Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt V CK 280/05
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 26 października 2005 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Hubert Wrzeszcz (przewodniczący)
SSN Zbigniew Strus (sprawozdawca)
SSN Maria Grzelka
w sprawie z powództwa Spółdzielni Mieszkaniowej "P.(…)" w W.
przeciwko Gminie W.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 26 października 2005 r., kasacji
strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia 17 listopada 2004 r., sygn.
akt II Ca (…),
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi Okręgowemu w W. do
ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach procesu w postępowaniu
kasacyjnym.
Uzasadnienie
Powódka domagała się zasądzenia od Gminy Miasta W. 28.389,91 zł
z odsetkami od 21 lipca 2001 r. oraz kosztami procesu. Wskazała w pozwie, iż wyrokiem
z 21 kwietnia 1998 r., sygn. I C (…) Sąd Rejonowy orzekł eksmisję A. Z. z lokalu
Spółdzielni i przyznał prawo do lokalu socjalnego. Komornik nie wykonał wyroku ze
2
względu na brak lokalu nadającego się do zamieszkania przez dłużniczkę i jej liczną
rodzinę. Dłużniczka przebywając w mieszkaniu dotychczasowym nie płaciła żadnych
kosztów pobytu, dlatego jej zadłużenie wobec Spółdzielni w okresie od 1 stycznia 1999
r. do 31 grudnia 2001 r. wyniosło 28.389,91 zł. Niewykonanie zobowiązania
dostarczenia lokalu socjalnego przez Gminę naraziło właściciela na szkodę, równą
dochodzonej sumie.
Gmina wnosiła o oddalenie powództwa i podniosła zarzut, że przepisy ustawy z 2
lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509)
obowiązujące do 11 lipca 2001 r. nie nakładały na nią obowiązku odszkodowawczego.
Od chwili wejścia w życie ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów ,
mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733)
przepis art. 18 ust. 4 tej ustawy nakłada na gminę obowiązek wyrównania właścicielowi
różnicy między świadczeniem, które mógłby otrzymać z tytułu najmu a odszkodowaniem
płaconym przez byłego lokatora jeżeli nadal zajmuje lokal. Spółdzielnia mieszkaniowa
nie może jednak (art. 28 ust. 1 do 31 grudnia 2004 r.) ustalać czynszu w wysokości
przekraczającej koszty eksploatacji i remontów.
Sąd Rejonowy zasądził żądaną kwotę (różnicując odsetki i orzekając o kosztach
procesu) przyjmując jako podstawę prawną odpowiedzialności art. 471 k.c. Powołał
uchwałę z 28 marca 1996 r., III CZP 18/96, OSNC 1996/5/74, OSNC 1996/5/74 oraz
wskazał, że ciężar wykazania przesłanek zwalniających od odpowiedzialności za
niewykonanie zobowiązania obciąża dłużnika.
Sąd Okręgowy wyrokiem z 17 listopada 2004 r. oddalił apelację strony pozwanej.
Pozwana w kasacji przytoczyła naruszenie przepisów art. 471 k.c. przez jego
niewłaściwe zastosowanie i wnosiła o zmianę wyroku i oddalenie powództwa. Podniosła
zarzut , iż orzeczenie eksmisji nie rodzi zobowiązania gminy a przepis art. 18 ust. 4 ma
charakter legis specialis i wyłącza stosowanie art. 471 k.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skutki niedostarczenia przez gminę lokalu socjalnego mimo przyznania osobie
eksmitowanej takiego uprawnienia, wyjaśniała wspomniana uchwała Sądu Najwyższego
z 28 marca 1996 r. Stwierdzono w niej, że wynajmujący może wystąpić przeciwko
gminie o wynagrodzenie szkody, jaką poniósł przez to, że orzeczenie nakazujące
opróżnienie lokalu nie może być wykonane z powodu niezapewnienia najemcy przez
gminę lokalu socjalnego. Sąd Najwyższy nie rozstrzygał jednak o charakterze normy
zobowiązującej gminę ani podstawy prawnej roszczeń wynajmującego.
3
W ocenie składu Sądu Najwyższego rozpoznającego kasację obowiązek
ustawowy gminy dostarczania lokali socjalnych ma charakter publicznoprawny,
a pierwotnym jego źródłem są normy konstytucyjne, której art. 75 ust. 1 zawiera nakaz
adresowany do władz publicznych, prowadzenia „polityki sprzyjającej zaspokojeniu
potrzeb mieszkaniowych obywateli" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia
2005 r., K 42/02, OTK-A 2005/4/38), aby w ten sposób przeciwdziałać bezdomności,
jako stanowi naruszającemu godność człowieka, należącą do jego podstawowych praw.
Należy dodać, że obowiązek organów władzy publicznej w tym zakresie jest oraz był w
okresie objętym sporem, przedmiotem regulacji zawartej w kilku aktach (np. art. 1046 §
11 k.p.c., art. 10a pkt 5 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r.). Art. 75 Konstytucji
zawiera tzw. normy programowe, z których nie wynikają bezpośrednio prawa
podmiotowe (por. ilustrowane poglądami doktryny uzasadnienie wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z 1 lutego 2005 r., U 14/02, TK-A 2005/2/12). Możliwość
wyprowadzenia roszczenia z omawianego przepisu Konstytucji pojawia się w końcowej
części art. 75 ust. 1, nie odnosi się to jednak do okoliczności faktycznych rozpoznawanej
sprawy. Nie ma zatem podstaw pogląd prawny przyjmujący, w okresie przed 1 stycznia
2002 r., powstanie stosunku zobowiązaniowego o charakterze cywilnoprawnym (art. 353
k.c.), miedzy spółdzielnią a gminą obciążoną dostarczeniem lokalu socjalnego, na
podstawie wyroku sądu orzekającego o prawie eksmitowanej osoby do lokalu
socjalnego.
