KIO 16/14
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Mateusz Michalec
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
Sygn. akt: KIO 16/14
WYROK
z dnia 17 stycznia 2014 r.
Krajowa Izba Odwoławcza – w składzie:
Przewodniczący: Anna Packo
Protokolant: Mateusz Michalec
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r., w Warszawie, odwołania
wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 3 stycznia 2014 r. przez
wykonawcę
CA Consulting S.A. Al. Jerozolimskie 81, 02-001 Warszawa
w postępowaniu prowadzonym przez
Uniwersytet Wrocławski, Plac Uniwersytecki 1, 50-137 Wrocław
przy udziale wykonawcy SIMPLE S.A. ul. Bronisława Czecha 49/51, 04-555 Warszawa
zgłaszającego swoje przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie
zamawiającego
orzeka:
1. uwzględnia odwołanie i nakazuje zamawiającemu zmianę specyfikacji istotnych
warunków zamówienia w sposób wskazany w uzasadnieniu,
2. kosztami postępowania obciąża Uniwersytet Wrocławski i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez
CA Consulting S.A. tytułem wpisu od odwołania,
2.2. zasądza od Uniwersytetu Wrocławskiego na rzecz CA Consulting S.A. kwotę
18 600 zł 00 gr (słownie: osiemnaście tysięcy sześćset złotych zero groszy)
stanowiącą koszty postępowania odwoławczego poniesione z tytułu wpisu
i wynagrodzenia pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 907 z późn. zm.) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni
od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego we Wrocławiu.
Przewodniczący: ……………………..…
Sygn. akt: KIO 16/14
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Uniwersytet Wrocławski prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia
publicznego na „dostawę, wdrożenie i wsparcie zintegrowanego oprogramowania klasy ERP
wraz z Budżetowaniem i Kontrolingiem pracującym na niezależnej zewnętrznej Hurtowni
Danych oraz Elektronicznego Obiegu Dokumentów” na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia
2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.), w trybie
przetargu nieograniczonego.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane 24 grudnia 2013 r. w Dzienniku Urzędowym
Unii Europejskiej pod numerem 2013/S 249-436228.
Wartość zamówienia jest większa niż kwoty określone na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy
Prawo zamówień publicznych.
Odwołujący – CA Consulting S.A. wniósł odwołanie wobec treści specyfikacji istotnych
warunków zamówienia i ogłoszenia o zamówieniu zarzucając zamawiającemu naruszenie
ustawy Prawo zamówień publicznych w zakresie:
1. art. 7 ust. 1 poprzez prowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego
w sposób niezapewniający zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania
wykonawców,
2. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie warunków udziału
w postępowaniu w zakresie posiadania wiedzy i doświadczenia oraz opisu sposobu
dokonywania oceny spełniania tych warunków w sposób naruszający zasady uczciwej
konkurencji i równego traktowania wykonawców,
3. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 poprzez naruszające zasady uczciwej konkurencji
i równości wykonawców wymagania dotyczące prezentacji,
4. art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 2 poprzez określenie opisu przedmiotu zamówienia w sposób
utrudniający uczciwą konkurencję,
5. art. 29 ust. 1 poprzez opisanie przedmiotu zamówienia w sposób niejednoznaczny
i niewyczerpujący, za pomocą niedostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, nie
uwzględniając wszystkich wymagań i okoliczności mogących mieć wpływ na sporządzenie
oferty,
6. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 poprzez określenie sposobu oceny ofert – wymagań
dotyczących prezentacji – w sposób utrudniający uczciwą konkurencję,
7. art. 41 pkt 7 oraz art. 36 ust. 1 pkt 5 poprzez sprzeczne ze sobą zapisy ogłoszenia
i specyfikacji istotnych warunków zamówienia w zakresie warunków udziału w postępowaniu
oraz opisu sposobu dokonywania oceny spełniania tych warunków.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu modyfikacji treści
ogłoszenia i specyfikacji istotnych warunków zamówienia w zakresie określenia warunków
udziału w postępowaniu i opisu sposobu dokonywania oceny ich spełniania, wymagań
dotyczących prezentacji oraz wymagań w zakresie określenia opisu przedmiotu zamówienia,
w sposób wskazany w treści uzasadnienia odwołania, tak, aby zmodyfikowane zapisy
ogłoszenia i specyfikacji istotnych warunków zamówienia były zgodne z ustawą.
W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że zamawiający postawił wykonawcom następujące
warunki udziału w postępowaniu:
1. należycie wykonał minimum dwie usługi wdrożenia oferowanego przez wykonawcę w tym
postępowaniu systemu klasy ERP wraz z dostawą oprogramowania co najmniej w zakresie
finansów i księgowości, budżetowania i kontrolingu, zarządzania majątkiem, logistyki, każda
o wartości nie mniejszej niż 1.000.000 PLN brutto,
2. należycie wykonał co najmniej jedną usługę wdrożenia oferowanego przez wykonawcę
w tym postępowaniu systemu klasy ERP wraz z dostawą oprogramowania co najmniej
w zakresie finansów i księgowości, budżetowania i kontrolingu, zarządzania majątkiem,
logistyki dla podmiotu działającego w oparciu o ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym,
zatrudniającego co najmniej 1500 pracowników w dniu zakończenia usługi wdrażania,
3. należycie wykonał co najmniej jedną usługę wdrożenia oferowanego przez wykonawcę
w tym postępowaniu oprogramowania w zakresie budżetowania i kontrolingu działającego na
zewnętrznej hurtowni danych nie będącej standardowym elementem systemu
transakcyjnego dla podmiotu zatrudniającego co najmniej 1500 pracowników w dniu
zakończenia usługi wdrażania.
Powyższe wymagania zostały powtórzone w sekcji III ogłoszenia o zamówieniu.
W specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamawiający dodał sformułowanie, którego
nie ma w ogłoszeniu: „pod pojęciem „usługa” Zamawiający rozumie usługę wykonaną na
podstawie jednej umowy”.
Narusza to art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 2, a także art. 41 pkt 7 oraz art. 36 ust. 1 pkt
5 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez sprzeczne ze sobą zapisy ogłoszenia
i specyfikacji istotnych warunków zamówienia w zakresie warunków udziału w postępowaniu
oraz opisu sposobu dokonywania oceny spełniania tych warunków, gdyż w rozdziale IV pkt 1
ppkt 2 specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamawiający dodał ww. sformułowanie,
którego nie ma w ogłoszeniu.
Odwołujący wniósł o usunięcie zapisu w specyfikacji istotnych warunków zamówienia,
ponieważ bezpodstawnie ogranicza konkurencję – powinno być dopuszczone wykazywanie
usługi wykonanej na podstawie więcej niż jednej umowy. Z ostrożności odwołujący wniósł,
aby ogłoszenie oraz specyfikacja zostały zmodyfikowane w ten sposób, aby były ze sobą
zgodne i nie naruszały przepisów.
W warunku nr 1, 2 i 3 zamawiający bezpodstawnie ogranicza konkurencję poprzez
wymaganie doświadczenia w postaci wdrożenia oferowanego przez wykonawcę w tym
postępowaniu systemu klasy ERP. Nie ma żadnych podstaw do takiego ograniczenia
wykazywania się doświadczeniem. Zawężenie doświadczenia do kategorii systemu
oferowanego nie ma żadnego logicznego uzasadnienia. W przedmiotowym postępowaniu
możliwa jest realizacja zamówienia w zakresie funkcjonalności poprzez „programowanie”,
a nie tylko w „standardzie” na dzień złożenia oferty. Są też długie terminy realizacji umowy –
do 2,5 roku (30 miesięcy) od daty zawarcia umowy.
W warunku nr 2 zamawiający bezpodstawnie ogranicza konkurencję również poprzez
wymaganie wykazania doświadczenia w realizacji zamówienia dla określonej kategorii
odbiorców, tj. podmiotu działającego w oparciu o ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym.
Specyfiki tego rodzaju podmiotów nie można stwierdzić w oparciu o opis przedmiotu
zamówienia. Nie ma istotnych różnic w stosunku do zbliżonych projektów realizowanych dla
podmiotu działającego w oparciu o ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym, jak i dla innych
podmiotów. Wymagania zamawiającego jedynie bezpodstawnie ograniczają konkurencję
dyskryminując wykonawców, którzy wdrożyli systemy klasy ERP u innej kategorii odbiorców.
Nie ma żadnych powodów, dla których wykonawcy powinni wcześniej realizować prace dla
podmiotów polskich, a nie działających w oparciu o prawo obce. Dla oceny doświadczenia
firmy informatycznej nie ma znaczenia, gdzie wcześniej wdrażała systemy komputerowe.
