Pełny tekst orzeczenia

ORZECZENIE
w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 1 marca 1994 r.
(Sygn. akt U. 7/93)


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: Sędzia TK: Zdzisław Czeszejko-Sochacki

Sędziowie TK: Lech Garlicki

Błażej Wierzbowski (sprawozdawca)

Protokolant: Piotr Jankowerny


po rozpoznaniu w dniu 1 marca 1994 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą i Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie, że przepis § 20 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 22 sierpnia 1990 r. w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat (Dz.U. Nr 61, poz. 357; zm.: Dz.U. z 1992 r. Nr 17, poz. 73) jest regulacją przekraczającą upoważnienie ustawowe zawarte w art. 70 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne (Dz.U. Nr 75, poz. 445; zm.: z 1991 r. Nr 60, poz. 253; Nr 73, poz. 320; Nr 100, poz. 442; z 1992 r. Nr 2I, poz. 85; z 1993 r. Nr 60, poz. 279 i Nr 129, poz. 598), a tym samym stanowi naruszenie postanowień art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426)

orzeka:

przepis § 20 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 22 sierpnia 1990 r. w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat (Dz.U. Nr 61, poz. 357; zm.: z 1992 r. Nr 17, poz. 73) jest niezgodny z upoważnieniem zawartym w art. 70 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne (Dz.U. Nr 75, poz. 445; zm.: z 1991 r. Nr 60, poz. 251; Nr 73, poz. 320 i Nr 100, poz. 442; z 1992 r. Nr 2 1, poz. 85; z 1993 r. Nr 60, poz. 279 i Nr 129, poz. 598), a tym samym narusza przepisy art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426) i art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 cytowanej Ustawy Konstytucyjnej.

Przepis § 20 rozporządzenia wymienionego w sentencji orzeczenia, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470; zm. z 1993 r. Nr 47, poz. 213) podlega zmianie bądź uchyleniu zgodnie z treścią orzeczenia nie później niż w terminie trzech miesięcy od przedłożenia orzeczenia Ministrowi Współpracy Gospodarczej z Zagranicą. W przeciwnym razie przepis ten traci moc z upływem trzymiesięcznego terminu.

Uzasadnienie

I

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie, że § 20 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 22 sierpnia 1990 r. w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat (Dz.U. Nr 61, poz. 157 ze zm.) określający stawki opłaty celnej manipulacyjnej jest regulacją przekraczającą upoważnienie ustawowe zawarte w art. 70 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. Prawo celne (Dz.U. Nr 75, poz. 445, ze zm.), a tym samym stanowi naruszenie postanowień art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426).

W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich powołuje się na wskazywany w doktrynie prawa daninowego związek opłaty z określoną czynnością organu państwowego na rzecz podmiotu obciążonego opłatą. Tymczasem – w ocenie Wnioskodawcy – przewidziane w ustawie – Prawo celne “opłaty manipulacyjne dodatkowe” zostały przez Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą przekształcone w kary, których wysokość przekracza wielokrotnie wymierzane cło oraz sankcje karne przewidziane w ustawie karnej skarbowej. Ustawa – Prawo celne w art. 70 ust. 5 zawarła upoważnienie dla Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą do określenia – w drodze rozporządzenia – stawek opłat depozytowych, manipulacyjnych dodatkowych oraz za sprawowanie dozoru celnego. Łączne ich wymienienie wskazuje, zdaniem Wnioskodawcy, że chodzi tu o opłaty za dokonanie jakichś czynności, a nie o kary. Zgodnie ze swą nazwą, opłata manipulacyjna dodatkowa, powinna być opłatą za dokonanie przez organ celny czynności dodatkowej spowodowanej niewykonaniem w terminie obowiązków celnych. Jej wysokość winna być w jakimś stopniu proporcjonalna do rodzaju i zakresu dodatkowych czynności, jakie organ celny dokonuje w związku z opóźnieniem się zobowiązanego z dopełnieniem obowiązków celnych. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą ustanawiając “opłaty manipulacyjne dodatkowe”, które w istocie swej stały się dodatkową daniną lub grzywną, przekroczył zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 70 ust. 5 pkt 2 ustawy – Prawo celne, naruszając tym samym art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426).

Dla zilustrowania problemu Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia dwa przykłady decyzji celnych określających wysokość “opłat manipulacyjnych dodatkowych” w kwotach 39.750.000 zł i 65.631.000 zł. Nadto Wnioskodawca zwraca uwagę na to, że po myśli art. 70 ust. 4 ustawy – Prawo celne, środki finansowe uzyskiwane z opłat, w tym z opłat manipulacyjnych dodatkowych, przeznacza się na usprawnienie funkcjonowania organów celnych oraz na premie dla pracowników podległych Prezesowi Głównego Urzędu Ceł.

Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą w piśmie z dnia 20 grudnia 1993 r. wyraził pogląd tej treści, że jakkolwiek regulacja ustawowa dotycząca opłaty manipulacyjnej dodatkowej nie jest legislacyjnie doskonała, to jednak § 20 zaskarżonego rozporządzenia nie wykracza poza delegację zawartą w art. 70 ust. 5 pkt 2 Prawa celnego. Występujący w sprawie problem należy zdaniem Ministra – rozpatrywać nie tyle w kategoriach niezgodności aktu wykonawczego z ustawą, ile w kategoriach doskonalenia przepisów ustawowych. Mogłoby ono polegać albo na doprecyzowaniu obecnie obowiązujących przepisów prawa celnego albo na przeniesieniu instytucji opłaty manipulacyjnej dodatkowej do ustawy karnej skarbowej.

