Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CK 596/04
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 17 lutego 2005 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Zbigniew Strus (przewodniczący)
SSN Marian Kocon (sprawozdawca)
SSN Marek Sychowicz
w sprawie z powództwa A. D.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie X. i Gminie Miasta G.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 17 lutego 2005 r.,
kasacji strony pozwanej Skarbu Państwa - Wojewody X. i kasacji strony pozwanej
Gminy Miasta G.
od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. akt I ACa (…),
I. oddala kasację pozwanego Skarbu Państwa - Wojewody X. i zasądza od
tego pozwanego na rzecz powódki kwotę 5.400 zł (pięć tysięcy czterysta)
tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;
II. uchyla zaskarżony wyrok w pkt I (pierwszym) i II (drugim) w części
dotyczącej pozwanej Gminy Miasta G. i w tym zakresie przekazuje sprawę
Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach
postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2004 r. oddalił apelacje Skarbu
Państwa – Wojewody X. oraz Gminy Miasta G. od wyroku Sądu Okręgowego w G. z
dnia 10 grudnia 2003 r., którym ten Sąd zasądził na rzecz powódki A. D. od pozwanych
solidarnie 439928 zł z odsetkami, a ponadto od pozwanego Skarbu Państwa –
Wojewody X. 402014 zł z odsetkami tytułem szkody poniesionej w rezultacie
nieodwracalnej utraty praw do lokali i gruntu.
Podstawą tego rozstrzygnięcia były następujące ustalenia:
Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. decyzją z dnia 9 maja 1964 r., na
podstawie dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o wykańczaniu budowy i nadbudowie
niektórych budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 49, poz. 325), przejęło na własność
Skarbu Państwa nieruchomość położoną w G. przy ulicy Ś., stanowiącą własność M. P.,
którego powódka jest córką i spadkobierczynią. Decyzję tę Prezydium Wojewódzkiej
Rady Narodowej w G. utrzymało w mocy decyzją z dnia 9 lipca 1964 r.
Skarb Państwa, działając w oparciu o wydane w późniejszych okresach przepisy,
dokonał w latach 1976 -1989 przeniesienia własności lokali nr 1, 2, 5, 13 znajdujących
się w budynku położonym przy ulicy Ś. na ich najemców (wraz z udziałami w prawach
wspólnych).
Wojewoda X. decyzją z dnia 18 marca 1991 r., wydaną na podstawie art. 18 ust.
1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisów
wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Miasta
G. z mocy prawa i nieodpłatnie, w ramach komunalizacji mienia ogólnonarodowego,
własności budynku przy ul. Ś.
Gmina Miasta G. w latach 1992 - 1994 sprzedała kolejne cztery lokale znajdujące
się w tym budynku (wraz z udziałami w prawach wspólnych), o numerach 2a, 4, 6, 10.
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 30 sierpnia 1996
r. stwierdził, że wskazana wyżej decyzja PWRN w G. /z dnia 9 lipca 1964 r./ w części
dotyczącej sprzedanych lokali nr 1, 2, 2a, 4, 5, 6, 10, 13 (wraz z udziałami w prawach
wspólnych) została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części jest nieważna.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 9 lutego 1999 r.
stwierdził, iż przytoczona decyzja Wojewody X. w części stwierdzającej nabycie przez
Gminę Miasta G. własności nieruchomości położonej przy ul. Ś. w odniesieniu do lokali
3
mieszkalnych o numerach 1, 2, 2a, 4, 5, 6, 10 i 13 sprzedanych na rzecz ich najemców
(wraz z udziałami w prawach wspólnych) wydana została z naruszeniem prawa, a w
pozostałej części jest nieważna.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 9 sierpnia 2001 r.
odmówił przyznania żądanego przez ojca powódki odszkodowania z tytułu
nieodwracalnej utraty praw do sprzedanych lokali i gruntu.
Kasacje od wyroku Sądu Apelacyjnego wnieśli obaj pozwani.
