Pełny tekst orzeczenia

297/4/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 9 czerwca 2014 r.
Sygn. akt Ts 120/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Stanisław Rymar,


po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Z.R. w sprawie zgodności:
1) art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1404, ze zm.) z art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 223 oraz art. 222 ust. 1 w zw. z art. 188 i art. 189 ustawy z dnia 27 sierpnia o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1404, ze zm.) z art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 17 kwietnia 2013 r. (data nadania skargi w urzędzie pocztowym) sporządzonej przez pełnomocnika Z.R. (dalej: skarżący) zakwestionowana została zgodność z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1404, ze zm.; dalej: u.s.c.). Art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c. w zakresie, w jakim „posługuje się pojęciem »przed dniem wejścia w życie ustawy«, nie definiując tego terminu w treści ustawy, przy przyjęciu rozumienia tego terminu jako dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, a nie wcześniejszy dowolny dzień (bardziej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa weszła w życie”, skarżący zarzucił, że jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim „narusza nakaz określoności przepisów prawa i zasadę zaufania obywateli do państwa oraz jest sprzeczny z art. 32 Konstytucji, bowiem w nieuzasadniony sposób różnicuje funkcjonariuszy celnych w procesie transformacji dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową u.s.c.”. Natomiast wobec art. 223 oraz art. 222 ust. 1 w zw. z art. 188 oraz art. 189 u.s.c. skarżący wysunął zarzut ich sprzeczności z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim „naruszają nakaz określoności przepisów prawa”, oraz z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji, które gwarantują kontrolę instancyjną decyzji administracyjnych oraz prawo do sądu.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Aktem mianowania z 30 listopada 2009 r., wydanym przez Dyrektora Izby Celnej w Warszawie, skarżący został mianowany na stopień służbowy rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej. Jako podstawę prawną mianowania organ I instancji wskazał unormowania art. 223 ust. 1 i 5 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e u.s.c. Skarżący odwołał się od powyższego aktu mianowania, jednakże Szef Służby Celnej, decyzją z 26 maja 2011 r. (nr SC6/0341/718/11/1556KPJ), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy w zakresie określenia korpusu. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że w przypadku skarżącego nie mógł mieć zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c., ponieważ według stanu na dzień wejścia w życie u.s.c. skarżący nie zajmował stanowiska zaliczonego do kategorii stanowisk kierowniczych. Skarżący wniósł skargę na decyzję organu II instancji, która została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wa 1761/11). W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd I instancji wskazał, iż w związku z tym, że rezultat wykładni językowej art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c. był niejednoznaczny, należało sięgnąć do dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej. Dyrektywy te nakazywały zaś przyjęcie takiego rozumienia przepisu kwestionowanego w skardze konstytucyjnej, które przypisanie funkcjonariuszy celnych do określonych korpusów uzależnia wyłącznie od stopni posiadanych przez nich „przed dniem wejścia w życie ustawy”. Powyższy zwrot winien być przy tym interpretowany jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie u.s.c. W swoim orzeczeniu sąd I instancji wyraził także aprobatę dla odmowy rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji kwestii określenia stopnia skarżącego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ochroną sądową nie jest objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy. Takiego rodzaju roszczenie nie przysługuje skarżącemu w świetle obowiązującego prawa. Skarga kasacyjna skarżącego od powyższego orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2013 r. (sygn. akt I OSK 1082/12). Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku do pełnej aprobaty stanowiska sądu I instancji w zakresie funkcjonalnej i systemowej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c.