Zdaniem Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą prawo celne ukształtowało w sposób specyficzny instytucję opłaty manipulacyjnej dodatkowej. Opłata manipulacyjna dodatkowa jest opłatą za niewykonanie obowiązków w terminie. Przyjęta przez ustawodawcę nazwa “opłata manipulacyjna dodatkowa” nie jest w pełni adekwatna do istoty tej instytucji. Zdaniem Ministra nie budzi wszakże wątpliwości, że ustawa – Prawo celne wyraźnie wskazała na dyscyplinujący, sankcyjny charakter tej opłaty. Ustawowym potwierdzeniem tego faktu jest przepis art. 70 ust. 3 prawa celnego, zgodnie z którym “w przypadku ujawnienia w wyniku rewizji celnej środka przewozowego, towaru celnego nie zgłoszonego do odprawy celnej, od przewoźnika lub spedytora pobiera się opłatę manipulacyjną dodatkową w wysokości wartości celnej towaru”. Opłata manipulacyjna dodatkowa jest także związana z wykonywaniem dodatkowych czynności przez organy celne w sytuacjach, w których się ją wymierza. Nieuzasadniony jest zarzut, iż opłaty manipulacyjne dodatkowe zostały przekształcone przez Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą w kary. Jeżeli bowiem podważałoby się charakter tego świadczenia, to należałoby zakwestionować postanowienia ustawowe, a nie regulację, sprowadzającą się do ich wykonania.

Prokurator Generalny w piśmie z dnia 27 grudnia 1993 r. przedstawił stanowisko tej treści, że przepisy § 20 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 22 sierpnia 1990 r. w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat (Dz.U. Nr 61, poz. 357, ze zmianami) nie są niezgodne z art. 70 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne (Dz.U. Nr 75, poz. 445, ze zmianami) oraz art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

Zdaniem Prokuratora Generalnego Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą nie przekształcił opłaty manipulacyjnej dodatkowej w karę pieniężną. Już ustawodawca nadał tej opłacie dyscyplinujący (sankcyjny) charakter. Minister określił jedynie stawki opłaty manipulacyjnej dodatkowej, do czego był nie tyle upoważniony ile zobowiązany. Ograniczył się więc tylko do wykonania dyspozycji zawartej w przepisie kompetencyjnym. Opłata manipulacyjna dodatkowa nie musi łączyć się z dodatkowymi czynnościami dokonywanymi przez organ celny. Opłata ta, jak to wyraźnie wynika z brzmienia art. 70 ust. 1 pkt 3 ustawy, jest opłatą za niewykonanie w terminie obowiązków celnych.

II

Na rozprawie w dniu 1 marca 1994 r. przedstawiciele Wnioskodawcy i uczestników postępowania podtrzymali dotychczasowe stanowiska.

Przedstawiciel Wnioskodawcy uzupełnił podstawę prawną zarzutu twierdząc, że zaskarżony przepis § 20 rozporządzenia z dnia 22 sierpnia 1992 r. jest niezgodny z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. Przedstawiciel Wnioskodawcy przedłożył nadto dodatkowe materiały ilustrujące stosowanie zaskarżonego przepisu w praktyce organów celnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedstawił również glosę do jednego z orzeczeń NSA, w której formułuje się ocenę tej treści, że opłaty manipulacyjne dodatkowe nie są niczym innym jak karami pieniężnymi wymierzanymi przez organ administracji w przypadku niedopełnienia obowiązków celnych. Przedstawiciel Wnioskodawcy podkreślił również, że zaskarżony przepis wkracza w materię uregulowaną przez ustawę karną skarbową.

Przedstawiciele Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą przyznali, że opłata manipulacyjna dodatkowa ma charakter sankcji, lecz taki charakter temu świadczeniu nadała ustawa, a nie Minister wydający rozporządzenie. Zwrócili także uwagę na to, że niedopełnienie obowiązku dostarczenia towaru do wskazanego miejsca odprawy celnej przez podmiot dokonujący obrotu towarowego z zagranicą pozwala osiągnąć temu podmiotowi spore zyski choćby na skutek spadku siły nabywczej pieniądza. Przedstawiciele Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą przyznali, że w razie niedopełnienia przez podmiot dokonujący obrotu towarowego z zagranicą obowiązków celnych w terminie, organy celne zmuszane są podejmować dodatkowe czynności zmierzające np. do ustalenia adresu tego podmiotu.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego wskazał, że to ustawodawca ustanowił opłatę manipulacyjną dodatkową już za samo niewykonanie w terminie obowiązków celnych. Samo zaś rozporządzenie Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą spełnia wszystkie konstytucyjne wymogi.

III

Trybunał Konstytucyjny ustalił co następuje.

1. Świadczenie o nazwie “dodatkowa celna opłata manipulacyjna (akcydencja)”, przewidywane było w przepisie art. 15 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. o prawie celnym (Dz.U. Nr 84, poz. 610). Opłata ta mogła być pobierana niezależnie od celnych opłat manipulacyjnych. Minister Skarbu ustalał w drodze rozporządzenia, w jakich przypadkach i w jakiej wysokości mogła być pobierana dodatkowa opłata manipulacyjna, z tym że jej wysokość nie mogła przekraczać 5% sumy przypadającego cła (art. 15 ust. 3 cytowanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej). Rozporządzenie Ministra Skarbu z dnia 9 października 1934 r. – Przepisy wykonawcze do prawa celnego, wydane w porozumieniu z Ministrami: Spraw Wewnętrznych, Spraw Zagranicznych, Spraw Wojskowych, Rolnictwa i Reform Rolnych, Przemysłu i Handlu, Komunikacji, Opieki Społecznej, Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego oraz Poczt i Telegrafów w zakresie ich właściwości (Dz.U. Nr 90, poz. 820) zawierało § 10, którego postanowienia odnosiły się do akcydencji. Opłatę tę pobierało się od towarów podlegających cłu przywozowemu i wywozowemu zgłoszonych na piśmie w sposób ogólny lub też przy przywozie nie zgłoszonych do odprawy celnej w ustalonym czasie. Wysokość akcydencji wynosiła 5% sumy przypadającego cła (pkt 1). Nie podlegały akcydencji towary wolne od cła jak i towary wolne od celnych opłat manipulacyjnych. Jednym z wypadków było więc niezgłoszenie towarów do odprawy w ustalonym okresie. Towary te podlegały zgłoszeniu z urzędu. Zgłoszenie złożone przez stronę po upływie okresu wyznaczonego dla zgłoszenia towarów nie mogło być przez urząd celny przyjęte (§ 33 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego).