Kasacja pozwanego Skarbu Państwa - Wojewody X., oparta na obu podstawach
z art. 3931
k.p.c., zawiera zarzut naruszenia art. 160 k.p.a., 366 § 1, 361 k.c., a także
art. 233, 382 366 k.p.c., i zmierza do uchylenia wyroków Sądów niższej instancji oraz
przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Kasacja pozwanej Gminy, oparta na podstawie pierwszej z art. 3931
k.p.c.,
zawiera zarzut naruszenia art. 361 § 1 k.c., 363 § 1 § 2 , 226, 227 k.c., i zmierza do
zmiany zaskarżonego wyroku przez oddalenie powództwa, bądź jego uchylenia i
przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Istota kasacji pozwanego Skarbu Państwa – Wojewody X. sprowadza się do
kwestionowania poglądu Sądu Apelacyjnego, który legł u podłoża zaskarżonego wyroku,
że szkoda w postaci utraty przez M. P. prawa własności sprzedanych lokali stanowiła
normalne następstwo (art. 361 k.c.) decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w
G. z dnia 9 lipca 1964 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Miejskiej Rady
Narodowej w G. z dnia 9 maja 1964 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa
nieruchomości położonej przy ulicy Ś.
Analiza związku przyczynowego między ową bezprawną decyzją Prezydium
Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 9 lipca 1964 r. i powstałą szkodą wymaga w
pierwszej kolejności udzielenia odpowiedzi na pytanie o to, czy gdyby nie wydano tej
decyzji o treści utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G.
z dnia 9 maja 1964 r. zostałoby dokonane wydzielenie lokali oraz ich sprzedaż.
Na tak postawione pytanie należało udzielić odpowiedzi negatywnej. W
przypadku bowiem gdyby wydano decyzję zgodną z prawem tj. uchylającą decyzję
Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 9 maja 1964 r. o przejęciu na
własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy ulicy Ś.. niemożliwe byłoby
późniejsze wyodrębnienie przez organy administracji własności poszczególnych lokali
oraz ich sprzedaż. Skarb Państwa nie stałby się jej właścicielem. Prawo to
4
przysługiwałoby nadal dotychczasowemu właścicielowi M. P. Stosownie zaś do
przepisów prawa rzeczowego, akty zadysponowania przedmiotem własności
(wydzielenie lokali oraz ich sprzedaż) mógł podjąć jedynie właściciel. Gdyby więc
decyzja z dnia 9 lipca 1964 r. nie spowodowała, w istocie rzeczy, nabycia własności
przez Skarb Państwa, to owe akty nie miałyby miejsca, a tym samym nie powstałaby
szkoda ojca powódki. Inaczej mówiąc, rozpatrywany skutek nie nastąpiłby w
nieobecności badanej przyczyny. Obiektywne powiązanie między nimi miało charakter
zależności kauzalnej typu normatywnego.
Przepis art. 361 § 1 k.c. - zgodnie z panującym poglądem - wyraża koncepcję
tzw. adekwatnego związku przyczynowego w jego odmianie obiektywizującej. Według
tej koncepcji, ujmując rzecz skrótowo, za „normalne" uznać należy te następstwa
przyczyny badanego rodzaju, których prawdopodobieństwo pojawienia się zostaje
każdorazowo zwiększone przez jej wystąpienie.
W okolicznościach stanu faktycznego sprawy ustalenie „normalnego” charakteru
następstw wydania decyzji z dnia 9 lipca 1964 r. wymaga udzielenia odpowiedzi na
pytanie o to, czy pozbawienie prawa własności nieruchomości każdorazowo zwiększa
prawdopodobieństwo utraty części lub całości tego prawa - w sposób nieodwracalny -
na rzecz osób trzecich. Odpowiedź twierdząca na to pytanie nie może budzić
wątpliwości. Fakt pozbawienia własności i jej uzyskanie przez Skarb Państwa sprawia,
iż nowy właściciel staje się uprawnionym do korzystania z wszelkich atrybutów
właścicielskich. Może więc nieruchomością rozporządzać w każdy sposób, jaki
dopuszcza prawo rzeczowe: np. dokonać przebudowy, fizycznie podzielić, a także
przenieść prawo własności na inne osoby. Możliwości takie stwarzają rozmaite przepisy
normujące treść i wykonywanie własności. Prawdopodobieństwo skorzystania z nich
przez nowego właściciela jest zawsze realne.