Uzasadniając zarzuty skargi konstytucyjnej, skarżący przedstawił szczegółowy wywód na temat konieczności literalnej interpretacji art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c. Nawiązał do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego standardów prawidłowej legislacji, wśród których istotną rolę odgrywa zwłaszcza zasada określoności przepisów prawa. Zdaniem skarżącego w przypadku zaskarżonych przepisów u.s.c. poziom ich niejednoznaczności przekroczył dopuszczalne – w świetle zasady państwa prawnego – granice. Na potwierdzenie tej tezy skarżący odwołał się do orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym – interpretowany językowo – zwrot „przed dniem wejścia w życie ustawy” odnosi się do jakiegokolwiek czasu przed wejściem w życie ustawy, a niekoniecznie tylko do dnia poprzedzającego dzień jej wejścia w życie. Orzeczenia sądów administracyjnych wydane w sprawie skarżącego wskazują natomiast – w jego przekonaniu – na to, że nie da się ustalić jednoznacznej treści art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c. Świadczy o tym zwłaszcza rozbieżność między sposobem wykładni tego przepisu dokonywanej przez sądy powszechne a jego interpretacją przyjmowaną przez sądy administracyjne. Powyższa nieprecyzyjność jest źródłem dyskryminacji funkcjonariuszy, którzy „przed dniem wejścia w życie ustawy pełnili służbę na stanowiskach kierowniczych” i uprzywilejowania „funkcjonariuszy pełniących takie funkcje w dniu wejścia w życie ustawy”. Skarżący sformułował również zarzut przeciwko przyjętemu w u.s.c. mechanizmowi kontroli decyzji dotyczących mianowania funkcjonariusza Służby Cywilnej na określony stopień służbowy w ramach danego korpusu. Jego zdaniem wyłączenie właściwości sądów powszechnych oraz sądów administracyjnych (zgodnie z poglądem wyrażonym w orzeczeniach wydanych w jego sprawie) w tej kategorii spraw doprowadziło do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu, a także zagwarantowanej przez ustrojodawcę kontroli instancyjnej decyzji administracyjnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach, prawach lub obowiązkach określonych w Konstytucji. Warunkiem skorzystania ze skargi konstytucyjnej jest uczynienie jej przedmiotem tego przepisu, który był podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w sprawie skarżącego, a jednocześnie doprowadził do naruszenia wskazanych w skardze konstytucyjnej praw lub wolności. Uprzednie zastosowanie kwestionowanego przepisu wobec skarżącego musi więc prowadzić do wydania orzeczenia, które doprowadziło do bezpośredniej ingerencji w sferę jego praw podmiotowych. Obowiązkiem skarżącego, wynikającym z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), jest przy tym wskazanie sposobu, w jaki zakwestionowane unormowanie naruszyło przysługujące mu konstytucyjne prawa lub wolności. Prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku nabiera szczególnego znaczenia w związku z zasadą wyrażoną w art. 66 ustawy o TK. Zgodnie z nią Trybunał – orzekając – jest związany granicami skargi konstytucyjnej. Oznacza to, że formułując zarzut niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów, skarżący określa – w sposób wiążący dla Trybunału – podstawę skargi, a więc unormowania Konstytucji, które mają stanowić wzorzec kontroli przepisów zaskarżonych w skardze konstytucyjnej. Wskazując określone prawa lub wolności, winien przedstawić szczegółowe argumenty, uprawdopodobniające tezę o niezgodności przedmiotu skargi z przepisami Konstytucji, które prawa te statuują.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w analizowanej sprawie wskazane wyżej przesłanki skargi konstytucyjnej nie zostały spełnione.
Kwestionując określone jako przedmiot skargi przepisy u.s.c., skarżący odrębnie ujął podstawę ich kontroli. I tak, wobec art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c. skarżący sformułował zarzut niezgodności z przepisami Konstytucji statuującymi zasadę państwa prawnego (zwłaszcza z wynikającymi z jej treści wymogami tzw. przyzwoitej legislacji) oraz zasadę równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 Konstytucji). Szczególnie wyeksponowany został przez skarżącego zarzut braku należytej określoności tego przepisu, czego efektem była – w jego ocenie – dowolność sądowej wykładni zwrotu „przed dniem wejścia w życie ustawy”, zastosowanego w treści art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c.
