Ts 135/13
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
301/4/B/2014
POSTANOWIENIE
z dnia 14 sierpnia 2014 r.
Sygn. akt Ts 135/13
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marek Zubik,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M.D. w sprawie zgodności:
art. 130 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 131 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362, ze zm.) z art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1-3, art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 7 maja 2013 r. (data nadania) M.D. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności art. 130 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 131 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.; dalej: ustawa o pomocy społecznej) z art. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim „dopuszcza możliwość wymierzenia osobie fizycznej kary pieniężnej za czyn tego samego rodzaju, za który może dojść do ukarania takiej osoby na podstawie art. 601 § 1 [ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275, ze zm.; dalej: kodeks wykroczeń)]”. Drugi zarzut dotyczy naruszenia przez zakwestionowaną regulację art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1-3, art. 45 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim: po pierwsze „pozwala organowi administracji publicznej na dokonanie wyboru drogi postępowania przed organami władzy publicznej mogącej prowadzić do zastosowania sankcji pieniężnej w stosunku do osoby fizycznej za to samo naruszenie prawa publicznego”; po drugie – uniemożliwia organowi administracji indywidualizację kary pieniężnej ze względu na brak określenia wysokości kary pieniężnej w ujęciu widełkowym albo jako kary maksymalnej.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Skarżąca od 6 kwietnia 2009 r. prowadziła działalność gospodarczą pod nazwą Dom Opieki „Troska” w Rudniku Dużym. W dniu 26 czerwca 2010 r. inspektorzy Wydziału Polityki Społecznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie przeprowadzili kontrolę. W następstwie kontroli Wojewoda Mazowiecki wszczął postępowanie w sprawie prowadzenia bez wymaganego zezwolenia, w ramach działalności gospodarczej, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. W wyniku tego postępowania Wojewoda Mazowiecki, decyzją nr 1/2011 z 15 marca 2011 r. (znak: WPS.II.MR/9050-20/16/10), wymierzył skarżącej – na podstawie art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej – karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za prowadzenie placówki bez zezwolenia. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z 25 maja 2011 r. (znak: DPS.I.4153/8/2415/MS/11) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) oddalił wyrokiem z 20 stycznia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1434/11). Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w wyroku z 5 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 1087/12) oddalił skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie WSA.
W skardze konstytucyjnej skarżąca zarzuciła niekonstytucyjność art. 130 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 131 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa więcej niż 10 osób – podlega karze pieniężnej w wysokości 20 000 zł. W myśl art. 131 ust. 1 tej ustawy kary pieniężne, o których mowa w art. 130, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, wojewoda. Ustęp 2 tego przepisu stanowi: „Wysokość kary, o której mowa w art. 130 ust. 1, ustala wojewoda, biorąc pod uwagę rozmiar prowadzonej działalności, stopień, liczbę i społeczną szkodliwość stwierdzonych uchybień”. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego (ust. 3).
Zdaniem skarżącej zakwestionowana regulacja jest niezgodna z art. 2 Konstytucji i zasadą demokratycznego państwa prawnego w zakresie, w jakim dopuszcza możliwość nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na osobę fizyczną za czyn, za który jednocześnie może zostać tej osobie wymierzona kara pieniężna na podstawie art. 601 § 1 kodeksu wykroczeń. W ocenie skarżącej podwójne karanie – za ten sam czyn – do którego może dochodzić na gruncie zakwestionowanej regulacji, jest niedopuszczalne. Stanowisko to potwierdza, jej zdaniem, przytoczony w skardze kasacyjnej wniesionej do NSA pogląd sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym „osoba fizyczna za ten sam czyn może odpowiadać jedynie na podstawie przepisów kodeksu karnego, kodeksu karnoskarbowego lub kodeksu wykroczeń albo na podstawie przepisów ustaw szczególnych przewidujących odpowiedzialność za przestępstwo lub wykroczenie, a nie również – jednocześnie – na podstawie podobnych w swym przeznaczeniu przepisów prawa administracyjnego lub podatkowego przewidujących zastosowanie sankcji administracyjnych o charakterze pieniężnym”. Według skarżącej na gruncie art. 2 Konstytucji wykluczone jest zatem sankcjonowanie osoby fizycznej za ten sam czyn karą o charakterze pieniężnym na podstawie przepisów prawa wykroczeń z jednej strony oraz przepisów prawa administracyjnego z drugiej strony.
Naruszenie art. 2, art. 10, art. 42 ust. 1-3, art. 45 ust. 1 Konstytucji skarżąca upatruje w dwóch aspektach. Po pierwsze niezgodne z Konstytucją jest to, że będące przedmiotem skargi przepisy „pozwalają organowi administracji publicznej na dokonanie wyboru drogi postępowania przed organami administracji publicznej mogącej prowadzić do zastosowania sankcji pieniężnej w stosunku do osoby fizycznej za to samo naruszenie prawa publicznego ([…]) podjęcie działalności gospodarczej bez wymaganego ustawą zezwolenia), to jest albo drogi postępowania przed organami administracji publicznej z możliwością poddania kontroli legalności ich rozstrzygnięć w ramach postępowania przed sądami administracyjnymi (…) albo drogi postępowania przed sądami powszechnymi z zastosowaniem procedury właściwej dla sądów karnych z ewentualną rolą organów administracji publicznej jako oskarżyciela publicznego, a nie stosującego sankcję pieniężną (wymierzającego karę) za niedopełnienie określonego obowiązku publiczno-prawnego”. Zdaniem skarżącej pozostawienie organowi władzy wykonawczej wyboru między drogą administracyjną (z ewentualnym udziałem sądów administracyjnych) a drogą przed sądami powszechnymi z gwarancjami art. 42 Konstytucji nie spełnia zatem standardów demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, opartego na zasadzie trójpodziału władz. Drugi aspekt naruszenia wskazanych powyżej przepisów ustawy zasadniczej upatruje skarżąca w uniemożliwieniu organowi administracji indywidualizacji wymierzonej osobie fizycznej kary pieniężnej – ze względu na brak ujęcia dopuszczalnej wysokości tej kary w tzw. widełkach albo określenia jako kary maksymalnej.