Odnosząc te uwagi na grunt okoliczności sprawy niniejszej trzeba stwierdzić, że
nabycie własności przez Skarb Państwa w rezultacie decyzji z dnia 9 lipca 1964 r.,
spowodowało, że prawdopodobieństwo definitywnej utraty przez dotychczasowego
właściciela w części lub w całości możności korzystania z prawa własności zostało w
sposób wyraźny zwiększone.
Wbrew zatem odmiennemu zapatrywaniu skarżącego Skarbu Państwa –
Wojewody X. powstały w wyniku decyzji z dnia 9 lipca 1964 r. skutek w postaci
definitywnej utraty przez M. P. części prawa własności nieruchomości przy ulicy Ś. miał
charakter „normalny” w ujęciu koncepcji przyczynowości adekwatnej (art. 361 § 1 k.c.).
5
Skarżący Skarb Państwa – Wojewoda Pomorski upatruje naruszenia art. 366 § 1
k.c. w zw. z art. 441 k.c. w tym, że Sąd Apelacyjny pominął, iż sprzedaż lokali dokonana
przez pozwaną Gminę nie stanowiła „bezpośredniego" następstwa decyzji z dnia 9 lipca
1964 r. Istota tego zarzutu sprowadza się więc do kwestionowania przyjętego przez Sąd
Apelacyjny związku przyczynowego, w rozumieniu art. 361 k.c., między decyzją z dnia 9
lipca 1964 r. i zbyciem lokali przez pozwaną Gminę oraz powstałą stąd szkodą.
Formułując ten zarzut skarżący pominął, że koncepcja adekwatnego związku
przyczynowego przyjmuje od dawna, iż następstwa normalne (art. 361 § 1 k.c.) badanej
przyczyny nie muszą stanowić jej skutków czasowo „bezpośrednich”. Obowiązek
odszkodowawczy (art. 361 § 2 k.c.) powstaje zarówno w przypadku prostych powiązań
kauzalnych, jak i bardziej złożonych, w których relacje kauzalne są wieloczłonowe.
W sprawie zaś nie może budzić wątpliwości, że następstwem decyzji z dnia 9
lipca 1964 r. było stwierdzone decyzją Wojewody X. z dnia 18 marca 1991 r., /również
bezprawną - decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lutego 1999
r./ nabycie przez pozwaną Gminę z mocy prawa i nieodpłatnie, w ramach komunalizacji
mienia ogólnonarodowego, własności nieruchomości zabudowanej przy ulicy Ś..
Decyzja z dnia 9 lipca 1964 r. umożliwiła zatem wydanie decyzji z dnia 18 marca 1991 r.
i dokonanie późniejszej sprzedaży lokali przez pozwaną Gminę. Ta ostatnia zaś
czynność stanowi element „właścicielskiego" rozporządzania przez pozwaną Gminę
prawem własności na rzecz osób trzecich. Mieści się zatem w sferze następstw
związanych z przejęciem własności nieruchomości M. P. decyzją z dnia 9 lipca 1964 r.
(faktyczny sens tej decyzji). W rezultacie zgodzić się należało z Sądem Apelacyjnym, że
między decyzją z dnia 9 lipca 1964 r. i zbyciem lokali przez skarżącą Gminę oraz
powstałą stąd szkodą istniał związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c.
I na koniec w odniesieniu do zawartego w kasacji skarżącego Skarbu Państwa –
Wojewody X. zarzutu naruszenia przez Sąd Apelacyjny art. 366 k.p.c. należy stwierdzić,
że twierdzenie, na którym oparto ten zarzut, iż Sąd Apelacyjny przyjął niekorzystne dla
tego skarżącego skutki prawne orzeczenia sądowego zapadłego w sprawie, w której nie
był stroną - wbrew temu twierdzeniu - nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu
zaskarżonego wyroku. Takie bowiem stanowisko z tego uzasadnienia nie wynika.
Z tych przyczyn kasacja skarżącego Skarbu Państwa – Wojewody X. podlegała
oddaleniu.
Przechodząc do kasacji skarżącej Gminy, trzeba w pierwszej kolejności
zauważyć, że Sąd Apelacyjny przyjął, iż na podstawie art. 4201
k.c. (uchylonego z dniem
6
1 września 2004 r. - art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., Dz. U. Nr 162, poz.