Skład orzekający podziela natomiast zapatrywanie znajdujące wyraz w uchwale
III CZP 18/96, iż niewykonanie przez gminę jej obowiązku staje się źródłem roszczenia
odszkodowawczego wynajmującego (właściciela), z tym zastrzeżeniem, że jego
podstawę stanowił przepis art. 4201
k.c. Ze względu na wyrządzenie szkody w okresie
po wejściu w życie Konstytucji rodzi się pytanie o przesłanki odpowiedzialności, w
szczególności: winę, czy niezgodność z prawem. Sąd Najwyższy w wyroku z 20
listopada 2002 r. sygn. V CKN 1305/00 (niepubl.) opowiedział się stanowczo za drugą
ewentualnością i uznał, że stosując art. 4201
k.c. należy ustalać w postępowaniu organu
władzy przesłankę niezgodności z prawem. Zapatrywania tego nie podziela skład
orzekający w rozpoznawanej sprawie, uznając, że art. 77 ust. 1 Konstytucji odnosi się
do działań tzw. władczych, tymczasem dostarczanie lokali socjalnych należy do sfery
dystrybucyjnej administracji samorządowej i w takim wypadku nie ma podstaw do
stosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji, natomiast przesłanki odpowiedzialności gminy
należy ustalać zgodnie z regułami przyjętymi w uchwale całej Izby Cywilnej SN z 15
4
lutego 1971 r., III CZP 33/70, OSNC 1971/4/59 ustalającej wytyczne (wówczas) wymiaru
sprawiedliwości i praktyki sądowej w sprawie odpowiedzialności Skarbu Państwa oraz
państwowych osób prawnych za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy
państwowych.
Drugim zagadnieniem występującym w sprawie jest dopuszczalność stosowania
art. 18 ust. 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym
zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (jednolity tekst Dz.U.05.31.266). Zakres
obowiązku odszkodowawczego gminy na podstawie tego przepisu wyjaśnił Sąd
Najwyższy w uchwale z 16 kwietnia 2003 r., III CZP 22/03, OSNC 2004/2/19, którą
podziela w zupełności skład orzekający. W uzasadnieniu powoływanego wyżej wyroku z
20 listopada 2002 r. V CKN 1305/00 trafnie stwierdzono, że przyznanie w wyroku
orzekającym eksmisję prawa do lokalu socjalnego nie oznacza zwolnienia osoby
eksmitowanej z obowiązku uiszczania odszkodowania za zajmowanie lokalu do czasu
uzyskania lokalu socjalnego. Jeżeli Aleksandra Zubkowska nie spełniała swego
obowiązku (nawet z przyczyn usprawiedliwionych), brak podstaw do uznania, że jej dług
przeszedł na gminę na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów /.../.
Poza tym, stosowanie normy zawartej w powołanym wyżej przepisie do szkody
powstałej i wymagalnej przed 1 stycznia 2002 r. wymagałoby uznania wstecznego
działania art. 18 ust. 4. W tej kwestii skarżąca wskazuje art. 27 ust. 1 ustawy, którego
treść prima facie sugeruje wsteczne działanie całej ustawy - skoro przepis stanowi,
że ustawa /.../ znajduje również zastosowanie do stosunków prawnych powstałych przed
dniem jej wejścia w życie, a wyłączenie retroakcji dotyczy tylko art. 5. Prawidłowa
wykładnia wymaga jednak uwzględnienia art. 40 ustawy o ochronie lokatorów /.../
dzielącego chwilę wejścia w życie ustawy na dwie części objęte art. 18 ust. 4 oraz art.
32, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. i pozostałymi przepisami
wchodzącymi w życie z chwilą ogłoszenia tj. 10 lipca 2001 r. Wprawdzie chwila wejścia
w życie aktu normatywnego nie utożsamia się z zakresem jego mocy obowiązującej ale
wykładnia logiczna wyłącza możliwość ustalenia znaczenia wskazanych przepisów jako
stwierdzających, że w określonym przedziale czasu (od ogłoszenia do 1 stycznia 2002
r.) nie obowiązywały one ale miały zastosowanie do zdarzeń z tego okresu. Jeszcze
mniej zrozumiała byłaby próba wyjaśnienia, że art. 18 ust. 4 obejmuje swą mocą
przyszłość (zasada bezpośredniego stosowania) oraz przeszłość sprzed ogłoszenia
ustawy (retroakcja). Ponieważ nie ma podstaw do ustalenia takiej woli ustawodawcy,
dlatego należy przyjąć, że art. 18 ust. 4 ustawy reguluje skutki zdarzeń, które nastąpiły
5
od chwili jego wejścia w życie. Podobne (z zastrzeżeniem, że rozstrzygnięcie dotyczyło
retroakcji odmiennego aktu prawnego, tj. wyroku Trybunału Konstytucyjnego)
stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z 3 lipca 2003 r., III CZP 45/03, OSNC
2004/9/136.
Granice czasowe przedmiotu sprawy zwalniają Sąd Najwyższy od rozważań, czy
od chwili wejścia w życie art. 18 ust. 4 stan prawny wynikający ze szczególnego
unormowania usprawiedliwia odpowiedzialność kontraktową, natomiast nie można
odmówić zasadności kasacji zarzucającej naruszenie art. 471 k.c. przez jego
zastosowanie do reżimu odpowiedzialności deliktowej jednostki samorządu
terytorialnego.
Z tych przyczyn Sąd Najwyższy na podstawie art. 39313
§ 1 k.p.c., w brzmieniu
obowiązującym do 6 lutego 2005 r. orzekł jak w sentencji wyroku.