IV CK 541/04
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Izby:
-
Jednostka obsługująca sprawę:
-
Forma orzeczenia:
-
Typ składu:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Informacje o źródle orzeczenia:
- Link do źródła orzeczenia
-
Data publikacji:10-09-2014
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
Sygn. akt IV CK 541/04
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 16 lutego 2005 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Stanisław Dąbrowski (przewodniczący)
SSN Teresa Bielska-Sobkowicz
SSN Gerard Bieniek (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki
Zdrowotnej w L.
przeciwko Narodowemu Funduszowi Zdrowia (…) Oddziałowi Wojewódzkiemu w G.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 16 lutego 2005 r.,
kasacji strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn.
akt I ACa (…),
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi Apelacyjnemu do
ponownego rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach
postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Powód - Samodzielny Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej w L. wniósł o
zasądzenie od pozwanego Narodowego Funduszu Zdrowia - (...) Oddziału
Wojewódzkiego w G. kwoty 3.263.665,53 zł z odsetkami w wysokości ustawowej od
dnia wniesienia pozwu.
Swoje roszczenie wywodził art. 4 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16.12.1994 r.
o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń
przedsiębiorców (Dz. U. Nr 1 poz. 22 ze zm.), art. 376 § 1 k.c., art. 405 k.c. Wyjaśnił, że
kwota dochodzona została przez niego wypłacona pracownikom, zgodnie z powołaną
wyżej ustawą. Pozwany nie uwzględnił żądania zmiany łączącego strony kontraktu
mimo, że koszty świadczeń zdrowotnych powoda wzrosły, a pozwany zobowiązany do
refundacji dysponował środkami pozwalającymi prawidłowo ukształtować odpłatność za
usługi służby zdrowia.
Sąd Okręgowy wyrokiem dnia 23 grudnia 2003 r. zasądził od pozwanego na
rzecz powoda kwotę dochodzoną z tym, że odsetki w wysokości ustawowej od dnia
12.09.2003 r. zasądził od kwoty 2.930.663,94 zł. W pozostałej części powództwo oddalił.
Sąd ten ustalił, że powód zawarł z (…) Kasą Chorych (poprzednikiem prawnym
pozwanego) umowę, której przedmiotem było kompleksowe organizowanie i udzielanie
przez powoda oraz finansowanie przez Kasę Chorych świadczeń zdrowotnych w
zakresie szpitalnictwa ogólnego. Umowa została zawarta na okres od 1.01.2001 do
31.12.2003 r. Maksymalny poziom zobowiązań finansowych Kasy wobec powoda na
lata 2001 i 2002, nie objął świadczeń (kwot podwyżek) przewidzianych ustawą z dnia
16.12.1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych
wynagrodzeń u przedsiębiorców.
Prowadzone przez strony w latach 2001/2002 rozmowy mające na celu zmianę
umowy, nie przyniosły rezultatu. Suma świadczeń pracowniczych wypłaconych przez
powoda zgodnie z ustawą z dnia 16.12.1994 r. o negocjacyjnym systemie (...) w latach
2001 – 2002 wyniosła kwotę dochodzoną pozwem.
Uwzględniając powództwo Sąd Okręgowy przyjął, iż jakkolwiek umowa zawarta
między stronami nie określa pojęcia „kosztów świadczenia”, to jest rzeczą oczywistą, iż
obejmuje ono wynagrodzenie pielęgniarek. Elementem tych kosztów są podwyżki
ustawowe pracowników służby zdrowia, ustalone sztywno na 203 zł. Tym samym w tym
zakresie swoboda kształtowania stron została ograniczona, a skoro pozwany nie wyraził
3
zgody na zmianę umowy, zaś powód wypłacił pracownikom te należności, to po stronie
pozwanego istnieje odpowiedzialność na podstawie art. 405 k.c.
Odmiennej oceny dokonał Sąd Apelacyjny, który wyrokiem z dnia 7.06.2004 r. zmienił
zaskarżone orzeczenie i powództwo oddalił. Sąd ten podniósł, iż zasadniczą przyczyną
sporu między powodowym zakładem opieki zdrowotnej a pozwanym Narodowym
Funduszem Zdrowia są niejasne regulacje prawne. Ustawą z dnia 22 grudnia 2000 r. o
zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych
wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw i ustawy o zakładach
opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2001/5/45) zmieniono powołaną wyżej ustawę (z mocą
obowiazującą od dnia 1 stycznia 2001 r.) w ten sposób, że włączono samodzielne
publiczne zakłady opieki zdrowotnej w ramy negocjacyjnego systemu przyrostu
wynagrodzeń (art. 1 pkt 1) oraz dodano do ustawy negocjacyjnej art. 4a (mający
wyraźnie charakter przejściowy), w którym ustalony został przyrost miesięcznego
wynagrodzenia służący pracownikom samodzielnych publicznych zakładów opieki
zdrowotnej w odniesieniu do roku 2001 i 2002.
Przyjęty w art. 4a mechanizm ustalania wzrostu wynagrodzeń miał charakter
jednorazowy bowiem w następnych latach wzrost wynagrodzeń dokonuje się już
w ramach rozwiązań systemowych uregulowanych w ustawie negocjacyjnej. Problem
polega na tym, że ustawodawca wskazując cel tej regulacji omieszkał jednoczesnego
wskazania źródła finansowania owych sztywnych podwyżek wynagrodzeń oraz
instrumentów powalających dofinansować samodzielne publiczne zakłady opieki
zdrowotnej, które obarczone zostały obowiązkiem poniesienia kosztów wzrostu
wynagrodzeń swoich pracowników w latach 2001-2002.
Strony sporu po wejściu w życie ustawy z 22.12.2000 r. o zmianie (...) prowadziły
rozmowy dotyczące zawarcia umowy, której przedmiotem było kompleksowe
organizowanie i udzielanie przez powoda świadczeń zdrowotnych, finansowych przez
pozwanego. Uzgodniły, że kontrakt nie uwzględnił w cenie świadczeń środków
potrzebnych na podwyżki wynagrodzeń na 2001 r. W maju 2001 r. doszło do zawarcia
umowy na okres 1.01.2001-31.12.2003 r., przy czym strony uzgodniły, iż przystąpią do
renegocjacji do 30.09.2001 r. Pozwana nie przystąpiła jednak do renegocjacji z uwagi
na zmniejszenia przychodów z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego. Rok 2001 (…)
Regionalna Kasa Chorych zamknęła stratą 11.021.042 zł, zaś rok 2002 r. stratą
179.696.453 zł. Oddalając więc powództwo Sąd Apelacyjny wskazał na następujące
argumenty: Po pierwsze, podstawą prawną zobowiązania pozwanego nie mogą być
4
przepisy ustawy o negocjacyjnym systemie ustalania wynagrodzeń, gdyż art. 1 tej
ustawy stanowi, iż przyrost wynagrodzeń zaliczony jest w ciężar kosztów
przedsiębiorców. Po wtóre, w kontrakcie zawartym przez strony nie zostały ujęte
podwyżki wynagrodzeń, a sytuacja finansowa (…) Kasy Chorych nie pozwalała na
zmianę wysokości wartości zakupionych świadczeń z korzyścią dla powoda, gdyż
oznaczałoby to naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 6.02.1997 r. o powszechnym
ubezpieczeniu zdrowotnym nakładający na kasy chorych obowiązek przestrzegania
zasady równoważenia kosztów z przychodami. Po trzecie, nie jest możliwe
zastosowanie art. 3571
k.c. choćby z tego względu, że przy zawieraniu umowy
obowiązywał już art. 4a ustawy o negocjacyjnym (…) i powód miał świadomość, iż
umowa nie obejmuje środków na pokrycie podwyżek i wynagrodzeń. Po czwarte, nie
znajduje uzasadnienia odwołanie się do art. 405 k.c., skoro strony łączyła umowa.