Skarżąca podkreśliła, że orzeczenia sądów w jej sprawie jednoznacznie potwierdzają możliwość zastosowania w stosunku do osoby fizycznej podejmującej działalność gospodarczą bez wymaganego zezwolenia – jednej lub obu sankcji pieniężnych przewidzianych w obowiązujących przepisach. Przy czym, jedna z tych sankcji może być wymierzona przez sąd powszechny w ramach procedury karnej – zgodnej m.in. z art. 42 ust. 1-3 Konstytucji – pozwalającej sądowi na indywidualizację kary w granicach przewidzianych przez ustawę, druga natomiast może zostać wymierzona bezpośrednio przez organ administracji publicznej w ramach kodeksu postępowania administracyjnego bez możliwości indywidualizacji kary pieniężnej. Tymczasem – według skarżącej – to obowiązkiem ustawodawcy jest wskazanie, który z trybów postępowania przed organami władzy publicznej jest bardziej odpowiedni do ustalania odpowiedzialności i ewentualnego zastosowania sankcji pieniężnej.
Skarżąca zaznaczyła ponadto, że art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, jest sprzeczny z art. 131 ust. 2 tej ustawy. Artykuł 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, wyznaczając karę pieniężną w ściśle określonej wysokości, uniemożliwia bowiem stosowanie art. 131 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym organ ustala wysokość kary, uwzględniając rozmiar prowadzonej działalności, stopnień, liczbę i społeczną szkodliwość stwierdzonych uchybień.
Ponadto skarżąca wskazała, że na tle jej sprawy zarysowuje się również wymagający analizy ze strony Trybunału problem wniosków składanych przez strony w toku postępowania sądowego o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2013 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez dokładne określenie sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw wyrażonych w art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1-3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ponadto skarżąca została wezwana do wyjaśnienia, czy została ukarana prawomocnym orzeczeniem na podstawie art. 601 § 1 kodeksu wykroczeń za prowadzenie bez zezwolenia Domu Opieki „Troska” w Rudniku Dużym oraz do doręczenia tego orzeczenia. Skarżąca została zobowiązana również do doręczenia odpisów oraz kopii wydanych w jej sprawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 15 marca 2011 r. oraz decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 maja 2011 r.
Pismem z 9 sierpnia 2013 r. skarżąca ustosunkowała się do tego zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Wskazała, że „najbardziej uchwytnym zarzutem co do sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącej wydaje się być wskazywana wprost w skardze okoliczność związana z wewnętrzną sprzecznością ustawy o pomocy społecznej, która w praktyce pozbawia podmiot dopuszczający się prowadzenia placówki opiekuńczej bez wymaganego zezwolenia możliwości oczekiwania na indywidualizację kary w sposób gwarantowany innym z przepisów owej ustawy”. Brak możliwości indywidualizacji sankcji w postaci kary pieniężnej jest – według skarżącej – sprzeczny z art. 2 Konstytucji (zasadą demokratycznego państwa prawnego) „odczytywanym także w kontekście” art. 42 ust. 1-3 Konstytucji. Skarżąca powtórzyła przy tym, że organ administracji publicznej odpowiedzialny za właściwą realizację przez obywateli określonych obowiązków publicznoprawnych nie powinien mieć stworzonej możliwości wyboru dróg postępowania prowadzących do zastosowania sankcji pieniężnej za niedopełnienie obowiązku. Odnosząc się do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji, skarżąca zaznaczyła, że prawo do sądu oznacza prawo do takiego sądu, który w ramach właściwej dla niego procedury może ustalić nie tylko istnienie winy w wypadku niedopełnienia określonego obowiązku publicznoprawnego, ale i zastosować sankcję, kierując się powszechnie akceptowalnymi zasadami wymiaru kary. W ocenie skarżącej jej sprawa powinna podlegać ocenie sądów powszechnych stosujących procedurę karną. Skarżąca podniosła również, że w odwołaniu wniesionym od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 15 marca 2011 r. wystąpiła o „przedstawienie przewinienia (…) w celu dokonania stosownej oceny i zastosowania sankcji przez właściwy sąd karny, lecz ów wniosek został zignorowany”.
Skarżąca wyjaśniła, że nie została ukarana prawomocnym orzeczeniem na podstawie art. 601 § 1 kodeksu wykroczeń, „[c]o nie oznacza, że orzeczenie nie może zostać jeszcze wydane, albowiem skarżąca zakończyła prowadzenie tego domu opieki dopiero w czerwcu 2013 r.”. Do pisma dołączono odpisy oraz wymaganą liczbę kopii decyzji Wojewody Mazowieckiego z 15 marca 2011 r. oraz decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 maja 2011 r.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie uwarunkowane zostało uprzednim spełnieniem wielu przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Celem wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej jest stwierdzenie dopełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek skargi konstytucyjnej, jak również przesądzenie, że sformułowane w niej zarzuty niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów nie są oczywiście bezzasadne (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK skarga powinna zawierać wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że prawidłowe wykonanie tego obowiązku polega nie tylko na numerycznym wskazaniu postanowień Konstytucji i zasad z nich wyprowadzanych, z którymi – zdaniem skarżącego – niezgodne są kwestionowane przepisy, lecz także na precyzyjnym przedstawieniu treści wolności lub prawa, wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez ustawodawcę. Powinna temu towarzyszyć szczegółowa i precyzyjna argumentacja, uprawdopodabniająca stawiane zarzuty. Obowiązek wskazania przez skarżącego naruszonych wolności lub praw wynika wprost z zasady wyrażonej w art. 66 ustawy o TK: „Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi”. Konsekwencją tego unormowania jest z jednej strony – nałożenie na skarżącego obowiązku szczegółowego określenia wzorca kontroli kwestionowanych przepisów, z drugiej zaś – niemożność zastąpienia w tym zakresie skarżącego przez działający z własnej inicjatywy Trybunał Konstytucyjny.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpoznawana skarga powyższych przesłanek nie spełnia.