Istotne są konkretne rozwiązania techniczne, a nie kategoria prawna odbiorcy wdrożenia,
u którego system ma funkcjonować.
Nie ma też żadnego uzasadnienia dla wymagania, aby wdrożenie było dla podmiotu
zatrudniającego co najmniej 1500 pracowników w dniu zakończenia usługi wdrażania.
Prawdopodobnym uzasadnieniem zamawiającego jest rzekoma specyfika podmiotu z taką
ilością pracowników, jednakże takiej specyfiki nie można stwierdzić w oparciu o opis
przedmiotu zamówienia. Nie ma istotnych różnic w stosunku do zbliżonych projektów
realizowanych dla podmiotu z taką ilością pracowników, jak i dla innych podmiotów
z mniejszą ilością pracowników. Wymagania zamawiającego ograniczają konkurencję
dyskryminując wykonawców, którzy wdrożyli systemy klasy ERP u kategorii odbiorców
z mniejszą ilością pracowników. Mogłyby to być te same systemy. Dla oceny doświadczenia
nie ma znaczenia ilość pracowników, lecz konkretne rozwiązania techniczne.
Odwołujący wniósł o skreślenie w warunku nr 1, 2 i 3 wymagania: „oferowanego przez
wykonawcę w tym postępowaniu” oraz o skreślenie w warunku nr 2 wymagania: „dla
podmiotu działającego w oparciu o ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym, zatrudniającego
co najmniej 1500 pracowników w dniu zakończenia usługi wdrażania.”, a w warunku nr 3
wymagania: „dla podmiotu zatrudniającego co najmniej 1500 pracowników w dniu
zakończenia usługi wdrażania”.
W rozdziale XIII specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamawiający określił kryteria
oceny ofert jako cena 40% oraz zakres funkcjonalny systemu 60%.
Ocena w zakresie kryterium funkcjonalności zostanie dokonana na podstawie wypełnionego
przez wykonawcę dokumentu „Zestawienie szczegółowych funkcjonalności systemu”,
zawierającego szczegółowe wymagania funkcjonalne pogrupowane w obszary. Zamawiający
w ramach tego kryterium będzie oceniał, czy wymaganie jest spełnione „w standardzie” albo
czy jest dostępne przez „programowanie”. Z zapisów wynika, że zamawiający będzie
punktował oferty, w których funkcjonalności oferowanego rozwiązania są gotowe, a punktów
nie dostanie wykonawca, który wykona je później na etapie realizacji umowy przez
„programowanie”. W załączniku nr 5 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia
zamawiający określił procedurę weryfikacji i oceny deklarowanych funkcjonalności systemu
oferowanego przez wykonawcę na etapie oceny ofert. W załączniku nr 3 „Zestawienie
szczegółowych funkcjonalności systemu”, zasady wypełniania tabel, znajduje się zapis, iż
„kolumnę 4. należy wypełnić „TAK”, w przypadku, gdy wykonawca w ramach wdrożenia
zamierza oprogramować wymienioną w wierszu funkcjonalność, w przeciwnym razie należy
wpisać „NIE”. Nie dotyczy to tabeli nr 7 zawierającej wymagania ogólne dla systemu, które
muszą być gotowe, tj. zadeklarowane przez wykonawcę jako zawarte w standardzie.
Zamawiający może żądać ich prezentacji pod rygorem odrzucenia oferty, jeżeli podczas
prezentacji okaże się, że oferowany system nie posiada chociażby jednej z zadeklarowanych
„standardowych” funkcjonalności.
Zdaniem odwołującego zamawiający bezpodstawnie wymaga, aby wszystkie postawione
w tabeli 7. były zawarte w standardzie. Niezrozumiałe jest, dlaczego wymagania te nie mogą
być spełnione przez programowanie, tym bardziej, że wśród nich znajdują się takie, które nie
są dostępne standardowo. Przykładem jest wymaganie A.95: „W wypadku przystąpienia
Polski do strefy euro, system musi być dostosowany do pracy w walucie EUR bez
ponoszenia przez Uniwersytet Wrocławski jakichkolwiek kosztów z tym związanych”.
Zamawiający naruszył przepis art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo zamówień
publicznych poprzez opisanie przedmiotu zamówienia w sposób, który utrudnia uczciwą
konkurencję.
Odwołujący wniósł, aby w załączniku nr 3 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia
„Zestawienie szczegółowych funkcjonalności systemu” – Zasady wypełniania tabel –
skreślony został zapis: „Nie dotyczy to tabeli nr 7 wymagania ogólne” w zapisie: „Kolumnę 4
należy wypełnić „TAK”, w przypadku, gdy wykonawca w ramach wdrożenia zamierza
oprogramować wymienioną w wierszu funkcjonalność, w przeciwnym razie należy wpisać
„NIE”. Nie dotyczy to tabeli nr 7 wymagania ogólne. A także, aby w tabeli 7. została
wprowadzona kolumna umożliwiająca zadeklarowanie, że wymagania spełnione mogą być
przez programowanie.
W załączniku nr 5 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamawiający określił
procedurę weryfikacji i oceny deklarowanych funkcjonalności systemu oferowanego przez
wykonawcę na etapie oceny ofert. Zgodnie z punktem 11. prezentacja musi być
przeprowadzona na systemie działającym on-line na danych testowych odpowiadających
rzeczywistym dla danej funkcjonalności oraz uwzględniających specyfikę zamawiającego.
W punkcie 16. zamawiający wskazał, że wykonawcy zaprezentują własne systemy.
Zapis „oraz uwzględniających specyfikę zamawiającego” nie ma żadnego uzasadnienia
i może powodować dowolność oceny. Każdy zamawiający ma swoją specyfikę i wykonawcy
muszą wykonać prace dostosowawcze oferowanego przez siebie oprogramowania, co bez
przeprowadzenia dokładnej analizy potrzeb, skonfigurowania systemu i zaimplementowania
procesów realizowanych jest niemożliwe, dodatkowo kłopotliwe jest odpowiednie
przeszkolenie użytkowników w zakresie obsługi systemu, aby jego funkcjonalność była
oceniona.
Zapis „wykonawcy zaprezentują własne systemy” również nie ma uzasadnienia. Jest to
bezzasadne faworyzowanie wykonawców oferujących własne rozwiązania. Zamawiający
bezpodstawnie nie dopuszcza do przedmiotowego zamówienia wykonawców oferujących
rozwiązania innych producentów. Wymóg bycia producentem systemu nie jest wymaganiem
funkcjonalnym, a jedynie nieuzasadnionym ograniczeniem konkurencji.
Odwołujący wniósł o zmianę powyższych wymagań poprzez skreślenie w załączniku 5. do
specyfikacji istotnych warunków zamówienia sformułowania „oraz uwzględniających
specyfikę Zamawiającego” i „Wykonawcy zaprezentują własne systemy”.
W odpowiedzi na odwołanie zamawiający wniósł o jego oddalenie jako bezzasadnego.
Zamawiający wskazał, iż usunął rozbieżność pomiędzy treścią specyfikacji istotnych
warunków zamówienia a ogłoszenia o zamówieniu dodając w ogłoszeniu informację, iż pod
pojęciem „usługa” rozumie usługę wykonaną na podstawie jednej umowy.
Zamawiający dokonał też sprostowania punktu 16. załącznika 5. do specyfikacji poprzez
zastąpienie sformułowania „Wykonawcy zaprezentują własne systemy”, sformułowaniem:
„Wykonawcy zaprezentują zaoferowane systemy”, choć oczywiste było, iż postanowienie to
nie kreowało po stronie wykonawców obowiązku zaoferowania systemu, którego byliby
producentem, lecz, iż przedmiotem prezentacji ma być system wskazany przez wykonawcę
w jego ofercie. Zamawiający wykreślił też zapis: „uwzględniających specyfikę
zamawiającego”.
Co do warunków udziału w postępowaniu zamawiający wskazał, że odwołujący nie
kwestionuje, iż opis sposobu dokonania oceny spełnienia warunków udziału w postępowaniu
jest związany z przedmiotem zamówienia oraz proporcjonalny w stosunku do niego, zgodnie
z art. 22 ust. 4 ustawy Prawo zamówień publicznych, co oznacza, iż uznaje warunki za
adekwatne do przedmiotu zamówienia. Potwierdzeniem konieczności ich postawienia są
„uzasadnione potrzeby” zamawiającego, więc wynikające z nich ograniczenie kręgu
wykonawców mogących się ubiegać o dane zamówienie nie stanowi naruszenia dyspozycji
art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych. Odwołujący, chcąc uzasadnić zarzut
naruszenia art. 7 ust. 1, powinien wskazać, w jakim zakresie dany warunek nie znajduje
uzasadnienia w przedmiocie zamówienia oraz, iż celem postawienia warunku było wyłącznie
ograniczenie konkurencji w danym postępowaniu, nie zaś ochrona uzasadnionych Interesów
zamawiającego. Odwołujący nie podaje i nie udowadnia okoliczności faktycznych, które
mogłyby ową nieadekwatność potwierdzać.
