Pełny tekst orzeczenia

314/4/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 3 czerwca 2014 r.
Sygn. akt Ts 159/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Stanisław Rymar,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej I. S.-B. w sprawie zgodności:
art. 223 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1404, ze zm.) z art. 60 w zw. z art. 32 ust. 2 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 5 czerwca 2013 r. reprezentowana przez pełnomocnika I. S.-B. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność z Konstytucją art. 223 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1404, ze zm.; dalej: u.s.c.). Zaskarżonym przepisom u.s.c., w zakresie, w jakim „posługują się niedookreślonym ustawowo pojęciem »przed wejściem w życie ustawy« rozumianym jako dzień poprzedzający bezpośrednio datę wejścia w życie ustawy (a nie wcześniejszym dowolnym odległym w przeszłości okresem czasu poprzedzającym wejście w życie ustawy)”, skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 60 w zw. z art. 32 ust. 2 i art. 2 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Aktem mianowania z 30 listopada 2009 r., wydanym przez Dyrektora Izby Celnej w Warszawie, skarżąca została mianowana na stopień służbowy młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Jako podstawę prawną mianowania organ I instancji wskazał art. 223 ust. 1 i 4 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b u.s.c. Skarżąca odwołała się od powyższego aktu mianowania, jednakże Szef Służby Celnej, decyzją z 11 sierpnia 2011 r. (nr SC6/0341/441/11/ZM/3442), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy w zakresie określenia korpusu. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że w przypadku skarżącej nie mógł mieć zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c., ponieważ według stanu na dzień wejścia w życie u.s.c. nie zajmowała ona stanowiska zaliczonego do kategorii stanowisk kierowniczych. Skarżąca wniosła skargę na decyzję organu II instancji. Skargę tę oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wa 2326/11). W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd I instancji wskazał, że – wbrew twierdzeniom skarżącej – zajmowane przez nią stanowisko nie upoważniało do zaliczenia skarżącej do kategorii osób, o których mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił również, że prawidłowa była – przyjęta w zaskarżonej decyzji – interpretacja pojęcia „przed dniem wejścia w życie ustawy”. Stanowisko powyższe podtrzymał w całości Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 19 lutego 2013 r. (sygn. akt I OSK 1424/12) oddalił skargę kasacyjną skarżącej na orzeczenie sądu I instancji.
Uzasadniając zarzuty skargi konstytucyjnej, skarżąca odwołała się do zasad prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji) oraz zakazu dyskryminacji (art. 32 ust. 2 Konstytucji) i podkreśliła, że unormowania te zostały w jej przypadku naruszone w zakresie prawa wyrażonego w art. 60 Konstytucji. Istotę takiego naruszenia skarżąca upatruje w wadliwym (zbyt wąskim) sposobie interpretacji zaskarżonego przepisu u.s.c. W tym kontekście skarżąca odwołała się również do orzecznictwa sądowego, w tym szczególnie do wyroku Sądu Okręgowego w Olsztynie z 24 lipca 2012 r. (sygn. akt IV Pa 129/12), w którym przedstawiona została odmienna – od przyjętej przez sądy orzekające w jej sprawie – wykładnia art. 223 ust. 3 u.s.c. Zdaniem skarżącej nieprecyzyjna i niedokładna konstrukcja tego przepisu narusza wynikające z art. 60 Konstytucji wymogi dotyczące „jednakowej ochrony kandydatów na dane stanowisko zatrudnionych już w służbie publicznej i kandydatów spoza tej służby”. Skarżąca podkreśliła konieczność ustanowienia odpowiednich gwarancji proceduralnych zapewniających weryfikowalność decyzji w sprawie naboru do służby. Nawiązując do poglądów doktryny, skarżąca zaakcentowała konieczność takiego rozumienia prawa wyrażonego w art. 60 Konstytucji, które uwzględniać będzie dążenie do zapewnienia fachowości kadr wykonujących zadania w strukturach władzy publicznej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach, prawach lub obowiązkach określonych w Konstytucji. Warunkiem skorzystania ze skargi konstytucyjnej jest uczynienie jej przedmiotem tego przepisu, który był podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w sprawie skarżącego, a jednocześnie doprowadził do naruszenia wskazanych w skardze konstytucyjnej praw lub wolności. Uprzednie zastosowanie kwestionowanego przepisu wobec skarżącego musi więc prowadzić do wydania orzeczenia, które doprowadziło do bezpośredniej ingerencji w sferę jego praw podmiotowych. Obowiązkiem skarżącego, wynikającym z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), jest przy tym wskazanie sposobu, w jaki zakwestionowane unormowanie naruszyło przysługujące mu konstytucyjne prawa lub wolności. Prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku nabiera szczególnego znaczenia w związku z zasadą wyrażoną w art. 66 ustawy o TK. Zgodnie z nią Trybunał – orzekając – jest związany granicami skargi konstytucyjnej. Oznacza to, że formułując zarzut niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów, skarżący określa – w sposób wiążący dla Trybunału – podstawę skargi, a więc unormowania Konstytucji, które mają stanowić wzorzec kontroli przepisów zaskarżonych w skardze konstytucyjnej. Wskazując określone prawa lub wolności, winien przedstawić szczegółowe argumenty, uprawdopodobniające tezę o niezgodności przedmiotu skargi z przepisami Konstytucji, które prawa te statuują.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej wskazana wyżej przesłanka dopuszczalności korzystania z tego środka ochrony nie została spełniona.
