Pełny tekst orzeczenia

377/5/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 9 lipca 2014 r.
Sygn. akt Tw 15/14

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Zbigniew Cieślak,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Krajowej Izby Gospodarki Nieruchomościami z siedzibą w Katowicach o zbadanie zgodności:
art. 361 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121) z:
1) art. 2 w związku z art. 77 ust. 1, art. 20 w związku z art. 77 ust. 1, art. 21 w związku z art. 77 ust. 1 i art. 22 w związku z art. 77 ust. 1 oraz z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1),

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu.

UZASADNIENIE

W dniu 8 maja 2014 r. Krajowa Izba Gospodarki Nieruchomościami z siedzibą w Katowicach (dalej także: wnioskodawca, Izba) skierowała do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności art. 361 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 12; dalej: k.c.) z art. 2 w związku z art. 77 ust. 1, art. 20 w związku z art. 77 ust. 1, art. 21 w związku z art. 77 ust. 1 i art. 22 w związku z art. 77 ust. 1 oraz z art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1; dalej: Protokół).
Zdaniem wnioskodawcy art. 361 § 1 k.c. w zakresie, w jakim ogranicza odpowiedzialność odszkodowawczą zobowiązanego tylko do normalnych następstw działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła, narusza prawo przedsiębiorcy do wynagrodzenia szkody, wyrządzonej mu przez niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej, w powiązaniu z zasadą wolności gospodarczej, prawem do ochrony własności i poszanowania mienia oraz w powiązaniu z zasadami ustroju gospodarczego państwa.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Jednym ze sposobów wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, wymienionych w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), jest złożenie wniosku przez podmioty o ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3–5 Konstytucji. W toku wstępnego rozpoznania, prowadzonego na podstawie art. 36 ustawy o TK, Trybunał weryfikuje, czy wnioskodawca spełnia kryteria uznania go za jeden z podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3–5 Konstytucji. Ponadto bada, czy wniosek spełnia wymagania stawiane pismom procesowym, czy przedmiot zaskarżenia dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji), a zwłaszcza – czy wnioskodawca ma zdolność procesową. Wstępne rozpoznanie zapobiega więc nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

2. Warunkiem uznania czynnej legitymacji Krajowej Izby Gospodarki Nieruchomościami do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm jest zatem stwierdzenie, że wnioskodawca należy do jednej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, tj. do ogólnokrajowych organów związków zawodowych albo ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców lub organizacji zawodowych. Użycie w tym przepisie trzech różnych terminów dowodzi, że pozostają one w ścisłej relacji. Związki zawodowe i organizacje pracodawców są organizacjami zrzeszającymi osoby będące jedną ze stron stosunku pracy. Organizacje zawodowe z kolei zrzeszają osoby wykonujące stale i w celach zarobkowych wyodrębniony zawód, a więc osoby, które także świadczą pracę, nie pozostając jednak w stosunku podporządkowania (zob. postanowienie TK z 8 stycznia 2002 r., T 64/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 58).