2. W ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. – Prawo celne (Dz.U. Nr 33, poz. 166) nie przewidywano opłat manipulacyjnych dodatkowych (art. 5). Wprowadzono natomiast obowiązek uiszczenia kary za zwłokę wówczas gdy odprawa warunkowa stała się ostateczną (art. 29 ust. 3). Do określenia wysokości i sposobu obliczania kar za zwłokę upoważniono Ministerstwo Handlu Zagranicznego (art. 46 ust. 1 pkt 3). Obowiązek uiszczenia kary za zwłokę utrzymano w ustawie z dnia 26 marca 1975 r. – Prawo celne (tekst jednolity Dz.U. z 1984 r. Nr 57, poz. 290), ustanawiając go również w wypadku niedostarczenia przekazanego towaru celnego do urzędu celnego wskazanego w dokumencie przekazowym (art. 38 ust. 3 i art. 39 ust. 2). Również i w tej ustawie określenie wysokości i sposobu obliczania kar za zwłokę pozostawiono Ministrowi Handlu Zagranicznego (art. 55 pkt 2). W rozporządzeniu Ministra Handlu Zagranicznego z dnia 4 grudnia 1984 r. w sprawie kontroli celnej i postępowania celnego (Dz.U. Nr 57, poz. 291) wysokość kar za zwłokę została określona przy nawiązaniu do krajowej wartości towaru przy ustaleniu kwoty minimalnej i maksymalnej kary (§ 43 ust. 2 pkt 2), a w sytuacji gdy urząd celny uznawał, że odprawa warunkowa środka przewozowego stała się ostateczna, kara za zwłokę została określona w wysokości 200 zł za 1 dzień, nie więcej jednak niż za 30 dni (§ 50 ust. 1 pkt 1). Urząd celny mógł uznać opóźnienie powrotnego przywozu lub wywozu towaru za usprawiedliwione (§ 43 ust. 4, § 51 ust. 1, § 68 ust. 1, § 69 ust. 5).

3. W uzasadnieniu, przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 13 grudnia 1989 r. projektu ustawy – Prawo celne, który następnie został wniesiony do Sejmu (druk m 124), stwierdza się, że w projekcie przewiduje się precyzyjne określenie przypadków, w których będą pobierane inne niż cła należności celne. Niektóre z tych należności, obok funkcji fiskalnych i ekonomicznych, miały – według uzasadnienia projektu – pełnić rolę środka dyscyplinującego podmioty dokonujące obrotu towarowego z zagranicą do zachowań zgodnych z przepisami prawa celnego. W projekcie ustawy przewidywano obowiązek uiszczenia opłat manipulacyjnych dodatkowych (art. 18, 68, 70 ust. 5 i 6 oraz 71 ust. 4). W dwu sytuacjach: niewykonanie obowiązków celnych w terminie określonym w ustawie i ujawnienie, w wyniku rewizji celnej środka przewozowego, towaru celnego nie zgłoszonego do odprawy celnej określono w projekcie wysokość opłaty manipulacyjnej dodatkowej (15% wartości celnej towaru, wartość celna towaru). W innych sytuacjach nie określono w projekcie wysokości opłaty manipulacyjnej dodatkowej, pozostawiając Ministrowi Współpracy Gospodarczej z Zagranicą określenie w drodze rozporządzenia przypadków, “w których są pobierane opłaty manipulacyjne oraz stawki tych opłat” (art. 70 ust. 7 pkt 3 projektu), pomijając kwestię opłat manipulacyjnych dodatkowych. Problem opłat manipulacyjnych i opłat manipulacyjnych dodatkowych wzbudził kontrowersje w trakcie prac Sejmowej Komisji Nadzwyczajnej, która rozpatrywała projekt prawa celnego. Proponowane w projekcie opłaty były oceniane jako zbyt wysokie. Z takim uzasadnieniem przedstawiono w trakcie prac komisji nową wersję art. 70, w której pozostawiono Ministrowi Współpracy gospodarczej z Zagranicą możliwość ustalania opłat manipulacyjnych i dodatkowych bez stosowania ograniczników (protokół z posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej s. 54 i 60). Wątpliwości w trakcie prac Komisji wywoływało również przeznaczenie środków uzyskanych z opłat na premie dla pracowników podległych Prezesowi Głównego Urzędu Ceł. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Współpracy Gospodarczej z Zagranicą wyjaśnił, że “chodzi o opłaty za czynności dodatkowe, w większości wykonywane na żądanie lub prośbę strony” (protokół z posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej, s. 59). Podobnie wyjaśnił tę kwestię przedstawiciel głównego Urzędu Ceł (s. 61 cytowanego protokołu).

Sprawozdanie Komisji Nadzwyczajnej o rządowym projekcie ustawy Prawo celne (druk nr 153) zawiera między innymi propozycję uchwalenia art. 70 prawa celnego w innym brzmieniu aniżeli w pierwotnej wersji projektu. Wysokość opłaty manipulacyjnej dodatkowej została określona tylko w wypadku ujawnienia, w wyniku rewizji celnej środka przewozowego, towaru celnego nie zgłoszonego do odprawy celnej (ust. 3). W pozostałych wypadkach określenie stawek opłat manipulacyjnych dodatkowych pozostawiono Ministrowi Współpracy Gospodarczej z Zagranicą (ust. 5 pkt 2).