W pierwszej kolejności Trybunał postanowił odnieść się do zarzutu niezgodności art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej z art. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim „dopuszcza możliwość wymierzenia osobie fizycznej kary pieniężnej za czyn tego samego rodzaju, za który może dojść do ukarania takiej osoby na podstawie art. 601 § 1 kodeksu wykroczeń”.
Trybunał stwierdza, że podnoszone w skardze naruszenie Konstytucji we wskazanym zakresie ma charakter jedynie potencjalny. Istota tego zarzutu dotyczy podwójnej karalności osoby fizycznej prowadzącej bez zezwolenia placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku – na podstawie art. 601 § 1 kodeksu wykroczeń oraz zaskarżonego przepisu ustawy o pomocy społecznej. Zarówno z orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawie skarżącej, jak i z wyjaśnień przedstawionych przez nią w piśmie z 9 sierpnia 2013 r. wynika jednoznacznie, że skarżąca nie została ukarana na podstawie art. 601 § 1 kodeksu wykroczeń. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do zaistnienia niekonstytucyjnego – jej zdaniem – skutku w postaci podwójnej karalności za ten sam czyn.
Oceny tej nie podważa akcentowany przez skarżącą fakt, że ani WSA, ani NSA nie wykluczyły możliwości wymierzenia sankcji zarówno na podstawie przepisów kodeksu wykroczeń, jak i ustawy o pomocy społecznej. Trybunał zwraca bowiem uwagę, że ze szczególnego charakteru funkcjonującej w Polsce skargi konstytucyjnej jako zindywidualizowanego środka inicjowania kontroli konstytucyjności prawa wynika konieczność, aby naruszenie wolności lub praw konstytucyjnych, do którego określenia skarżący jest zobowiązany zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, miało charakter faktyczny i aktualny (por. W. Wróbel, Skarga konstytucyjna – problemy do rozwiązania, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 67). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 14 września 2009 r. (SK 51/08, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 127): „Celem kryterium aktualności jest zapobieżenie rozszerzeniu skargi konstytucyjnej, polegającemu na upodobnieniu jej do skargi powszechnej (actio popularis). Wymagane jest więc wykazanie, że naruszenie ma charakter aktualny, a nie potencjalny – konieczne jest istnienie aktualnego interesu prawnego skarżącego w merytorycznym rozstrzygnięciu skargi; niekorzystne oddziaływanie obwiązujących norm prawnych na sytuację prawną skarżącego musi mieć charakter rzeczywisty i realny (...) (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 3 lipca 2007 r., sygn. SK 4/07; podobnie: Z. Czeszejko-Sochacki, Formy naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw, [w:] Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński, Warszawa 2000, s. 79-81)”. Należy również podkreślić, że niekorzystne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego musi trwać w chwili wnoszenia i rozpatrywania skargi przez Trybunał, a nie – jak podnosi skarżąca – potencjalnie zaistnieć w przyszłości.
Na podstawie powyższych ustaleń Trybunał stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie brak jest związku między podnoszonym naruszeniem ustawy zasadniczej, a sytuacją faktyczną i prawną skarżącej, sformułowany zarzut ma zaś de facto charakter abstrakcyjny. Okoliczność ta przesądza o konieczności odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w tym zakresie na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Niezależnie od powyższego Trybunał wskazuje również, że skarżąca nie określiła, które wolności lub prawa o charakterze konstytucyjnym zostały naruszone przez zakwestionowaną regulację w przedstawionym powyżej zakresie. Jedynym wzorcem kontroli skarżąca uczyniła art. 2 Konstytucji i wyrażoną w nim zasadę demokratycznego państwa prawnego. Trybunał przypomina zatem, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 2 ustawy zasadniczej nie może stanowić samodzielnego wzorca kontroli w trybie skargi konstytucyjnej. Od momentu wejścia w życie obecnie obowiązującej Konstytucji Trybunał wielokrotnie podkreślał, że szeroki katalog praw i wolności wymienionych w rozdziale II Konstytucji, obejmuje i zasadniczo wyczerpuje pojęcie „konstytucyjnych wolności lub praw”, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. W interpretacji przepisów zawartych w tym rozdziale mogą być pomocne klauzule generalne, takie jak klauzula demokratycznego państwa prawnego, ale nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi konstytucyjnej. Podstawy takiej należy szukać w konkretnych postanowieniach Konstytucji, statuujących określone prawo lub wolność.
Tylko wyjątkowo art. 2 Konstytucji może – w myśl orzecznictwa Trybunału – stanowić źródło nowych wolności lub praw, niewynikających z innych przepisów konstytucyjnych. W takiej sytuacji konieczne jest jednak dokładne określenie przez skarżącego zarówno adresata konstytucyjnego prawa podmiotowego (jego beneficjenta), jak i jego całej sytuacji prawnej, powiązanej z możnością wyboru sposobu zachowania się (por. postanowienia TK z: 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 23 stycznia 2002 r., SK 13/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 9 i 14 grudnia 2004 r., SK 29/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 124), czego w rozpoznawanej skardze nie uczyniono. Trybunał stwierdza zatem, że wskazanie jako samodzielnego wzorca kontroli art. 2 Konstytucji i wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawnego, nie spełnia warunków formalnych wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, czyniąc tym samym skargę (a ściślej – jej merytoryczne rozpatrzenie) niedopuszczalną.
Przechodząc do oceny zarzutów niezgodności art. 130 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 131 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej z art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1-3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji, Trybunał uznaje, że – mimo wezwania do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej w tym zakresie – skarżąca nie określiła prawidłowo sposobu naruszenia wskazanych postanowień ustawy zasadniczej ani nie uprawdopodobniła tego naruszenia. Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę, że skarżący jest zobowiązany do określenia przepisu Konstytucji, z którego wywodzi swoje prawo podmiotowe, a następnie – przez porównanie treści kwestionowanej normy ustawowej z treścią normy konstytucyjnej – określenia ich wzajemnej niezgodności. Artykuł 47 ustawy o TK wymaga bowiem, aby wszelkie zarzuty dotyczące niekonstytucyjności określonych regulacji poparte były szczegółowym i pełnym uzasadnieniem.