Gdyby nawet uznać, że pozwany wzbogacił się kosztem powoda na skutek zdarzeń
poza umową łączący strony, to środki uzyskane przez pozwanego ze zwiększonej
składki ubezpieczeniowej, nie mogą być zakwalifikowane jako korzyści uzyskane bez
podstawy prawnej.
Wyrok ten powodowy Zakład zaskarżył kasacją zarzucając naruszenie art. 405
k.c., art. 68 ust. 2 Konstytucji, ustawy z dnia 6.02.1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu
zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), ustawy z dnia 16.12.1994 r. o
negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u
przedsiębiorców (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 22 ze zm.), ustawy z dnia 30.08.1991 r. o
zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 468 ze zm.), a także art. 232 k.p.c.
Wskazując na to wniósł o zmianę wyroku i uwzględnienie powództwa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Ustawa z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie
kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie
niektórych ustaw i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 45)
dodała do ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania
przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw
(Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) m.in. art. 4a, który w ustępie 1 stanowi:
„Pracownikom samodzielnym publicznych zakładów opieki zdrowotnej przysługuje od
dnia 1 stycznia 2001 r. przyrost przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, nie niższy
niż 203 zł miesięcznie, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy łącznie ze skutkami
wzrostu wszystkich składników wynagrodzenia, z zastrzeżeniem ust. 2”. Odnosiło się to
5
także do roku 2002 (ustęp 2 powołanego artykułu). Uprawnienie do wymienionego
przyrostu wynagrodzeń przysługiwało jedynie pracownikom samodzielnych publicznych
zakładów opieki zdrowotnej, uznanych za przedsiębiorców, które zatrudniały powyżej 50
osób (wynika to z jednocześnie znowelizowanego art. 2 pkt 1 powołanej ustawy z dnia
16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych
wynagrodzeń u przedsiębiorców …).
2. Zasadniczą przyczyną sporu między powodem – samodzielnym publicznym
zakładem opieki zdrowotnej – a pozwanym Narodowym Funduszem Zdrowia są
niejasne regulacje prawne dotyczące sposobu finansowania wspomnianego przyrostu
wynagrodzeń.
Zadaniem publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest spełnianie świadczeń
zdrowotnych, polegających przede wszystkim na diagnozowaniu, leczeniu
i rehabilitowaniu pacjentów. Tak w szczególności stanowią przepisy ustawy z dnia 30
sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) oraz
obowiązującej wówczas ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu
zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), które przyznając pacjentom tych zakładów
szereg uprawnień, nakładały na nie obowiązek udzielania świadczeń zdrowotnych. Z
drugiej strony, zasadniczym źródłem finansowania świadczeń zdrowotnych były środki
pochodzące od kas chorych, którym – przede wszystkim – powierzono realizację
ubezpieczeń zdrowotnych, a które nie dysponowały (podobnie jak obecnie Narodowy
Fundusz Zdrowia) odpowiednią ilością środków finansowych, aby zapewnić spełnienie
wszystkich świadczeń oczekiwanych i należnych uprawnionym z tytułu powszechnego
ubezpieczenia zdrowotnego. Dlatego, zawierając kontrakty ze świadczeniodawcami,
instytucje ubezpieczenia zdrowotnego, zgodnie z obowiązkiem ustawowym,
maksymalizowały ilość świadczeń, co pociągało minimalizację jednostkowej ceny. W
takim wypadku, według powszechnie głoszonych twierdzeń zakładów opieki zdrowotnej
związanych kontraktami ustanawiającymi zapłatę po wykonaniu świadczenia, nie były
one w stanie zapewnić pracownikom (zwłaszcza medycznym – bezpośrednio
odpowiedzialnym za opiekę nad pacjentami) wynagrodzeń odpowiadających społecznej
wartości ich pracy. Wprowadzone pod presją protestów pracowniczych zmiany ustawy o
negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u
przedsiębiorców (…) ograniczały się jednak do naprawy jednego odcinka powiązanych
systemów opieki zdrowotnej i ubezpieczenia zdrowotnego, a pomijały skutki
narzucanych zakładom opieki zdrowotnej przesunięć wydatków w ramach ogólnej kwoty
6
uzyskanej na realizację zakontraktowanych świadczeń. Powołany bowiem przepis art.
4a stanowi podstawę indywidualnych roszczeń pracowników zatrudnionych w
samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej o podwyższenie w latach 2001
i 2002 przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę o kwotę nie niższą niż 203 zł
w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 10
stycznia 2002 r., III ZP 32/01, OSNP 2002, nr 10, poz. 229). Samodzielne publiczne
zakłady opieki zdrowotnej nie mogły zatem uchylać się od obowiązku zrealizowania
wymienionego podwyższenia wynagrodzenia. W ten sposób wykonanie obowiązku
wynikającego z cytowanego art. 4a uszczupliło i tak już skromne środki finansowe,
którymi dysponował powodowy Zakład na świadczenia zdrowotne.
Omawiane unormowanie doprowadziło zatem do kolizji między zadaniami kas
chorych, polegającymi na obowiązku zapewnienia ubezpieczonym świadczeń
zdrowotnych określonych w art. 68 ust. 2 Konstytucji oraz w art. 3 i 4 ustawy
o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, a obowiązkiem zrealizowania przez
samodzielne, publiczne zakłady opieki zdrowotnej podwyżek wynagrodzenia
finansowanych z tych samych środków tj. głównie ze środków uzyskiwanych na
kontrakty za świadczenia zdrowotne.
3. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18.12.2002 r. II 43/01 (OTK ZU 2002,
nr 7, poz. 96) orzekł, że „art. 4a ustawy z dnia 16.12.1994 r. o negocjacyjnym systemie
kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie
niektórych ustaw (…) rozumiany jako tworzący współodpowiedzialność systemu
finansów publicznych za jego wykonanie: a) jest zgodny z art. 2, art. 7 i art. 32
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) nie jest niezgodny z art. 20 Konstytucji”. Wyrok
ten jest wiążący w sprawie niniejszej (art. 188 i 190 ust. 1 Konstytucji RP).