Nakaz stworzenia i zachowania warunków konkurencji wśród wykonawców ubiegających się
o zamówienie nie jest tożsamy z nakazem dopuszczenia do zamówienia wszystkich
podmiotów, w tym niezdolnych do jego realizacji w należyty sposób.
Stawiając warunki udziału w postępowaniu i dokonując ich opisu, zamawiający kierował się
potrzebą zapewnienia, by zamówienie zostało zrealizowane w sposób należyty
i terminowy w krótkim terminie.
Zdaniem zamawiającego nie istnieje jeden uniwersalny system klasy ERP, który z równym
powodzeniem można wdrożyć w każdym podmiocie. Producenci tych systemów oferują
różne rozwiązania dla małych, średnich i dużych firm. Wynika to z tego, że nie każda
technologia informatyczna jest tak samo efektywna przy różnej wielkości odbiorcy
oprogramowania oraz z tego, że im większa firma, tym specyfika jej działania jest bardziej
unikalna.
Wielkość firmy określa się na podstawie liczby pracowników oraz przychodów, jakie
generuje. Skalę działalności wyższej uczelni najlepiej określa liczba pracowników oraz liczba
studentów. Zamawiający zatrudnia ok. 3500 pracowników, przy czym każdy z nich będzie
mógł użytkować system objęty przedmiotem zamówienia.
Choć systemy klasy ERP są systemami znanymi w wielu krajach, to jednak systemy nawet
tego samego producenta są dostosowywane do potrzeb kraju odbiorcy (są „lokalizowane",
tzn. dostosowane do specyfiki danego kraju).
Producenci systemów klasy ERP oferują ich wersje dedykowane konkretnym branżom, np.:
bankowość, dystrybucja hurtowa, handel, instytucje publiczne, ochrona zdrowia, przemysł
wydobywczy, szkolnictwo wyższe, ubezpieczenia, usługi konsultingowe. Rozwiązania
„branżowe” stosowane w tych dedykowanych systemach uwzględniają specyfikę procesów
biznesowych typowych dla danego rodzaju działalności. Ponadto rozwiązania te posiadają
moduły oprogramowania, które łatwo i szybko, tj. bez konieczności pisania dużych
fragmentów kodu, można dopasować do potrzeb danego przedsiębiorstwa branżowego.
Pisanie od podstaw modułów oprogramowania dłużej trwa i jest droższe niż parametryzacja
standardowych modułów.
Zasady funkcjonowania uczelni wyższej są w określone w sposób szczegółowy w aktach
prawnych różnej rangi, m.in. w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym oraz
w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowych zasad
gospodarki finansowej uczelni publicznych. Z wskazanych aktów prawnych wynika m.in., że
uczelnie mogą prowadzić działalność o różnym charakterze i pozyskiwać różnorodne źródła
finansowania, stosują też zróżnicowane zasady rozliczania, przy czym zasady te określone
są w różnych aktach prawnych w sposób odmienny dla danej działalności. Uczelnie mają
unikatowy system sprawozdawczości, obowiązek tworzenia i rozliczania funduszu pomocy
materialnej dla studentów, nie występującego w żadnym innym podmiocie, inny niż
przewidziany w ustawie o rachunkowości sposób rozliczania, umorzenia i amortyzacji
środków trwałych. Uczelnia ma rozbudowaną i niejednolitą strukturę organizacyjną odmienną
od struktury innych podmiotów, wielopoziomowe i wydłużone ścieżki akceptacji, złożoność
rozliczeń podatku od towarów i usług, specyficzny sposób rozliczania kosztów czasu pracy
itd. Złożoność norm prawnych regulujących zasady funkcjonowania uczelni wyższych
przekłada się na złożoność procesów zachodzących w uczelni, w szczególności procesów
przetwarzania informacji i dokumentów. Specyfika ta przekłada się następnie na specyfikę
systemu klasy ERP, który będzie przedmiotem ofert wykonawców i pokazuje skalę
problemów, jakie mogą pojawić się na etapie tworzenia systemu dedykowanego właśnie
takiemu podmiotowi, jak uczelnia wyższa.
Nie jest więc tak, iż właściwie każdy system klasy ERP jest taki sam i wystarczające byłoby
posiadanie przez wykonawcę doświadczenia w dostawie i wdrożeniu jakiegokolwiek systemu
tej klasy zawierającego wymagane moduły oprogramowania. Systemy klasy ERP są różne,
dostosowywane są bowiem do potrzeb podmiotów, którym są one dedykowane, w tym do ich
wielkości, specyfiki oraz kraju działalności. Dodatkowo na etapie dostawy i wdrożenia
systemy dedykowane pewnym kategoriom podmiotów są dostosowywane do potrzeb
indywidualnego odbiorcy, przy czym proces indywidualizacji jest prostszy, szybszy i tańszy,
gdy producent systemu bazuje na pewnych sprawdzonych, wspólnych grupie odbiorców
rozwiązaniach, niż buduje program od podstaw. Ponadto w toku wdrażania i funkcjonowania
u danego odbiorcy producent może wychwycić i poprawić błędy oferowanego systemu. Stąd
posiadanie przez wykonawcę doświadczenia w dostawie i wdrożeniu systemu klasy ERP
dedykowanego uczelni wyższej o określonej wielkości i w takim podmiocie już wdrożonego,
minimalizuje ryzyko zamawiającego związane z terminowym i sprawnym wdrożeniem przez
tego wykonawcę systemu oferowanego zamawiającemu.
Zatem nie sposób przyjąć, by żądanie posiadania przez wykonawcę doświadczenia
w dostawie i wdrożeniu oferowanego systemu u podmiotu podlegającego przepisom ustawy
Prawo o szkolnictwie wyższym i zatrudniającego określoną liczbę pracowników było
żądaniem wygórowanym, nie mającym uzasadnienia w potrzebach zamawiającego, czy
nakierowanym na wybór konkretnego wykonawcy. Stawianie warunku tego typu jest
swoistym standardem w branży, który nie był dotychczas kwestionowany.
Odwołujący nie udowodnił, że zamawiający opisał przedmiot zamówienia w sposób, który
naruszałby zasady uczciwej konkurencji.
Zamawiający skonstruował opis przedmiotu zamówienia w taki sposób, by zabezpieczyć
swoje uzasadnione potrzeby. Z uwagi na stopień skomplikowania zamawianego systemu, jak
i stosunkowo krótki czas na dostawę i wdrożenie systemu, zamawiający jest uprawniony do
oczekiwania, iż wybrany przez niego wykonawca będzie dysponował już gotowymi
i sprawdzonymi w praktyce rozwiązaniami projektowymi. Rozwiązania tego typu łatwiej jest
bowiem dostosować do jego indywidualnych potrzeb, zaś znajomość systemu i branży, która
wymagana jest od wykonawcy poprzez warunki udziału w postępowaniu, stanowi dodatkowe
zabezpieczenie przed wyborem wykonawcy, który nie ma doświadczenia odpowiedniego do
należytego wykonania umowy.
W oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentacji postępowania oraz
złożonych oświadczeń i dokumentów Izba ustaliła i zważyła, co następuje: odwołanie
zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem
odwołania opisanych w art. 189 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, a odwołujący
ma interes we wniesieniu odwołania.
Izba ustaliła, iż stan faktyczny postępowania nie jest sporny między stronami.
Ze względu na zmiany wprowadzone przez zamawiającego w ogłoszeniu o zamówieniu
i specyfikacji istotnych warunków zamówienia, wskazane w odpowiedzi na odwołanie,
zarzuty dotyczące zawartej w specyfikacji istotnych warunków zamówienia definicji pojęcia
„usługa” oraz wymogów co do prezentacji programu, przestały być sporne.
Co do postawionych przez zamawiającego warunków udziału w postępowaniu dotyczących
doświadczenia wykonawcy, Izba stwierdziła, iż częściowo powinny one zostać zmienione.
