Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt V CK 520/04
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 31 marca 2005 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Lech Walentynowicz (przewodniczący)
SSN Bronisław Czech (sprawozdawca)
SSN Antoni Górski
w sprawie z powództwa Województwa X.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie X.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 31 marca 2005 r., kasacji
strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 26 lutego 2004 r., sygn. akt I
ACa (…),
1. zmienia zaskarżony wyrok w ten sposób, że oddala apelację i zasądza od
strony powodowej na rzecz strony pozwanej kwotę 3 000 zł (trzy tysiące
sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów procesu za instancję apelacyjną;
2. zasądza od strony powodowej na rzecz strony pozwanej kwotę 3 600 zł (trzy
tysiące sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów procesu za instancję
kasacyjną.
Uzasadnienie
Minister Finansów decyzją z dnia 27 lutego 2001 r., GN.5/400/6/2001,
w sprawie zmian w budżecie państwa na rok 2001, zwiększył wydatki budżetów
wojewodów z rezerw celowych przeznaczonych na dofinansowanie w okresie od
1 stycznia do 31 maja 2001 r. zadań własnych województw samorządowych
w zakresie organizowania i dotowania kolejowych regionalnych przewozów
2
pasażerskich. Dla Województwa X. przyznana została z tego tytułu kwota 9.979.479
zł.
W dniu 23 marca 2001 r. Województwo X. (jako „Zlecający”), działając przez
Zarząd, zawarło z Polskimi Kolejami Państwowymi S.A. umowę w sprawie
organizowania regionalnych przewozów pasażerskich w Województwie X. w okresie
od 1 stycznia do 9 czerwca 2001 r. W umowie przewidziano dotację od Zlecającego
w wysokości otrzymanej na ten cel dotacji z budżetu państwa w kwocie 8.981.531 zł,
stanowiącą należność za wykonanie umówionych przewozów w okresie do 31 maja
2001 r. Dotacja za wykonanie umówionych przewozów w okresie od 1 do 9 czerwca
2001 r. miała zostać określona aneksem po przekazaniu jej Zlecającemu z budżetu
państwa. Strony umowy postanowiły też, że „Zlecający kwotę w wysokości 997.948 zł
(...) przeznaczy na nabycie nowych kolejowych pojazdów szynowych.” W umowie
zawarto stwierdzenie, że „ostatecznym terminem przekazania należności jest 9
czerwca 2001 r. pod warunkiem wcześniejszego przekazania tych środków
Zlecającemu z budżetu państwa” oraz „do wysokości środków przekazanych z
budżetu państwa”.
Z tytułu wymienionej dotacji Wojewoda X. przekazał stronie powodowej kwotę
4.063.900 zł w dniu 7 listopada 2001 r. oraz kwotę 4.917.631 zł w dniu 13 listopada
2001 r. (razem 8.981.531 zł).
Powyższe okoliczności są w sprawie niesporne.
Strona powodowa, po częściowym ograniczeniu żądania i prawomocnym
umorzeniu postępowania w tym przedmiocie, domagała się zasądzenia od strony
pozwanej kwoty 997.948 zł z ustawowymi odsetkami. Twierdziła, że Wojewoda X.,
mimo odpowiedniego zapisu w ustawie budżetowej, nie przekazał jej wymienionej
kwoty z tytułu dotacji na organizowanie i dotowanie kolejowych, regionalnych
przewozów pasażerskich w roku 2001 (z przeznaczeniem na zakup kolejowych
pojazdów szynowych). Na skutek tego - zdaniem powódki - poniosła szkodę w
wysokości wymienionej kwoty, za którą to szkodę ponosi odpowiedzialność Skarb
Państwa – Wojewoda X., na podstawie art. 417 k.c. w brzmieniu sprzed 1 września
2004 r. Strona powodowa zmieniała swoje twierdzenia co do określenia szkody.
Według twierdzeń pozwu „szkoda wyraża się w pomniejszeniu jej (strony powodowej)
majątku polegające na zwiększeniu się pasywów, którymi są m.in. powstanie nowych
zobowiązań albo ich zwiększenie”. Następnie w piśmie procesowym z dnia 21 marca
2002 r. strona powodowa twierdziła, że nieprzekazanie przez Wojewodę dotacji w
3
kwocie 997.948 zł „na zakup taboru kolejowego, utrąciło jej możliwość
kontynuowanie procedury przetargowej, a tym samym uniemożliwiło jej wywiązanie
się z ustawowego obowiązku zakupu pojazdów szynowych. Następnie
w uzasadnieniu apelacji strona powodowa uniemożliwienie wspomnianej procedury
przetargowej „uniemożliwiło jej wywiązanie się z ustawowego obowiązku (zakupu
pojazdów szynowych), ale również spowodowało utratę korzyści, jakiej mogła się
spodziewać, gdyby jej szkody nie wyrządzono (lucrum cessans)”.