W wyroku tym Trybunał dokonał oceny przedmiotowej nowelizacji stwierdzając,
że uchybia ona zasadom przyzwoitej legislacji dlatego, że „(...) tworząc prawo,
uczyniono to wskazując cel regulacji (podwyżka wynagrodzeń) przy jednoczesnym
pominięciu środków koniecznych do realizacji tego celu. W tej sposób powstało prawo z
lukami instrumentalnymi (źródła finansowania podwyżek, instrumenty umożliwiające
doprowadzenie zasilenia finansowego uzyskanego przez kasy chorych do osób, które
wedle zaskarżonej nowelizacji miały otrzymać podwyżki)”. Oceniając to uchybienie
Trybunał przyjął również, że „w systemie wartości składających się na pojecie
demokratycznego państwa prawnego, (...) zasada ochrony zaufania do państwa i
stanowionego przez nie prawa zajmuje nadrzędne miejsce. Demokratyczne państwo
7
prawne, przyznając obywatelom uprawnienia, nie może prowadzić z nimi,
polegającej na tworzeniu uprawnień pozornych czy niemożliwych do realizacji ze
względów prawnych czy faktycznych albo ze względu na niejasne określenie warunków
korzystania z uprawnień”. Trybunał, stojąc wobec konfliktu dwóch wymienionych
wartości konstytucyjnych i „(...) ważąc, z jednej strony, racje wynikające z faktu, iż
kontrolowana norma narusza zasady rzetelnej legislacji – co przemawiałoby za
uznaniem jej niekonstytucyjności, a z drugiej strony fakt, że ta sama ustawa wykreowała
uzasadnione w tej sytuacji oczekiwania pracowników służby zdrowia, powodujące
samozwiązanie się sektora finansów publicznych w zakresie zaufania co do sposobu
kształtowania płac personelu w z.o.z. – co przemawiałoby za uznanie tego
samozwiązania za wiążące (...) stanął na stanowisku, iż należy dać pierwszeństwo
ochronie zasady zaufania”. Przyjął, że zasada zaufania obywateli do państwa nie
pozwala na uznanie zaskarżonych przepisów za niezgodne z Konstytucją, ponieważ
konsekwencją tego „(...) byłoby usunięcie podstaw dla podwyżek wynagrodzeń
pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dokonywanych w okresie
ostatnich dwóch lat (...). Zgodnie z zasadą ochrony zaufania do państwa nie jest
dopuszczalne przerzucenie negatywnych konsekwencji, wynikających z wadliwych i
niedostatecznie precyzyjnych regulacji w sprawie wynagrodzeń na pracowników –
beneficjentów tych uregulowań”.
Zdaniem Trybunału „w zasadzie ochrony zaufania do państwa i stanowionego
przez nie prawa zawarte jest swoiste domniemanie, zgodnie z którym, jeżeli
ustawodawca tworzy prawo stanowiące podstawę roszczeń finansowych, a nie określa
w sposób jednoznaczny podmiotu zobowiązanego, to czyni zobowiązanym system
finansów publicznych (...). Ustawa, na mocy której powstały indywidualne roszczenia
pracowników wobec samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej jako
pracodawców, obciąża odpowiedzialnością ten segment finansów publicznych, za
którego pośrednictwem realizowane są obowiązki władzy publicznej określone w art. 68
ust. 2 Konstytucji”. Nie znaczy to, że „(...) samodzielnym publicznym zakładom opieki
zdrowotnej przysługuje pełna rekompensata wydatków na podwyższenie wynagrodzeń.
Istnieć powinien jednak mechanizm takiej redystrybucji zwiększonych środków na
opiekę zdrowotną, który pozwoli na zapobieżenie pogorszeniu warunków
funkcjonowania placówki z powodu wypełniania przez nią ustawowego obowiązku
podniesienia wynagrodzeń pracowniczych”. W art. 1 pkt. 3 ustawy nowelizującej – w
którym zamieszczony jest obowiązek wypłaty przedmiotowej podwyżki i sposób
8
określania przyrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia – „(...)) zawarty jest
wymóg takich rozwiązań, które godzić będą zaspokajanie uprawnionych roszczeń
pracowniczych w publicznych zakładach opieki zdrowotnej z zapewnieniem egzystencji
tych zakładów, służących realizacji należnego obywatelom prawa dostępu do świadczeń
zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych”.
Trybunał stwierdził, iż z przedstawionych mu wyjaśnień Rady Ministrów oraz
Ministra Finansów wynika, że do systemu finansującego publiczną opiekę zdrowotną w
2001 r. i 2002 r. wpłynęły dodatkowe środki o wielkości przekraczającej koszty
zwiększonych wynagrodzeń. Złożyły się na nie kwoty uzyskane z podniesionej o 0,25 %
składki na ubezpieczenie zdrowotne (ustawą z tej samej daty co ustawa nowelizująca),
wyższe niż planowano przychody kas chorych wynikające z poprawy windykacji składek,
zwolnienie kas chorych z konieczności zwrotu w 2001 r. i w 2002 r. pożyczki udzielonej
z budżetu kasom chorych, zawieszenie wpłaty rat kapitałowych i odsetkowych w 2001 r.
i 2002 r. oraz przesunięcie spłaty pożyczki do 31 grudnia 2004 r. oraz uznał, że
„zwiększone środki finansowe pozostające w dyspozycji kas chorych powinny być
wykorzystane w pierwszym rzędzie na cele związane z pokryciem wzrastających
kosztów świadczeń zdrowotnych, wynikających z wprowadzonego mechanizmu
podwyższenia wynagrodzeń”.
4. Odnosząc te ogólniejsze uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy
rozważyć, na ile rozwiązania prawa cywilnego mogą tu być przydatne i stanowić
podstawę prawną obciążenia także strony pozwanej jako podmiotu prawnego
wchodzącego w skład systemu ubezpieczeń zdrowotnych, a zarazem stanowiącego
podstawowy segment finansów publicznych, za pośrednictwem którego realizowane są
obowiązki władzy publicznej określone w art. 68 ust. 2 Konstytucji. Ugruntowany jest w
orzecznictwie sądowym pogląd wskazujący na złożony charakter instytucji ubezpieczeń
zdrowotnych. Podkreśla się, iż ubezpieczenia to w istocie trzy typy stosunków prawnych,
które są współzależne i niezbędne do realizacji prawa do świadczenia zdrowotnego.
Obok podstawowego stosunku ubezpieczenia łączącego ubezpieczonego z kasą (NFZ),
wyróżnia się również stosunek pomiędzy kasą (NFZ) i świadczeniodawcą, powstający
na podstawie zawieranej przez nich umowy oraz stosunek łączący świadczeniodawcę z
ubezpieczonym (pacjentem). Każdy z tych stosunków pod względem treści i charakteru
ma swoje cechy specyficzne. Nie budzi jednak wątpliwości, iż stosunek pomiędzy kasą
chorych (NFZ) i świadczeniodawcą, którym z reguły jest zakład opieki zdrowotnej, ma
charakter umownego zobowiązania, którego powstanie i wykonanie podlega ocenie z
9
punktu widzenia prawa cywilnego. Trafnie więc w niniejszej sprawie właśnie w
umownym stosunku prawnym łączącym strony poszukuje się podstawy prawnej do
współobciążenia strony pozwanej odpowiedzialnością za realizację ustawowego
obowiązku dokonania podwyżki wynagrodzeń wynikającego z art. 4a ustawy o
negocjacyjnym systemie (...). Czyni to także Sąd Apelacyjny, dochodząc jednak do
negatywnych stwierdzeń. Podnosi bowiem, że zawierając w maju 2001 r. umowę na
okres od 1.01.2001 r. do 31.12.2003 r. strony miały świadomość, iż umowa nie obejmuje
środków na realizację podwyżki, zastrzegły jednak, iż do 30.09.2001 r. przystąpią do
renegocjacji umowy. Do tego jednak nie doszło, gdyż pozwana mimo wielokrotnych
pism powoda nie przystąpiła do negocjacji.