Zamawiający podzielił te warunki na trzy części:
1. należycie wykonał minimum dwie usługi wdrożenia oferowanego przez wykonawcę w tym
postępowaniu systemu klasy ERP wraz z dostawą oprogramowania co najmniej w zakresie
finansów i księgowości, budżetowania i kontrolingu, zarządzania majątkiem, logistyki, każda
o wartości nie mniejszej niż 1.000.000 PLN brutto,
2. należycie wykonał co najmniej jedną usługę wdrożenia oferowanego przez wykonawcę
w tym postępowaniu systemu klasy ERP wraz z dostawą oprogramowania co najmniej
w zakresie finansów i księgowości, budżetowania i kontrolingu, zarządzania majątkiem,
logistyki dla podmiotu działającego w oparciu o ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym,
zatrudniającego co najmniej 1500 pracowników w dniu zakończenia usługi wdrażania,
3. należycie wykonał co najmniej jedną usługę wdrożenia oferowanego przez wykonawcę
w tym postępowaniu oprogramowania w zakresie budżetowania i kontrolingu działającego na
zewnętrznej hurtowni danych nie będącej standardowym elementem systemu
transakcyjnego dla podmiotu zatrudniającego co najmniej 1500 pracowników w dniu
zakończenia usługi wdrażania.
Ponieważ zamawiający dopuścił, by w ramach powyższych punktów wykonawcy powołali się
na te same lub różne usługi, wykonawcy muszą wykazać od dwóch do czterech usług
wdrożenia systemu klasy ERP.
Po zapoznaniu się z argumentacją zamawiającego Izba uznała, iż usprawiedliwione jest
żądanie, by wykonawcy wykazali się usługą wdrożenia oprogramowania dedykowanego
specjalnie wyższej uczelni i dostosowanego do jej potrzeb oraz do wymagań prawnych
(według prawa polskiego) i faktycznych jej funkcjonowania.
Jednak Izba uznała, że wystarczające będzie wymaganie w tym zakresie tylko jednej usługi.
Natomiast z treści warunków wynika, że choć tylko w punkcie 2. warunków zostało
przywołane wprost, iż chodzi o podmiot działający w oparciu o ustawę Prawo o szkolnictwie
wyższym, to treść wszystkich warunków wskazuje na taki podmiot – we wszystkich bowiem
punktach zamawiający użył określenia „oferowanego przez wykonawcę w tym postępowaniu
oprogramowania”. Co prawda określenie to jest nie do końca sprecyzowane biorąc pod
uwagę, że w zasadzie każde oprogramowanie tego typu, na które mogliby powołać się
wykonawcy, jest dostosowywane do potrzeb i wymagań konkretnego nabywcy, a więc
jednostkowe i indywidualne. Tak samo też oprogramowanie oferowane zamawiającemu
w tym postępowaniu nie będzie takie samo, jak oferowane wcześniej innym podmiotom. Jeśli
zaś przyjąć, że ma to być oprogramowanie pewnego typu, a więc przeznaczone dla
pewnego rodzaju podmiotów i biorąc pod uwagę, że zamawiający oczekuje w niniejszym
postępowaniu dostawy oprogramowania dedykowanego polskim uczelniom wyższym,
oznacza to, że „oferowane przez wykonawcę w tym postępowaniu oprogramowanie”
w każdym z warunków musiałoby być wdrożone na uczelni wyższej.
Zatem wykonawcy musieliby wykazać od dwóch do czterech wdrożeń na polskich uczelniach
wyższych, co jest wymaganiem nadmiernym biorąc w szczególności pod uwagę ilość
polskich uczelni wyższych co najmniej średniej wielkości (1500 pracowników) oraz trzyletni
okres wdrożenia. Tym samym zasadne jest, aby pozostawić wymaganie zawarte w punkcie
2., odnoszące się bezpośrednio do uczelni wyższej, a usunąć wymóg oprogramowania
„oferowanego przez wykonawcę w tym postępowaniu” w punkcie 1. i 3.
W związku z powyższym Izba nakazuje zamawiającemu usunąć w punkcie 1. i 3. warunku
wymóg, aby wdrożenie dotyczyło oprogramowania oferowanego przez wykonawcę w tym
postępowaniu.
Co do wymogu dotyczącego 1500 pracowników – zamawiający oświadczył, że w ten sposób
wskazał, iż chodzi mu co najmniej o uczelnię średniej wielkości. Nie jest to sposób
powszechnie stosowany przez zamawiających (raczej podaje się liczbę studentów), co
jednak nie oznacza, że niedozwolony. Jego zaletą jest to, że jest bardziej konkretny niż
samo określenie „uczelnia średniej wielkości”, które wymagałoby zdefiniowania. Przy tym
zamawiający podał też konkretny moment, w którym ta liczba miała zostać osiągnięta , co
również powoduje doprecyzowanie warunku i uniknięcie sporów w tym zakresie.
Jego wadą jest to, iż liczba pracowników na dzień zakończenia usługi wdrażania może być
trudna do ustalenia przez wykonawców. Choć z drugiej strony nie można nie zauważyć, iż
podczas rozprawy odwołujący uzyskał informacje o liczbie pracowników ze stron
internetowych poszczególnych uczelni.
Warto jednak zwrócić zamawiającemu uwagę, że powinien zweryfikować swoje dane
o liczbie wdrożeń systemów na wyższych uczelniach zatrudniających minimum 1500
pracowników, zakończonych w ciągu ostatnich trzech lat, aby nie okazało się, że brak jest
w ogóle takich wdrożeń.
Załącznik nr 3 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia zawiera „Zestawienie
szczegółowych funkcjonalności systemu”, w ramach których zamawiający w tabeli nr 7
zawarł „Wymagania ogólne dla systemu” (113 punktów). Są to wymagania zamawiającego,
które oprogramowane musi bezwzględnie posiadać już na etapie sporządzania oferty, czyli w
tzw. przez zamawiającego „standardzie”.
Są to wymogi takie jak: zapewnienie szyfrowanego połączenia pomiędzy serwerem
a stacjami roboczymi i serwerem a innymi systemami; współpraca z systemami autoryzacji
CAS, LDAP, AD; zapewnienie wymiany informacji z systemami zewnętrznymi opartej na
standardach wymiany danych, określonych w Krajowych Ramach Interoperacyjności;
umożliwienie stosowania standardowych w Windows skrótów klawiszowych do
wprowadzania danych i nawigacji oraz definiowanie własnych skrótów klawiszowych na
poziomie użytkownika; umożliwienie wprowadzania danych do formatek rejestrów używając
nawigacji przez klawiaturę; umożliwienie obsługi klawiatury numerycznej; możliwość zmiany
hasła i adresu e-mail przez użytkownika; posiadanie reguł bezpieczeństwa pozwalających na
zarządzanie prawami dostępu użytkowników do dokumentów, spraw i obiektów;
przypisywanie ról użytkownikom (administrator, użytkownik zwykły, użytkownik końcowy);
automatyczne kończenie sesji po upływie czasu bezczynności; kontrola dostępu do
zasobów, umożliwienie wprowadzania dokumentów do systemu z dysku, skanera, e-maila;
umożliwienie nawigacji za pomocą myszki, klawiatury i ekranów dotykowych; umożliwienie
dostępu przez przeglądarkę WWW; funkcje kopiuj-wklej; język polski itd. itd.
Zatem co najmniej część tych wymogów jest bardzo standardowa dla oferowanych
oprogramowań. Izba nie jest w stanie odnieść się do wszystkich wymagań opisanych
w tabeli, gdyż nie odniósł się do nich odwołujący i nie wskazał, które i z jakich konkretnych
przyczyn nie są standardowe dla oprogramowań i nie powinny być wymagane w standardzie.
Odwołujący jako przykład nadmiernych wymagań wskazał jedynie wymaganie A.95:
„W wypadku przystąpienia Polski do strefy euro, system musi być dostosowany do pracy
w walucie EUR bez ponoszenia przez Uniwersytet Wrocławski jakichkolwiek kosztów z tym
związanych”.
Co do tego wymogu Izba podzieliła stanowisko odwołującego, iż nie ma powodów, aby
wykonawcy nie mogli takiej funkcjonalności wprowadzić poprzez jej zaprogramowanie.
Zatem Izba nakazuje zamawiającemu dopuszczenie możliwości, aby realizacja wymogu
A.95: „W wypadku przystąpienia Polski do strefy euro, system musi być dostosowany do
pracy w walucie EUR bez ponoszenia przez Uniwersytet Wrocławski jakichkolwiek kosztów z
tym związanych” mogła nastąpić również poprzez jego „programowanie”.
W związku z powyższym Izba orzekła jak w sentencji uwzględniając odwołanie.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy
Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt
2, § 3 i § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238).
