Pełny tekst orzeczenia

460/5/B/2014

POSTANOWIENIE

z dnia 8 października 2014 r.

Sygn. akt Ts 318/13



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Andrzej Rzepliński – przewodniczący

Andrzej Wróbel – sprawozdawca

Teresa Liszcz,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Muzeum Pałacu Króla Jana III w Wilanowie,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 11 grudnia 2013 r. Muzeum Pałacu Króla Jana III w Wilanowie (dalej: skarżący) zakwestionowało zgodność art. 66 § 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168, ze zm.; dalej: k.p.a.) z art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Zdaniem skarżącego zawieszenie postępowania przed organami administracyjnymi było niezbędne ze względu na istniejące wątpliwości co do właściwej drogi sądowej w sprawach dochodzenia roszczeń związanych z reformą rolną. Gdyby organy te, tak jak wnioskował skarżący, zawiesiły postępowanie, mógłby on dochodzić swych praw na drodze sądowej wskazanej przez ustawodawcę albo właściwy organ państwa. Skoro tego nie zrobiły, to pozbawiły skarżącego prawa do obrony swoich praw, w związku z czym doszło do zamknięcia drogi sądowej i naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 9 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi. W piśmie procesowym z 24 stycznia 2014 r. pełnomocnik ustosunkował się do tego zarządzenia.

Postanowieniem z 17 marca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał wskazał, że zakwestionowane przepisy nie były podstawą prawną ostatecznego orzeczenia władzy publicznej, w związku z którym skarżący złożył skargę konstytucyjną. Ponadto, zdaniem Trybunału, skarżący nie uprawdopodobnił istnienia wątpliwości co do właściwej drogi sądowej w sprawach dochodzenia roszczeń związanych z reformą rolną, nie spełnił tym samym warunku, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Dodatkowo Trybunał ocenił część zarzutów skargi jako oczywiście bezzasadne.

W zażaleniu na to postanowienie skarżący stwierdził, że Trybunał dopuścił się trzech naruszeń ustawy o TK. Po pierwsze, dokonał niewłaściwych ustaleń przyjąwszy, że zaskarżone art. 66 § 3 i art. 105 § 1 k.p.a. nie były podstawą ostatecznego orzeczenia organów władzy publicznej, w związku z którym skarżący wniósł rozpatrywaną skargę konstytucyjną. Po drugie, błędnie zastosował art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, gdyż uznał, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego niebędąca uchwałą abstrakcyjną (art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.]) wywołuje skutki erga omnes i ostatecznie określa drogę sądową właściwą do rozpoznawania roszczeń związanych z reformą rolną. Po trzecie niezasadnie przyjął, że intencją skarżącego było zrównanie skutków prawnych umorzenia oraz zawieszenia postępowania administracyjnego.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. W myśl art. 49 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6–7 i w związku z art. 49 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.



2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że postanowienie o odmowie nadania rozpatrywanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.



3. Formułując zarzut w zażaleniu, skarżący stwierdza, że odmowa nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej „stanowi usankcjonowanie nieprawidłowego działania Naczelnego Sądu Administracyjnego”. Zdaniem skarżącego sąd ten za podstawę prawną wyroku wskazał przepisy prawa „wtórnie [występujące] na etapie rozstrzygania kasacji”.



4. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zarzut ten jest nietrafny z dwóch powodów.



4.1. Skarżący kwestionuje sposób postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, pośrednio domaga się więc poddania orzeczenia tego sądu kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w prawie polskim skarga konstytucyjna służy podważeniu konstytucyjności podstawy normatywnej orzeczenia organu władzy publicznej orzekającego o prawach podmiotowych skarżącego. Jej przedmiotem nie mogą być wyroki sądowe, gdyż kontrola aktów stosowania prawa nie należy do kognicji Trybunału Konstytucyjnego – organ ten jest bowiem sądem prawa, a nie sądem faktów (zob. np. postanowienia TK z 26 października 2005 r., SK 11/03, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 110; 6 lutego 2007 r., P 41/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 15 oraz wyrok TK z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Zarzut niekonstytucyjności nie może więc polegać na podważaniu prawidłowości ustaleń organów stosujących prawo, gdyż jego treścią powinno być porównanie regulacji kwestionowanej i konstytucyjnej i uprawdopodobnienie, że są one niezgodne.



4.2. Trybunał Konstytucyjny ponownie przeanalizował materiał procesowy dołączony do skargi konstytucyjnej i ustalił, że art. 66 § 3 i art. 105 § 1 k.p.a. nie były podstawą orzeczenia o prawach podmiotowych skarżącego. Zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym organy i sądy rozstrzygały, czy występują przesłanki uregulowanego w art. 97 k.p.a. zawieszenia postępowania w związku z zawisłością sprawy o sygn. P 107/08. Sprawa ta dotyczyła zgodności z Konstytucją rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1945 r.) w zakresie, w jakim na jego mocy orzekanie w kwestii podlegania nieruchomości ziemskich działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 17, ze zm.) przekazano do kompetencji organu administracji publicznej. Takiego zawieszenia domagał się pełnomocnik skarżącego. Po wydaniu decyzji przez organ administracyjny I instancji zakończyło się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym dotyczące rozporządzenia. To spowodowało bezprzedmiotowość wniosku o zawieszenie postępowania, gdyż nie istniał już – uzasadniający zdaniem skarżącego zawieszenie postępowania – stan zawisłości sprawy przed Trybunałem. Następnie zagadnienie zawieszenia postępowania było przedmiotem rozważań sądów administracyjnych obu instancji.