2.1. Trybunał stwierdza, że Izba nie jest związkiem zawodowym.

2.2. W dalszej kolejności Trybunał Konstytucyjny obowiązany jest zbadać, czy Izba jest organizacją pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
2.2.1. Podstawę prawną tworzenia i działania organizacji pracodawców stanowi ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców). Pojęcie organizacji pracodawców winno być interpretowane przez pryzmat pojęcia pracodawcy. Organizacja pracodawców to bowiem, z istoty rzeczy, zrzeszenie podmiotów posiadających taki właśnie charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego interpretacja językowa pojęcia pracodawca, poparta treścią definicji legalnych zawartych w obowiązujących ustawach, nakazuje przyjąć, że pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. W wyniku nowelizacji art. 3 Kodeksu pracy ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 1127), atrybutem „pracodawcy” przestało być „prowadzenie działalności gospodarczej”. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego okoliczność wskazania przesłanki „zatrudnienia pracowników” jako jedynej cechy konstytuującej pojęcie pracodawcy (w aspekcie formalnym), musi być zatem uwzględniona przy badaniu legitymacji procesowej podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Na tej podstawie należy uznać, że organizacje pracodawców to tworzone przez pracodawców zrzeszenia, których członkostwo jest w zasadzie ograniczone tylko do osób mających status pracodawcy. W konsekwencji, prawo występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego mają w sposób bezpośredni związki pracodawców w rozumieniu ustawy o organizacjach pracodawców (por. postanowienie TK z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2).
2.2.2. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że zgodnie z § 1 statutu Krajowej Izby Gospodarki Nieruchomościami, Izba jest organizacją samorządu gospodarczego o statusie izby gospodarczej w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 710; dalej: ustawa o izbach gospodarczych), zrzeszającą przedsiębiorców, w tym ich związki oraz inne organizacje i jednostki organizacyjne o statusie przedsiębiorcy, przy czym chodzi tu o przedsiębiorców związanych z zarządzaniem nieruchomościami i pośrednictwem w obrocie nieruchomościami. Biorąc pod uwagę cele statutowe Izby oraz zasady umożliwiające zrzeszanie przedsiębiorców, w tym ich związków oraz innych organizacji i jednostek organizacyjnych o statusie przedsiębiorcy, Trybunał stwierdza, że wnioskodawca nie jest organizacją pracodawców, o której mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 ustawy zasadniczej.

2.3. Pozostaje zatem pytanie, czy Izba może być uznana za organizację zawodową.
2.3.1. Wnioskodawca jest niewątpliwie izbą gospodarczą, funkcjonującą na podstawie ustawy o izbach gospodarczych. Okoliczność ta per se nie przesądza jednak, że Izba posiada zdolność wnioskową. W postanowieniu z 30 maja 2000 r. (U 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114) Trybunał Konstytucyjny wskazał przesłanki, które musi spełniać organizacja zawodowa w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Stwierdził, że organizacja zawodowa powinna spełniać „kryterium podmiotowe (zrzeszać osoby fizyczne), kryterium przedmiotowe (członkowie danej organizacji winni stale i w celach zarobkowych wykonywać jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód) oraz kryterium funkcjonalne (podstawowym celem i funkcją takiej organizacji winno być reprezentowanie całego środowiska, całej grupy zawodowej)”. W cytowanym orzeczeniu Trybunał nie wykluczył, że – wyjątkowo – izba może zostać uznana za organizację zawodową. Mimo użycia określenia „izba” w nazwie organizacji możliwe jest posiadanie przez taki podmiot statusu organizacji zawodowej, pod warunkiem spełnienia wskazanych wyżej kryteriów. Stosując je w niniejszej sprawie, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że sam statut Izby uniemożliwia uznanie jej za organizację zawodową. Stosownie bowiem do § 9 statutu Izby, jej członkami mogą być przedsiębiorcy polscy i zagraniczni, w tym osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, związki i organizacje przedsiębiorców o statusie przedsiębiorcy, jak również komunalne zakłady budżetowe – w zakresie, w jakim realizują cząstkę podmiotowości prawnej macierzystej osoby prawnej (gminy) i czerpią z przysługującego jej statusu przedsiębiorcy. Przepis statutu wyraźnie wskazuje więc na możliwość członkostwa w izbie osób prawnych. Nie zostało zatem spełnione kryterium podmiotowe – Izba nie jest zrzeszeniem wyłącznie osób fizycznych. Wynika stąd także brak dwóch pozostałych wymaganych cech: Izba zrzesza nie tylko osoby wykonujące określony zawód, a jej celem nie jest reprezentowanie przedstawicieli tegoż zawodu, lecz – ogólnie ujmując – dbałość o interesy podmiotów gospodarczych funkcjonujących na rynku gospodarki nieruchomościami.
2.3.2. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, stwierdza, że organizacje samorządu gospodarczego nie są organizacjami zawodowymi w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Krajowa Izba Gospodarki Nieruchomościami nie jest więc podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm.

