Pełny tekst orzeczenia

95/2/B/2014

POSTANOWIENIE

z dnia 14 kwietnia 2014 r.

Sygn. akt Tw 1/13



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Stanisław Biernat,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miejskiej w Starachowicach o zbadanie zgodności:

art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.) z art. 2, art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 1, 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607),



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.



UZASADNIENIE



W dniu 3 stycznia 2013 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miejskiej w Starachowicach o zbadanie zgodności art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych) z art. 2, art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1, 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; dalej: EKSL).



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), a także jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.



2. Przedmiotem kontroli, określonym w uchwale nr I/10/2012 Rady Miejskiej w Starachowicach z 27 stycznia 2012 r. „w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem”, a następnie w petitum badanego wniosku, jest art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w brzmieniu: „kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej”.



3. Rada Miejska w Starachowicach wyraża „wątpliwości co do konstytucyjności zaskarżanego przepisu art. 128 ust. 2 ustawy (…) o finansach publicznych”. Jej zdaniem: „Przepis powyższy wprowadził zasadę, według której kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może przekraczać 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej”. Przedmiotem zainteresowania wnioskodawca czyni nadto przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań w administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca). Rada Miejska w Starachowicach zwraca uwagę, że „w art. 38 w/w ustawy [tj. ustawy zmieniającej] zawarto zasady otrzymywania przez gminy dotacji z budżetu państwa na realizację przejmowanych zadań własnych, które dotychczas były wykonywane przez jednostki administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego jako zadania z zakresu administracji rządowej. W ust. 2 tego przepisu określono, że dotacje te są ustalane zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju”.

Wnioskodawca informuje, że „z pisma Ministerstwa Finansów z 21 kwietnia 2011 r. znak FS10/063/3/345/SAA/119 wynika, że przepis art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych ma zastosowanie do wyżej wymienionych dotacji i dlatego dotacja dla gminy nie może przekroczyć 80% kosztów tych świadczeń. Zdaniem Ministerstwa (…) art. 38 ust. 2 ustawy (…) [zmieniającej] ma zastosowanie przy planowaniu wstępnego limitu wydatków na dany rok, a (…) art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych powinien mieć zastosowanie w toku realizacji budżetu i dotyczyć kosztów realizacji tych zadań. Powyższa interpretacja [w ocenie wnioskodawcy] rzutuje (…) na kwestię dotowania zasiłków i stypendiów uczniowskich, przyznawanych w trybie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty [Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty]”. Zdaniem Rady Miejskiej w Starachowicach: „ustawa [o systemie oświaty] (…) nie wskazuje na proporcje określające wielkość dotacji przypadającej na pokrycie kosztów realizacji tych zadań. Należałoby zatem wywieść, że będąc odrębnymi przepisami w rozumieniu art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, nie ustalają w tym względzie żadnych ograniczeń. Takie stanowisko w sprawie dotowania zasiłków i stypendiów uczniowskich zajęło Ministerstwo Edukacji Narodowej, jak i Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego będzie miało decydujące znaczenie dla gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Przyjmując (…) interpretację Ministerstwa Finansów, należy uznać że przepis art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (…) wyrażającym zasadę zabezpieczenia (ochrony) interesów w toku (…) oraz z art. 167 ust. 1 ust. 1 Konstytucji (…) oraz z ust. 4 tegoż artykułu”. Zdaniem Rady Miejskiej w Starachowicach art. 128 ust. 2 „jest również niezgodny z art. 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego”.



3.1. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że pewien zakres rozbieżności w wykładni przepisów stanowi naturalny i nieodłączny element każdego systemu prawnego (zob. wyrok TK z 12 kwietnia 2011 r., sygn. SK 62/08, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 22).



3.2. Zasadniczo Trybunał Konstytucyjny nie podejmuje kontroli konstytucyjności stosowania prawa. Może się zdarzyć, że w określonej sprawie występuje problem konstytucyjny, ale wiąże się on nie z treścią kontrolowanego przepisu, lecz z praktycznym jego zastosowaniem (interpretacja przepisów, subsumpcja, zastosowane rozumowania). W takich wypadkach Trybunał Konstytucyjny nie ma podstaw do dokonania kontroli konstytucyjności (zob. wyroki TK z 1 lipca 2008 r., sygn. SK 40/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 101 oraz 2 czerwca 2009 r., SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83, a także postanowienie TK z 2 grudnia 2010 r., SK 11/10, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 131). Istotą wniosku do Trybunału Konstytucyjnego jest kwestionowanie treści normatywnej określonego przepisu, nie zaś jego konkretnego, wadliwego zastosowania, nawet jeśli prowadziłoby ono do niekonstytucyjnego skutku. Trybunał Konstytucyjny jest „sądem prawa” nie zaś „sądem faktów” i w zasadzie problematyka stosowania prawa nie mieści się w zakresie jego kognicji (zob. postanowienie TK z 25 stycznia 2008 r., Tw 43/07, OTK ZU nr 4/B/2008, poz. 131).