Poseł sprawozdawca, referując na 17 posiedzeniu Sejmu w dniu 28 grudnia 1989 r. projekt ustawy – Prawo celne, określił problem opłat jako zupełnie drobny, a zmiany wprowadzone przez Komisję uzasadnił następująco: “Przepisy przedłożone przez rząd mówiły o tym, kiedy takie opłaty się należą, a także stwarzały pewną górną granicę. Mówiły mianowicie o 5% wartości celnej. Jest to kwota stosunkowo wysoka i zarówno członkowie komisji, jak i eksperci, którzy nam towarzyszyli, mieli zasadnicze zastrzeżenia. Jest to po prostu za drogo. Postanowiliśmy to zmienić, ponieważ uznaliśmy tak: jeżeli jakieś przepisy w naszej tradycji prawniczej są konstruowane w ten sposób, że tworzy się górną granicę, to z całą pewnością można powiedzieć, że opłaty ustalane na podstawie takiego przepisu będą jakoś oscylowały wokół tej granicy. W związku z tym uznaliśmy, że takiej górnej granicy nie należy wprowadzać do przepisów, a ministrowi należy dać możliwość jakiegoś rozsądnego – wierzymy w rozsądek ministra – ustalania wysokości opłat celnych”. (Sprawozdanie stenograficzne z 17 posiedzenia Sejmu w dniu 17 grudnia 1989 r. szp. 148). Ustawa – Prawo celne została na posiedzeniu Sejmu w dniu 17 grudnia 1989 r. uchwalona w wersji uwzględniającej zmiany Komisji Nadzwyczajnej w odniesieniu do art. 70.

4. Przepisy ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne (Dz.U. Nr 71, poz. 445 ze zm.) ustanawiają obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej dodatkowej w kilku przypadkach. Według postanowień art. 18 obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej dodatkowej powstaje, jeżeli w ustalonym terminie podmiot zobowiązany nie wywiózł z powrotem za granicę lub nie przywiózł z powrotem do kraju towaru będącego przedmiotem czasowego przywozu lub wywozu albo zostały naruszone inne warunki ustalone w odprawie celnej. Zgodnie z art. 19 ust. 3 dyrektor urzędu celnego może uznać opóźnienie powrotnego przywozu lub wywozu towaru za usprawiedliwione, jeżeli naruszenie terminu powrotnego przywozu lub wywozu nastąpiło z przyczyn od strony niezależnych lub zostało spowodowane okolicznościami zasługującymi na uwzględnienie. W takim przypadku nie wymaga się uiszczenia należności celnych.

Zgodnie z art. 68 ust. 3 organ celny, na wniosek strony złożony po upływie terminu powrotnego przywozu lub wywozu, może zastosować przepis art. 68 ust. 2, a więc uznać odprawę celną czasową za odprawę ostateczną, jeżeli strona uczyniła zadość wymaganiom takiej odprawy. W takiej sytuacji organ celny wymierza zarazem opłatę manipulacyjną dodatkową.

Zgodnie z art. 70 ust. 2 pkt 3 organy celne pobierają opłatę manipulacyjną dodatkową za niewykonanie w terminie obowiązków celnych, o których mowa w art. 42 oraz art. 52 ust. 2 i 3. Chodzi tu o obowiązek dostarczenia towaru celnego do urzędu celnego wskazanego w dokumencie przekazowym oraz o obowiązek złożenia zgłoszenia celnego, jeżeli zgłoszenie to nie powinno nastąpić z chwilą przystąpienia funkcjonariusza do kontroli celnej.

Opłatę manipulacyjną dodatkową pobiera się w przypadku ujawnienia, w wyniku rewizji celnej środka przewozowego, towaru celnego nie zgłoszonego do odprawy celnej (art. 70 ust. 3). Opłatę tę pobiera się od przewoźnika lub spedytora.

W art. 71 ust. 1 została uregulowana kwestia pobierania opłat manipulacyjnych dodatkowych w odniesieniu do przewozu towarów.

Zgodnie z art. 71 ust. 4 pobiera się opłatę manipulacyjną dodatkową w razie naruszenia zastrzeżenia, o którym mowa w art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 1 pkt 12 oraz art. 122 ust. 1. Zastrzeżenia te dotyczą nieodstępowania towarów w okresie 3 lat od dnia dokonania odprawy celnej osobom innym niż ustalone w przepisie art. 12 ust. 1, nieodstępowania w ciągu 3 lat od dnia dokonania odprawy celnej rzeczy potrzebnych do użytku urzędowego międzynarodowym przedsiębiorstwom mającym siedzibę lub placówkę w Polsce oraz zagranicznym instytucjom, organizacjom i przedsiębiorstwom mającym placówkę w Polsce oraz nieodstępowania w ciągu 3 lat od dnia dokonania odprawy celnej towarów stanowiących wkład inwestycyjny zagranicznych osób prawnych i fizycznych dla uruchomienia na terytorium Polski działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości z wyjątkiem surowców, półproduktów i samochodów osobowych. W sytuacjach przewidzianych w art. 71 ust. 4 pobiera się także odsetki od opłaty manipulacyjnej dodatkowej i od cła, licząc od dnia naruszenia zastrzeżenia.

Wysokość opłaty manipulacyjnej dodatkowej została ustawowo określona tylko w przypadku przewidzianym w art. 70 ust. 3. W tym przypadku opłata manipulacyjna dodatkowa jest równa wartości celnej towaru.

W pozostałych przypadkach stawki opłat manipulacyjnych dodatkowych określa Minister Współpracy gospodarczej z Zagranicą w drodze rozporządzenia (art. 70 ust. 5 pkt 2).

5. Z powołaniem się między innymi na przepis art. 70 ust. 5 pkt 2 Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą wydał rozporządzenie z dnia 22 sierpnia 1990 r. w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat (Dz.U. Nr 61, poz. 357 ze zmianą z 1992 r. Nr 17, poz. 73). W rozdziale 4 tego rozporządzenia zatytułowanym “Opłaty za czynności organów celnych” został umieszczony zaskarżony przepis § 20, w którym ustala się stawki opłaty manipulacyjnej dodatkowej. Stawki te zostały określone w nawiązaniu do wartości celnej towaru (pkt 1, 2 lit. “a”, pkt 3 lit. “a”, pkt. 4), krajowej wartości rynkowej towaru (pkt 2 lit. “b”, pkt 3 lit. “b”, pkt 4 lit “a” i lit. “b” in fine) i stawki celnej ustalonej dla danego rodzaju towaru. Nadto wysokość opłat uzależniona jest od wielkości opóźnienia w wykonaniu obowiązków celnych (pkt 1 – 4 lit. “a”). Określono również minimalną wysokość opłaty, posługując się wskaźnikiem kwotowym – 100.000 zł (pkt 1, 3 i 4 lit. “a”) lub procentowym (pkt 5). Stały, niezależny od upływu czasu współczynnik procentowy, służy za podstawę ustalenia wysokości opłaty w sytuacjach przewidzianych w punkcie 4 lit. “b” i pkt 5. W tym ostatnim wypadku opłata manipulacyjna dodatkowa jest równa stawce celnej ustalonej dla danego rodzaju towaru, nie mniejszej jednak niż 5% wartości celnej towaru.