Sąd Apelacyjny uznał, że takie postępowanie strony pozwanej było
usprawiedliwione, gdyż sytuacja finansowa pozwanej nie pozwalała na zmianę umowy z
korzyścią dla strony powodowej. Tego stanowiska – w okolicznościach sprawy – nie
można akceptować, gdyż jest przedwczesne. Sąd Apelacyjny zupełnie pominął kwestię,
że do systemu finansującego publiczną opiekę zdrowotną w 2001 i 2002 r. wpłynęły
dodatkowe środki, na które złożyły się kwoty uzyskane z podniesionej o 0,25% składki
na ubezpieczenie zdrowotne, uzyskano wyższe przychody kas wynikające z poprawy
windykacji składek, nastąpiło zwolnienie kas chorych z pożyczki zaciągniętej z budżetu,
zawieszenie spłaty rat kapitałowych i odsetkowych w 2001 i 2002 r. Sąd Apelacyjny, nie
badając tych okoliczności w odniesieniu do (…) Kasy Chorych ((...) Oddziału NFZ)
przyjął, iż z bilansu pozwanej wynika, iż sytuacja finansowa pozwanej uległa w tych
latach pogorszeniu. Nie jest to wystarczające. Jeśli bowiem strona pozwana uzyskała
zwiększone środki, to odmowa renegocjacji umowy, do czego się zobowiązała, może
być w istocie uznana za nadużycie swojej pozycji w istocie monopolisty na rynku
świadczeń zdrowotnych. Przecież strony zawierające umowę w maju 2001 r. świadomie
pozostawiły do renegocjacji kwestię współfinansowania przez pozwaną podwyżki
wynagrodzeń, oczekując nie tylko na pewne rozwiązania systemowe, lecz także
uzyskanie przez pozwaną większych przychodów. Jeżeli te przychody uległy
zwiększeniu (co należy ustalić), to pozwana odmawiając renegocjacji umowy, nadużyła
swej pozycji i nie może obecnie skutecznie powoływać się na to, iż w umowie brak
postanowień w odniesieniu do jej obowiązku współfinansowania podwyżek
wynagrodzenia. Jest to oczywiście hipoteza, która wymaga zweryfikowania w toku
ponownego rozpoznania sprawy. Gdyby ta hipoteza się potwierdziła, to postanowienie
10
umowy w zakresie wysokości kwot dotyczących finansowania świadczeń zdrowotnych
nie byłyby wiążące.
Na marginesie tej sprawy należy zauważyć, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia
24.09.2003 r. I CK 143/03 nie wykluczył też odpowiedzialności Skarbu Państwa –
Ministra Skarbu Państwa z tytułu bezprawia legislacyjnego zaistniałego przy nowelizacji
ustawy o negocjującym systemie (...). Sąd Najwyższy wskazał m.in., że „(...) uchwalając
obowiązek dokonania przedmiotowej podwyżki wynagrodzeń Sejm nie wskazał w jaki
sposób zwiększone środki finansowe, które miałyby wpłynąć do kas chorych po dniu 1
stycznia 2001 r., miałyby zostać wykorzystane m.in. na wspomnianą podwyżkę, ani nie
udzielił w tym zakresie odpowiedniej delegacji do wydania rozporządzeń wykonawczych
(verba legis: w celu wykonania" ustawy – art. 92 ust. 1 Konstytucji). Należy więc uznać,
że Sejm nie stworzył – jak wyraził się Trybunał Konstytucyjny – odpowiedniego
„instrumentarium” w tym przedmiocie, mimo że taka potrzeba istniała, skoro kasy
chorych miały otrzymać dodatkowe fundusze w roku 2001 i skoro w debacie sejmowej
nad projektem ustawy nowelizującej, były wypowiedzi wskazujące na niedostatki
regulacji, w szczególności co do zabezpieczenia środków na podwyżki wynagrodzeń i
„przepływu” tych środków do pracodawców (zakładów opieki zdrowotnej) „(...).
Brak tej regulacji dotyczy wprost sytuacji prawnej innych podmiotów tj. zakładów
opieki zdrowotnej (a nie ich pracowników), w relacji do finansów publicznych
przeznaczonych na ochronę zdrowia. To zaniechanie legislacyjne nie było przedmiotem
orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, naruszając zaś w wymienionym sensie art. 2
Konstytucji, spełnia podstawową przesłankę odszkodowawczej odpowiedzialności
Państwa w postaci niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej (art. 77 §
1 Konstytucji i art. 417 k.c.).
Sąd Najwyższy zauważył przy tym, że legislator, uchwalając ustawę nowelizującą
(szczególnie przedmiotowy art. 4a) i słusznie nakazując podwyższenie wynagrodzeń,
zwracał wprawdzie uwagę na możliwość uzyskania przez kasy chorych dodatkowych
środków finansowych, ale skoro nie bilansował ich z rzeczywistymi potrzebami, to tym
bardziej powinien być zadbać o utworzenie wymienionego „instrumentarium”, w celu
zabezpieczenia wykonania nakazanego przyrostu wynagrodzeń, w razie braku
odpowiedniej ilości pieniędzy w systemie finansów publicznych przewidzianych na
ochronę zdrowia oraz pieniędzy uzyskanych przez zakłady opieki zdrowotnej za
odpłatne świadczenia zdrowotne.
11
Sąd Najwyższy stwierdził też, że potraktowanie wymienionego zaniechania
legislacyjnego jako czynu niedozwolonego Sejmu, będącego zasadniczym organem
stanowienia prawa w formie ustawy, nie jest naruszeniem konstytucyjnej zasady
podziału i równowagi władz, w tym – niezależności władzy ustawodawczej od władzy
sądowniczej (art. 10 Konstytucji), ponieważ Sąd Najwyższy i sądy powszechne orzekają
o skutkach (scil. odszkodowawczych) wymienionej wadliwej legislacji w odniesieniu do
zindywidualizowanego podmiotu, który się jej podporządkował, a to wchodzi w zakres
stosowania prawa, powierzonego organom wymiaru sprawiedliwości (art. 173 i 175 ust.
1 Konstytucji).
Oczywiście ta ewentualna odpowiedzialność Skarbu Państwa na tzw. bezprawie
legislacyjne pozostaje poza ramami sporu w niniejszej sprawie.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 22.12.2004 r. o zmianie
ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy – Prawa o ustroju sądów
powszechnych (Dz. U. Nr 13, poz. 98) w związku z art. 39313
k.p.c., orzeczono jak w
sentencji.
