Pełny tekst orzeczenia

219/3/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 5 września 2013 r.
Sygn. akt Ts 128/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Wojciech Hermeliński,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej J.K. i I.P. w sprawie zgodności:
art. 43 w związku z art. 42 § 1 i art. 40 § 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 47, art. 49 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 11 czerwca 2013 r. (data nadania) J.K. i I.P. (dalej: skarżący) zakwestionowali zgodność art. 43 w związku z art. 42 § 1 i art. 40 § 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 47, art. 49 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Skargę konstytucyjną złożono w związku z następującym stanem faktycznym. Postanowieniem z 8 lipca 2010 r. (nr BO4f-787-WP-135/10) Minister Infrastruktury stwierdził, że skarżący nie dotrzymali terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z 26 kwietnia 2010 r. (nr BO4pt-787-R-52/08). Skargę na to rozstrzygnięcie oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1895/10). W uzasadnieniu sąd stwierdził, że pełnomocnik skarżących wykonuje zawód radcy prawnego w formie kancelarii prawnej prowadzonej przez niego osobiście i że względem niego zasady doręczania pism procesowych regulują art. 42 § 1 i art. 43 k.p.a. W myśl tych przepisów jeśli niemożliwe jest doręczenie korespondencji adresatowi osobiście, to stosuje się doręczenie zastępcze. Wtedy korespondencję listową odbiera dorosły domownik po zobowiązaniu do oddania przesyłki adresatowi. Argumentację tę podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 28 listopada 2012 r. (sygn. akt I OSK 1256/11) oddalił skargę kasacyjną od wyroku sąd administracyjnego I instancji.
Skarżący domagają się stwierdzenia niezgodności art. 43 w związku z art. 42 § 1 i art. 40 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. z art. 2, art. 20, art. 31, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 47, art. 49 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji „w zakresie, w jakim przepis ten zezwala na doręczanie, za pośrednictwem dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy (…), korespondencji osobie fizycznej będącej przedsiębiorcą (prowadzącym jednoosobową działalność gospodarczą) i mającej siedzibę działalności w miejscu swego zamieszkania, a będącej pełnomocnikiem strony postępowania administracyjnego”. Skarżący formułują także zarzut pominięcia ustawodawczego „w zakresie braku w (…) ustawie kodeks postępowania administracyjnego regulacji co do doręczeń korespondencji osobom fizycznym będącym przedsiębiorcami (niezależnie czy są pełnomocnikami stron, czy występują jako strony)”.
Zdaniem skarżących w ich sprawie naruszono: prawo do realizacji i ochrony konstytucyjnych wolności i praw obywatelskich (art. 2 Konstytucji); swobodę wyboru przez pełnomocnika skarżących miejsca siedziby prowadzonej działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji); prawo do nieograniczania wolności działalności gospodarczej z innej przyczyny niż ważny interes publiczny, prawo do wolności polegające na swobodzie w wyborze przez skarżących pełnomocnika oraz wolność od przymusu rezygnacji z usług takiego pełnomocnika (art. 31 Konstytucji); prawo do równego traktowania i niedyskryminowania przedsiębiorców w życiu gospodarczym, w tym pełnomocnika skarżących (art. 32 Konstytucji); prawo skarżących do realnej kontroli sądowej orzeczenia organów administracji publicznej (art. 45 ust. 1 Konstytucji); prawo do wyłączenia lub niestwarzania możliwości zapoznania się przez osoby trzecie z korespondencją powstałą w postępowaniu administracyjnym (art. 47 Konstytucji); prawo do tajemnicy komunikowania się i nieujawniania osobom trzecim, że mocodawca wraz z pełnomocnikiem prowadzą sprawę przed organem administracji publicznej (art. 49 Konstytucji) oraz prawo do dochodzenia naruszonych praw i wolności (art. 77 ust. 2 Konstytucji).
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 23 maja 2013 r. skarżących wezwano m.in. do dokładnego określenia przedmiotu skargi wskazania praw podmiotowych naruszonych w ich sprawie oraz określenia sposobu ich naruszenia. W piśmie procesowym z 11 czerwca 2013 r. skarżący ustosunkowali się do tego zarządzenia.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw, który musi spełniać wiele przesłanek warunkujących jego dopuszczalność. Zasadniczo zostały one określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegółowione w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga, poza spełnieniem warunków określonych dla pisma procesowego, powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; uzasadnienie z dokładnym opisem stanu faktycznego. Z wcześniej przywołanych przepisów wynika, że sformułowane w skardze zarzuty muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, wskazania właściwych wzorców konstytucyjnych wyrażających podmiotowe prawa przysługujące osobom fizycznym bądź prawnym i – w wyniku porównania treści wynikających z obu regulacji – wykazania ich wzajemnej niezgodności. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna tych warunków nie spełnia.