1692) skarżąca ponosi odpowiedzialność za szkodę powstałą w następstwie sprzedaży
lokali w latach 1992 – 1994 r. U podłoża tego rozstrzygnięcia legło stwierdzenie, że
skarżąca nie nadała odpowiedniego biegu pismom M. P. z dnia 14 lutego 1991 r. i z dnia
6 lipca 1992 r. oraz uznanie, że między tym uchybieniem i szkodą powstałą w
następstwie sprzedaży lokali istnieje związek przyczynowy /art. 361 § 1 k.c./. Sąd
Apelacyjny jednak tej zależności przyczynowej /typu normatywnego/, jako przesłanki
obowiązku wynagrodzenia szkody, nie wykazał. W szczególności, że ze złożeniem
owych pism wiązała się powinność skarżącej wstrzymania sprzedaży. W rezultacie już
tylko z tej przyczyny nie miał podstaw normatywnych do uznania odpowiedzialności
skarżącej Gminy na podstawie art. 4201
k.c., a co za tym idzie, zaskarżony wyrok wobec
tej skarżącej nie mógł się ostać.
W sprawie niepodobna pominąć, że w obowiązującym w latach
dziewięćdziesiątych stanie prawnym byli właściciele bądź ich spadkobiercy mogli jedynie
ubiegać się o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych o przejęciu na
własność Państwa nieruchomości, które nie podlegały przejęciu jako wydanych z
rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Stwierdzenie, iż decyzja z 1964
r. „przejmująca” nieruchomość przy ulicy Ś. na własność Skarbu Państwa zapadła z
rażącym naruszeniem prawa nastąpiło dopiero w połowie 1996 r. W okresie sprzed tej
daty źródła uprawnień zmierzających do zwrotu „przejętej” nieruchomości można więc
było upatrywać co najwyżej w treści art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30,
poz. 127 ze zm. - obowiązującej w chwili sprzedaży lokali przez skarżącą Gminę). Z
tego przepisu wynikała zasada pierwszeństwa, która służyła ochronie interesów osób,
których dawniej pozbawiano ich praw do nieruchomości i stosowała się do
przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości
Skarbu Państwa, jak i tych nieruchomości, które stały się własnością gmin na podstawie
ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).
Przyjmowano, że w pojęciu „przejęcia na rzecz Skarbu Państwa” kryją się różne
zdarzenia prawne zawierające w sobie jeden wspólny element: przymusowe odjęcie
prawa własności, nawet wówczas, gdy formalnie odbywało się to na gruncie prawa
cywilnego, jak „wykonanie roszczenia o przeniesienie własności”. Inaczej mówiąc,
sformułowanie użyte w art. 23 ust. 4 cytowanej ustawy obejmowało grunty, które w
7
latach 1944-1990 przechodziły - z mocy samego prawa, na podstawie orzeczeń
sądowych, aktów administracyjnych lub zdarzeń cywilnoprawnych na rzecz Skarbu
Państwa. Przy czym przez zdarzenia cywilnoprawne rozumiano zdarzenia zagrożone
przymusem państwowym (na przykład roszczenie o przeniesienie własności), a nie
wszelkie czynności cywilnoprawne, dokonywane przez strony formalnie i faktycznie
równoprawne, jak choćby sprzedaż nieruchomości na zasadach ogólnych.
