Pełny tekst orzeczenia

395/5/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 29 października 2014 r.
Sygn. akt Ts 17/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:




Andrzej Rzepliński – przewodniczący


Stanisław Rymar – sprawozdawca


Leon Kieres,


po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 kwietnia 2013 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej S.B.,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej, sporządzonej przez pełnomocnika 14 stycznia 2013 r., skarżący S.B. zakwestionował zgodność z Konstytucją art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523, ze zm.; dalej: u.s.w.). Zaskarżonemu przepisowi u.s.w. skarżący zarzucił, że w zakresie, w jakim „nakazuje stosowanie do postępowań dotyczących decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761, ze zm.; dalej: d.u.s.w.), wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia 13 października 2010 r., nowych przepisów (materialnych i procesowych) zawartych w u.s.w.”, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji.
Postanowieniem z 22 kwietnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze dalszego biegu. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że skarżący nie dopełnił konstytucyjnych i ustawowych wymogów korzystania ze skargi jako środka ochrony wolności i praw. Należy do nich m.in. obowiązek uczynienia przedmiotem skargi wyłącznie takiego unormowania, które było podstawą ostatecznego orzeczenia prowadzącego do niedozwolonej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw skarżącego; ponadto, przewidziany w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wymóg wskazania sposobu, w jaki zakwestionowany przepis naruszył konstytucyjne prawa podmiotowe skarżącego. Zdaniem Trybunału skarżący, kwestionując art. 268 ust. 2 u.s.w., w sposób nieuprawniony połączył zarzut naruszenia przysługujących mu praw konstytucyjnych z postępowaniem administracyjnym i sądowoadministracyjnym zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na taką ocenę Trybunału rzutowało przede wszystkim stwierdzenie właściwości sądów powszechnych do rozpoznania sporów dotyczących roszczeń o uzyskanie pomocy finansowej (art. 220 u.s.w.). Za błędne uznał Trybunał również stanowisko skarżącego, łączące realizację konstytucyjnego prawa do sądu bezwzględnie z formą skargi do sądu administracyjnego. Trybunał podważył w związku z tym dopuszczalność odwołania się w skardze do zarzutu naruszenia zasad ogólnych wywodzonych z art. 2 i art. 32 Konstytucji.
W zażaleniu na postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu skarżący podniósł, że Trybunał wadliwie zinterpretował zaskarżone unormowanie u.s.w., a w konsekwencji niezasadnie odmówił mu waloru podstawy prawnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w analizowanej sprawie. Skarżący podkreślił, że przepis ten został powołany przez sąd jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Ponadto skarżący zanegował stanowisko Trybunału odnośnie do braku wykonania obowiązku przewidzianego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Zarzucił również naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 220 u.s.w., przez przyjęcie, że „brak jest drogi sądowoadministracyjnej do odwołania od decyzji administracyjnej, podczas gdy art. 220 u.s.w. nie ustanawia normy będącej odpowiednikiem art. 4778 i nast. ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.; dalej: k.p.c.), wskazującej na możliwość wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej do sądu cywilnego”. Skarżący podkreślił również, że Trybunał – naruszając art. 66 ustawy o TK – nie rozważył problemu dopuszczalności zmiany (na mocy art. 220 u.s.w.) trybu rozpoznania jego wniosku o przyznanie pomocy finansowej z administracyjnego na cywilny. W zażaleniu skarżący postawił również zarzut błędu w dokonanych przez Trybunał ustaleniach faktycznych, polegającego na wskazaniu drogi postępowania cywilnego, podczas gdy w zaskarżonym wyroku sąd administracyjny, stwierdziwszy brak drogi sądowoadministracyjnej, odmówił uchylenia decyzji organu I instancji.
W szczegółowym uzasadnieniu zarzutów zażalenia skarżący podkreślił konieczność wykazania w skardze związku między normą prawną będącą przedmiotem kontroli inicjowanej skargą a podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w konkretnej sprawie. Nawiązując do stanowiska wyrażonego w jednym z judykatów Trybunału, skarżący zaznaczył, że związek ten nie zawsze kształtuje się w sposób jednakowy. Podkreślił, że o tym, czy dana regulacja była podstawą prawną orzeczenia wydanego w sprawie, nie zawsze świadczy powołanie jej w treści tego rozstrzygnięcia. Skarżący stwierdził też, że Trybunał błędnie przyjął istnienie drogi sądowej przed sądami powszechnymi. Brak takiej drogi w przypadku skarżącego wiąże się z przedawnieniem jego roszczenia, co wynika z nowego brzmienia zakwestionowanego przepisu u.s.w. Skarżący odwołał się również do zarzutu naruszenia zasady „ochrony praw nabytych”, podnosząc nieuwzględnienie w zaskarżonym postanowieniu linii orzeczniczej wyznaczonej m.in. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 22 czerwca 1999 r. (K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zasadniczym powodem odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu było niedopełnienie przez skarżącego dwóch przesłanek korzystania z tego środka ochrony wolności i praw. Po pierwsze, uczynienia przedmiotem skargi wyłącznie takiego przepisu, który był podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego i naruszającego przysługujące mu konstytucyjne wolności i prawa (art. 79 Konstytucji i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Po drugie, wskazania sposobu, w jaki zaskarżony przepis u.s.w. naruszył przepisy Konstytucji wyrażające prawa podmiotowe skarżącego, wymienione jako podstawa wniesionej skargi konstytucyjnej (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Zdaniem Trybunału w odniesieniu do obydwu przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu było prawidłowe, a zarzuty przedstawione w zażaleniu skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.

2. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz precyzującymi zasady korzystania ze skargi konstytucyjnej postanowieniami ustawy o TK przedmiotem skargi mogą był wyłącznie unormowania wykazujące podwójną kwalifikację. Powinny być one podstawą prawną ostatecznego orzeczenia podjętego w sprawie skarżącego, z którego wydaniem związana jest niedozwolona ingerencja w sferę konstytucyjnie chronionych wolności i praw. Po drugie, to właśnie w treści zaskarżonych przepisów (a nie jedynie w okolicznościach ich zastosowania) tkwić powinna przyczyna zaistniałego naruszenia tych wolności lub praw. Podniesiony w zażaleniu skarżącego problem oparcia rozstrzygnięcia wydanego w sprawie na treści zaskarżonego przepisu stanowi tylko jeden z elementów warunkujących uczynienie tego przepisu dopuszczalnym przedmiotem skargi konstytucyjnej. Nie negując zatem wskazanego przez skarżącego możliwego zróżnicowania sytuacji, w których kwestionowana regulacja może być uznana za podstawę prawną orzeczenia wydanego przez sąd lub organ administracji publicznej, Trybunał podkreśla konieczność dopełnienia drugiego z wymienionych wyżej warunków.

3. W zaskarżonym postanowieniu Trybunał prawidłowo odmówił zaskarżonemu art. 268 ust. 2 u.s.w. waloru unormowania, które było podstawą orzeczenia naruszającego konstytucyjne wolności i prawa wskazane przez skarżącego. Taka kwalifikacja uzasadniona była jednak nie tyle zanegowaniem związku kwestionowanego przepisu z orzeczeniami wydanymi przez sądy administracyjne, ile ze stwierdzeniem, że rozstrzygnięcia te nie doprowadziły jeszcze do naruszenia praw podmiotowych wskazanych przez skarżącego jako podstawa wniesionej skargi konstytucyjnej. Skarżący skonstruował tę podstawę w oparciu o przepisy Konstytucji statuujące prawo do sądu (art. 45), zakaz zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw (art. 77 ust. 2) oraz prawo do zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji (art. 78). Stwierdzenie przez sądy administracyjne braku podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego w trybie otwierającym drogę postępowania sądowoadministracyjnego nie pozwalało jeszcze na przyjęcie, że wydane w związku z tym orzeczenia prowadziły do naruszenia praw wynikających z powołanych wyżej przepisów Konstytucji. Ponadto Trybunał słusznie stwierdził, że konkluzja ta znajduje dodatkowe uzasadnienie w treści art. 220 u.s.w., który wyznacza kognicję sądów powszechnych (sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy) do rozpoznawania spraw dotyczących realizacji uprawnień wynikających ze stosunku pracy, w tym również spraw dotyczących przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Uwzględnienie powyższych okoliczności nie pozwoliło zatem Trybunałowi na uznanie art. 268 ust. 2 u.s.w. za przepis, który w sprawie skarżącego byłby dopuszczalnym przedmiotem skargi konstytucyjnej.

4. Taka kwalifikacja art. 268 ust. 2 u.s.w. determinowała również negatywną ocenę sposobu wykonania przez skarżącego obowiązku określonego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. W zaskarżonym postanowieniu Trybunał w pełni zasadnie przyjął, że skarżący nie wypełnił prawidłowo nałożonej przez ustawodawcę powinności wskazania konstytucyjnych wolności i praw naruszonych przez zaskarżone unormowanie. Zastosowanie mechanizmu „bezpośredniego działania ustawy nowej”, które w odniesieniu do skarżącego skutkowało stwierdzeniem braku właściwości sądów administracyjnych, samoistnie nie doprowadziło jeszcze do naruszenia praw podmiotowych skarżącego wywodzonych z art. 45, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. Ponowne uwzględnienie dyspozycji art. 220 u.s.w. musiało bowiem prowadzić do wniosku, że zastrzeżenia skarżącego – oceniane w kontekście przesłanek skargi konstytucyjnej – miały jedynie charakter potencjalny. Taki związek kwestionowanego przepisu i unormowań konstytucyjnych będących podstawą wniesionej skargi nie jest jednak wystarczający w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji.

5. Uwzględnienie okoliczności opisanych w pkt 4 uzasadnienia rzutuje również na ocenę zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zasad wyrażonych w art. 2 i art. 32 Konstytucji. Trybunał prawidłowo odwołał się w tym zakresie do stanowiska utrwalonego w orzecznictwie w sprawach skarg konstytucyjnych. Zgodnie z nim powołanie jako podstawy skargi zasad ogólnych, statuowanych w wymienionych wyżej przepisach Konstytucji, jest dopuszczalne wówczas, gdy skarżący doprecyzuje, w zakresie jakich konkretnych praw podmiotowych, wyrażonych w innych przepisach ustawy zasadniczej, zasady te doznały niedozwolonego uszczerbku lub naruszenia (zob. zwłaszcza postanowienia pełnego składu TK z: 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Ze względów wyżej już omówionych warunku tego nie spełniło odwołanie się skarżącego do praw wynikających z art. 45, art. 77 ust. 2, czy art. 78 Konstytucji. Należy przy tym zauważyć, że powołany w zażaleniu skarżącego judykat Trybunału podjęty został w innym – aniżeli skarga konstytucyjna – trybie kontroli norm, w którym powyższe zastrzeżenie nie jest aktualne.

Z uwagi na powyższe okoliczności należy stwierdzić, że Trybunał Konstytucyjny zasadnie odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.