6. Z uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w praktyce organów celnych opłatę manipulacyjną utożsamia się z karą za zwłokę, którą przewidywały poprzednio obowiązujące przepisy prawa celnego (wyrok III SA 464/92 i III SA 1479/91). W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 1992 r. (III SA 1479/91) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd tej treści, że – mimo odmiennych nazw – istota kary za zwłokę i opłaty manipulacyjnej za niedostarczenie w terminie towaru jest ta sama. Są to sankcje za uchybienie obowiązkowi przedstawienia towaru celnego do odprawy w wyznaczonym czasie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 czerwca 1992 r. (III SA 464/92) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd tej treści, że przyjęte w przepisie § 20 pkt 1 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 22 sierpnia 1991 r. sformułowanie “ustala się” oznacza, że organ przy stwierdzeniu niedotrzymania przez stronę terminu, zobowiązany jest do ustalenia opłaty manipulacyjnej dodatkowej według zasad wynikających z tego przepisu, niezależnie od przyczyn, dla których zobowiązany towaru nie dostarczył. Jak wynika ze stanu faktycznego rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy wysokość opłaty manipulacyjnej dodatkowej była prawie czterokrotnie wyższa od cła.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 16 lutego 1993 r. – SA/Kr 2276/92 – ONSA 4 z 1993, poz. 106) wyraża się również pogląd tej treści, że opłata manipulacyjna dodatkowa nie może być wymierzona za okres przypadający po terminie, do którego – zgodnie z art. 35 k. p. a. – organ celny był zobowiązany do wydania decyzji o jej ustaleniu.

7. Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą, ustalając w § 20 zaskarżonego rozporządzenia stawki opłat manipulacyjnych dodatkowych kierował się tym, aby maksymalna opłata za niewykonanie obowiązku celnego była zbliżona do dwukrotnej wartości celnej towaru (pismo Ministra z dnia 21 września 1993 r. – k. 170).

IV

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje.

1. Istota problemu występującego w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą, określając w § 20 rozporządzenia z dnia 20 sierpnia 1990 r. stawki opłaty manipulacyjnej dodatkowej, przekroczył upoważnienie ustawowe zawarte w art. 70 ust. 5 pkt 2 ustawy – Prawo celne. Wnioskodawca, opowiadając się za odpowiedzią pozytywną na tak postawione pytanie, powołuje się przede wszystkim na ustalone w doktrynie znaczenie pojęcia “opłata” twierdząc, iż w zaskarżonym przepisie opłaty manipulacyjne dodatkowe zostały przez Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą przekształcone w kary. Uczestnicy postępowania, broniąc przeciwstawnego poglądu, powołują się na to, że ustawodawca nadał opłacie manipulacyjnej dodatkowej charakter sankcyjny (dyscyplinujący). Nawiązują przy tym do treści art. 70 ust. 1 pkt 3 i art. 70 ust. 3 Prawa celnego. Wnioskodawca podniósł też zarzut sprzeczności zaskarżonego przepisu z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. Nakazuje to rozważyć również problem następujący. Czy jest do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego sytuacja, w której ustawodawca, nadając jakiemuś świadczeniu charakter sankcji, nie określa elementów tej sankcji i pozostawia określenie tych elementów regulacji zawartej w akcie podstawowym.

2. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał co należy mieć na uwadze przy badaniu konstytucyjności i legalności rozporządzenia. W szczególności należy przypomnieć poglądy zawarte w uzasadnieniach orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. (U. 5/86) i z dnia 20 września 1988 r. (Uw. 6/88). Przy badaniu konstytucyjności i legalności rozporządzenia należy mieć na uwadze, czy: a) rozporządzenie zostało wydane na podstawie wyraźnego, tj. nie opartego tylko na domniemaniu, szczegółowego upoważnienia ustawy: b) rozporządzenie – co do przedmiotu i treści normowanych stosunków – mieści się w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu: c) rozporządzenie nie pozostaje w sprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane oraz z treścią innych aktów ustawodawczych, chyba że upoważnienie do wydania rozporządzenia zezwala na ustanowienie w rozporządzeniu przepisów normujących określone zagadnienie odmiennie od unormowań w dotychczasowych aktach ustawodawczych. Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać (U. 5/86). Warunkiem konstytucyjności rozporządzenia jest także stwierdzenie, że wydane one zostało nie tylko zgodnie z przepisami ustawy, w której ma podstawę, lecz także ze wszystkimi innymi aktami ustawodawczymi regulującymi bezpośrednio lub pośrednio zawartą w nim materię (Uw. 6/88). Poglądy te znajdują swe potwierdzenie w późniejszym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i są nadal aktualne.

3. Niesporne jest, że zaskarżony przepis § 20 rozporządzenia z dnia 22 sierpnia 1990 r. został wydany na podstawie upoważnienia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą udzielonego w art. 70 ust. 5 pkt 2 Prawa celnego. Sporne jest natomiast czy zaskarżony przepis mieści się w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia i czy nie wkracza w sferę materii prawnej regulowanej przez inne ustawy, w szczególności przez ustawę karną skarbową z dnia 26 października 1971 r. (Dz.U. z 1974 r. Nr 22, poz. 103; zm.: z 1985 r. Nr 23, poz. 100; z 1990 r. Nr 14, poz. 84 i Nr 86, poz. 503; z 1991 r. Nr 100, poz. 442 i Nr 107, poz. 458 oraz z 1992 r. Nr 21, poz. 85 i Nr 68, poz. 341) a jeżeli tak, to czy upoważnienie do wkroczenia w tę sferę jest dostatecznie wyraźne.