4.3. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organy i sądy ukształtowały sytuację prawną skarżącego na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. (stanowiącego o zwrocie podania wniesionego do organu niewłaściwego) albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (regulującego kwestię umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości). Nie ulega więc wątpliwości to, że art. 66 § 3 i art. 105 § 1 k.p.a. nie były podstawą prawną orzeczenia, w związku z którym skarżący złożył skargę konstytucyjną.



5. W dalszej części zażalenia skarżący odniósł się do skutków prawnych uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanej przez siedmioosobowy skład tego sądu. Jego zdaniem celem uchwały było wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie doprowadziło do wystąpienia rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z tym nie rozwiała ona wątpliwości erga omnes co do właściwości drogi sądowej w sprawach związanych ze stosowaniem § 5 rozporządzenia z 1945 r.



6. Trybunał Konstytucyjny nie podziela tego argumentu.



6.1. Trybunał Konstytucyjny dostrzega oczywiście różnice między uchwałami określonymi w art. 15 § 1 pkt 2 a art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ale zwraca uwagę na ich podobieństwo w zakresie wpływu na ujednolicenie orzecznictwa sądów administracyjnych. Każdy rodzaj uchwały, o której mowa we wskazanych przepisach, służy ujednolicaniu orzecznictwa sądowego. Zarówno uchwały mające wyjaśnić przepisy prawne, których stosowanie doprowadziło do wystąpienia rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących duże wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej są podejmowane ze względu na obiektywne trudności w rozstrzygnięciu określonego zagadnienia prawnego. Subiektywne wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie będą w tym wypadku wystarczające (uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., II OPS 1/05, ONSA WSA 2005, nr 5, poz. 87 oraz 30 października 2007 r., II GPS 2/07 (CBOSA).

Należy przy tym podkreślić, że w literaturze prawa sądowoadministracyjnego podnosi się, iż podejmowanie uchwał przewidzianych w art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a., jest kompetencją charakterystyczną dla sądu sprawującego nadzór judykacyjny (podobnie J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 49). Mówi się w niej także, że „wspólną cechą uchwał abstrakcyjnych i konkretnych jest to, że ich podstawowym celem jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego” (zob. A. Kabat, Komentarz do art. 15, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2009, wyd. III.).



6.2. Naczelny Sąd Administracyjny, uchwałą z 1 marca 2010 r. o sygn. I OPS 3/10, przesądził, że § 5 rozporządzenia z 1945 r. może być podstawą do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzą w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 17, ze zm.). Podniesiony problem dotyczący sądowej ochrony praw skarżącego został rozstrzygnięty. Skarżący, który domagał się zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na wątpliwości co do właściwości sądu orzekającego w sprawach dochodzenia roszczeń związanych z § 5 wspomnianego rozporządzenia, nie może twierdzić, że zgłaszane przez niego wątpliwości wciąż istnieją.



6.3. Skarżący nie określił więc sposobu naruszenia zakazu zamykania drogi sądowej (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK).



7. Stawiając zarzut w zażaleniu, skarżący twierdzi, że Trybunał bezpodstawnie przyjął, iż w skardze utożsamiono instytucję zawieszenia z instytucją umorzenia postępowania administracyjnego. Trybunał nie mógł więc, w konsekwencji, uznać tego zarzutu za oczywiście bezzasadny.



8. Także w tej części zażalenie jest nieskuteczne.



8.1. Nie jest prawdą, że Trybunał dokonał błędnych ustaleń faktycznych, stwierdziwszy, że skarżący utożsamia zawieszenie postępowania administracyjnego z jego umorzeniem. Stanowisko Trybunału jest w pełni uprawnione, ponieważ skarżący kwestię zawieszenia postępowania łączy z treścią art. 105 § 1 k.p.a. stanowiącego o umorzeniu postępowania. Tak też formułuje zarzuty w skardze konstytucyjnej (s. 2-4, 8, 11-12, 17).



8.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że o oczywistej bezzasadności zarzutów można mówić w szczególności wówczas, gdy pomiędzy stanem prawnym, przestawionymi przez skarżącego okolicznościami faktycznymi oraz domniemanym naruszeniem nie ma związku logicznego (zob. postanowienie TK z 12 lipca 2007 r., Ts 281/06, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 99). W celu stwierdzenia oczywistej bezzasadności zarzutu wystarczy ustalić, że skarżący odnosi kwestię zawieszenia postępowania w jego sprawie do unormowań dotyczących umorzenia tego postępowania. Zawieszenie i umorzenie postępowania są jednak odmiennymi instytucjami prawa procesowego.



9. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK, nie uwzględnił zażalenia.