Przewodniczący: ………………..……
WYROK
z dnia 17 stycznia 2014 r.
Krajowa Izba Odwoławcza – w składzie:
Przewodniczący: Anna Packo
Protokolant: Mateusz Michalec
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r., w Warszawie, odwołania
wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 3 stycznia 2014 r. przez
wykonawcę
CA Consulting S.A. Al. Jerozolimskie 81, 02-001 Warszawa
w postępowaniu prowadzonym przez
Uniwersytet Wrocławski, Plac Uniwersytecki 1, 50-137 Wrocław
przy udziale wykonawcy SIMPLE S.A. ul. Bronisława Czecha 49/51, 04-555 Warszawa
zgłaszającego swoje przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie
zamawiającego
orzeka:
1. uwzględnia odwołanie i nakazuje zamawiającemu zmianę specyfikacji istotnych
warunków zamówienia w sposób wskazany w uzasadnieniu,
2. kosztami postępowania obciąża Uniwersytet Wrocławski i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez
CA Consulting S.A. tytułem wpisu od odwołania,
2.2. zasądza od Uniwersytetu Wrocławskiego na rzecz CA Consulting S.A. kwotę
18 600 zł 00 gr (słownie: osiemnaście tysięcy sześćset złotych zero groszy)
stanowiącą koszty postępowania odwoławczego poniesione z tytułu wpisu
i wynagrodzenia pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 907 z późn. zm.) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni
od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego we Wrocławiu.
Przewodniczący: ……………………..…
Sygn. akt: KIO 16/14
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Uniwersytet Wrocławski prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia
publicznego na „dostawę, wdrożenie i wsparcie zintegrowanego oprogramowania klasy ERP
wraz z Budżetowaniem i Kontrolingiem pracującym na niezależnej zewnętrznej Hurtowni
Danych oraz Elektronicznego Obiegu Dokumentów” na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia
2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.), w trybie
przetargu nieograniczonego.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane 24 grudnia 2013 r. w Dzienniku Urzędowym
Unii Europejskiej pod numerem 2013/S 249-436228.
Wartość zamówienia jest większa niż kwoty określone na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy
Prawo zamówień publicznych.
Odwołujący – CA Consulting S.A. wniósł odwołanie wobec treści specyfikacji istotnych
warunków zamówienia i ogłoszenia o zamówieniu zarzucając zamawiającemu naruszenie
ustawy Prawo zamówień publicznych w zakresie:
1. art. 7 ust. 1 poprzez prowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego
w sposób niezapewniający zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania
wykonawców,
2. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie warunków udziału
w postępowaniu w zakresie posiadania wiedzy i doświadczenia oraz opisu sposobu
dokonywania oceny spełniania tych warunków w sposób naruszający zasady uczciwej
konkurencji i równego traktowania wykonawców,
3. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 poprzez naruszające zasady uczciwej konkurencji
i równości wykonawców wymagania dotyczące prezentacji,
4. art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 2 poprzez określenie opisu przedmiotu zamówienia w sposób
utrudniający uczciwą konkurencję,
5. art. 29 ust. 1 poprzez opisanie przedmiotu zamówienia w sposób niejednoznaczny
i niewyczerpujący, za pomocą niedostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, nie
uwzględniając wszystkich wymagań i okoliczności mogących mieć wpływ na sporządzenie
oferty,
6. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 poprzez określenie sposobu oceny ofert – wymagań
dotyczących prezentacji – w sposób utrudniający uczciwą konkurencję,
7. art. 41 pkt 7 oraz art. 36 ust. 1 pkt 5 poprzez sprzeczne ze sobą zapisy ogłoszenia
i specyfikacji istotnych warunków zamówienia w zakresie warunków udziału w postępowaniu
oraz opisu sposobu dokonywania oceny spełniania tych warunków.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu modyfikacji treści
ogłoszenia i specyfikacji istotnych warunków zamówienia w zakresie określenia warunków
udziału w postępowaniu i opisu sposobu dokonywania oceny ich spełniania, wymagań
dotyczących prezentacji oraz wymagań w zakresie określenia opisu przedmiotu zamówienia,
w sposób wskazany w treści uzasadnienia odwołania, tak, aby zmodyfikowane zapisy
ogłoszenia i specyfikacji istotnych warunków zamówienia były zgodne z ustawą.
W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że zamawiający postawił wykonawcom następujące
warunki udziału w postępowaniu:
1. należycie wykonał minimum dwie usługi wdrożenia oferowanego przez wykonawcę w tym
postępowaniu systemu klasy ERP wraz z dostawą oprogramowania co najmniej w zakresie
finansów i księgowości, budżetowania i kontrolingu, zarządzania majątkiem, logistyki, każda
o wartości nie mniejszej niż 1.000.000 PLN brutto,
2. należycie wykonał co najmniej jedną usługę wdrożenia oferowanego przez wykonawcę
w tym postępowaniu systemu klasy ERP wraz z dostawą oprogramowania co najmniej
w zakresie finansów i księgowości, budżetowania i kontrolingu, zarządzania majątkiem,
logistyki dla podmiotu działającego w oparciu o ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym,
zatrudniającego co najmniej 1500 pracowników w dniu zakończenia usługi wdrażania,
3. należycie wykonał co najmniej jedną usługę wdrożenia oferowanego przez wykonawcę
w tym postępowaniu oprogramowania w zakresie budżetowania i kontrolingu działającego na
zewnętrznej hurtowni danych nie będącej standardowym elementem systemu
transakcyjnego dla podmiotu zatrudniającego co najmniej 1500 pracowników w dniu
zakończenia usługi wdrażania.
Powyższe wymagania zostały powtórzone w sekcji III ogłoszenia o zamówieniu.
W specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamawiający dodał sformułowanie, którego
nie ma w ogłoszeniu: „pod pojęciem „usługa” Zamawiający rozumie usługę wykonaną na
podstawie jednej umowy”.
Narusza to art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 2, a także art. 41 pkt 7 oraz art. 36 ust. 1 pkt
5 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez sprzeczne ze sobą zapisy ogłoszenia
i specyfikacji istotnych warunków zamówienia w zakresie warunków udziału w postępowaniu
oraz opisu sposobu dokonywania oceny spełniania tych warunków, gdyż w rozdziale IV pkt 1
ppkt 2 specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamawiający dodał ww. sformułowanie,
którego nie ma w ogłoszeniu.
Odwołujący wniósł o usunięcie zapisu w specyfikacji istotnych warunków zamówienia,
ponieważ bezpodstawnie ogranicza konkurencję – powinno być dopuszczone wykazywanie
usługi wykonanej na podstawie więcej niż jednej umowy. Z ostrożności odwołujący wniósł,
aby ogłoszenie oraz specyfikacja zostały zmodyfikowane w ten sposób, aby były ze sobą
zgodne i nie naruszały przepisów.
W warunku nr 1, 2 i 3 zamawiający bezpodstawnie ogranicza konkurencję poprzez
wymaganie doświadczenia w postaci wdrożenia oferowanego przez wykonawcę w tym
postępowaniu systemu klasy ERP. Nie ma żadnych podstaw do takiego ograniczenia
wykazywania się doświadczeniem. Zawężenie doświadczenia do kategorii systemu
oferowanego nie ma żadnego logicznego uzasadnienia. W przedmiotowym postępowaniu
możliwa jest realizacja zamówienia w zakresie funkcjonalności poprzez „programowanie”,
a nie tylko w „standardzie” na dzień złożenia oferty. Są też długie terminy realizacji umowy –
do 2,5 roku (30 miesięcy) od daty zawarcia umowy.
W warunku nr 2 zamawiający bezpodstawnie ogranicza konkurencję również poprzez
wymaganie wykazania doświadczenia w realizacji zamówienia dla określonej kategorii
odbiorców, tj. podmiotu działającego w oparciu o ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym.
Specyfiki tego rodzaju podmiotów nie można stwierdzić w oparciu o opis przedmiotu
zamówienia. Nie ma istotnych różnic w stosunku do zbliżonych projektów realizowanych dla
podmiotu działającego w oparciu o ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym, jak i dla innych
podmiotów. Wymagania zamawiającego jedynie bezpodstawnie ograniczają konkurencję
dyskryminując wykonawców, którzy wdrożyli systemy klasy ERP u innej kategorii odbiorców.
Nie ma żadnych powodów, dla których wykonawcy powinni wcześniej realizować prace dla
podmiotów polskich, a nie działających w oparciu o prawo obce. Dla oceny doświadczenia
firmy informatycznej nie ma znaczenia, gdzie wcześniej wdrażała systemy komputerowe.