4. Przede wszystkim niezbędne jest ustalenie, jaki jest zakres pojęcia opłata manipulacyjna dodatkowa” użytego w przepisie art. 70 ust. 5 pkt 3, prawa celnego. Wnioskodawca, powołuje się na argumenty doktrynalne, wskazuje na związek występujący między opłatą a czynnością organu państwowego. Takie rozumienie pojęcia opłaty może być w odniesieniu do całego systemu prawnego poddawane w wątpliwość. W ustawodawstwie występuje długoletnia tendencja. która nie jest w tym miejscu przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, aby wprowadzać do konstrukcji opłat elementy podatkowe (por. J. Jaśkiewiczowa, Elementy podatkowe opłat publicznych w Polsce, Studia podatkowe i budżetowe, Toruń 1964, s. 1-60). Związek opłaty z czynnością organu państwowego nie może wszakże budzić wątpliwości w odniesieniu do przepisów prawa celnego. Samo cło jest przecież szczególnego rodzaju świadczeniem, mieszczącym w sobie elementy podatku, lecz kwalifikowanym przez ustawodawcę jako opłata (art. 2 pkt 15 prawa celnego). Przez zaopatrzenie pojęcia opłata w kwalifikator “manipulacyjna” ustawodawca usuwa resztę wątpliwości co do tego, że ten podzbiór opłat przewidzianych w prawie celnym pozostaje w związku z czynnościami organów celnych. Daje temu zresztą wyraz w treści art. 70 ust. 2 pkt 2 prawa celnego. Tak też odczytuje znaczenie pojęcia “opłata manipulacyjna” Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą w tytule rozdziału 4 i w treści § 19 rozporządzenia z dnia 22 sierpnia 1990 r. Przez zaopatrzenie pojęcia “opłata manipulacyjna” w kwalifikator “dodatkowa” ustawodawca wyodrębnia w ramach tego pojęcia mniejszy podzbiór charakteryzujący się tym, że wchodzą w jego skład tylko opłaty za czynności organów celnych o charakterze dodatkowym. Umieszczenie przez Ministra Współpracy gospodarczej z Zagranicą zaskarżonego przepisu w rozdziale “opłaty za czynności organów celnych” świadczy o tym, że również organ wydający rozporządzenie widział związek opłaty manipulacyjnej dodatkowej z czynnościami organów celnych i miejsce tego świadczenia w stworzonej przez ustawodawcę systematyce należności celnych. Wszystko to prowadzi do wniosku tej treści, że opłata manipulacyjna dodatkowa, o której mowa w art. 70 ust. 5 pkt 2 prawa celnego, to taka opłata, którą pobiera się w związku z dodatkowymi (nie mającymi charakteru zwykłych) czynnościami organów celnych. We wszystkich bowiem przepisach prawa celnego, w których ustawodawca używa pojęcia “opłata manipulacyjna dodatkowa” (zob. III, 3) zachodzi konieczność podjęcia przez organy celne czynności, których organy te nie podejmują w ramach swych zwykłych, rutynowych procedur. Konieczność podejmowania takich dodatkowych czynności przyznali na rozprawie przedstawiciele Ministra. W świetle powyższych uwag trzeba dojść do wniosku tej treści, że opłata manipulacyjna dodatkowa winna mieć charakter zryczałtowanej opłaty, pobieranej od tego, na kim ciążą określone obowiązki celne, za podejmowane przez organy celne czynności o charakterze dodatkowym.

5. Przeciwko wyżej przedstawionemu, a zgodnemu co do zasady z twierdzeniami wnioskodawcy, rozumieniu pojęcia “opłata manipulacyjna dodatkowa” uczestnicy postępowania podnosili argumenty nawiązujące do postanowień art. 70 ust. 2 pkt 3 i art. 70 ust. 3 prawa celnego. Argumenty te nie są zasadne. Przede wszystkim, gdyby założyć ich zasadność, trzeba byłoby uznać, że ustawodawca w jednej ustawie posługuje się tym samym pojęciem w dwu różnych znaczeniach. Wniosek taki jest nie do przyjęcia, gdyż trzeba byłoby przypisać ustawodawcy nieracjonalne działanie.

Nadto należy zauważyć, że w obu przepisach, które powołują uczestnicy postępowania, występuje związek między opłatą manipulacyjną dodatkową a dodatkowymi czynnościami organów celnych. Jeżeli chodzi o sytuację przewidzianą w art. 70 ust. 2 pkt 3 prawa celnego, to zachodzi wówczas potrzeba wszczęcia postępowania celnego z urzędu (art. 47 pkt 2 prawa celnego) lub podejmowanie różnych czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy. Nie ulega też wątpliwości, iż konieczność podjęcia dodatkowych czynności zachodzi również w sytuacji przewidzianej w art. 70 ust. 3 prawá celnego. Ujawnienie, w wyniku rewizji celnej środka przewozowego, towaru celnego nie zgłoszonego do odprawy celnej, powoduje bowiem konieczność podjęcia przez organy celne całego ciągu działań.

Argumenty uczestników postępowania oparte są poza tym na błędnym założeniu tej treści, że ustawodawca, nadając w niektórych wypadkach opłacie manipulacyjnej dodatkowej funkcję mobilizującą podmioty, na których ciążą określone obowiązki celne, do terminowego i prawidłowego wypełnienia tych obowiązków, zmienił w tych wypadkach znaczenie samego pojęcia “opłata manipulacyjna dodatkowa”. Ustawodawca może, bez wprowadzenia do ustawy nowego pojęcia, przydać instytucji, występującej w ustawie, funkcję szczególną, jeżeli określi dokładnie warunki, w których instytucja ta ma spełniać tę szczególną funkcję. Taki sposób stanowienia prawa może być krytycznie oceniany przy uwzględnieniu postulatu przejrzystości systemu prawnego, jest jednak w odniesieniu do ustawy dopuszczalny. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może jednak z faktu wyposażenia przez ustawodawcę, w ściśle określonej sytuacji, jakiejś instytucji w funkcję szczególną, wyprowadzać wniosku tej treści, że upoważnienie do uregulowania w rozporządzeniu szczegółowych aspektów tej instytucji mieści w sobie uprawnienie do przydania owej instytucji funkcji szczególnej przez organ wykonujący upoważnienie ustawowe.