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 16 lutego 2005 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Stanisław Dąbrowski (przewodniczący)
SSN Teresa Bielska-Sobkowicz
SSN Gerard Bieniek (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki
Zdrowotnej w L.
przeciwko Narodowemu Funduszowi Zdrowia (…) Oddziałowi Wojewódzkiemu w G.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 16 lutego 2005 r.,
kasacji strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn.
akt I ACa (…),
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi Apelacyjnemu do
ponownego rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach
postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Powód - Samodzielny Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej w L. wniósł o
zasądzenie od pozwanego Narodowego Funduszu Zdrowia - (...) Oddziału
Wojewódzkiego w G. kwoty 3.263.665,53 zł z odsetkami w wysokości ustawowej od
dnia wniesienia pozwu.
Swoje roszczenie wywodził art. 4 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16.12.1994 r.
o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń
przedsiębiorców (Dz. U. Nr 1 poz. 22 ze zm.), art. 376 § 1 k.c., art. 405 k.c. Wyjaśnił, że
kwota dochodzona została przez niego wypłacona pracownikom, zgodnie z powołaną
wyżej ustawą. Pozwany nie uwzględnił żądania zmiany łączącego strony kontraktu
mimo, że koszty świadczeń zdrowotnych powoda wzrosły, a pozwany zobowiązany do
refundacji dysponował środkami pozwalającymi prawidłowo ukształtować odpłatność za
usługi służby zdrowia.
Sąd Okręgowy wyrokiem dnia 23 grudnia 2003 r. zasądził od pozwanego na
rzecz powoda kwotę dochodzoną z tym, że odsetki w wysokości ustawowej od dnia
12.09.2003 r. zasądził od kwoty 2.930.663,94 zł. W pozostałej części powództwo oddalił.
Sąd ten ustalił, że powód zawarł z (…) Kasą Chorych (poprzednikiem prawnym
pozwanego) umowę, której przedmiotem było kompleksowe organizowanie i udzielanie
przez powoda oraz finansowanie przez Kasę Chorych świadczeń zdrowotnych w
zakresie szpitalnictwa ogólnego. Umowa została zawarta na okres od 1.01.2001 do
31.12.2003 r. Maksymalny poziom zobowiązań finansowych Kasy wobec powoda na
lata 2001 i 2002, nie objął świadczeń (kwot podwyżek) przewidzianych ustawą z dnia
16.12.1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych
wynagrodzeń u przedsiębiorców.
Prowadzone przez strony w latach 2001/2002 rozmowy mające na celu zmianę
umowy, nie przyniosły rezultatu. Suma świadczeń pracowniczych wypłaconych przez
powoda zgodnie z ustawą z dnia 16.12.1994 r. o negocjacyjnym systemie (...) w latach
2001 – 2002 wyniosła kwotę dochodzoną pozwem.
Uwzględniając powództwo Sąd Okręgowy przyjął, iż jakkolwiek umowa zawarta
między stronami nie określa pojęcia „kosztów świadczenia”, to jest rzeczą oczywistą, iż
obejmuje ono wynagrodzenie pielęgniarek. Elementem tych kosztów są podwyżki
ustawowe pracowników służby zdrowia, ustalone sztywno na 203 zł. Tym samym w tym
zakresie swoboda kształtowania stron została ograniczona, a skoro pozwany nie wyraził
3
zgody na zmianę umowy, zaś powód wypłacił pracownikom te należności, to po stronie
pozwanego istnieje odpowiedzialność na podstawie art. 405 k.c.
Odmiennej oceny dokonał Sąd Apelacyjny, który wyrokiem z dnia 7.06.2004 r. zmienił
zaskarżone orzeczenie i powództwo oddalił. Sąd ten podniósł, iż zasadniczą przyczyną
sporu między powodowym zakładem opieki zdrowotnej a pozwanym Narodowym
Funduszem Zdrowia są niejasne regulacje prawne. Ustawą z dnia 22 grudnia 2000 r. o
zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych
wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw i ustawy o zakładach
opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2001/5/45) zmieniono powołaną wyżej ustawę (z mocą
obowiazującą od dnia 1 stycznia 2001 r.) w ten sposób, że włączono samodzielne
publiczne zakłady opieki zdrowotnej w ramy negocjacyjnego systemu przyrostu
wynagrodzeń (art. 1 pkt 1) oraz dodano do ustawy negocjacyjnej art. 4a (mający
wyraźnie charakter przejściowy), w którym ustalony został przyrost miesięcznego
wynagrodzenia służący pracownikom samodzielnych publicznych zakładów opieki
zdrowotnej w odniesieniu do roku 2001 i 2002.
Przyjęty w art. 4a mechanizm ustalania wzrostu wynagrodzeń miał charakter
jednorazowy bowiem w następnych latach wzrost wynagrodzeń dokonuje się już
w ramach rozwiązań systemowych uregulowanych w ustawie negocjacyjnej. Problem
polega na tym, że ustawodawca wskazując cel tej regulacji omieszkał jednoczesnego
wskazania źródła finansowania owych sztywnych podwyżek wynagrodzeń oraz
instrumentów powalających dofinansować samodzielne publiczne zakłady opieki
zdrowotnej, które obarczone zostały obowiązkiem poniesienia kosztów wzrostu
wynagrodzeń swoich pracowników w latach 2001-2002.
Strony sporu po wejściu w życie ustawy z 22.12.2000 r. o zmianie (...) prowadziły
rozmowy dotyczące zawarcia umowy, której przedmiotem było kompleksowe
organizowanie i udzielanie przez powoda świadczeń zdrowotnych, finansowych przez
pozwanego. Uzgodniły, że kontrakt nie uwzględnił w cenie świadczeń środków
potrzebnych na podwyżki wynagrodzeń na 2001 r. W maju 2001 r. doszło do zawarcia
umowy na okres 1.01.2001-31.12.2003 r., przy czym strony uzgodniły, iż przystąpią do
renegocjacji do 30.09.2001 r. Pozwana nie przystąpiła jednak do renegocjacji z uwagi
na zmniejszenia przychodów z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego. Rok 2001 (…)
Regionalna Kasa Chorych zamknęła stratą 11.021.042 zł, zaś rok 2002 r. stratą
179.696.453 zł. Oddalając więc powództwo Sąd Apelacyjny wskazał na następujące
argumenty: Po pierwsze, podstawą prawną zobowiązania pozwanego nie mogą być
4
przepisy ustawy o negocjacyjnym systemie ustalania wynagrodzeń, gdyż art. 1 tej
ustawy stanowi, iż przyrost wynagrodzeń zaliczony jest w ciężar kosztów
przedsiębiorców. Po wtóre, w kontrakcie zawartym przez strony nie zostały ujęte
podwyżki wynagrodzeń, a sytuacja finansowa (…) Kasy Chorych nie pozwalała na
zmianę wysokości wartości zakupionych świadczeń z korzyścią dla powoda, gdyż
oznaczałoby to naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 6.02.1997 r. o powszechnym
ubezpieczeniu zdrowotnym nakładający na kasy chorych obowiązek przestrzegania
zasady równoważenia kosztów z przychodami. Po trzecie, nie jest możliwe
zastosowanie art. 3571
k.c. choćby z tego względu, że przy zawieraniu umowy
obowiązywał już art. 4a ustawy o negocjacyjnym (…) i powód miał świadomość, iż
umowa nie obejmuje środków na pokrycie podwyżek i wynagrodzeń. Po czwarte, nie
znajduje uzasadnienia odwołanie się do art. 405 k.c., skoro strony łączyła umowa.