Oceniwszy sposób wypełnienia przez skarżącą obowiązku, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, na podstawie treści skargi konstytucyjnej, a także pisma będącego odpowiedzią na zarządzenie sędziego Trybunału wzywające do usunięcia braków formalnych skargi, Trybunał nie może uznać, że obowiązek ten został prawidłowo przez skarżącą zrealizowany. Poza sformułowaniem zarzutów, skarżąca nie przedstawiła argumentacji, która odpowiadałaby wskazanym wymogom. Ponadto Trybunał uznaje, że wyjaśnienie, na czym polega niezgodność zaskarżonej regulacji ustawy o pomocy społecznej z art. 42 ust. 1-3 Konstytucji – tj. stwierdzenie, że gwarancje zawarte w tym przepisie ustawy zasadniczej dotyczą procedury karnej i nie obejmują tym samym procedur związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych – nie znajduje uzasadnienia w stopniu oczywistym.
Podobnie Trybunał ocenia zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji, który de facto sprowadza się do uznania przez skarżącą, że za prowadzenie placówki bez zezwolenia adekwatną karą byłaby w jej sprawie kara grzywny wymierzona na podstawie art. 601 § 1 kodeksu wykroczeń.
W odniesieniu zaś do wskazania jako wzorców kontroli art. 2 oraz art. 10 Konstytucji Trybunał przypomina, że przepisy te nie stanowią źródeł konstytucyjnych praw czy wolności (w odniesieniu do art. 10 Konstytucji zob. postanowienie TK z: 20 października 2009 r., Ts 39/09, OTK ZU nr 4/B/2010, poz. 281; 2 stycznia 2013 r., Ts 59/12, OTK ZU nr 5/B/2013, poz. 472), dlatego też w trybie kontroli inicjowanej skargą mogą być powoływane jedynie wyjątkowo, jako wzorce związkowe, gdy w sposób jasny i niebudzący wątpliwości można powiązać z ich naruszeniem również naruszenie innych praw lub wolności konstytucyjnych. W rozpoznawanej skardze wymóg ten nie został jednak spełniony. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał stwierdza, że określenie sposobu naruszenia wolności lub praw konstytucyjnych wyrażonych w art. 2, art. 10, art. 42 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji nie spełnia wymogów formalnych, co przesądza o konieczności odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Niezależnie od powyższego Trybunał postanowił odnieść się do zarzutu braku indywidualizacji wysokości pieniężnej kary administracyjnej. Skarżąca wskazuje na niekonstytucyjność art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w zakresie, w jakim przepis ten, określając wysokość kary, uniemożliwia jej indywidualizację zgodnie z art. 131 ust. 2 tejże ustawy.
Przede wszystkim jako wyraz niezrozumienia instytucji skargi konstytucyjnej należy potraktować sformułowany w skardze i powtórzony w piśmie z 9 sierpnia 2013 r. zarzut wzajemnej sprzeczności art. 130 ust. 2 pkt 2 oraz art. 131 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Skarga konstytucyjna służy badaniu zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Trybunał nie może zatem oceniać zgodności przepisu ustawy z innym przepisem tego aktu normatywnego.
Na marginesie jedynie Trybunał zauważa, że sam fakt określenia administracyjnej kary pieniężnej w sztywnej wysokości i związany z tym brak możliwości indywidualizacji wysokości takiej kary, nie przesądza jeszcze o jej niekonstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym administracyjnych kar pieniężnych wielokrotnie wskazywał, że dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi wątpliwości konstytucyjnych (zob. wyrok z 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2). Administracyjne kary pieniężne są to w istocie środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (zob. orzeczenie z 1 marca 1994 r., U 7/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5). Sankcje administracyjne – stosowane automatycznie, z mocy ustawy – mają więc przede wszystkim znaczenie prewencyjne (zob. wyrok z 24 stycznia 2006 r., SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6). Kara administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego (por. wyrok z 31 marca 2008 r., SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30). Mieści się zatem w reżimie tzw. odpowiedzialności obiektywnej (por. przywołany powyżej wyrok w sprawie P 19/06), co oznacza, że orzekanie administracyjnych kar pieniężnych jest oderwane od konieczności stwierdzania winy i innych okoliczności sprawy. Wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej (zob. Z. Cieślak, [w:] Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 74). Biorąc zatem pod uwagę dotychczasowe stanowisko Trybunału w zakresie administracyjnych kar pieniężnych, Trybunał stwierdza, że z samej istoty tych kar wynika, że nie muszą być one indywidualizowane. Umieszczenie ich w systemie odpowiedzialności obiektywnej oznacza bowiem, że są stosowane automatycznie, z mocy ustawy, z tytułu winy obiektywnej i że mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sankcja wyrażona w art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ma charakter prewencyjny. Możliwość nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości ma na celu zagwarantowanie należytego prowadzenia działalności gospodarczej oraz zapobieganie prowadzeniu placówek w sposób naruszający dobra osobiste i życie pensjonariuszy placówki. Głównym celem tej kary nie jest więc – co podkreślają sądy – spowodowanie u prowadzącego placówkę wyłącznie osobistej dolegliwości finansowej za działalność niezgodną z prawem. W kontekście tych ustaleń Trybunał wskazuje, że kwestionowanie regulacji ustawy o pomocy społecznej przez samo określenie administracyjnej kary pieniężnej w sztywnej wysokości nie znajduje uzasadnienia.
Ponadto Trybunał zauważa, że nie należy do jego kognicji badanie kwestii związanych z przedstawianiem zgłaszanych przez strony w trakcie postępowania wniosków o wystąpienie przez sądy administracyjne z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
POSTANOWIENIE
z dnia 14 sierpnia 2014 r.