Sytuacja taka występuje w odniesieniu do prawa celnego. Ustawodawca w przepisie art. 70 ust. 3 prawa celnego przydał niewątpliwie instytucji opłaty manipulacyjnej dodatkowej również funkcję kary. Określił jednak dokładnie sytuację, w której tak zmodyfikowana instytucja może być zastosowana ujawnienie, w wyniku rewizji celnej środka przewozowego, towaru celnego nie zgłoszonego do odprawy celnej. Ustawodawca określił podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty manipulacyjnej dodatkowej – przewoźnik lub spedytor, a więc podmioty prowadzące profesjonalną działalność gospodarczą o dużym stopniu specjalizacji, od których zarówno ze względu na treść umowy z podmiotem dokonującym obrotu towarowego z zagranicą jak i ze względu na profesjonalizm, a także ze względu na szczególne obowiązki obciążające te podmioty z mocy przepisów prawa celnego (np. art. 40 ust. 3, art. 43), można wymagać szczególnej sumienności w wykonywaniu obowiązków celnych. Ustawodawca określił także dokładnie wysokość opłaty manipulacyjnej dodatkowej – wartość celna towaru.

Tych szczególnych postanowień art. 70 ust. 3 prawa celnego nie można odnosić do treści art. 70 ust. 5 pkt 2 prawa celnego i poszerzać w taki nie uzasadniony sposób granic ustawowego upoważnienia.

6. Uczestnicy postępowania wywodzą, że intencją ustawodawcy było nadanie opłacie manipulacyjnej dodatkowej, o której mowa w art. 70 ust. 2 pkt 3 prawa celnego, charakteru sankcji. Wskazuje na to użycie słów “za niewykonanie w terminie obowiązków celnych”. Przy założeniu, że tak było w istocie, przepis art. 70 ust. 2 pkt 3 prawa celnego miałby charakter nie tyle administracyjno-finansowy – jak przy przedstawionym wyżej rozumieniu opłaty – lecz charakter represyjny czy quasi-karny. Wówczas jednak do przepisu o takim charakterze musiałyby stosować się te wszystkie wymagania szczególne, które przepisy konstytucyjne wiążą z przepisami represyjnymi, a nie odnoszą ich do przepisów administracyjnych.

Niesporne jest, iż w państwie prawnym przepisy karne winny precyzyjnie określać zarówno czyn jak i karę (co wskazywał także Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 25 września 1991, S. 6/91). Niesporne jest też, w świetle konstytucyjnego podziału materii pomiędzy ustawy a akty wykonawcze, że podstawowe elementy zarówno czynu jak i kary muszą być określone w samej ustawie, a nie mogą być – w sposób blankietowy – pozostawione do unormowania w akcie wykonawczym.

Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że powyższe konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić do wszystkich przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), a więc do wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania czy jakiejś sankcji. Wynika to m. in. z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.

Przepis art. 70 ust. 2 pkt 3 prawa celnego określa czyn – niewykonanie w terminie obowiązków celnych, o których mowa w art. 42 oraz art. 52 ust. 2 i 3, natomiast -jeżeli rozumieć ten przepis jako nadający opłacie manipulacyjnej charakter kary (sankcji), nie określa on elementów owej kary, a pozostawia ich określenie MWGzZ w drodze rozporządzenia. Tego nie można by pogodzić z zasadą wyłączności ustawy (wiążącą przecież także ustawodawcę), tak jak winna ona być rozumiana w odniesieniu do przepisów karnych (represyjnych). Dałoby się to natomiast pogodzić z zasadą wyłączności ustawy, gdyby uznać, że w art. 70 ust: 2 pkt 3 ustanowiono regulację administracyjną, a przepis ten nie przydaje instytucji dodatkowej opłaty manipulacyjnej funkcji represyjnej. Należy podkreślić, że w sytuacji, gdy ujęcie normy ustawowej może dawać językowe podstawy do wydobywania z niej różnych treści, pierwszeństwo zyskiwać zawsze musi interpretacja, która pozwala na nadanie tej normie treści zgodnej z konstytucją, a więc na utrzymanie obowiązywania tej normy.

7. Wykładnia historyczna pozwala uznać, że ustawodawca mimo niezbyt precyzyjnego, skrótowego wyrażenia “za niewykonanie w terminie”, użytego w przepisie art. 70 ust. 2 pkt 3 nie nadał opłacie manipulacyjnej dodatkowej charakteru karnego. Charakter karny miała kara za zwłokę, którą przewidywały poprzednio obowiązujące przepisy (zob. III, 2). Ustawodawca nie przyjął jednak terminologii którą posługiwano się w przepisach obowiązujących w momencie uchwalania ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne, lecz powrócił do terminologii którą posługiwało się rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 1933 r. o prawie celnym i przepisy wykonawcze do tego rozporządzenia (zob. III, 1). Nie ulega zaś wątpliwości, iż w tych przepisach opłata manipulacyjna dodatkowa (akcydencja) nie miała charakteru represyjnego, lecz stanowiła odpłatę za dodatkowe czynności organów celnych. Nie można przyjąć założenia tej treści, że ustawodawca świadomie odrzuca terminologię, która precyzyjnie określa istotę świadczenia – “kara za zwłokę”, aby utrzymać, to samo w swej istocie świadczenie pod inną nazwą, ukrywającą rzeczywisty charakter świadczenia. Chodziłoby przy tym nie tylko o ukrycie istoty świadczenia, lecz także o dodatkowe zaostrzenie warunków; w których się je pobiera. O ile w wypadku kary za zwłokę można się ekskulpować brakiem zawinienia – istnieje wszak różnica między zwłoką a opóźnieniem dostrzegana w poprzednio obowiązujących przepisach – o tyle w wypadku opłaty manipulacyjnej dodatkowej różnica między zwłoką a opóźnieniem przestaje mieć jakiekolwiek znaczenie.

