliczność wymaga dowodu, postępowania wyjaśniające
częstokroć musiałyby trwać od kilku tygodni do kilku miesięcy, biorąc pod uwagę wielkość
zamówienia i liczbę złożonych ofert, co spowodowałoby paraliż w udzielaniu zamówień
publicznych, a to z pewnością nie legło u podstaw wprowadzenia przedmiotowej regulacji.
Przechodząc do analizy argumentacji przedstawionej przez Odwołującego stwierdzić
należy, iż bez znaczenia dla oceny niniejszego stanu faktycznego pozostaje oświadczenie
Przystępującego zawarte na pierwszej stronie wyjaśnień, iż „jedynym elementem, który
zostanie zrealizowany przy pomocy podwykonawcy to, dokumentacja geotechniczna lub
geologiczno – inżynierska, wraz z badaniami konstrukcji nawierzchni”, które pozostaje w
sprzeczności z dalszą treścią wyjaśnień, że również inne prace będą powierzone
podwykonawcom. W istocie bowiem, ostatecznie jasne jest, że określone elementy będą
wykonywały podmioty zewnętrzne, które wskazano z nazwy bądź też podano ich personalia,
określono także wartość usługi, którą będą wykonywały. Sama sprzeczność oświadczeń nie
może być podstawą do dyskwalifikacji wyjaśnień, jeśli możliwe jest zrekonstruowanie
oświadczenia objętego wolą wykonawcy, a to we wskazanych okolicznościach nie nastręcza
jakichkolwiek trudności. Odwołujący mógłby co najwyżej kwestionować realność cen tych
usług, ale tego nie uczynił.
Izba nie podziela stanowiska Odwołującego, iż wyjaśnienie, że „wycena została
dokonana w oparciu o zasady wynagradzania pracowników przyjęte w firmie oraz
harmonogram rzeczowo - finansowy, określający ramy czasowe niezbędne dla wykonania

poszczególnych elementów opracowania” ma charakter ogólny. Odwołujący pomija bowiem,
iż jest to formuła wprowadzająca do szczegółowych wyjaśnień, mająca za zadanie
określenie ogólnych zasad, które legły u podstaw sporządzonych kalkulacji. Rozwinięcia tej
formuły można doszukać się w dalszej części wyjaśnień. I tak dla przykładu, Przystępujący
wskazał, iż dla opracowania mapy dla celów projektowych, przyjął konieczność
zaangażowania 3 zespołów dwuosobowych, na długości 22 km trasy, przez 2 miesiące. Zaś,
kalkulując koszt wykonania poszczególnych dokumentacji technicznych wskazał na elementy
cenotwórcze, określając długość trasy i przyjętą cenę za 1 km trasy. W istocie więc
przedstawił harmonogram rzeczowo-finansowy w odniesieniu do czynności, które będzie
wykonywał własnymi siłami. Przedstawienie umów o pracę wydaje się zbędne, biorąc pod
uwagę fakt, że należy oceniać koszt danej usługi, przyjmując za Przystępującym, ilość osób,
długość trasy i czas potrzebny do wykonania usługi, a nie analizować koszty wynagrodzenia
jego pracowników. Odwołujący, będący przedsiębiorcą działającym w danym segmencie
rynku, zdaniem Izby, ma absolutną możliwość oceny, czy założenia poczynione dla kalkulacji
poszczególnych elementów oferty mają oparcie w rzeczywistości i w konsekwencji, czy cena
nie jest obarczona błędem.
Pozycji wykonawcy składającego wyjaśnienia w przedmiocie rażąco niskiej ceny nie
można utożsamiać z pozycją strony w procesie cywilnym. Nie taki charakter nadał
postępowaniu wyjaśniającemu ustawodawca, stąd też nie ma potrzeby, aby prawdziwość
oświadczeń zawartych w wyjaśnieniach była poparta dowodami. Za kuriozalne należy uznać
twierdzenia Odwołującego, iż postępowaniem dowodowym należałoby objąć nie tylko
wysokość wynagrodzenia poszczególnych pracowników, ale również fakt posiadania 3
zespołów dwuosobowych w zakresie geodezji. Z całą stanowczością należy podkreślić, że
Zamawiający w postępowaniu wyjaśniającym nie pełni funkcji śledczego, a jedynie weryfikuje
treść wyjaśnień przez pryzmat specyfiki danego zamówienia oraz warunków rynkowych, przy
uwzględnieniu zasad logiki, zdrowego rozsądku i doświadczenia życiowego. Z tego punktu
widzenia ocena dokonana przez zamawiającego ocena podlega weryfikacji przez innych
wykonawców.
Nadto, żądania Odwołującego nie tylko nie mają oparcia w przepisach prawa, ale nie
zasługują na ochronę zważywszy na fakt, iż Odwołujący w swoich wyjaśnieniach również nie
prowadzi dowodów z umów o pracę, a mimo to pozostaje w przekonaniu, że jego
wyjaśnienia czynią zadość wymaganiom zawartym w przepisie art. 90 ust. 2 i 3 ustawy Pzp.
Izba nie dostrzega także sprzeczności w stwierdzeniu Przystępującego, iż zarówno
korzystnie z usług podwykonawców, jak i wykorzystanie własnego personelu pozwala na
obniżenie kosztów i uzyskanie cen niższych od rynkowych. Odwołujący pomija bowiem, iż
Przystępujący mówiąc o oszczędnościach w odniesieniu do korzystania z pomocy
podwykonawców, podaje, iż jest to możliwe przy długoterminowej współpracy i w tym