Sygn. akt Ts 135/13
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marek Zubik,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M.D. w sprawie zgodności:
art. 130 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 131 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362, ze zm.) z art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1-3, art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 7 maja 2013 r. (data nadania) M.D. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności art. 130 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 131 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.; dalej: ustawa o pomocy społecznej) z art. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim „dopuszcza możliwość wymierzenia osobie fizycznej kary pieniężnej za czyn tego samego rodzaju, za który może dojść do ukarania takiej osoby na podstawie art. 601 § 1 [ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275, ze zm.; dalej: kodeks wykroczeń)]”. Drugi zarzut dotyczy naruszenia przez zakwestionowaną regulację art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1-3, art. 45 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim: po pierwsze „pozwala organowi administracji publicznej na dokonanie wyboru drogi postępowania przed organami władzy publicznej mogącej prowadzić do zastosowania sankcji pieniężnej w stosunku do osoby fizycznej za to samo naruszenie prawa publicznego”; po drugie – uniemożliwia organowi administracji indywidualizację kary pieniężnej ze względu na brak określenia wysokości kary pieniężnej w ujęciu widełkowym albo jako kary maksymalnej.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Skarżąca od 6 kwietnia 2009 r. prowadziła działalność gospodarczą pod nazwą Dom Opieki „Troska” w Rudniku Dużym. W dniu 26 czerwca 2010 r. inspektorzy Wydziału Polityki Społecznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie przeprowadzili kontrolę. W następstwie kontroli Wojewoda Mazowiecki wszczął postępowanie w sprawie prowadzenia bez wymaganego zezwolenia, w ramach działalności gospodarczej, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. W wyniku tego postępowania Wojewoda Mazowiecki, decyzją nr 1/2011 z 15 marca 2011 r. (znak: WPS.II.MR/9050-20/16/10), wymierzył skarżącej – na podstawie art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej – karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za prowadzenie placówki bez zezwolenia. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z 25 maja 2011 r. (znak: DPS.I.4153/8/2415/MS/11) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) oddalił wyrokiem z 20 stycznia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1434/11). Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w wyroku z 5 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 1087/12) oddalił skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie WSA.
W skardze konstytucyjnej skarżąca zarzuciła niekonstytucyjność art. 130 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 131 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa więcej niż 10 osób – podlega karze pieniężnej w wysokości 20 000 zł. W myśl art. 131 ust. 1 tej ustawy kary pieniężne, o których mowa w art. 130, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, wojewoda. Ustęp 2 tego przepisu stanowi: „Wysokość kary, o której mowa w art. 130 ust. 1, ustala wojewoda, biorąc pod uwagę rozmiar prowadzonej działalności, stopień, liczbę i społeczną szkodliwość stwierdzonych uchybień”. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego (ust. 3).
Zdaniem skarżącej zakwestionowana regulacja jest niezgodna z art. 2 Konstytucji i zasadą demokratycznego państwa prawnego w zakresie, w jakim dopuszcza możliwość nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na osobę fizyczną za czyn, za który jednocześnie może zostać tej osobie wymierzona kara pieniężna na podstawie art. 601 § 1 kodeksu wykroczeń. W ocenie skarżącej podwójne karanie – za ten sam czyn – do którego może dochodzić na gruncie zakwestionowanej regulacji, jest niedopuszczalne. Stanowisko to potwierdza, jej zdaniem, przytoczony w skardze kasacyjnej wniesionej do NSA pogląd sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym „osoba fizyczna za ten sam czyn może odpowiadać jedynie na podstawie przepisów kodeksu karnego, kodeksu karnoskarbowego lub kodeksu wykroczeń albo na podstawie przepisów ustaw szczególnych przewidujących odpowiedzialność za przestępstwo lub wykroczenie, a nie również – jednocześnie – na podstawie podobnych w swym przeznaczeniu przepisów prawa administracyjnego lub podatkowego przewidujących zastosowanie sankcji administracyjnych o charakterze pieniężnym”. Według skarżącej na gruncie art. 2 Konstytucji wykluczone jest zatem sankcjonowanie osoby fizycznej za ten sam czyn karą o charakterze pieniężnym na podstawie przepisów prawa wykroczeń z jednej strony oraz przepisów prawa administracyjnego z drugiej strony.
Naruszenie art. 2, art. 10, art. 42 ust. 1-3, art. 45 ust. 1 Konstytucji skarżąca upatruje w dwóch aspektach. Po pierwsze niezgodne z Konstytucją jest to, że będące przedmiotem skargi przepisy „pozwalają organowi administracji publicznej na dokonanie wyboru drogi postępowania przed organami administracji publicznej mogącej prowadzić do zastosowania sankcji pieniężnej w stosunku do osoby fizycznej za to samo naruszenie prawa publicznego ([…]) podjęcie działalności gospodarczej bez wymaganego ustawą zezwolenia), to jest albo drogi postępowania przed organami administracji publicznej z możliwością poddania kontroli legalności ich rozstrzygnięć w ramach postępowania przed sądami administracyjnymi (…) albo drogi postępowania przed sądami powszechnymi z zastosowaniem procedury właściwej dla sądów karnych z ewentualną rolą organów administracji publicznej jako oskarżyciela publicznego, a nie stosującego sankcję pieniężną (wymierzającego karę) za niedopełnienie określonego obowiązku publiczno-prawnego”. Zdaniem skarżącej pozostawienie organowi władzy wykonawczej wyboru między drogą administracyjną (z ewentualnym udziałem sądów administracyjnych) a drogą przed sądami powszechnymi z gwarancjami art. 42 Konstytucji nie spełnia zatem standardów demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, opartego na zasadzie trójpodziału władz. Drugi aspekt naruszenia wskazanych powyżej przepisów ustawy zasadniczej upatruje skarżąca w uniemożliwieniu organowi administracji indywidualizacji wymierzonej osobie fizycznej kary pieniężnej – ze względu na brak ujęcia dopuszczalnej wysokości tej kary w tzw. widełkach albo określenia jako kary maksymalnej.