Rozważając charakter prawny instytucji pierwszeństwa Sąd Najwyższy w
uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23 lipca 1992 r., III CZP 62/92 (OSNCP 1992, nr
12, poz. 214) wyjaśnił, że pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów
ubiegających się o tę samą rzecz; jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na
uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w
sposób je naruszający. Tak określona istota pierwszeństwa odnosiła się także do
pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości przewidzianego w art. 23 ust. 4 ustawy o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W świetle tego przepisu były
właściciel nieruchomości miał prawo nabyć nieruchomość w drodze bezprzetargowej za
cenę ustaloną w sposób określony w art. 38 ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (por. np. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 sierpnia
1992 r., III CZP 96/92, OSNCP 1993, nr 4, poz. 52). Pierwszeństwo byłego właściciela
aktualizowało się wówczas, gdy właściciel nieruchomości (tzn. Skarb Państwa lub
gmina) podjął w przepisanym trybie decyzję o jej sprzedaży. W takim wypadku na
właścicielu nieruchomości ciążył obowiązek zawiadomienia uprawnionego z tytułu
pierwszeństwa o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży, chyba że adres
uprawnionego nie był znany (art. 23 ust. 4). Nieruchomość mogła być zbyta na
zasadach ogólnych dopiero wówczas, gdy osoba, na rzecz której pierwszeństwo zostało
zastrzeżone, nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia. Z uwagi na
bezwzględnie obowiązujący charakter przepisu art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości umowa sprzedaży nieruchomości zawarta z
osobą trzecią z naruszeniem pierwszeństwa była dotknięta sankcją nieważności (art. 58
§ 1 k.c.; zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 1998 r., I CKN 368/97, OSNC
1998, nr 9, poz. 143). Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmowano natomiast,
że z art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie
wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia
nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży.
8
Na koniec trzeba zauważyć, że u podłoża zaskarżonego wyroku legł pogląd Sądu
Apelacyjnego, iż zgodnie z art. 36 ustawy wprowadzającej ustawę o samorządzie
terytorialnym biernie legitymowana w toczącym się po dniu 27 maja 1990 r. procesie o
naprawienie szkody wynikłej wskutek wydania przed dniem 27 maja 1990 r. przez
terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego decyzji z naruszeniem
art. 156 § 1 k.p.a. jest Skarb Państwa /s. (…). uzasadnienia/. Tego poglądu w drodze
odpowiedniego zarzutu kasacyjnego nie zakwestionował skarżący Skarb Państwa –
Wojewoda Pomorski.
Sąd Najwyższy natomiast w uchwale z dnia 16 listopada 2004 r. w sprawie III
CZP 64/04 /dot. nie publ./ wyraził wręcz odmienny pogląd, mianowicie, że w takim
procesie biernie legitymowana jest właściwa gmina /tak też SN w wyroku z dnia 7
stycznia 1998 r., II CKN 550/97, OSNC 1998/7-8/120/.
W uzasadnieniu tego poglądu Sąd Najwyższy wskazał, że w przepisie art. 36 ust.
3 pkt. 3 ustawy wprowadzającej ustawę o samorządzie terytorialnym de facto mowa jest
o dwóch zobowiązaniach. Źródłem pierwszego z nich jest decyzja (orzeczenie) rady
narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego lub
wojewódzkiego, natomiast źródłem drugiego z nich jest decyzja stwierdzająca
nieważność (wydanie z naruszeniem prawa) tej pierwszej decyzji (orzeczenia). Z chwilą
jej wydania zobowiązanie wynikające z pierwszej decyzji przekształca się w
zobowiązanie odszkodowawcze. Wobec tego, gdy podstawą odpowiedzialności
odszkodowawczej jest art. 160 k.p.a. (uchylony przez art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca
2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 162,
poz. 1692), to Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności jeśli stwierdzenie
nieważności (wydania z naruszeniem prawa) pierwotnej decyzji nie nastąpiło przed 27
maja 1990 r. Ponosi ją gmina na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej
ustawę o samorządzie terytorialnym.