kontekście należy oceniać oszczędności, które nie dla wszystkich wykonawców są dostępne.
W innym kontekście, co zrozumiałe, Przystępujący powołuje się na oszczędności związane z
zatrudnieniem własnego personelu. Nie powinno to budzić wątpliwości Odwołującego, tym
bardziej, iż zaproponował podobny system wykonania zamówienia, zarówno przy
wykorzystaniu pracowników własnych, jak i zaangażowaniu podwykonawców. Rolą
Odwołującego w niniejszym postępowaniu nie jest, jeśli zmierza do skutecznego
zakwestionowania oceny dokonanej przez Zamawiającego, skupienie się na semantycznych
aspektach treści wyjaśnień, ale wykazanie okoliczności przeciwnych, tzn. że nie jest możliwe
przy założeniach poczynionych przez Przystępującego, wykonanie danego etapu prac lub
skalkulowanie ich ceny na wskazanym poziomie. Z tego uprawnienia Odwołujący zaś nie
skorzystał.
Odnosząc się do wskazywanych przez Odwołującego rozbieżności między ceną
wskazaną w Tabeli opracowań projektowych a ceną podaną w wyjaśnieniach stwierdzić
należy, iż nie jest możliwe posłużenie się takim prostym szablonem, z jakiego skorzystał
Odwołujący. Zdaniem Izby, takie automatyczne odnoszenie wartości, zawartych w treści
wyjaśnień do tych z Tabeli, doprowadziło Odwołującego do fałszywych wniosków. Dla
przykładu, w Tabeli opracowań projektowych Przystępujący wycenił opracowanie badań
konstrukcji istniejącej nawierzchni i podłoża gruntowego na kwotę 38.000,00 zł netto, zaś w
wyjaśnieniach Przystępujący wycenił na kwotę 128.000,00 zł łączny koszt opracowania
wskazanych badań oraz dokumentacji geotechnicznej lub geologiczno – inżynierskiej. W
związku z faktem, że Przystępujący w swoich wyjaśnieniach nie przedstawił szczegółowej
kalkulacji elementów mających wpływ na cenę w takim układzie, jak wynika to z Tabeli
opracowań projektów, to zabieg zastosowany przez Odwołującego nie może być uznany za
prawidłowy. Rolą Odwołującego było odniesienie się do kalkulacji zawartej w wyjaśnieniach.
Co do kwestionowanej wyceny opracowania dokumentów geodezyjno-prawnych
zauważyć należy, iż nie sposób traktować tej kalkulacji, jako podstawy do stwierdzenia
rażąco niskiej ceny, skoro cena Odwołującego w tym przedmiocie jest niższa.
Rzetelności wyjaśnień, zdaniem Izby, nie niweczy również oświadczenie
Przystępującego, iż „ceny zaproponowane przez nasze biuro w odpowiednich pozycjach
tabeli opracowań projektowych niekoniecznie muszą odpowiadać rzeczywistej wartości
opracowań, a związane są bardziej z możliwym terminem ich sprzedaży, co znacząco
wpływa na utrzymanie płynności finansowej firmy.” Przystępujący wskazał bowiem na
czynnik, który w sposób kształtujący może wpływać na cenę w warunkach danego
przedsiębiorcy. Może być bowiem tak, że na konkretnym etapie realizacji zamówienia
priorytetem nie będzie wypracowanie dużego zysku, a pozyskanie środków pieniężnych na
bieżącą działalność firmy. Uwzględnienie czynnika, który jest elementem ważnym dla
danego przedsiębiorstwa, nie sposób kwestionować.