Skarżąca podkreśliła, że orzeczenia sądów w jej sprawie jednoznacznie potwierdzają możliwość zastosowania w stosunku do osoby fizycznej podejmującej działalność gospodarczą bez wymaganego zezwolenia – jednej lub obu sankcji pieniężnych przewidzianych w obowiązujących przepisach. Przy czym, jedna z tych sankcji może być wymierzona przez sąd powszechny w ramach procedury karnej – zgodnej m.in. z art. 42 ust. 1-3 Konstytucji – pozwalającej sądowi na indywidualizację kary w granicach przewidzianych przez ustawę, druga natomiast może zostać wymierzona bezpośrednio przez organ administracji publicznej w ramach kodeksu postępowania administracyjnego bez możliwości indywidualizacji kary pieniężnej. Tymczasem – według skarżącej – to obowiązkiem ustawodawcy jest wskazanie, który z trybów postępowania przed organami władzy publicznej jest bardziej odpowiedni do ustalania odpowiedzialności i ewentualnego zastosowania sankcji pieniężnej.
Skarżąca zaznaczyła ponadto, że art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, jest sprzeczny z art. 131 ust. 2 tej ustawy. Artykuł 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, wyznaczając karę pieniężną w ściśle określonej wysokości, uniemożliwia bowiem stosowanie art. 131 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym organ ustala wysokość kary, uwzględniając rozmiar prowadzonej działalności, stopnień, liczbę i społeczną szkodliwość stwierdzonych uchybień.
Ponadto skarżąca wskazała, że na tle jej sprawy zarysowuje się również wymagający analizy ze strony Trybunału problem wniosków składanych przez strony w toku postępowania sądowego o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2013 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez dokładne określenie sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw wyrażonych w art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1-3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ponadto skarżąca została wezwana do wyjaśnienia, czy została ukarana prawomocnym orzeczeniem na podstawie art. 601 § 1 kodeksu wykroczeń za prowadzenie bez zezwolenia Domu Opieki „Troska” w Rudniku Dużym oraz do doręczenia tego orzeczenia. Skarżąca została zobowiązana również do doręczenia odpisów oraz kopii wydanych w jej sprawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 15 marca 2011 r. oraz decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 maja 2011 r.
Pismem z 9 sierpnia 2013 r. skarżąca ustosunkowała się do tego zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Wskazała, że „najbardziej uchwytnym zarzutem co do sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącej wydaje się być wskazywana wprost w skardze okoliczność związana z wewnętrzną sprzecznością ustawy o pomocy społecznej, która w praktyce pozbawia podmiot dopuszczający się prowadzenia placówki opiekuńczej bez wymaganego zezwolenia możliwości oczekiwania na indywidualizację kary w sposób gwarantowany innym z przepisów owej ustawy”. Brak możliwości indywidualizacji sankcji w postaci kary pieniężnej jest – według skarżącej – sprzeczny z art. 2 Konstytucji (zasadą demokratycznego państwa prawnego) „odczytywanym także w kontekście” art. 42 ust. 1-3 Konstytucji. Skarżąca powtórzyła przy tym, że organ administracji publicznej odpowiedzialny za właściwą realizację przez obywateli określonych obowiązków publicznoprawnych nie powinien mieć stworzonej możliwości wyboru dróg postępowania prowadzących do zastosowania sankcji pieniężnej za niedopełnienie obowiązku. Odnosząc się do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji, skarżąca zaznaczyła, że prawo do sądu oznacza prawo do takiego sądu, który w ramach właściwej dla niego procedury może ustalić nie tylko istnienie winy w wypadku niedopełnienia określonego obowiązku publicznoprawnego, ale i zastosować sankcję, kierując się powszechnie akceptowalnymi zasadami wymiaru kary. W ocenie skarżącej jej sprawa powinna podlegać ocenie sądów powszechnych stosujących procedurę karną. Skarżąca podniosła również, że w odwołaniu wniesionym od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 15 marca 2011 r. wystąpiła o „przedstawienie przewinienia (…) w celu dokonania stosownej oceny i zastosowania sankcji przez właściwy sąd karny, lecz ów wniosek został zignorowany”.
Skarżąca wyjaśniła, że nie została ukarana prawomocnym orzeczeniem na podstawie art. 601 § 1 kodeksu wykroczeń, „[c]o nie oznacza, że orzeczenie nie może zostać jeszcze wydane, albowiem skarżąca zakończyła prowadzenie tego domu opieki dopiero w czerwcu 2013 r.”. Do pisma dołączono odpisy oraz wymaganą liczbę kopii decyzji Wojewody Mazowieckiego z 15 marca 2011 r. oraz decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 maja 2011 r.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie uwarunkowane zostało uprzednim spełnieniem wielu przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Celem wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej jest stwierdzenie dopełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek skargi konstytucyjnej, jak również przesądzenie, że sformułowane w niej zarzuty niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów nie są oczywiście bezzasadne (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK skarga powinna zawierać wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że prawidłowe wykonanie tego obowiązku polega nie tylko na numerycznym wskazaniu postanowień Konstytucji i zasad z nich wyprowadzanych, z którymi – zdaniem skarżącego – niezgodne są kwestionowane przepisy, lecz także na precyzyjnym przedstawieniu treści wolności lub prawa, wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez ustawodawcę. Powinna temu towarzyszyć szczegółowa i precyzyjna argumentacja, uprawdopodabniająca stawiane zarzuty. Obowiązek wskazania przez skarżącego naruszonych wolności lub praw wynika wprost z zasady wyrażonej w art. 66 ustawy o TK: „Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi”. Konsekwencją tego unormowania jest z jednej strony – nałożenie na skarżącego obowiązku szczegółowego określenia wzorca kontroli kwestionowanych przepisów, z drugiej zaś – niemożność zastąpienia w tym zakresie skarżącego przez działający z własnej inicjatywy Trybunał Konstytucyjny.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpoznawana skarga powyższych przesłanek nie spełnia.