Trybunał podkreśla, że osoba wnosząca skargę konstytucyjną działa w obronie własnego prawa konstytucyjnego. Celem takiego działania, motywowanego własnym interesem prawnym, jest usunięcie skutków osobistego, bezpośredniego i aktualnego naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, Skarga konstytucyjna w prawie polskim, „Przegląd Sejmowy” 1998 r., nr 1, s. 35 i 41). Skarga konstytucyjna nie może mieć charakteru actio popularis, gdyż nie przewiduje tego art. 79 Konstytucji. Rozstrzygnięcie Trybunału, zainicjowane wniesieniem skargi konstytucyjnej, musi więc dotyczyć podmiotu, który postępowanie zainicjował. To w jego sprawie musi dojść, w przypadku zasadnego i skutecznego podważenia kwestionowanego przepisu, do faktycznej ochrony konstytucyjnych praw lub wolności, jak stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji (zob. postanowienie TK z 21 września 2006 r., SK 10/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 117).
Rozpatrywana skarga w części nie odnosi się do praw podmiotowych skarżących. W szczególności nie można uznać, że – jak twierdzą skarżący – uzależnienie sposobu doręczania pism procesowych od formy prowadzenia działalności przez profesjonalnego pełnomocnika ogranicza im swobodę wykonywania działalności gospodarczej i że prowadzi do ich dyskryminacji lub nierównego traktowania w życiu gospodarczym. Trybunał Konstytucyjny zwracał już uwagę na to, że oceniając dopuszczalność skargi konstytucyjnej, trzeba ustalić – między innymi – „czy skarżącej przysługiwały wolność lub prawo konstytucyjne, na których naruszenie powołuje się w skardze” (zob. postanowienie TK z 3 lipca 2007 r., SK 4/07, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 83). Odpowiedź na to pytanie – w zakresie praw wywodzonych z art. 20 i art. 22 w związku z art. 32 Konstytucji – jest, w przypadku rozpatrywanej sprawy, jednoznacznie negatywna.
Z uwagi na brak bezpośredniego interesu prawnego, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK, skardze – w zakresie zgodności art. 43 w związku z art. 42 § 1 i art. 40 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. z art. 20 i art. 22 w związku z art. 32 Konstytucji – nie można nadać dalszego biegu.
Inną wadą formalną skargi jest zaliczenie do jej podstawy przepisów Konstytucji niebędących w adekwatnym związku treściowym z prawami podmiotowymi skarżących. Błędne jest więc domaganie się zbadania zgodności kwestionowanych przepisów z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Uwadze skarżących uszło to, że w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym nie rozstrzygano o prawach podmiotowych, które – jako naruszone – zostały przez nich wskazane w skardze. W postępowaniu tym nie orzekano o prawie skarżących do sądu. Prawo to wielokrotnie było przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał zwracał uwagę na to, że treść tego prawa tworzą zasadniczo trzy elementy: prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; a także prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. wyroki TK z: 10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143; 20 września 2006 r., SK 63/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108; 4 marca 2008 r., SK 3/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 25). W sprawie zakończonej wyrokiem z 24 października 2007 r. (SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108) Trybunał wskazał ponadto, że prawo do sądu obejmuje jeszcze jeden element, a mianowicie – prawo do sądu należycie ukształtowanego pod względem podmiotowym. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie była żadna z powyższych kwestii. Sądy analizowały jedynie legalność postanowienia Ministra Infrastruktury, w którym organ ten stwierdził niedotrzymanie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oceny sądów dotyczyły więc postępowania administracyjnego oraz sposobu doręczania pism w tym postępowaniu. Skoro przedmiotem rozważań nie było prawo do sądu ani kwestia zamknięcia drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw podmiotowych, to należało przyjąć, że skarżący nie wskazali także sposobu naruszenia tych praw. Z powyższych względów w zakresie badania zgodności art. 43 w związku z art. 42 § 1 i art. 40 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji skardze konstytucyjnej nie można nadać dalszego biegu.