Konkludując rozważania w zakresie rażąco niskiej ceny stwierdzić należy, iż
domniemanie rażąco niskiej ceny zobowiązany jest obalić wykonawca wezwany do złożenia
wyjaśnień. Zasada ta ma zastosowanie na linii wykonawca-zamawiający, nie może być
natomiast przenoszona na grunt postępowania odwoławczego. Jeśli zamawiający uzna, iż
wykonawca to domniemanie obalił, to rolą odwołującego jest wskazanie przyczyn, dla
których taka ocena była nieuprawniona i ich udowodnienie (art. 6 k.c.).
W niniejszym postępowaniu, Odwołujący nie wykazał, iż ocena dokonana przez
Zamawiającego była wadliwa. Wręcz przeciwnie, umiejętne rozdysponowanie pracowników i
zatrudnienie podwykonawców, pozostających w stałym stosunku zlecenia, daje możliwość
prawidłowej realizacji zamówienia i skalkulowania wynagrodzenia na poziomie, który
pozwala na zatrudnienie specjalistów, a przy uwzględnieniu okoliczności, że głównym
czynnikiem cenotwórczym niniejszego zamówienia są koszty osobowe, wpływa na uzyskanie
takich oszczędności, które pozwalają na wygenerowanie zysku i złożenie oferty
najkorzystniejszej.
Argumentacja przywołana przez Odwołującego nie znalazła odbicia w analizowanym
stanie faktycznym, częstokroć była formułowana w oparciu o analizę fragmentu wyjaśnień
Przystępującego, a nie o całokształt wywodów przedstawionych przez Przystępującego.
Nadto, Odwołujący powołuje się na okoliczności, wywodząc z nich negatywne skutki dla
Przystępującego, podczas gdy analogiczne podstawy powołuje w swoich wyjaśnieniach.
Z tych względów należy uznać, iż ocena dokonana przez Zamawiającego, że
Przystępujący nie zaoferował rażąco niskiej ceny, broni się w świetle złożonych wyjaśnień
przez Przystępującego, jak i innych wykonawców oraz doświadczenia życiowego. Zwrócić
należy uwagę, iż Zamawiający dokonując oceny wyjaśnień wziął pod uwagę również warunki
niniejszego zamówienia. Porównując ceny trzech pierwszych ofert ustalił, iż różnica w cenie
pomiędzy ofertą najkorzystniejszą a następnymi wynosi ok. 10%. Już ten argument, biorąc
pod uwagę okoliczność, iż na cenę za wykonanie dokumentacji projektowej w istotny sposób
wpływają koszy osobowe, przemawia za uznaniem, iż zarzut rażąco niskiej ceny nie może
znaleźć uzasadnienia. Porównywanie zaś cen ofertowych do wartości szacunkowej
zamówienia jest o tyle nieuzasadnione, iż szacunek ten jest wynikiem działań podjętych
zgodnie z wytycznymi, zwartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja
2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego,
obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót
budowlanych określonych w programie funkcjonalno – użytkowym (Dz. U. Nr 130, poz.
1389), bez możliwości uwzględnienia aktualnej sytuacji rynkowej. W tych okolicznościach
zarzut naruszenia art. 90 ust. 2 ustawy Pzp należy uznać za chybiony.
Tym bardziej jest nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 90 ust. 3 ustawy Pzp. W
ocenie Izby, Przystępujący złożył najbardziej wyczerpujące wyjaśnienia. Dodatkowo, złożono

je w taki sposób, który umożliwiał dokonanie oceny przez Zamawiającego. Przy czym,
ustawodawca nie wymaga każdorazowo przedstawienia dowodów w celu potwierdzenia
okoliczności zawartych w wyjaśnieniach. Wskazany przepis, odwołując się do dowodów,
kreuje po stronie zamawiającego obowiązek oceny całokształtu materiału zgromadzonego w
sprawie rażąco niskiej ceny. Odmienna interpretacja tego przepisu byłaby błędna,
zważywszy na fakt, iż po pierwsze, ustawodawca pierwszorzędne znaczenie daje
wyjaśnieniom, po drugie, nie zawsze celowe i możliwe jest przedstawianie dowodów. Trudno
sobie bowiem wyobrazić, aby procedura wyjaśnień, dla przykładu w niniejszym
postępowaniu była tak dalece rozbudowane, aby konieczne stało się pozyskiwanie
oświadczeń potencjalnych pracowników co do wysokości proponowanego wynagrodzenia.
Biorąc powyższe pod uwagę, nie sposób uznać, iż cena zaproponowana przez
Przystępującego jest rażąco niska. Jak ustalono, jest to cena realna, która pozwala na
wykonanie w sposób prawidłowy zamówienia. Tym samym uznać należy, iż zarzut
naruszenia przepisu art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy Pzp nie znalazł potwierdzenia.
W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 3 ustawy Pzp należało uznać za
chybiony.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 192 ust. 1 ustawy
Pzp.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku sprawy, na podstawie art.
192 ust. 9 i 10 ustawy Pzp w zw. z § 3 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezesa
Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od
odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania
(Dz. U. Nr 41, poz. 238), zaliczając do kosztów postępowania odwoławczego wpis od
odwołania w wysokości 15.000,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika Zamawiającego w
kwocie 3.600,00 zł.

Przewodniczący:

………………………………