3. Oprócz opisanych wyżej okoliczności, które stanowią wystarczającą przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi, istnieją jeszcze dwie okoliczności uniemożliwiające nadanie biegu w badanej sprawie.

3.1. Nawet gdyby uznać, że Izba nie jest pozbawiona legitymacji czynnej, to i tak skierowane do Trybunału Konstytucyjnego pismo określone jako „wniosek” pochodziłoby od nieuprawnionego podmiotu.
3.1.1. Zgodnie z orzecznictwem dotyczącym art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oświadczenie woli konieczne do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym musi zostać wyrażone przez ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych. Ocena, który ogólnokrajowy organ danego związku lub danej organizacji ma prawo do wyrażenia takiego oświadczenia woli, musi być dokonana m.in. na podstawie statutu.
3.1.2. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że w myśl § 16 statutu wnioskodawcy organami Izby są: Walne Zgromadzenie Członków Izby, Zarząd Izby, Komisja Rewizyjna oraz Sąd Koleżeński. W dotyczącym Zarządu Izby § 25 statutu nie ma uprawnienia do składania oświadczeń woli w zakresie inicjowania postępowań przez Izbę. Wprawdzie § 25 ust. 9 statutu przewiduje, że Zarząd reprezentuje Izbę na zewnątrz, jednak z § 24 statutu wynika domniemanie kompetencji Walnego Zgromadzenia w zakresie podejmowania uchwał w sprawach wprost wynikających ze statutu (także w zakresie występowania z wnioskami do TK – § 8 pkt 29 statutu). Wnioskodawca nie przedstawił uchwały Walnego Zgromadzenia w sprawie wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 361 § 1 k.c. z Konstytucją i Protokołem.
3.1.3. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału w przypadku ciał kolegialnych, którym Konstytucja przyznała prawo występowania z wnioskami do Trybunału o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, niepodjęcie przez uprawniony organ uchwały przed wystąpieniem ze stosownym wnioskiem „nie stanowi braku formalnego, który mógłby być usunięty w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym” (postanowienie z 9 kwietnia 2002 r., K 18/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 23). Trybunał w obecnym składzie podtrzymuje to stanowisko.
3.1.4. Brak oświadczenia woli ogólnokrajowego organu danego związku lub danej organizacji, który ma prawo do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest zatem samoistną przesłanką odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w związku z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji).

3.2. Wątpliwości Trybunału budzi możliwość uznania uchwały zarządu Krajowej Izby Gospodarki Nieruchomościami z 14 kwietnia 2014 r. za podstawę skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego wniosku.
3.2.1 Trybunał Konstytucyjny przypomina, że podstawą wystąpienia do Trybunału z wnioskiem, o którym mowa w art. 32 ustawy o TK, jest w przypadku podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oświadczenie ogólnokrajowych organów związków zawodowych oraz ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców i organizacji zawodowych. Oświadczenie to musi w sposób jednoznaczny wyrażać wolę wszczęcia postępowania przed Trybunałem w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Konieczne jest wobec tego, aby legitymowany organ wskazał konkretne przepisy aktu normatywnego, które kwestionuje, a także przepisy aktu wyższego rzędu, które mają stanowić podstawę kontroli w danej sprawie. Tymczasem odpis uchwały z 14 kwietnia 2014 r., która – zdaniem wnioskodawcy – była podstawą do wystąpienia z wnioskiem o abstrakcyjną kontrolę norm, nie zawiera podstawowych danych takich, jak: wola skierowania właściwego wniosku do Trybunału, sfomułowanie zarzutu niekonstytucyjności, oznaczenie kwestionowanego przepisu i wzorców kontroli. Powyższe dowodzi, że zarzut niekonstytucyjności, przedmiot zaskarżenia oraz wzorce kontroli zostały wskazane dopiero w piśmie inicjującym postępowanie przed Trybunałem, co również świadczy o złożeniu wniosku przez podmiot nieuprawniony.
3.2.2. W konsekwencji Trybunał, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w związku z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia.

Wziąwszy pod uwagę powyższe względy, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.