Istotne są konkretne rozwiązania techniczne, a nie kategoria prawna odbiorcy wdrożenia,
u którego system ma funkcjonować.
Nie ma też żadnego uzasadnienia dla wymagania, aby wdrożenie było dla podmiotu
zatrudniającego co najmniej 1500 pracowników w dniu zakończenia usługi wdrażania.
Prawdopodobnym uzasadnieniem zamawiającego jest rzekoma specyfika podmiotu z taką
ilością pracowników, jednakże takiej specyfiki nie można stwierdzić w oparciu o opis
przedmiotu zamówienia. Nie ma istotnych różnic w stosunku do zbliżonych projektów
realizowanych dla podmiotu z taką ilością pracowników, jak i dla innych podmiotów
z mniejszą ilością pracowników. Wymagania zamawiającego ograniczają konkurencję
dyskryminując wykonawców, którzy wdrożyli systemy klasy ERP u kategorii odbiorców
z mniejszą ilością pracowników. Mogłyby to być te same systemy. Dla oceny doświadczenia
nie ma znaczenia ilość pracowników, lecz konkretne rozwiązania techniczne.
Odwołujący wniósł o skreślenie w warunku nr 1, 2 i 3 wymagania: „oferowanego przez
wykonawcę w tym postępowaniu” oraz o skreślenie w warunku nr 2 wymagania: „dla
podmiotu działającego w oparciu o ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym, zatrudniającego
co najmniej 1500 pracowników w dniu zakończenia usługi wdrażania.”, a w warunku nr 3
wymagania: „dla podmiotu zatrudniającego co najmniej 1500 pracowników w dniu
zakończenia usługi wdrażania”.
W rozdziale XIII specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamawiający określił kryteria
oceny ofert jako cena 40% oraz zakres funkcjonalny systemu 60%.
Ocena w zakresie kryterium funkcjonalności zostanie dokonana na podstawie wypełnionego
przez wykonawcę dokumentu „Zestawienie szczegółowych funkcjonalności systemu”,
zawierającego szczegółowe wymagania funkcjonalne pogrupowane w obszary. Zamawiający
w ramach tego kryterium będzie oceniał, czy wymaganie jest spełnione „w standardzie” albo
czy jest dostępne przez „programowanie”. Z zapisów wynika, że zamawiający będzie
punktował oferty, w których funkcjonalności oferowanego rozwiązania są gotowe, a punktów
nie dostanie wykonawca, który wykona je później na etapie realizacji umowy przez
„programowanie”. W załączniku nr 5 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia
zamawiający określił procedurę weryfikacji i oceny deklarowanych funkcjonalności systemu
oferowanego przez wykonawcę na etapie oceny ofert. W załączniku nr 3 „Zestawienie
szczegółowych funkcjonalności systemu”, zasady wypełniania tabel, znajduje się zapis, iż
„kolumnę 4. należy wypełnić „TAK”, w przypadku, gdy wykonawca w ramach wdrożenia
zamierza oprogramować wymienioną w wierszu funkcjonalność, w przeciwnym razie należy
wpisać „NIE”. Nie dotyczy to tabeli nr 7 zawierającej wymagania ogólne dla systemu, które
muszą być gotowe, tj. zadeklarowane przez wykonawcę jako zawarte w standardzie.
Zamawiający może żądać ich prezentacji pod rygorem odrzucenia oferty, jeżeli podczas
prezentacji okaże się, że oferowany system nie posiada chociażby jednej z zadeklarowanych
„standardowych” funkcjonalności.
Zdaniem odwołującego zamawiający bezpodstawnie wymaga, aby wszystkie postawione
w tabeli 7. były zawarte w standardzie. Niezrozumiałe jest, dlaczego wymagania te nie mogą
być spełnione przez programowanie, tym bardziej, że wśród nich znajdują się takie, które nie
są dostępne standardowo. Przykładem jest wymaganie A.95: „W wypadku przystąpienia
Polski do strefy euro, system musi być dostosowany do pracy w walucie EUR bez
ponoszenia przez Uniwersytet Wrocławski jakichkolwiek kosztów z tym związanych”.
Zamawiający naruszył przepis art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo zamówień
publicznych poprzez opisanie przedmiotu zamówienia w sposób, który utrudnia uczciwą
konkurencję.
Odwołujący wniósł, aby w załączniku nr 3 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia
„Zestawienie szczegółowych funkcjonalności systemu” – Zasady wypełniania tabel –
skreślony został zapis: „Nie dotyczy to tabeli nr 7 wymagania ogólne” w zapisie: „Kolumnę 4
należy wypełnić „TAK”, w przypadku, gdy wykonawca w ramach wdrożenia zamierza
oprogramować wymienioną w wierszu funkcjonalność, w przeciwnym razie należy wpisać
„NIE”. Nie dotyczy to tabeli nr 7 wymagania ogólne. A także, aby w tabeli 7. została
wprowadzona kolumna umożliwiająca zadeklarowanie, że wymagania spełnione mogą być
przez programowanie.
W załączniku nr 5 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamawiający określił
procedurę weryfikacji i oceny deklarowanych funkcjonalności systemu oferowanego przez
wykonawcę na etapie oceny ofert. Zgodnie z punktem 11. prezentacja musi być
przeprowadzona na systemie działającym on-line na danych testowych odpowiadających
rzeczywistym dla danej funkcjonalności oraz uwzględniających specyfikę zamawiającego.
W punkcie 16. zamawiający wskazał, że wykonawcy zaprezentują własne systemy.
Zapis „oraz uwzględniających specyfikę zamawiającego” nie ma żadnego uzasadnienia
i może powodować dowolność oceny. Każdy zamawiający ma swoją specyfikę i wykonawcy
muszą wykonać prace dostosowawcze oferowanego przez siebie oprogramowania, co bez
przeprowadzenia dokładnej analizy potrzeb, skonfigurowania systemu i zaimplementowania
procesów realizowanych jest niemożliwe, dodatkowo kłopotliwe jest odpowiednie
przeszkolenie użytkowników w zakresie obsługi systemu, aby jego funkcjonalność była
oceniona.
Zapis „wykonawcy zaprezentują własne systemy” również nie ma uzasadnienia. Jest to
bezzasadne faworyzowanie wykonawców oferujących własne rozwiązania. Zamawiający
bezpodstawnie nie dopuszcza do przedmiotowego zamówienia wykonawców oferujących
rozwiązania innych producentów. Wymóg bycia producentem systemu nie jest wymaganiem
funkcjonalnym, a jedynie nieuzasadnionym ograniczeniem konkurencji.
Odwołujący wniósł o zmianę powyższych wymagań poprzez skreślenie w załączniku 5. do
specyfikacji istotnych warunków zamówienia sformułowania „oraz uwzględniających
specyfikę Zamawiającego” i „Wykonawcy zaprezentują własne systemy”.
W odpowiedzi na odwołanie zamawiający wniósł o jego oddalenie jako bezzasadnego.
Zamawiający wskazał, iż usunął rozbieżność pomiędzy treścią specyfikacji istotnych
warunków zamówienia a ogłoszenia o zamówieniu dodając w ogłoszeniu informację, iż pod
pojęciem „usługa” rozumie usługę wykonaną na podstawie jednej umowy.
Zamawiający dokonał też sprostowania punktu 16. załącznika 5. do specyfikacji poprzez
zastąpienie sformułowania „Wykonawcy zaprezentują własne systemy”, sformułowaniem:
„Wykonawcy zaprezentują zaoferowane systemy”, choć oczywiste było, iż postanowienie to
nie kreowało po stronie wykonawców obowiązku zaoferowania systemu, którego byliby
producentem, lecz, iż przedmiotem prezentacji ma być system wskazany przez wykonawcę
w jego ofercie. Zamawiający wykreślił też zapis: „uwzględniających specyfikę
zamawiającego”.
Co do warunków udziału w postępowaniu zamawiający wskazał, że odwołujący nie
kwestionuje, iż opis sposobu dokonania oceny spełnienia warunków udziału w postępowaniu
jest związany z przedmiotem zamówienia oraz proporcjonalny w stosunku do niego, zgodnie
z art. 22 ust. 4 ustawy Prawo zamówień publicznych, co oznacza, iż uznaje warunki za
adekwatne do przedmiotu zamówienia. Potwierdzeniem konieczności ich postawienia są
„uzasadnione potrzeby” zamawiającego, więc wynikające z nich ograniczenie kręgu
wykonawców mogących się ubiegać o dane zamówienie nie stanowi naruszenia dyspozycji
art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych. Odwołujący, chcąc uzasadnić zarzut
naruszenia art. 7 ust. 1, powinien wskazać, w jakim zakresie dany warunek nie znajduje
uzasadnienia w przedmiocie zamówienia oraz, iż celem postawienia warunku było wyłącznie
ograniczenie konkurencji w danym postępowaniu, nie zaś ochrona uzasadnionych Interesów
zamawiającego. Odwołujący nie podaje i nie udowadnia okoliczności faktycznych, które
mogłyby ową nieadekwatność potwierdzać.