Kwestionując art. 223 ust. 3 i 4 u.s.c., skarżąca skonstruowała podstawę wniesionej skargi konstytucyjnej w oparciu o art. 60 w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji. Należy zauważyć, że odwołanie się do treści art. 60 Konstytucji warunkowało dopuszczalność uznania także zasad wywodzonych z art. 2 i art. 32 Konstytucji za podstawę kontroli. Zgodnie bowiem z poglądem utrwalonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ogólne zasady wyrażone w tych przepisach mogą być podstawą skargi konstytucyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący doprecyzuje, w zakresie jakiego, statuowanego w odrębnych przepisach Konstytucji, konkretnego prawa podmiotowego zasady te doznały niedozwolonego uszczerbku lub ograniczenia (zob. zwłaszcza postanowienia pełnego składu TK z: 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). W ocenie Trybunału odwołanie się przez skarżącą do prawa określonego w art. 60 Konstytucji nie doprowadziło jednak do realizacji opisanego wyżej obowiązku, a tym samym wypełnienia przesłanki z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Istotę niezgodności kwestionowanych przepisów u.s.c. skarżąca upatruje w sposobie sformułowania jednej z przesłanek wyznaczających podmiotowy zakres ich zastosowania, a w konsekwencji treść decyzji podejmowanych przez organy Służby Celnej. Przesłankę tę wyznacza określenie „przed dniem wejścia w życie ustawy”, które – w ocenie skarżącej – jest niejednoznaczne i pozwala na jego arbitralną wykładnię. Na potwierdzenie swojego zarzutu skarżąca podaje występujące w orzecznictwie sądowym (sądów powszechnych i administracyjnych) przykłady rozstrzygnięć, w których określeniu takiemu została przypisana inna treść, a w konsekwencji także inny zakres zastosowania aniżeli przyjęty przez sądy orzekające w jej sprawie.
Zdaniem Trybunału powyższe określenie sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw skarżącej nie może być jednak uznane za spełniające wymaganie prawidłowego wykonania obowiązku określonego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Podkreślić trzeba, że sama, skądinąd czysto teoretyczna, możliwość odmiennej – od przyjętej przez organy orzekające w sprawie skarżącej – interpretacji pojęć prawnych zawartych w art. 223 ust. 3 i 4 u.s.c. nie jest jeszcze wystarczającym dowodem na zarzucaną niekonstytucyjną niedookreśloność tych przepisów. W odniesieniu do zaskarżonych unormowań u.s.c. należy bowiem zwrócić uwagę na cały normatywny kontekst, w którym one występują. Zdaniem Trybunału na aprobatę zasługują w związku z tym wszystkie argumenty, które wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie skarżącej. Należy do nich przede wszystkim umiejscowienie kwestionowanych unormowań w przepisach przejściowych u.s.c. i ich specyficzna funkcja, związana z koniecznością uporządkowania stosunków prawnych zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego. Trzeba również podkreślić, że rolą unormowań art. 223 ust. 3 i 4 u.s.c. nie było wykreowanie nowego mechanizmu „awansowego” w Służbie Celnej (ten bowiem określony został w innych przepisach u.s.c.), lecz doprowadzenie do sprawnego przekształcenia organizacyjnego związanego ze zmianą statusu prawnego dotychczasowych pracowników urzędów celnych. Tym samym, sugerowana przez skarżącą interpretacja zaskarżonych przepisów u.s.c., aczkolwiek możliwa na gruncie językowym, w pełni zasadnie nie została uznana za zgodną z zasadniczym celem i funkcją tych unormowań. W istocie bowiem zastosowanie art. 223 ust. 3 i 4 u.s.c. odpowiadające oczekiwaniom skarżącej musiałoby być wówczas poprzedzone dogłębną analizą całego przebiegu kariery służbowej każdego funkcjonariusza w celu „odnalezienia” jakiegokolwiek okresu służby (niekoniecznie przypadającego na czas bezpośrednio poprzedzający wejście w życie u.s.c.), który spełniałby przesłanki określone w art. 223 ust. 3 u.s.c. Tymczasem ratio legis zaskarżonych przepisów u.s.c. sprowadza się do uporządkowania stanu personalnego Służby Celnej właśnie na dzień wejścia w życie tej ustawy.
Zdaniem Trybunału pobawione racji są również argumenty skarżącej wskazujące zarówno na konieczność należytej weryfikowalności decyzji personalnych podejmowanych przez organy kierownicze Służby Celnej, jak i na wymóg wykładni kwestionowanych przepisów zapewniającej odpowiednią fachowość funkcjonariuszy zatrudnionych w tej strukturze administracji publicznej. W ocenie Trybunału interpretacja art. 223 ust. 3 i 4 u.s.c. – wbrew twierdzeniom skarżącej – bynajmniej nie wywołuje zagrożenia dla realizacji wskazanych wyżej postulatów i oczekiwań.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2, a także art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.