W pierwszej kolejności Trybunał postanowił odnieść się do zarzutu niezgodności art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej z art. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim „dopuszcza możliwość wymierzenia osobie fizycznej kary pieniężnej za czyn tego samego rodzaju, za który może dojść do ukarania takiej osoby na podstawie art. 601 § 1 kodeksu wykroczeń”.
Trybunał stwierdza, że podnoszone w skardze naruszenie Konstytucji we wskazanym zakresie ma charakter jedynie potencjalny. Istota tego zarzutu dotyczy podwójnej karalności osoby fizycznej prowadzącej bez zezwolenia placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku – na podstawie art. 601 § 1 kodeksu wykroczeń oraz zaskarżonego przepisu ustawy o pomocy społecznej. Zarówno z orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawie skarżącej, jak i z wyjaśnień przedstawionych przez nią w piśmie z 9 sierpnia 2013 r. wynika jednoznacznie, że skarżąca nie została ukarana na podstawie art. 601 § 1 kodeksu wykroczeń. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do zaistnienia niekonstytucyjnego – jej zdaniem – skutku w postaci podwójnej karalności za ten sam czyn.
Oceny tej nie podważa akcentowany przez skarżącą fakt, że ani WSA, ani NSA nie wykluczyły możliwości wymierzenia sankcji zarówno na podstawie przepisów kodeksu wykroczeń, jak i ustawy o pomocy społecznej. Trybunał zwraca bowiem uwagę, że ze szczególnego charakteru funkcjonującej w Polsce skargi konstytucyjnej jako zindywidualizowanego środka inicjowania kontroli konstytucyjności prawa wynika konieczność, aby naruszenie wolności lub praw konstytucyjnych, do którego określenia skarżący jest zobowiązany zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, miało charakter faktyczny i aktualny (por. W. Wróbel, Skarga konstytucyjna – problemy do rozwiązania, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 67). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 14 września 2009 r. (SK 51/08, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 127): „Celem kryterium aktualności jest zapobieżenie rozszerzeniu skargi konstytucyjnej, polegającemu na upodobnieniu jej do skargi powszechnej (actio popularis). Wymagane jest więc wykazanie, że naruszenie ma charakter aktualny, a nie potencjalny – konieczne jest istnienie aktualnego interesu prawnego skarżącego w merytorycznym rozstrzygnięciu skargi; niekorzystne oddziaływanie obwiązujących norm prawnych na sytuację prawną skarżącego musi mieć charakter rzeczywisty i realny (...) (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 3 lipca 2007 r., sygn. SK 4/07; podobnie: Z. Czeszejko-Sochacki, Formy naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw, [w:] Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński, Warszawa 2000, s. 79-81)”. Należy również podkreślić, że niekorzystne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego musi trwać w chwili wnoszenia i rozpatrywania skargi przez Trybunał, a nie – jak podnosi skarżąca – potencjalnie zaistnieć w przyszłości.
Na podstawie powyższych ustaleń Trybunał stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie brak jest związku między podnoszonym naruszeniem ustawy zasadniczej, a sytuacją faktyczną i prawną skarżącej, sformułowany zarzut ma zaś de facto charakter abstrakcyjny. Okoliczność ta przesądza o konieczności odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w tym zakresie na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Niezależnie od powyższego Trybunał wskazuje również, że skarżąca nie określiła, które wolności lub prawa o charakterze konstytucyjnym zostały naruszone przez zakwestionowaną regulację w przedstawionym powyżej zakresie. Jedynym wzorcem kontroli skarżąca uczyniła art. 2 Konstytucji i wyrażoną w nim zasadę demokratycznego państwa prawnego. Trybunał przypomina zatem, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 2 ustawy zasadniczej nie może stanowić samodzielnego wzorca kontroli w trybie skargi konstytucyjnej. Od momentu wejścia w życie obecnie obowiązującej Konstytucji Trybunał wielokrotnie podkreślał, że szeroki katalog praw i wolności wymienionych w rozdziale II Konstytucji, obejmuje i zasadniczo wyczerpuje pojęcie „konstytucyjnych wolności lub praw”, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. W interpretacji przepisów zawartych w tym rozdziale mogą być pomocne klauzule generalne, takie jak klauzula demokratycznego państwa prawnego, ale nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi konstytucyjnej. Podstawy takiej należy szukać w konkretnych postanowieniach Konstytucji, statuujących określone prawo lub wolność.
Tylko wyjątkowo art. 2 Konstytucji może – w myśl orzecznictwa Trybunału – stanowić źródło nowych wolności lub praw, niewynikających z innych przepisów konstytucyjnych. W takiej sytuacji konieczne jest jednak dokładne określenie przez skarżącego zarówno adresata konstytucyjnego prawa podmiotowego (jego beneficjenta), jak i jego całej sytuacji prawnej, powiązanej z możnością wyboru sposobu zachowania się (por. postanowienia TK z: 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 23 stycznia 2002 r., SK 13/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 9 i 14 grudnia 2004 r., SK 29/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 124), czego w rozpoznawanej skardze nie uczyniono. Trybunał stwierdza zatem, że wskazanie jako samodzielnego wzorca kontroli art. 2 Konstytucji i wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawnego, nie spełnia warunków formalnych wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, czyniąc tym samym skargę (a ściślej – jej merytoryczne rozpatrzenie) niedopuszczalną.
Przechodząc do oceny zarzutów niezgodności art. 130 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 131 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej z art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1-3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji, Trybunał uznaje, że – mimo wezwania do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej w tym zakresie – skarżąca nie określiła prawidłowo sposobu naruszenia wskazanych postanowień ustawy zasadniczej ani nie uprawdopodobniła tego naruszenia. Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę, że skarżący jest zobowiązany do określenia przepisu Konstytucji, z którego wywodzi swoje prawo podmiotowe, a następnie – przez porównanie treści kwestionowanej normy ustawowej z treścią normy konstytucyjnej – określenia ich wzajemnej niezgodności. Artykuł 47 ustawy o TK wymaga bowiem, aby wszelkie zarzuty dotyczące niekonstytucyjności określonych regulacji poparte były szczegółowym i pełnym uzasadnieniem.