Nakaz stworzenia i zachowania warunków konkurencji wśród wykonawców ubiegających się
o zamówienie nie jest tożsamy z nakazem dopuszczenia do zamówienia wszystkich
podmiotów, w tym niezdolnych do jego realizacji w należyty sposób.
Stawiając warunki udziału w postępowaniu i dokonując ich opisu, zamawiający kierował się
potrzebą zapewnienia, by zamówienie zostało zrealizowane w sposób należyty
i terminowy w krótkim terminie.
Zdaniem zamawiającego nie istnieje jeden uniwersalny system klasy ERP, który z równym
powodzeniem można wdrożyć w każdym podmiocie. Producenci tych systemów oferują
różne rozwiązania dla małych, średnich i dużych firm. Wynika to z tego, że nie każda
technologia informatyczna jest tak samo efektywna przy różnej wielkości odbiorcy
oprogramowania oraz z tego, że im większa firma, tym specyfika jej działania jest bardziej
unikalna.
Wielkość firmy określa się na podstawie liczby pracowników oraz przychodów, jakie
generuje. Skalę działalności wyższej uczelni najlepiej określa liczba pracowników oraz liczba
studentów. Zamawiający zatrudnia ok. 3500 pracowników, przy czym każdy z nich będzie
mógł użytkować system objęty przedmiotem zamówienia.
Choć systemy klasy ERP są systemami znanymi w wielu krajach, to jednak systemy nawet
tego samego producenta są dostosowywane do potrzeb kraju odbiorcy (są „lokalizowane",
tzn. dostosowane do specyfiki danego kraju).
Producenci systemów klasy ERP oferują ich wersje dedykowane konkretnym branżom, np.:
bankowość, dystrybucja hurtowa, handel, instytucje publiczne, ochrona zdrowia, przemysł
wydobywczy, szkolnictwo wyższe, ubezpieczenia, usługi konsultingowe. Rozwiązania
„branżowe” stosowane w tych dedykowanych systemach uwzględniają specyfikę procesów
biznesowych typowych dla danego rodzaju działalności. Ponadto rozwiązania te posiadają
moduły oprogramowania, które łatwo i szybko, tj. bez konieczności pisania dużych
fragmentów kodu, można dopasować do potrzeb danego przedsiębiorstwa branżowego.
Pisanie od podstaw modułów oprogramowania dłużej trwa i jest droższe niż parametryzacja
standardowych modułów.
Zasady funkcjonowania uczelni wyższej są w określone w sposób szczegółowy w aktach
prawnych różnej rangi, m.in. w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym oraz
w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowych zasad
gospodarki finansowej uczelni publicznych. Z wskazanych aktów prawnych wynika m.in., że
uczelnie mogą prowadzić działalność o różnym charakterze i pozyskiwać różnorodne źródła
finansowania, stosują też zróżnicowane zasady rozliczania, przy czym zasady te określone
są w różnych aktach prawnych w sposób odmienny dla danej działalności. Uczelnie mają
unikatowy system sprawozdawczości, obowiązek tworzenia i rozliczania funduszu pomocy
materialnej dla studentów, nie występującego w żadnym innym podmiocie, inny niż
przewidziany w ustawie o rachunkowości sposób rozliczania, umorzenia i amortyzacji
środków trwałych. Uczelnia ma rozbudowaną i niejednolitą strukturę organizacyjną odmienną
od struktury innych podmiotów, wielopoziomowe i wydłużone ścieżki akceptacji, złożoność
rozliczeń podatku od towarów i usług, specyficzny sposób rozliczania kosztów czasu pracy
itd. Złożoność norm prawnych regulujących zasady funkcjonowania uczelni wyższych
przekłada się na złożoność procesów zachodzących w uczelni, w szczególności procesów
przetwarzania informacji i dokumentów. Specyfika ta przekłada się następnie na specyfikę
systemu klasy ERP, który będzie przedmiotem ofert wykonawców i pokazuje skalę
problemów, jakie mogą pojawić się na etapie tworzenia systemu dedykowanego właśnie
takiemu podmiotowi, jak uczelnia wyższa.
Nie jest więc tak, iż właściwie każdy system klasy ERP jest taki sam i wystarczające byłoby
posiadanie przez wykonawcę doświadczenia w dostawie i wdrożeniu jakiegokolwiek systemu
tej klasy zawierającego wymagane moduły oprogramowania. Systemy klasy ERP są różne,
dostosowywane są bowiem do potrzeb podmiotów, którym są one dedykowane, w tym do ich
wielkości, specyfiki oraz kraju działalności. Dodatkowo na etapie dostawy i wdrożenia
systemy dedykowane pewnym kategoriom podmiotów są dostosowywane do potrzeb
indywidualnego odbiorcy, przy czym proces indywidualizacji jest prostszy, szybszy i tańszy,
gdy producent systemu bazuje na pewnych sprawdzonych, wspólnych grupie odbiorców
rozwiązaniach, niż buduje program od podstaw. Ponadto w toku wdrażania i funkcjonowania
u danego odbiorcy producent może wychwycić i poprawić błędy oferowanego systemu. Stąd
posiadanie przez wykonawcę doświadczenia w dostawie i wdrożeniu systemu klasy ERP
dedykowanego uczelni wyższej o określonej wielkości i w takim podmiocie już wdrożonego,
minimalizuje ryzyko zamawiającego związane z terminowym i sprawnym wdrożeniem przez
tego wykonawcę systemu oferowanego zamawiającemu.
Zatem nie sposób przyjąć, by żądanie posiadania przez wykonawcę doświadczenia
w dostawie i wdrożeniu oferowanego systemu u podmiotu podlegającego przepisom ustawy
Prawo o szkolnictwie wyższym i zatrudniającego określoną liczbę pracowników było
żądaniem wygórowanym, nie mającym uzasadnienia w potrzebach zamawiającego, czy
nakierowanym na wybór konkretnego wykonawcy. Stawianie warunku tego typu jest
swoistym standardem w branży, który nie był dotychczas kwestionowany.
Odwołujący nie udowodnił, że zamawiający opisał przedmiot zamówienia w sposób, który
naruszałby zasady uczciwej konkurencji.
Zamawiający skonstruował opis przedmiotu zamówienia w taki sposób, by zabezpieczyć
swoje uzasadnione potrzeby. Z uwagi na stopień skomplikowania zamawianego systemu, jak
i stosunkowo krótki czas na dostawę i wdrożenie systemu, zamawiający jest uprawniony do
oczekiwania, iż wybrany przez niego wykonawca będzie dysponował już gotowymi
i sprawdzonymi w praktyce rozwiązaniami projektowymi. Rozwiązania tego typu łatwiej jest
bowiem dostosować do jego indywidualnych potrzeb, zaś znajomość systemu i branży, która
wymagana jest od wykonawcy poprzez warunki udziału w postępowaniu, stanowi dodatkowe
zabezpieczenie przed wyborem wykonawcy, który nie ma doświadczenia odpowiedniego do
należytego wykonania umowy.
W oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentacji postępowania oraz
złożonych oświadczeń i dokumentów Izba ustaliła i zważyła, co następuje: odwołanie
zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem
odwołania opisanych w art. 189 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, a odwołujący
ma interes we wniesieniu odwołania.
Izba ustaliła, iż stan faktyczny postępowania nie jest sporny między stronami.
Ze względu na zmiany wprowadzone przez zamawiającego w ogłoszeniu o zamówieniu
i specyfikacji istotnych warunków zamówienia, wskazane w odpowiedzi na odwołanie,
zarzuty dotyczące zawartej w specyfikacji istotnych warunków zamówienia definicji pojęcia
„usługa” oraz wymogów co do prezentacji programu, przestały być sporne.
Co do postawionych przez zamawiającego warunków udziału w postępowaniu dotyczących
doświadczenia wykonawcy, Izba stwierdziła, iż częściowo powinny one zostać zmienione.