Do takiego wniosku prowadzi także wykładnia funkcjonalna i systemowa art. 36
ust. 3 pkt 3 ustawy wprowadzającej ustawę o samorządzie terytorialnym. Dokonując
wykładni tego przepisu nie można abstrahować od treści art. 36 ust. 3 pkt 4 tej ustawy
(Skarb Państwa przejmuje zobowiązania wynikłe z zawinionego działania lub
zaniechania działania rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej
stopnia podstawowego i wojewódzkiego, mające miejsce przed dniem 27 maja 1990 r.,
stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami sądowymi), skoro oba przepisy pozostają ze
sobą w ścisłym związku. Wyjątek przewidziany w art. 36 ust. 3 pkt. 4 ustawy dotyczy
9
zobowiązań „wynikłych” z zawinionego działania lub zaniechania działania rad
narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i
wojewódzkiego, mające miejsce przed 27 maja 1990 r., a „stwierdzone” prawomocnymi
orzeczeniami sądowymi, wydanymi po tej dacie (orzeczeń „stwierdzających” wydanych
przed tą datą dotyczy art. 36 ust. 3 pkt. 3. ustawy). Celem unormowania przyjętego w
art. 36 ust. 3 pkt. 4 ustawy wprowadzającej ustawę o samorządzie terytorialnym jest
przejęcie przez Skarb Państwa zobowiązań w nim wymienionych, które w dacie
powołania gmin, jako osób prawnych samorządu terytorialnego, nie były jeszcze
„stwierdzone” prawomocnymi orzeczeniami sądowymi. Zobowiązania stwierdzone w ten
sposób traktować natomiast należy jako „wynikające” z tych orzeczeń, a zatem tych
zobowiązań dotyczy art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy. Inna wykładnia odbierałaby sens
unormowaniu zawartemu w pkt. 4 tego przepisu, a więc prowadziłaby do
zakwestionowania potrzeby jego istnienia, a w konsekwencji przeczyłaby zasadzie
racjonalnego działania ustawodawcy (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z
dnia 28 stycznia 1997 r., I CKN 5/96, OSNC 1997, nr 8, poz. 110). Wobec tego przyjąć
należy, że wyłączenie sukcesji zawarte w art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 10 maja
1990 r. dotyczy sytuacji, gdy zobowiązania i wierzytelności zostały stwierdzone
prawomocnymi orzeczeniami sądowymi wydanymi przed 27 maja 1990 r., natomiast
przepis art. 36 ust. 3 pkt. 4 tej ustawy dotyczy sytuacji, gdy zobowiązania przewidziane
w tym przepisie zostały stwierdzone po tej dacie. Można więc na zasadzie analogii
uznać, że wyłączenie sukcesji zawarte w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy dotyczy sytuacji, gdy
stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie, że wydane zostały z naruszeniem
prawa miało miejsce przed 27 maja 1990 r., natomiast wyłączenie sukcesji na podstawie
art. 36 ust. 3 pkt. 4 ustawy odnosi się do przypadków, kiedy stwierdzenie nieważności
lub wydanie decyzji z naruszeniem prawa miało miejsce po dniu 27 maja 1990 r. (por.
wyrok Sądu najwyższego z dnia 7 stycznia 1998 r., II CKN 550/97, OSNC 1998, nr 7-8,
poz. 120 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2002 r., IV CKN 714/00, nie
publikowany).
W świetle przedstawionych argumentów uznać należy, że zawarty w art. 36 ust. 3
pkt. 3 ustawy wprowadzającej ustawę o samorządzie terytorialnym zwrot „zobowiązania
wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych” oznacza zobowiązania, które
ukształtowały się ostatecznie wskutek wydania przez dany organ administracyjny decyzji
administracyjnej stwierdzającej nieważność bądź wydanie z naruszeniem prawa decyzji
10
wcześniejszej. O ile nie będzie to decyzja sprzed 27 maja 1990 r. to Skarb Państwa nie
przejmie zobowiązań z niej wynikających.
Ponadto, za takim rozumieniem art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy wprowadzającej
ustawę o samorządzie terytorialnym przemawia także wykładnia funkcjonalna. Jedną z
jej dyrektyw jest reguła, że wyjątków nie należy wykładać w sposób rozszerzający.
Niewątpliwie w analizowanym art. 36 ustawy zasadą jest przejście na gminę zobowiązań
wymienionych w jego ustępie pierwszym i drugim, natomiast zawarte w ustępie trzecim
art. 36 ustawy wyłączenie sukcesji gminy stanowi wyjątek od tej zasady. Uznanie, że
Skarb Państwa przejął zobowiązania, o których mowa w tym wyjątkowym przepisie
niezależnie od tego, kiedy (przed czy po 27 maja 1990 r.) wydana została decyzja
stwierdzająca nieważność (wydanie z naruszeniem prawa) wcześniejszej decyzji, oparte
byłoby na rozszerzającej wykładni wyjątku od zasady.
Z tych przyczyn orzeczono, jak w wyroku (art. 39312,13
k.p.c.).