Pełny tekst orzeczenia

254/4/B/2014

POSTANOWIENIE

z dnia 28 maja 2013 r.

Sygn. akt Tw 43/12



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Mirosław Granat,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miejskiej w Gliwicach o zbadanie zgodności:

art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.) z art. 2 w zw. z art. 166 ust. 1 oraz art. 167 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 1, 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607),



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.



UZASADNIENIE



W dniu 10 sierpnia 2012 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miejskiej w Gliwicach o zbadanie zgodności art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych) z art. 2 w zw. z art. 166 ust. 1 oraz art. 167 ust. 2 i 3 Konstytucji, a także art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1, 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; dalej: EKSL).



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), a także jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.



2. Przedmiotem kontroli, określonym w uchwale nr XV/283/2011 Rady Miejskiej w Gliwicach z 22 grudnia 2011 r. „w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego”, a następnie w petitum badanego wniosku, jest art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w brzmieniu: „kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej”.



3. Analiza złożonego do Trybunału wniosku, w szczególności części zawierającej uzasadnienie postawionych zarzutów, pozwala stwierdzić, że przedmiot zaskarżenia nie ogranicza się do art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.



3.1. Rada Miejska w Gliwicach podkreśla, że „wnioskodawca przytacza przepisy kilku ustaw, w których zamieszczono regulacje dotyczące udzielania dotacji celowych na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”. Rada Miejska w Gliwicach powołuje we wniosku przepisy następujących ustaw: po pierwsze, ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca), po drugie, ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach), po trzecie, ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.; dalej: ustawa o polityce rozwoju).

Rada Miejska w Gliwicach twierdzi, że w art. 38 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej „zapisano, iż dotacja przeznaczana jest na »realizację« zadań. Przepis ten nie informuje jednak, czy kwota dotacji ma sfinansować (w całości) czy jedynie dofinansować realizację zadania”. Tymczasem, jak wskazuje wnioskodawca, w art. 42 ust. 1 ustawy o dochodach „wprost przewidziano »dofinansowanie« zadań własnych”. Z kolei „w przypadku (…) ustawy [o polityce rozwoju, art. 20a] ustawodawca posłużył się określeniem »finansowanie«, choć z całokształtu jej uregulowań może wynikać, że w umowie strony mogą ustalić jedynie częściowe pokrycie z dotacji kosztów działań z zakresu polityki rozwoju (a więc dotacja ma jedynie dofinansować zadania publiczne)”. Wnioskodawca przekonuje, że „z przytoczonych przepisów (…) wynika, że ustawodawca w różny sposób reguluje kwestie związane z dotowaniem jednostek samorządu terytorialnego w zakresie wykonywanych przez nie zadań własnych. W niektórych przepisach mowa jest o środkach przeznaczanych na »realizację« zadań, w innych występuje pojęcie »finansowania tych zadań« (…). Niektóre przepisy zakładają jedynie możliwość »dofinansowania« zadań”. Jak wskazuje Rada Miejska w Gliwicach: „uwagę wnioskodawcy zwracają znaczne różnice terminologiczne występujące w poszczególnych przepisach, a odnoszące się do określenia przedmiotu dotacji celowych przeznaczanych na zadania własne”. Rada Miejska w Gliwicach zarzuca brak „precyzji ustawodawcy przy redagowaniu poszczególnych przepisów dotyczących wypłat dotacji na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego”. W przekonaniu wnioskodawcy „art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, dopóki brak jest w przepisach tej ustawy definicji bieżących zadań własnych, czytany wraz z pozostałymi przepisami ustaw regulujących zasady przyznawania dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego, nie spełnia kryterium dostatecznej określoności regulacji prawnej”.



3.2. Przytoczona argumentacja świadczy o tym, że wnioskodawca formułuje zarzut naruszenia „zasady dostatecznej określoności przepisów prawa w zakresie regulacji udziału jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych (art. 2 w związku z art. 166 ust. 1 oraz art. 167 ust. 2 i 3 Konstytucji)” pod adresem nie tyle art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych rozpatrywanego samodzielnie, ile wyłącznie w powiązaniu z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, art. 42 ust. 1 ustawy o dochodach, art. 20a ustawy o polityce rozwoju. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że ani art. 38 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, ani art. 42 ust. 1 ustawy o dochodach, ani art. 20a ustawy o polityce rozwoju nie zostały określone jako przedmiot kontroli w powołanej uchwale nr XV/283/2011 Rady Miejskiej w Gliwicach z 22 grudnia 2011 r. Oznacza to, że wniosek, który wskazuje jako przedmiot zaskarżenia przepisy niepowołane uprzednio w stosownej uchwale Rady Miejskiej w Gliwicach, nie pochodzi od podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Okoliczność ta uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu we wskazanym zakresie (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).



3.3. Rada Miejska w Gliwicach domaga się jednocześnie stwierdzenia niekonstytucyjności zaniechania prawodawczego, polegającego na braku „w przepisach (…) ustawy [o finansach publicznych] definicji bieżących zadań własnych”, a zatem regulacji, która zadowalałby wnioskodawcę. Rozpatrzenie tak postawionego zarzutu nie podlega kognicji Trybunału (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Należy bowiem pamiętać, że Trybunał Konstytucyjny pełni rolę jedynie „ustawodawcy negatywnego”, który eliminuje z systemu prawnego normy naruszające Konstytucję. Nie ma natomiast kompetencji do stanowienia norm, a taki charakter miałoby orzekanie w sprawie zaniechań ustawodawczych (por. wyrok TK z 2 lipca 2002 r., U 7/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 48).