Zamawiający podzielił te warunki na trzy części:
1. należycie wykonał minimum dwie usługi wdrożenia oferowanego przez wykonawcę w tym
postępowaniu systemu klasy ERP wraz z dostawą oprogramowania co najmniej w zakresie
finansów i księgowości, budżetowania i kontrolingu, zarządzania majątkiem, logistyki, każda
o wartości nie mniejszej niż 1.000.000 PLN brutto,
2. należycie wykonał co najmniej jedną usługę wdrożenia oferowanego przez wykonawcę
w tym postępowaniu systemu klasy ERP wraz z dostawą oprogramowania co najmniej
w zakresie finansów i księgowości, budżetowania i kontrolingu, zarządzania majątkiem,
logistyki dla podmiotu działającego w oparciu o ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym,
zatrudniającego co najmniej 1500 pracowników w dniu zakończenia usługi wdrażania,
3. należycie wykonał co najmniej jedną usługę wdrożenia oferowanego przez wykonawcę
w tym postępowaniu oprogramowania w zakresie budżetowania i kontrolingu działającego na
zewnętrznej hurtowni danych nie będącej standardowym elementem systemu
transakcyjnego dla podmiotu zatrudniającego co najmniej 1500 pracowników w dniu
zakończenia usługi wdrażania.
Ponieważ zamawiający dopuścił, by w ramach powyższych punktów wykonawcy powołali się
na te same lub różne usługi, wykonawcy muszą wykazać od dwóch do czterech usług
wdrożenia systemu klasy ERP.
Po zapoznaniu się z argumentacją zamawiającego Izba uznała, iż usprawiedliwione jest
żądanie, by wykonawcy wykazali się usługą wdrożenia oprogramowania dedykowanego
specjalnie wyższej uczelni i dostosowanego do jej potrzeb oraz do wymagań prawnych
(według prawa polskiego) i faktycznych jej funkcjonowania.
Jednak Izba uznała, że wystarczające będzie wymaganie w tym zakresie tylko jednej usługi.
Natomiast z treści warunków wynika, że choć tylko w punkcie 2. warunków zostało
przywołane wprost, iż chodzi o podmiot działający w oparciu o ustawę Prawo o szkolnictwie
wyższym, to treść wszystkich warunków wskazuje na taki podmiot – we wszystkich bowiem
punktach zamawiający użył określenia „oferowanego przez wykonawcę w tym postępowaniu
oprogramowania”. Co prawda określenie to jest nie do końca sprecyzowane biorąc pod
uwagę, że w zasadzie każde oprogramowanie tego typu, na które mogliby powołać się
wykonawcy, jest dostosowywane do potrzeb i wymagań konkretnego nabywcy, a więc
jednostkowe i indywidualne. Tak samo też oprogramowanie oferowane zamawiającemu
w tym postępowaniu nie będzie takie samo, jak oferowane wcześniej innym podmiotom. Jeśli
zaś przyjąć, że ma to być oprogramowanie pewnego typu, a więc przeznaczone dla
pewnego rodzaju podmiotów i biorąc pod uwagę, że zamawiający oczekuje w niniejszym
postępowaniu dostawy oprogramowania dedykowanego polskim uczelniom wyższym,
oznacza to, że „oferowane przez wykonawcę w tym postępowaniu oprogramowanie”
w każdym z warunków musiałoby być wdrożone na uczelni wyższej.
Zatem wykonawcy musieliby wykazać od dwóch do czterech wdrożeń na polskich uczelniach
wyższych, co jest wymaganiem nadmiernym biorąc w szczególności pod uwagę ilość
polskich uczelni wyższych co najmniej średniej wielkości (1500 pracowników) oraz trzyletni
okres wdrożenia. Tym samym zasadne jest, aby pozostawić wymaganie zawarte w punkcie
2., odnoszące się bezpośrednio do uczelni wyższej, a usunąć wymóg oprogramowania
„oferowanego przez wykonawcę w tym postępowaniu” w punkcie 1. i 3.
W związku z powyższym Izba nakazuje zamawiającemu usunąć w punkcie 1. i 3. warunku
wymóg, aby wdrożenie dotyczyło oprogramowania oferowanego przez wykonawcę w tym
postępowaniu.
Co do wymogu dotyczącego 1500 pracowników – zamawiający oświadczył, że w ten sposób
wskazał, iż chodzi mu co najmniej o uczelnię średniej wielkości. Nie jest to sposób
powszechnie stosowany przez zamawiających (raczej podaje się liczbę studentów), co
jednak nie oznacza, że niedozwolony. Jego zaletą jest to, że jest bardziej konkretny niż
samo określenie „uczelnia średniej wielkości”, które wymagałoby zdefiniowania. Przy tym
zamawiający podał też konkretny moment, w którym ta liczba miała zostać osiągnięta , co
również powoduje doprecyzowanie warunku i uniknięcie sporów w tym zakresie.
Jego wadą jest to, iż liczba pracowników na dzień zakończenia usługi wdrażania może być
trudna do ustalenia przez wykonawców. Choć z drugiej strony nie można nie zauważyć, iż
podczas rozprawy odwołujący uzyskał informacje o liczbie pracowników ze stron
internetowych poszczególnych uczelni.
Warto jednak zwrócić zamawiającemu uwagę, że powinien zweryfikować swoje dane
o liczbie wdrożeń systemów na wyższych uczelniach zatrudniających minimum 1500
pracowników, zakończonych w ciągu ostatnich trzech lat, aby nie okazało się, że brak jest
w ogóle takich wdrożeń.
Załącznik nr 3 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia zawiera „Zestawienie
szczegółowych funkcjonalności systemu”, w ramach których zamawiający w tabeli nr 7
zawarł „Wymagania ogólne dla systemu” (113 punktów). Są to wymagania zamawiającego,
które oprogramowane musi bezwzględnie posiadać już na etapie sporządzania oferty, czyli w
tzw. przez zamawiającego „standardzie”.
Są to wymogi takie jak: zapewnienie szyfrowanego połączenia pomiędzy serwerem
a stacjami roboczymi i serwerem a innymi systemami; współpraca z systemami autoryzacji
CAS, LDAP, AD; zapewnienie wymiany informacji z systemami zewnętrznymi opartej na
standardach wymiany danych, określonych w Krajowych Ramach Interoperacyjności;
umożliwienie stosowania standardowych w Windows skrótów klawiszowych do
wprowadzania danych i nawigacji oraz definiowanie własnych skrótów klawiszowych na
poziomie użytkownika; umożliwienie wprowadzania danych do formatek rejestrów używając
nawigacji przez klawiaturę; umożliwienie obsługi klawiatury numerycznej; możliwość zmiany
hasła i adresu e-mail przez użytkownika; posiadanie reguł bezpieczeństwa pozwalających na
zarządzanie prawami dostępu użytkowników do dokumentów, spraw i obiektów;
przypisywanie ról użytkownikom (administrator, użytkownik zwykły, użytkownik końcowy);
automatyczne kończenie sesji po upływie czasu bezczynności; kontrola dostępu do
zasobów, umożliwienie wprowadzania dokumentów do systemu z dysku, skanera, e-maila;
umożliwienie nawigacji za pomocą myszki, klawiatury i ekranów dotykowych; umożliwienie
dostępu przez przeglądarkę WWW; funkcje kopiuj-wklej; język polski itd. itd.
Zatem co najmniej część tych wymogów jest bardzo standardowa dla oferowanych
oprogramowań. Izba nie jest w stanie odnieść się do wszystkich wymagań opisanych
w tabeli, gdyż nie odniósł się do nich odwołujący i nie wskazał, które i z jakich konkretnych
przyczyn nie są standardowe dla oprogramowań i nie powinny być wymagane w standardzie.
Odwołujący jako przykład nadmiernych wymagań wskazał jedynie wymaganie A.95:
„W wypadku przystąpienia Polski do strefy euro, system musi być dostosowany do pracy
w walucie EUR bez ponoszenia przez Uniwersytet Wrocławski jakichkolwiek kosztów z tym
związanych”.
Co do tego wymogu Izba podzieliła stanowisko odwołującego, iż nie ma powodów, aby
wykonawcy nie mogli takiej funkcjonalności wprowadzić poprzez jej zaprogramowanie.
Zatem Izba nakazuje zamawiającemu dopuszczenie możliwości, aby realizacja wymogu
A.95: „W wypadku przystąpienia Polski do strefy euro, system musi być dostosowany do
pracy w walucie EUR bez ponoszenia przez Uniwersytet Wrocławski jakichkolwiek kosztów z
tym związanych” mogła nastąpić również poprzez jego „programowanie”.
W związku z powyższym Izba orzekła jak w sentencji uwzględniając odwołanie.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy
Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt
2, § 3 i § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238).
Przewodniczący: ………………..……