Również porównanie projektu ustawy z tekstem uchwalonym 28 grudnia 1989 r. i przytoczone w dyskusji nad projektem motywy zmian (zob. III, 3) prowadzą do wniosku tej treści, że ustawodawca świadomie odrzucił propozycje nadania przepisowi art. 70 ust. 2 pkt 3 represyjnego charakteru. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że pozostawiona poza tekstem ustawy “wiara w rozsądek ministra” stanowi zaiste niezwykle słabą gwarancję praw obywatelskich, a dowód tego stanowi sprawa niniejsza i powoływane przez Wnioskodawcę przykłady.

8. Także przeznaczenie środków uzyskanych z opłat – w tym również manipulacyjnych dodatkowych – na usprawnienie funkcjonowania organów celnych oraz na premie dla pracowników podległych Prezesowi Głównego Urzędu Ceł (art. 70 ust. 4 prawa celnego) świadczy o tym, że nie było zamiarem ustawodawcy uzależnienie wysokości opłaty manipulacyjnej dodatkowej od zachowania się podmiotu, na którym ciąży obowiązek celny. Przy założeniu o treści przeciwnej uzyskałoby się paradoksalny rezultat. Czym dłuższy byłby okres między powstaniem obowiązku celnego a wszczęciem postępowania z urzędu (art. 47 prawa celnego) tym wyższa byłaby opłata manipulacyjna dodatkowa przeznaczona na premie dla funkcjonariuszy celnych. Uwagę tę należy odnieść również do okresu dzielącego moment przekazania sprawy (art. 45 ust. 5 prawa celnego) od momentu dostarczania towaru celnego do urzędu celnego wskazanego w dokumencie przekazowym. Mobilizowałoby to funkcjonariuszy do minimalnej jedynie aktywności, która wyrażałaby się zaledwie do dbania o niedopuszczenie do przedawnienia należności celnych. Przykłady przytoczone przez Wnioskodawcę, a także stany faktyczne, występujące w sprawach rozstrzyganych przez Naczelny Sąd Administracyjny (III, 6) świadczą o tym, że zaskarżony przepis niebezpiecznie ułatwia osiągnięcie takiego paradoksalnego rezultatu. Tymczasem według zamiaru ustawodawcy, który daje się odczytać z postanowień art. 71 ust. 4 prawa celnego, nie tyle sama opłata manipulacyjna dodatkowa, lecz odsetki od tej opłaty i od cła, liczone od dnia naruszenia przewidzianego w ustawie zastrzeżenia miały, przynajmniej w zakresie uregulowanym w powołanym przypisie ustawy, pełnić funkcję mobilizującą w odniesieniu do podmiotów, na których ciążą obowiązki celne.

9. To co zostało dotąd powiedziane pozwala stwierdzić, że zaskarżony przepis § 20 rozporządzenia z dnia 22 sierpnia 1990 r. nie mieściŕ się w granicach upoważnienia zawartego w art. 70 ust. 5 pkt 2 prawa celnego, gdyż przekształca instytucję opłaty administracyjnej w instytucję o charakterze represyjnym. Nie jest wszakże zasadne twierdzenie tej treści, że zaskarżony przepis wkracza w materię uregulowaną przez ustawę karną skarbową, co podkreślał przedstawiciel Wnioskodawcy na rozprawie. Świadczy o tym przede wszystkim zarówno zakres podmiotowy jak i konstrukcja przepisu § 20 rozporządzenia z dnia 22 sierpnia 1990 r.

Dla pełnej oceny wszystkich podnoszonych w sprawie argumentów należy dodatkowo zauważyć, że zakwestionowany przepis nie ustanawia także kary administracyjnej. Instytucja ta, w której można dopatrywać się odpowiednika kary umownej, znanej prawu cywilnemu, bywa stosowana w prawie publicznym dla zmobilizowania podmiotów, na których ciążą obowiązki niepieniężne, do terminowego i prawidłowego wykonania tych obowiązków. Taki charakter miała kara za zwłokę występująca w poprzednio obowiązujących przepisach celnych. Jako kara za zwłokę jest też nadal rozumiana opłata manipulacyjna dodatkowa w praktyce organów celnych i w orzecznictwie Naczelnego. Sądu Administracyjnego (por. III, 6). Jak już wyżej powiedziano, występujący w karze administracyjnej element represyjny sprawia, że określenie jej wysokości nie może być przedmiotem aktu wykonawczego, lecz powinno być przedmiotem regulacji ustawowej.

W odniesieniu do kary administracyjnej dla jej wymierzenia musi bowiem wystąpić subiektywny element zawinienia. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi więc mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest, mechaniczne i rygorystyczne uregulowanie sytuacji prawnej zobowiązanego, które przejawia się w postanowieniach § 20 rozporządzenia z dnia 22 sierpnia 1990 r. Wysokość opłaty manipulacyjnej dodatkowej jest bowiem niezależna od przyczyn, które spowodowały nieterminowe wykonanie obowiązku celnego. Świadczenie przewidziane w przepisie § 20 rozporządzenia z dnia 22 sierpnia 1990 r. wykracza więc poza formułę kary administracyjnej i staje się w istocie specyficzną daniną publiczną.

V

W konkluzji należy stwierdzić, że Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą przekroczył upoważnienie ustawowe zawarte w art. 70 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne, a tym samym naruszył postanowienie art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. przez przekształcenie w § 20 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 22 sierpnia 1990 r. w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat, opłaty manipulacyjnej dodatkowej ze zryczałtowanej odpłaty za dodatkowe czynności organów celnych w specyficzną daninę publiczną o wyraźnych cechach represyjnych. W następstwie tego zaskarżony przepis jest sprzeczny również z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.

Na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym należało orzec jak w sentencji.