Pozwany wniósł o oddalenie powództwa.
Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia 23 października 2003 r. oddalił
powództwo i zasądził od strony powodowej na rzecz strony pozwanej kwotę 7.200 zł
tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Sąd ten przyjął, że „strona
powodowa nie udowodniła, by na skutek zaniechań strony pozwanej doszło do
powstania szkody w majątku powódki (...)”. Nadto Sąd Okręgowy przyjął,
że w działaniach strony pozwanej brak jest cech bezprawności, albowiem dotacja
z rezerwy budżetowej nie mogła być przeznaczona na inwestycje (zakup pojazdów
szynowych).
Na skutek apelacji strony powodowej Sąd Apelacyjny, wyrokiem zaskarżonym
kasacją, zmienił wyrok Sądu Okręgowego w ten sposób, że zasądził od strony
pozwanej na rzecz strony powodowej kwotę 997.948 zł z ustawowymi odsetkami od
dnia 23 listopada 2001 r., oddalił powództwo w pozostałym zakresie oraz obniżył
zasądzone przez Sąd Okręgowy koszty do kwoty 6 480 zł; zasądził też od strony
pozwanej na rzecz strony powodowej kwotę 5 400 zł tytułem zwrotu kosztów
postępowania apelacyjnego.
Sąd Apelacyjny przyjął, że samo przekazanie dotacji przez wojewodę jest
czynności materialnotechniczną z zakresu administracji publicznej. Nienależyte jej
wykonanie, tj. nieprzekazanie części dotacji stronie powodowej, oznaczało zarazem
działanie niezgodne z prawem w sferze imperium, co uzasadnia odpowiedzialność z
art. 417 k.c.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego „(...) szkoda strony powodowej wyraża się
brakiem możliwości zakupu na koszt Skarbu Państwa, w związku z bezskutecznym
oczekiwaniem na dotację ze zmienionej w tym celu ustawy budżetowej na rok 2001,
taboru kolejowego z korzyścią dla mieszkańców powodowego Województwa,
tworzących z mocy prawa regionalną wspólnotę samorządową, w której powinien
istnieć publiczny transport zbiorowy możliwe najpełniej zaspokajający potrzeby
4
mieszkańców. W tym znaczeniu zakup pojazdów szynowych miał służyć potrzebom
tychże mieszkańców, zaś bez znaczenia jest to, że miały one stać się składnikiem
przedsiębiorstwa przewoźnika, z pomocą którego województwo samorządowe owe
potrzeby zaspokaja (...). Szkoda strony powodowej nie powstała w mieniu
wojewódzkim, ale wyraża się w tym, iż na skutek nieprzekazania jej dotacji na
realizację zadań własnych w zakresie transportu zbiorowego nie zrealizowano -
oczekiwanych przez wspólnotę Samorządów - wydatków na zakup taboru. Zarazem,
w związku z przyznaniem dotacji i oczekiwaniem na nią, nie zaciągnięto
zobowiązania zwiększającego niedobór budżetowy, lecz podlegającego spłacie lub
wykupowi w tym samym roku budżetowym. Tym samym bez realizacji pozostał plan
zakupu pojazdów szynowych w roku 2001, a strata tym wywołana nie może być
naprawiona wobec wycofania się przez państwo z finansowania przewozów
regionalnych. Stanowi to stratę w rozumieniu art. 361 § 2 k.c.”
Pozwany w kasacji zarzucił naruszenie:
1. prawa procesowego: art. 378 § 1, art. 383, 283, 232, 233 § 1 i art. 328 § 2
k.p.c.;
2. prawa materialnego:
a/ art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji,
restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje
Państwowe " (Dz. U. Nr 84, póz. 948 ze zm.) oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 5 grudnia 2000 r. w sprawie dotacji budżetowej dla samorządów
województwa na organizowanie i dotowanie kolejowych, regionalnych przewozów
pasażerskich (Dz. U. Nr 107, póz. 1130),
b/ § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 grudnia 2000 r.
w sprawie szczegółowych zasad organizowania regionalnych i międzywojewódzkich
kolejowych przewozów pasażerskich oraz trybu wyboru przewoźników (Dz. U. Nr
107, póz. 1131) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej na podstawie
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 200 Ir. (Dz. U. Nr 78, póz. 832),
c/ art. 27 ust. l i 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych
(tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148) oraz art. 56 ustawy z dnia 26 listopada
1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2001 (Dz.