Trybunał Konstytucyjny zauważa również, że obowiązek dokładnego określenia ustawy, na podstawie której sąd lub organ administracji orzekły ostatecznie o prawach i wolnościach skarżącego, nabiera szczególnego znaczenia, gdy skarżący formułuje zarzut dotyczący niepełnego zakresu regulacji prawnej. Trybunał Konstytucyjny przypomina, „że w razie dokonania regulacji częściowej o niepełnym charakterze, możliwe jest zakwestionowanie jej zakresu, w szczególności rozważenie jej na tle zasady równości” (np. orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52, a także liczne późniejsze orzeczenia, w tym np. wyroki TK z: 6 maja 1998 r., K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 30 maja 2000 r., K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256 oraz 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). Skarżący, stawiając zarzut pominięcia prawodawczego, powinni jednak wykazać, że zaskarżony przepis ma zbyt wąski zakres stosowania i że pominięcie jest źródłem naruszenia ich konstytucyjnych praw. Ten obowiązek i zakaz formułowania zarzutów z urzędu przez sam Trybunał Konstytucyjny wynikają z zasady skargowości wyrażonej w art. 66 ustawy o TK. Skarżący jednak nie wskazali przepisów o zbyt wąskim zakresie zastosowania i ograniczyli się jedynie do stwierdzenia, że przedmiotem skargi czynią „pominięcie ustawodawcze w zakresie braku (…) regulacji co do doręczeń korespondencji osobom fizycznym będącym przedsiębiorcami (niezależnie czy są pełnomocnikami stron czy występują sami jako strony)”.
Z kolei zarzuty naruszenia praw podmiotowych wynikających z art. 47 i art. 49 Konstytucji są oczywiście bezzasadne, co wynika z kilku względów.
Po pierwsze, skarżący wywodzą prawo do tajemnicy korespondencji z obu tych przepisów Konstytucji. Wprawdzie regulacje te pozostają w ścisłym związku, ale to art. 49 Konstytucji gwarantuje ochronę korespondencji, gdyż aby „można było mówić o występowaniu analizowanej wolności, występować musi fakt porozumiewania się za pomocą pewnego środka przekazu”, na przykład listu (zob. P. Sarnecki, Komentarz do art. 49, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. III, Warszawa 2003, s. 1).
Po drugie, w toku całego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego skarżący nie kwestionowali sposobu doręczania im pism procesowych. Wielokrotnie korespondencja była odbierana nie przez pełnomocnika, lecz przez jego żonę i nie budziło to zastrzeżeń ani skarżących ani ich pełnomocnika. Dopiero na skutek niedotrzymania terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sformułowano zarzuty naruszenia prawa do prywatności i prawa do tajemnicy korespondencji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego takie postępowanie dowodzi, że skarżący usiłują doprowadzić do wyeliminowania niekorzystnych dla nich skutków przekroczenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jego celem nie jest natomiast ochrona praw podmiotowych wynikających z art. 47 i art. 49 Konstytucji. W związku z powyższym Trybunał przypomina, że skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony podstawowych praw i wolności zagwarantowanych w Konstytucji. Dlatego też przy rozpatrywaniu skarg konstytucyjnych szczególną uwagę zwraca się na zabezpieczenie interesów prawnych skarżących. Jest to jednak możliwe dopiero po wykazaniu się przez nich minimalną dbałością o zabezpieczenie tychże interesów. Poziom tej dbałości wyznaczono, określiwszy warunki wniesienia skargi konstytucyjnej. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że „skarga (…) nie może być wykorzystywana jako instrument służący korygowaniu zaniedbań popełnionych w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie” (postanowienia TK z 16 października 2002 r., SK 43/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 77 oraz 17 marca 1998 r., Ts 27/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 20). Skarga konstytucyjna, będąca w istocie zarzutem przeciw prawu, jest ultima ratio – ostatnią szansą dochodzenia praw i wolności naruszonych przez zastosowanie kwestionowanego w niej przepisu. Skarżący nie dotrzymali terminu dokonania określonej czynności procesowej. To ich działanie, nie zaś niekonstytucyjna treść przepisu, ukształtowało ich sytuację prawną. W rozpoznawanej sprawie skarżący utracili prawo rozpoznania skargi konstytucyjnej w wyniku popełnionych przez siebie zaniedbań na wcześniejszych etapach postępowania, a takie sytuacje pozostają poza oceną Trybunału Konstytucyjnego (zob. postanowienie TK z 3 lipca 2007 r., SK 4/07, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 83).

Wziąwszy pod uwagę powyższe względy, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.