Oceniwszy sposób wypełnienia przez skarżącą obowiązku, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, na podstawie treści skargi konstytucyjnej, a także pisma będącego odpowiedzią na zarządzenie sędziego Trybunału wzywające do usunięcia braków formalnych skargi, Trybunał nie może uznać, że obowiązek ten został prawidłowo przez skarżącą zrealizowany. Poza sformułowaniem zarzutów, skarżąca nie przedstawiła argumentacji, która odpowiadałaby wskazanym wymogom. Ponadto Trybunał uznaje, że wyjaśnienie, na czym polega niezgodność zaskarżonej regulacji ustawy o pomocy społecznej z art. 42 ust. 1-3 Konstytucji – tj. stwierdzenie, że gwarancje zawarte w tym przepisie ustawy zasadniczej dotyczą procedury karnej i nie obejmują tym samym procedur związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych – nie znajduje uzasadnienia w stopniu oczywistym.
Podobnie Trybunał ocenia zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji, który de facto sprowadza się do uznania przez skarżącą, że za prowadzenie placówki bez zezwolenia adekwatną karą byłaby w jej sprawie kara grzywny wymierzona na podstawie art. 601 § 1 kodeksu wykroczeń.
W odniesieniu zaś do wskazania jako wzorców kontroli art. 2 oraz art. 10 Konstytucji Trybunał przypomina, że przepisy te nie stanowią źródeł konstytucyjnych praw czy wolności (w odniesieniu do art. 10 Konstytucji zob. postanowienie TK z: 20 października 2009 r., Ts 39/09, OTK ZU nr 4/B/2010, poz. 281; 2 stycznia 2013 r., Ts 59/12, OTK ZU nr 5/B/2013, poz. 472), dlatego też w trybie kontroli inicjowanej skargą mogą być powoływane jedynie wyjątkowo, jako wzorce związkowe, gdy w sposób jasny i niebudzący wątpliwości można powiązać z ich naruszeniem również naruszenie innych praw lub wolności konstytucyjnych. W rozpoznawanej skardze wymóg ten nie został jednak spełniony. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał stwierdza, że określenie sposobu naruszenia wolności lub praw konstytucyjnych wyrażonych w art. 2, art. 10, art. 42 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji nie spełnia wymogów formalnych, co przesądza o konieczności odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Niezależnie od powyższego Trybunał postanowił odnieść się do zarzutu braku indywidualizacji wysokości pieniężnej kary administracyjnej. Skarżąca wskazuje na niekonstytucyjność art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w zakresie, w jakim przepis ten, określając wysokość kary, uniemożliwia jej indywidualizację zgodnie z art. 131 ust. 2 tejże ustawy.
Przede wszystkim jako wyraz niezrozumienia instytucji skargi konstytucyjnej należy potraktować sformułowany w skardze i powtórzony w piśmie z 9 sierpnia 2013 r. zarzut wzajemnej sprzeczności art. 130 ust. 2 pkt 2 oraz art. 131 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Skarga konstytucyjna służy badaniu zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Trybunał nie może zatem oceniać zgodności przepisu ustawy z innym przepisem tego aktu normatywnego.
Na marginesie jedynie Trybunał zauważa, że sam fakt określenia administracyjnej kary pieniężnej w sztywnej wysokości i związany z tym brak możliwości indywidualizacji wysokości takiej kary, nie przesądza jeszcze o jej niekonstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym administracyjnych kar pieniężnych wielokrotnie wskazywał, że dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi wątpliwości konstytucyjnych (zob. wyrok z 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2). Administracyjne kary pieniężne są to w istocie środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (zob. orzeczenie z 1 marca 1994 r., U 7/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5). Sankcje administracyjne – stosowane automatycznie, z mocy ustawy – mają więc przede wszystkim znaczenie prewencyjne (zob. wyrok z 24 stycznia 2006 r., SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6). Kara administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego (por. wyrok z 31 marca 2008 r., SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30). Mieści się zatem w reżimie tzw. odpowiedzialności obiektywnej (por. przywołany powyżej wyrok w sprawie P 19/06), co oznacza, że orzekanie administracyjnych kar pieniężnych jest oderwane od konieczności stwierdzania winy i innych okoliczności sprawy. Wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej (zob. Z. Cieślak, [w:] Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 74). Biorąc zatem pod uwagę dotychczasowe stanowisko Trybunału w zakresie administracyjnych kar pieniężnych, Trybunał stwierdza, że z samej istoty tych kar wynika, że nie muszą być one indywidualizowane. Umieszczenie ich w systemie odpowiedzialności obiektywnej oznacza bowiem, że są stosowane automatycznie, z mocy ustawy, z tytułu winy obiektywnej i że mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sankcja wyrażona w art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ma charakter prewencyjny. Możliwość nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości ma na celu zagwarantowanie należytego prowadzenia działalności gospodarczej oraz zapobieganie prowadzeniu placówek w sposób naruszający dobra osobiste i życie pensjonariuszy placówki. Głównym celem tej kary nie jest więc – co podkreślają sądy – spowodowanie u prowadzącego placówkę wyłącznie osobistej dolegliwości finansowej za działalność niezgodną z prawem. W kontekście tych ustaleń Trybunał wskazuje, że kwestionowanie regulacji ustawy o pomocy społecznej przez samo określenie administracyjnej kary pieniężnej w sztywnej wysokości nie znajduje uzasadnienia.
Ponadto Trybunał zauważa, że nie należy do jego kognicji badanie kwestii związanych z przedstawianiem zgłaszanych przez strony w trakcie postępowania wniosków o wystąpienie przez sądy administracyjne z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.