U. Nr 150, póz. 983 ze zm.),
d/ art. 361 § 1 i 2 i art. 417 k.c.
5
Przytaczając wymienione podstawy kasacji pozwany wniósł o zmianę
zaskarżonego wyroku w części uwzględniającej powództwo, przez oddalenie tego
powództwa, ewentualnie – o uchylenie wyroku w części uwzględniającej powództwo
i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania; w obu
wypadkach pozwany żądał zasądzenia na jego rzecz od strony powodowej kosztów
procesu.
Strona powodowa wniosła o oddalenie kasacji i zasadzenie od pozwanego
kosztów postępowania kasacyjnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Problematyka dotacji (dotacji celowych) regulowana jest przez przepisy
prawa administracyjnego, należy więc do sfery prawa publicznego, a nie prawa
prywatnego. Dystrybucja i redystrybucja środków budżetowych należy do władz
administracyjnych, a nie do sądu. Dla dochodzenia należności z tego tytułu
wyłączona jest droga sądowa. Sąd Najwyższy, w składzie rozpoznającym kasację w
niniejszej sprawie, podziela w tym przedmiocie stanowisko i argumentację przyjętą
przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 2
lipca 2001 r., FPS 1/01 (ONSA 2002, nr 1, poz. 1).
2. Strona powodowa zdając sobie sprawę z powyższego wystąpiła
z powództwem odszkodowawczym twierdząc, że poniosła szkodę na skutek
nieprzekazania jej przez Wojewodę części dotacji celowej (co miało – w jej ujęciu –
cechy bezprawności). W związku z tym, tak sformułowane roszczenie należało
rozpoznać ze wszystkimi, wymaganymi w takim wypadku rygorami. Strona
powodowa powinna była zatem wykazać kumulatywne istnienie trzech przesłanek
takiej odpowiedzialności: bezprawność działania pozwanego (art. 417 w brzmieniu
sprzed 1 września 2004 r.), poniesienie szkody (art. 361 § 2 k.c.) oraz związek
przyczynowy pomiędzy bezprawnym działaniem pozwanego a szkodą (art. 361 § 1
k.c.).
3. Należy zgodzić się z pozwanym, iż strona powodowa nie wykazała,
że poniosła szkodę w znaczeniu cywilistycznym (art. 361 § 2 k.c.). Świadczą o tym
przede wszystkim trzy okoliczności: a/ dotacja na zakup pojazdów szynowych miała
wejść do majątku PKP, a nie do majątku strony powodowej, b/ strona powodowa
byłaby tylko przekazicielem środków finansowych dotacji dla PKP, c/ umowa zawarta
przez stronę powodową z PKP była warunkowa, tj. zobowiązywała stronę powodową
6
do przekazania środków finansowych dla PKP w razie otrzymania ich tytułem
funduszu celowego (co w części, której dotyczy powództwo, nie nastąpiło).
4. Sąd Apelacyjny trafnie wskazał na niedokapitalizowanie PKP i doznawane
przez to uciążliwości przez społeczność lokalną oraz na niemożność zrealizowania
celów inwestycyjnych PKP i zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Nie świadczy to
jednak o wystąpieniu po stronie powodowej szkody w rozumieniu art. 361 § 2 k.c.
Potwierdzają to również przyjęte przez Sąd Apelacyjny opisy „szkody”, przytoczone
wyżej w formie obszernego cytatu z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
5. Skoro nie została wykazana jedna z przesłanek koniecznych do przyjęcia
odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego, zbędne stało się rozpatrywanie
pozostałych przesłanek tej odpowiedzialności i dalszych zarzutów podniesionych
w kasacji.
Z powyższych przyczyn i zasad Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji wyroku
(art. 39312
oraz art. 98 § 1 i 108 § 1 k.p.c. w zw. z art. 39319
i 391 k.p.c. w brzmieniu
obowiązującym przed dniem 6 lutego 2005 r.).