Nie dokonując w tym miejscu szczegółowej analizy poprawności zabiegów interpretacyjnych podjętych przez sądy administracyjne orzekające w sprawie skarżącego, należy podważyć sposób określenia w skardze wzorców kontroli zaskarżonego przepisu u.s.c. Zdaniem skarżącego podstawą skargi winny być konstytucyjne zasady państwa prawnego i równości wobec prawa. Tymczasem zgodnie z poglądem utrwalonym już w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wymienione wyżej zasady (nawet ujęte „w związku”) nie mogą być samodzielnym układem odniesienia do kontroli przepisów kwestionowanych za pomocą skargi konstytucyjnej. Jest to dopuszczalne dopiero w sytuacji doprecyzowania przez skarżącego, w zakresie jakiego, wyrażonego w innych przepisach Konstytucji, konkretnego prawa lub wolności zasady te doznały niedozwolonego uszczerbku lub ograniczenia (zob. zwłaszcza postanowienia pełnego składu TK z: 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). W odniesieniu do zakwestionowanego (jako samodzielny przedmiot kontroli) art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c. tego rodzaje niezbędne doprecyzowanie ze strony skarżącego nie nastąpiło.
Innego rodzaju mankamenty wykazuje natomiast analizowana skarga konstytucyjna w odniesieniu do pozostałych zakwestionowanych w niej unormowań u.s.c. Przeciwko art. 223, art. 222 ust. 1 w zw. z art. 188 oraz art. 189 u.s.c. skarżący skierował zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji. Istotę takiego naruszenia skarżący upatruje w pozbawieniu go sądowej kontroli decyzji administracyjnej dotyczącej mianowania na stopień służbowy i w związanym z tym zamknięciu drogi sądowej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego argumentacja skarżącego nie zasługuje jednakże na aprobatę. Przede wszystkim należy zauważyć, że postawieniu tezy o zamknięciu drogi sądowej nie towarzyszyło – niezbędne w przypadku skargi konstytucyjnej – wskazanie orzeczenia, które taki skutek by wywołało. W szczególności bowiem skarżący nie doprowadził w swojej sprawie do wydania orzeczenia, które negatywnie przesądziłoby o niemożności poszukiwania ochrony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Tymczasem zgodnie z art. 189 u.s.c. to właśnie sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy został upoważniony przez ustawodawcę do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celnej w sprawach niewymienionych w art. 188 u.s.c. Negatywne dla skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych nie mogą być w związku z tym uznane za rozstrzygnięcia, które w sposób władczy zamknęły przed skarżącym drogę sądową także w postępowaniu przed sądami powszechnymi.
Niezależnie od tego stwierdzić należy, że argumentacja skarżącego mająca uprawdopodobniać naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu nie uwzględnia utrwalonego w orzecznictwie Trybunału stanowiska co do dopuszczalnego wyłączenia tego prawa w sprawach związanych z funkcjonowaniem instytucji publicznych, zorganizowanych na zasadach podległości służbowej. I tak, dookreślając treść konstytucyjnego prawa do sądu, Trybunał podkreślił, że doktryna i orzecznictwo rozróżniają sprawy podległości służbowej należące do sfery wewnętrznej aparatu państwowego oraz te sprawy ze stosunku służbowego, w których jednostka, dochodząc swoich uprawnień, określających istotną treść tego stosunku, występuje wobec organu państwowego jako odrębny podmiot praw i obowiązków. Urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmuje „wszelkie sytuacje – bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura tych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (z tych właśnie powodów wykluczone są w zasadzie z drogi sądowej spory na tle podległości służbowej)” (zob. wyrok TK z 25 lutego 2002 r., SK 29/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 5). W uzasadnieniu innych orzeczeń Trybunał jednoznacznie stwierdził, że prawo do sądu nie obejmuje natomiast sporów wewnątrz aparatu państwowego, a więc m.in. spraw ze stosunków nadrzędności i podporządkowania między organami państwowymi oraz zasadniczo spraw podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w organach państwowych. Tę drugą kategorię spraw – tj. z zakresu podległości służbowej – należy jednak rozumieć stosunkowo wąsko, ponieważ szereg elementów kształtujących sytuację prawną podmiotu znajdującego się w relacji podległości służbowej podlega kognicji sądu, np. gdy chodzi o wynagrodzenie, prawa socjalne czy wreszcie roszczenia odszkodowawcze (zob. wyroki TK z: 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163 oraz 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109). Argumentacja skarżącego, nieuwzględniająca powyższego stanowiska Trybunału, uznana być musiała za oczywiście bezzasadną.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2, a także art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.