Gdyby nawet uznać, że pozwany wzbogacił się kosztem powoda na skutek zdarzeń
poza umową łączący strony, to środki uzyskane przez pozwanego ze zwiększonej
składki ubezpieczeniowej, nie mogą być zakwalifikowane jako korzyści uzyskane bez
podstawy prawnej.
Wyrok ten powodowy Zakład zaskarżył kasacją zarzucając naruszenie art. 405
k.c., art. 68 ust. 2 Konstytucji, ustawy z dnia 6.02.1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu
zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), ustawy z dnia 16.12.1994 r. o
negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u
przedsiębiorców (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 22 ze zm.), ustawy z dnia 30.08.1991 r. o
zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 468 ze zm.), a także art. 232 k.p.c.
Wskazując na to wniósł o zmianę wyroku i uwzględnienie powództwa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Ustawa z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie
kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie
niektórych ustaw i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 45)
dodała do ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania
przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw
(Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) m.in. art. 4a, który w ustępie 1 stanowi:
„Pracownikom samodzielnym publicznych zakładów opieki zdrowotnej przysługuje od
dnia 1 stycznia 2001 r. przyrost przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, nie niższy
niż 203 zł miesięcznie, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy łącznie ze skutkami
wzrostu wszystkich składników wynagrodzenia, z zastrzeżeniem ust. 2”. Odnosiło się to
5
także do roku 2002 (ustęp 2 powołanego artykułu). Uprawnienie do wymienionego
przyrostu wynagrodzeń przysługiwało jedynie pracownikom samodzielnych publicznych
zakładów opieki zdrowotnej, uznanych za przedsiębiorców, które zatrudniały powyżej 50
osób (wynika to z jednocześnie znowelizowanego art. 2 pkt 1 powołanej ustawy z dnia
16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych
wynagrodzeń u przedsiębiorców …).
2. Zasadniczą przyczyną sporu między powodem – samodzielnym publicznym
zakładem opieki zdrowotnej – a pozwanym Narodowym Funduszem Zdrowia są
niejasne regulacje prawne dotyczące sposobu finansowania wspomnianego przyrostu
wynagrodzeń.
Zadaniem publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest spełnianie świadczeń
zdrowotnych, polegających przede wszystkim na diagnozowaniu, leczeniu
i rehabilitowaniu pacjentów. Tak w szczególności stanowią przepisy ustawy z dnia 30
sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) oraz
obowiązującej wówczas ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu
zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), które przyznając pacjentom tych zakładów
szereg uprawnień, nakładały na nie obowiązek udzielania świadczeń zdrowotnych. Z
drugiej strony, zasadniczym źródłem finansowania świadczeń zdrowotnych były środki
pochodzące od kas chorych, którym – przede wszystkim – powierzono realizację
ubezpieczeń zdrowotnych, a które nie dysponowały (podobnie jak obecnie Narodowy
Fundusz Zdrowia) odpowiednią ilością środków finansowych, aby zapewnić spełnienie
wszystkich świadczeń oczekiwanych i należnych uprawnionym z tytułu powszechnego
ubezpieczenia zdrowotnego. Dlatego, zawierając kontrakty ze świadczeniodawcami,
instytucje ubezpieczenia zdrowotnego, zgodnie z obowiązkiem ustawowym,
maksymalizowały ilość świadczeń, co pociągało minimalizację jednostkowej ceny. W
takim wypadku, według powszechnie głoszonych twierdzeń zakładów opieki zdrowotnej
związanych kontraktami ustanawiającymi zapłatę po wykonaniu świadczenia, nie były
one w stanie zapewnić pracownikom (zwłaszcza medycznym – bezpośrednio
odpowiedzialnym za opiekę nad pacjentami) wynagrodzeń odpowiadających społecznej
wartości ich pracy. Wprowadzone pod presją protestów pracowniczych zmiany ustawy o
negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u
przedsiębiorców (…) ograniczały się jednak do naprawy jednego odcinka powiązanych
systemów opieki zdrowotnej i ubezpieczenia zdrowotnego, a pomijały skutki
narzucanych zakładom opieki zdrowotnej przesunięć wydatków w ramach ogólnej kwoty
6
uzyskanej na realizację zakontraktowanych świadczeń. Powołany bowiem przepis art.
4a stanowi podstawę indywidualnych roszczeń pracowników zatrudnionych w
samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej o podwyższenie w latach 2001
i 2002 przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę o kwotę nie niższą niż 203 zł
w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 10
stycznia 2002 r., III ZP 32/01, OSNP 2002, nr 10, poz. 229). Samodzielne publiczne
zakłady opieki zdrowotnej nie mogły zatem uchylać się od obowiązku zrealizowania
wymienionego podwyższenia wynagrodzenia. W ten sposób wykonanie obowiązku
wynikającego z cytowanego art. 4a uszczupliło i tak już skromne środki finansowe,
którymi dysponował powodowy Zakład na świadczenia zdrowotne.
Omawiane unormowanie doprowadziło zatem do kolizji między zadaniami kas
chorych, polegającymi na obowiązku zapewnienia ubezpieczonym świadczeń
zdrowotnych określonych w art. 68 ust. 2 Konstytucji oraz w art. 3 i 4 ustawy
o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, a obowiązkiem zrealizowania przez
samodzielne, publiczne zakłady opieki zdrowotnej podwyżek wynagrodzenia
finansowanych z tych samych środków tj. głównie ze środków uzyskiwanych na
kontrakty za świadczenia zdrowotne.
3. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18.12.2002 r. II 43/01 (OTK ZU 2002,
nr 7, poz. 96) orzekł, że „art. 4a ustawy z dnia 16.12.1994 r. o negocjacyjnym systemie
kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie
niektórych ustaw (…) rozumiany jako tworzący współodpowiedzialność systemu
finansów publicznych za jego wykonanie: a) jest zgodny z art. 2, art. 7 i art. 32
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) nie jest niezgodny z art. 20 Konstytucji”. Wyrok
ten jest wiążący w sprawie niniejszej (art. 188 i 190 ust. 1 Konstytucji RP).