3.3. Jednocześnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym jeżeli powszechna, utrwalona i konsekwentna praktyka stosowania prawa w sposób bezsporny ustaliła wykładnię danego przepisu prawnego, to przedmiot kontroli konstytucyjności stanowi norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką (zob. np. wyrok z 24 czerwca 2008 r., sygn. SK 16/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 85 i powołane w nim postanowienie z 19 lipca 2005 r., sygn. SK 37/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 87 z odwołaniem do wcześniejszego orzecznictwa). Ujawnienie zależności pomiędzy sferą stanowienia i stosowania prawa wymaga każdorazowo stwierdzenia, czy w istocie rzeczy mamy do czynienia z powtarzalną i powszechną metodą wykładni określonego przepisu (unormowania) (zob. postanowienie TK z 21 września 2005 r., sygn. SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95). Dla oceny stałości i powszechności praktyki stosowania przepisu szczególne znaczenie ma orzecznictwo najwyższych instancji sądowych, w tym Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.



3.4. Trybunał nie jest powołany do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji w orzecznictwie sądowym. Nie jest bowiem właściwy do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Tym bardziej nie należy do kompetencji Trybunału rozstrzyganie, która z pochodzących od różnych niesądowych organów władzy publicznej (aparatu pomocniczego tych organów) interpretacja przepisu jest właściwa, ani badanie którejkolwiek z tych rozbieżnych interpretacji – w aspekcie zarzucanej niekonstytucyjności. Samo istnienie niejednolitego rozumienia przepisu skutkuje brakiem dopuszczalności rozpoznania wniosku.



3.5. Analiza zaprezentowanej we wniosku argumentacji pozwala stwierdzić, że zarzut niezgodności z powołanymi wzorcami kontroli został sformułowany pod adresem nie tyle treści normatywnej art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (in principio – maksymalna wysokość dotacji, in fine – odstępstwo od tej zasady) czy utrwalonego w orzecznictwie sądów lub innych organów rozumienia tego przepisu (wnioskodawca na takie orzecznictwo nie wskazuje), ile jego interpretacji dokonanej w piśmie „Ministerstwa Finansów” (która nie zadowala wnioskodawcy), lecz – co znamienne – nie pod adresem interpretacji tego przepisu dokonanych przez „Ministerstwo Edukacji Narodowej (…) i Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej” (za którymi wnioskodawca optuje).

Zdaniem Rady Miejskiej w Starachowicach kwestionowana, pochodząca od „Ministerstwa Finansów” interpretacja narusza powołane wzorce kontroli przez to, że przewiduje stosowanie do „dotowania zasiłków i stypendiów uczniowskich” art. 128 ust. 2 in principio ustawy o finansach publicznych (limit dotacyjny), zamiast uznać ustawę o systemie oświaty za „odrębną ustawę” w rozumieniu art. 128 ust. 2 in fine ustawy o finansach publicznych – czego spodziewał się wnioskodawca, podzielający stanowisko zajęte przez „Ministerstwo Edukacji Narodowej (…) i Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej”. Treść wniosku dowodzi, że zdaniem wnioskodawcy naruszenia postanowień Konstytucji i EKSL pozwoliłaby uniknąć nie tyle inna (niż obowiązująca obecnie) treść normatywna art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, ile zastosowanie do „dotowania zasiłków i stypendiów uczniowskich” zasady określonej w art. 38 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Powyższe świadczy o tym, że wnioskodawca czyni przedmiotem zaskarżenia przykład zastosowania art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zaprezentowany w kwestionowanej, pochodzącej od „Ministerstwa Finansów” interpretacji. Rozpatrzenie tak postawionego zarzutu nie mieści się w kompetencjach Trybunału. Okoliczności powyższe uzasadniają odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).



W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.