Na marginesie należy zasygnalizować, że twierdzenie, iż „brak ustawowej definicji »bieżącego« zadania własnego, (…) powoduje ryzyko stosowania regulacji zawartej w art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych do wszystkich zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego”, stanowi zarzut o charakterze zaledwie hipotetycznym i nie dotyczy treści normatywnej art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, lecz ewentualnego wpływu zaniechania ustawodawczego na płaszczyznę stosowania (lub niestosowania) tego przepisu. Natomiast w myśl obowiązujących w Polsce uregulowań dotyczących sądowej kontroli konstytucyjności prawa na podmiocie kwestionującym hierarchiczną zgodność norm ciąży obowiązek udowodnienia istnienia sprzeczności między przepisami zajmującymi różną pozycję w hierarchii źródeł prawa (zob. postanowienie z 8 sierpnia 2006 r., Tw 41/05, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 181).



4. Rada Miejska w Gliwicach stawia art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zarzut naruszenia „zasady ustawowej określoności źródeł dochodów samorządu oraz zasady adekwatności wyposażenia samorządu w stosunku do przypadających mu zadań publicznych (art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1, 2 i 4 [EKSL])”.



4.1. Rada Miejska w Gliwicach przekonuje, że „nie można (…) z góry założyć maksymalnego poziomu (niższego niż 100%) dotowania zadań jednostek samorządu terytorialnego, jeśli nie wiadomo jakich zadań dotacja dotyczy”. Przedmiotem zainteresowania Rady Miejskiej w Gliwicach jest „problem poziomu dotowania zadań własnych, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tymi przepisami – »Do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy: przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych oraz opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych«”. Wnioskodawca twierdzi, że „art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w zakresie w jakim ogranicza kwotę dotacji na finansowanie zadań, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej [wskazanych w powołanej uchwale nr XV/283/2011 Rady Miejskiej w Gliwicach z 22 grudnia 2011 r.], do 80% kosztów ich realizacji, jest sprzeczny z przytoczonymi wyżej przepisami Konstytucji – art. 167 ust. 1 i 4 oraz z Karty – art. 9 ust. 1, 2 i 4. Jednostkom samorządu terytorialnego zostało bowiem przydzielone do wykonania zadanie własne, które z uwagi na jego charakter winno zostać w całości sfinansowane ze środków pochodzących z dotacji. Tymczasem przepis art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, wobec braku innych regulacji szczególnych, pozwolił na ograniczenie w roku 2011 (…) kwoty dotacji do 80% rzeczywistych kosztów realizacji zadania”.

Odnosząc się do przytoczonego stanowiska, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że wniosek Rady Miejskiej w Gliwicach wpłynął do Trybunału 10 sierpnia 2012 r. Co istotne dla rozpatrywanej sprawy, w myśl art. 38 ust. 3 ustawy zmieniającej – w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. – w odniesieniu do zadań, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej, nie stosuje się art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (zob. art. 12 w zw. z art. 41 ustawy z dnia 22 grudnia 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej [Dz. U. Nr 291, poz. 1707]). Nota bene sam wnioskodawca przyznaje, że „przepisem, który określa zasady dotowania wymienionych zadań jest (…) art. 38 ustawy [zmieniającej]”.

Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzut naruszenia art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1, 2 i 4 EKSL przez „art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w zakresie w jakim ogranicza kwotę dotacji na finansowanie zadań, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej”, jest oczywiście bezzasadny. Okoliczność ta, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu we wskazanym zakresie.



4.2. Rada Miejska w Gliwicach twierdzi, że „w roku 2010 jednostki samorządu terytorialnego otrzymały dotacje na poziomie 100% kosztów wykonania tych zadań. W roku 2011 r. (mimo iż stan prawny nie uległ zmianie) Ministerstwo Finansów stanęło na stanowisku, że do przedmiotowej dotacji ma zastosowanie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, a więc dotacja nie może przekroczyć 80% kosztów realizacji zadania. Takie stanowisko wyraził Minister Finansów w piśmie z 21 kwietnia 2011 r. (…). Pismo to zostało przekazane wnioskodawcy (…) wraz z pismem Wydziału Polityki Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego z 21 czerwca 2011 r. ”. Wnioskodawca koncentruje się na dowodzeniu, że „mimo braku zmian w przepisach prawa w latach 2010 i 2011, nastąpiła zmiana sposobu ich interpretacji”. Rada Miejska w Gliwicach podkreśla, że „wnioskodawca nie zgadza się z interpretacją tego przepisu [art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych] przedstawioną przez Ministra Finansów i Wojewodę Śląskiego (w przywołanej wyżej korespondencji). Skoro jednak wspomniane organy władzy publicznej zaprezentowały taki sposób interpretacji art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i mimo sprzeciwu ze strony wnioskodawcy (…) nie zmieniły zdania, wniosek o stwierdzenie, iż przepis ten w zakresie w jakim miałby ograniczyć kwotę dotacji na realizację zadań własnych określonych w art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej, jest uzasadniony”.

Przytoczona argumentacja potwierdza, że wnioskodawca czyni przedmiotem zaskarżenia „przykład zastosowania [w 2011 r.] przepisu art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych do dotacji na realizację zadań, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej”. Wnioskodawca upatruje problem konstytucyjny nie w treści normatywnej art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, lecz w sposobie jego stosowania, nota bene w poprzednim stanie prawnym, tzn. w czasie (2011 r.), kiedy nie obowiązywał jeszcze art. 38 ust. 3 ustawy zmieniającej w brzmieniu wyłączającym stosowanie do zadań, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej, art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Rozpatrzenie tak postawionego zarzutu nie mieści się w kompetencjach Trybunału (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).



W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.