W wyroku tym Trybunał dokonał oceny przedmiotowej nowelizacji stwierdzając,
że uchybia ona zasadom przyzwoitej legislacji dlatego, że „(...) tworząc prawo,
uczyniono to wskazując cel regulacji (podwyżka wynagrodzeń) przy jednoczesnym
pominięciu środków koniecznych do realizacji tego celu. W tej sposób powstało prawo z
lukami instrumentalnymi (źródła finansowania podwyżek, instrumenty umożliwiające
doprowadzenie zasilenia finansowego uzyskanego przez kasy chorych do osób, które
wedle zaskarżonej nowelizacji miały otrzymać podwyżki)”. Oceniając to uchybienie
Trybunał przyjął również, że „w systemie wartości składających się na pojecie
demokratycznego państwa prawnego, (...) zasada ochrony zaufania do państwa i
stanowionego przez nie prawa zajmuje nadrzędne miejsce. Demokratyczne państwo
7
prawne, przyznając obywatelom uprawnienia, nie może prowadzić z nimi
polegającej na tworzeniu uprawnień pozornych czy niemożliwych do realizacji ze
względów prawnych czy faktycznych albo ze względu na niejasne określenie warunków
korzystania z uprawnień”. Trybunał, stojąc wobec konfliktu dwóch wymienionych
wartości konstytucyjnych i „(...) ważąc, z jednej strony, racje wynikające z faktu, iż
kontrolowana norma narusza zasady rzetelnej legislacji – co przemawiałoby za
uznaniem jej niekonstytucyjności, a z drugiej strony fakt, że ta sama ustawa wykreowała
uzasadnione w tej sytuacji oczekiwania pracowników służby zdrowia, powodujące
samozwiązanie się sektora finansów publicznych w zakresie zaufania co do sposobu
kształtowania płac personelu w z.o.z. – co przemawiałoby za uznanie tego
samozwiązania za wiążące (...) stanął na stanowisku, iż należy dać pierwszeństwo
ochronie zasady zaufania”. Przyjął, że zasada zaufania obywateli do państwa nie
pozwala na uznanie zaskarżonych przepisów za niezgodne z Konstytucją, ponieważ
konsekwencją tego „(...) byłoby usunięcie podstaw dla podwyżek wynagrodzeń
pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dokonywanych w okresie
ostatnich dwóch lat (...). Zgodnie z zasadą ochrony zaufania do państwa nie jest
dopuszczalne przerzucenie negatywnych konsekwencji, wynikających z wadliwych i
niedostatecznie precyzyjnych regulacji w sprawie wynagrodzeń na pracowników –
beneficjentów tych uregulowań”.
Zdaniem Trybunału „w zasadzie ochrony zaufania do państwa i stanowionego
przez nie prawa zawarte jest swoiste domniemanie, zgodnie z którym, jeżeli
ustawodawca tworzy prawo stanowiące podstawę roszczeń finansowych, a nie określa
w sposób jednoznaczny podmiotu zobowiązanego, to czyni zobowiązanym system
finansów publicznych (...). Ustawa, na mocy której powstały indywidualne roszczenia
pracowników wobec samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej jako
pracodawców, obciąża odpowiedzialnością ten segment finansów publicznych, za
którego pośrednictwem realizowane są obowiązki władzy publicznej określone w art. 68
ust. 2 Konstytucji”. Nie znaczy to, że „(...) samodzielnym publicznym zakładom opieki
zdrowotnej przysługuje pełna rekompensata wydatków na podwyższenie wynagrodzeń.
Istnieć powinien jednak mechanizm takiej redystrybucji zwiększonych środków na
opiekę zdrowotną, który pozwoli na zapobieżenie pogorszeniu warunków
funkcjonowania placówki z powodu wypełniania przez nią ustawowego obowiązku
podniesienia wynagrodzeń pracowniczych”. W art. 1 pkt. 3 ustawy nowelizującej – w
którym zamieszczony jest obowiązek wypłaty przedmiotowej podwyżki i sposób
8
określania przyrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia – „(...)) zawarty jest
wymóg takich rozwiązań, które godzić będą zaspokajanie uprawnionych roszczeń
pracowniczych w publicznych zakładach opieki zdrowotnej z zapewnieniem egzystencji
tych zakładów, służących realizacji należnego obywatelom prawa dostępu do świadczeń
zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych”.
Trybunał stwierdził, iż z przedstawionych mu wyjaśnień Rady Ministrów oraz
Ministra Finansów wynika, że do systemu finansującego publiczną opiekę zdrowotną w
2001 r. i 2002 r. wpłynęły dodatkowe środki o wielkości przekraczającej koszty
zwiększonych wynagrodzeń. Złożyły się na nie kwoty uzyskane z podniesionej o 0,25 %
składki na ubezpieczenie zdrowotne (ustawą z tej samej daty co ustawa nowelizująca),
wyższe niż planowano przychody kas chorych wynikające z poprawy windykacji składek,
zwolnienie kas chorych z konieczności zwrotu w 2001 r. i w 2002 r. pożyczki udzielonej
z budżetu kasom chorych, zawieszenie wpłaty rat kapitałowych i odsetkowych w 2001 r.
i 2002 r. oraz przesunięcie spłaty pożyczki do 31 grudnia 2004 r. oraz uznał, że
„zwiększone środki finansowe pozostające w dyspozycji kas chorych powinny być
wykorzystane w pierwszym rzędzie na cele związane z pokryciem wzrastających
kosztów świadczeń zdrowotnych, wynikających z wprowadzonego mechanizmu
podwyższenia wynagrodzeń”.
4. Odnosząc te ogólniejsze uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy
rozważyć, na ile rozwiązania prawa cywilnego mogą tu być przydatne i stanowić
podstawę prawną obciążenia także strony pozwanej jako podmiotu prawnego
wchodzącego w skład systemu ubezpieczeń zdrowotnych, a zarazem stanowiącego
podstawowy segment finansów publicznych, za pośrednictwem którego realizowane są
obowiązki władzy publicznej określone w art. 68 ust. 2 Konstytucji. Ugruntowany jest w
orzecznictwie sądowym pogląd wskazujący na złożony charakter instytucji ubezpieczeń
zdrowotnych. Podkreśla się, iż ubezpieczenia to w istocie trzy typy stosunków prawnych,
które są współzależne i niezbędne do realizacji prawa do świadczenia zdrowotnego.
Obok podstawowego stosunku ubezpieczenia łączącego ubezpieczonego z kasą (NFZ),
wyróżnia się również stosunek pomiędzy kasą (NFZ) i świadczeniodawcą, powstający
na podstawie zawieranej przez nich umowy oraz stosunek łączący świadczeniodawcę z
ubezpieczonym (pacjentem). Każdy z tych stosunków pod względem treści i charakteru
ma swoje cechy specyficzne. Nie budzi jednak wątpliwości, iż stosunek pomiędzy kasą
chorych (NFZ) i świadczeniodawcą, którym z reguły jest zakład opieki zdrowotnej, ma
charakter umownego zobowiązania, którego powstanie i wykonanie podlega ocenie z
9
punktu widzenia prawa cywilnego. Trafnie więc w niniejszej sprawie właśnie w
umownym stosunku prawnym łączącym strony poszukuje się podstawy prawnej do
współobciążenia strony pozwanej odpowiedzialnością za realizację ustawowego
obowiązku dokonania podwyżki wynagrodzeń wynikającego z art. 4a ustawy o
negocjacyjnym systemie (...). Czyni to także Sąd Apelacyjny, dochodząc jednak do
negatywnych stwierdzeń. Podnosi bowiem, że zawierając w maju 2001 r. umowę na
okres od 1.01.2001 r. do 31.12.2003 r. strony miały świadomość, iż umowa nie obejmuje
środków na realizację podwyżki, zastrzegły jednak, iż do 30.09.2001 r. przystąpią do
renegocjacji umowy. Do tego jednak nie doszło, gdyż pozwana mimo wielokrotnych
pism powoda nie przystąpiła do negocjacji.
Sąd Apelacyjny uznał, że takie postępowanie strony pozwanej było
usprawiedliwione, gdyż sytuacja finansowa pozwanej nie pozwalała na zmianę umowy z
korzyścią dla strony powodowej. Tego stanowiska – w okolicznościach sprawy – nie
można akceptować, gdyż jest przedwczesne. Sąd Apelacyjny zupełnie pominął kwestię,
że do systemu finansującego publiczną opiekę zdrowotną w 2001 i 2002 r. wpłynęły
dodatkowe środki, na które złożyły się kwoty uzyskane z podniesionej o 0,25% składki
na ubezpieczenie zdrowotne, uzyskano wyższe przychody kas wynikające z poprawy
windykacji składek, nastąpiło zwolnienie kas chorych z pożyczki zaciągniętej z budżetu,
zawieszenie spłaty rat kapitałowych i odsetkowych w 2001 i 2002 r. Sąd Apelacyjny, nie
badając tych okoliczności w odniesieniu do (…) Kasy Chorych ((...) Oddziału NFZ)
przyjął, iż z bilansu pozwanej wynika, iż sytuacja finansowa pozwanej uległa w tych
latach pogorszeniu. Nie jest to wystarczające. Jeśli bowiem strona pozwana uzyskała
zwiększone środki, to odmowa renegocjacji umowy, do czego się zobowiązała, może
być w istocie uznana za nadużycie swojej pozycji w istocie monopolisty na rynku
świadczeń zdrowotnych. Przecież strony zawierające umowę w maju 2001 r. świadomie
pozostawiły do renegocjacji kwestię współfinansowania przez pozwaną podwyżki
wynagrodzeń, oczekując nie tylko na pewne rozwiązania systemowe, lecz także
uzyskanie przez pozwaną większych przychodów. Jeżeli te przychody uległy
zwiększeniu (co należy ustalić), to pozwana odmawiając renegocjacji umowy, nadużyła
swej pozycji i nie może obecnie skutecznie powoływać się na to, iż w umowie brak
postanowień w odniesieniu do jej obowiązku współfinansowania podwyżek
wynagrodzenia. Jest to oczywiście hipoteza, która wymaga zweryfikowania w toku
ponownego rozpoznania sprawy. Gdyby ta hipoteza się potwierdziła, to postanowienie
10
umowy w zakresie wysokości kwot dotyczących finansowania świadczeń zdrowotnych
nie byłyby wiążące.
Na marginesie tej sprawy należy zauważyć, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia
24.09.2003 r. I CK 143/03 nie wykluczył też odpowiedzialności Skarbu Państwa –
Ministra Skarbu Państwa z tytułu bezprawia legislacyjnego zaistniałego przy nowelizacji
ustawy o negocjującym systemie (...). Sąd Najwyższy wskazał m.in., że „(...) uchwalając
obowiązek dokonania przedmiotowej podwyżki wynagrodzeń Sejm nie wskazał w jaki
sposób zwiększone środki finansowe, które miałyby wpłynąć do kas chorych po dniu 1
stycznia 2001 r., miałyby zostać wykorzystane m.in. na wspomnianą podwyżkę, ani nie
udzielił w tym zakresie odpowiedniej delegacji do wydania rozporządzeń wykonawczych
(verba legis: w celu wykonania" ustawy – art. 92 ust. 1 Konstytucji). Należy więc uznać,
że Sejm nie stworzył – jak wyraził się Trybunał Konstytucyjny – odpowiedniego
„instrumentarium” w tym przedmiocie, mimo że taka potrzeba istniała, skoro kasy
chorych miały otrzymać dodatkowe fundusze w roku 2001 i skoro w debacie sejmowej
nad projektem ustawy nowelizującej, były wypowiedzi wskazujące na niedostatki
regulacji, w szczególności co do zabezpieczenia środków na podwyżki wynagrodzeń i
„przepływu” tych środków do pracodawców (zakładów opieki zdrowotnej) „(...).
Brak tej regulacji dotyczy wprost sytuacji prawnej innych podmiotów tj. zakładów
opieki zdrowotnej (a nie ich pracowników), w relacji do finansów publicznych
przeznaczonych na ochronę zdrowia. To zaniechanie legislacyjne nie było przedmiotem
orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, naruszając zaś w wymienionym sensie art. 2
Konstytucji, spełnia podstawową przesłankę odszkodowawczej odpowiedzialności
Państwa w postaci niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej (art. 77 §
1 Konstytucji i art. 417 k.c.).
Sąd Najwyższy zauważył przy tym, że legislator, uchwalając ustawę nowelizującą
(szczególnie przedmiotowy art. 4a) i słusznie nakazując podwyższenie wynagrodzeń,
zwracał wprawdzie uwagę na możliwość uzyskania przez kasy chorych dodatkowych
środków finansowych, ale skoro nie bilansował ich z rzeczywistymi potrzebami, to tym
bardziej powinien być zadbać o utworzenie wymienionego „instrumentarium”, w celu
zabezpieczenia wykonania nakazanego przyrostu wynagrodzeń, w razie braku
odpowiedniej ilości pieniędzy w systemie finansów publicznych przewidzianych na
ochronę zdrowia oraz pieniędzy uzyskanych przez zakłady opieki zdrowotnej za
odpłatne świadczenia zdrowotne.
11
Sąd Najwyższy stwierdził też, że potraktowanie wymienionego zaniechania
legislacyjnego jako czynu niedozwolonego Sejmu, będącego zasadniczym organem
stanowienia prawa w formie ustawy, nie jest naruszeniem konstytucyjnej zasady
podziału i równowagi władz, w tym – niezależności władzy ustawodawczej od władzy
sądowniczej (art. 10 Konstytucji), ponieważ Sąd Najwyższy i sądy powszechne orzekają
o skutkach (scil. odszkodowawczych) wymienionej wadliwej legislacji w odniesieniu do
zindywidualizowanego podmiotu, który się jej podporządkował, a to wchodzi w zakres
stosowania prawa, powierzonego organom wymiaru sprawiedliwości (art. 173 i 175 ust.
1 Konstytucji).
Oczywiście ta ewentualna odpowiedzialność Skarbu Państwa na tzw. bezprawie
legislacyjne pozostaje poza ramami sporu w niniejszej sprawie.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 22.12.2004 r. o zmianie
ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy – Prawa o ustroju sądów
powszechnych (Dz. U. Nr 13, poz. 98) w związku z art. 39313
k.p.c., orzeczono jak w
sentencji.