Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 315/07
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 13 grudnia 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Krzysztof Pietrzykowski (przewodniczący,
sprawozdawca)
SSN Irena Gromska-Szuster
SSN Zbigniew Kwaśniewski
w sprawie z powództwa K.M.
przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa
o odszkodowanie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 13 grudnia 2007 r.,
skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt [...],
1. oddala skargę kasacyjną;
2. nie obciąża powódki kosztami postępowania
kasacyjnego;
3. zasądza od Skarbu Państwa - Sądu Apelacyjnego na rzecz
adwokat K.G. kwotę 3.600 (trzy tysiące sześćset) z
należnym podatkiem VAT z tytułu kosztów nie opłaconej
pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu
kasacyjnym.
2
Uzasadnienie
Powódka K.M. wniosła o zasądzenie od Skarbu Państwa - Ministra Skarbu
Państwa odszkodowania w kwocie 420.800,00 zł za mienie położone poza
obecnymi granicami Polski, stosownie do przepisów obowiązujących w dniu
złożenia pozwu. Pozwany wniósł o umorzenie postępowania lub o oddalenie
powództwa.
Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2006 r. Sąd Okręgowy w W. oddalił powództwo.
Sąd ustalił, że w wyniku działań wojennych rozpoczętych w związku z II wojną
światową i repatriacji, J.N., będąca matką powódki, pozostawiła na terenach nie
wchodzących obecnie w skład Polski mienie położone w miejscowości D. powiat
[...]. Mienie to obejmowało zabudowaną nieruchomość rolną o łącznej powierzchni
42,5 ha i wartości 420.800,00 zł. Skład i wartość tego mienia znajdującego się
obecnie na terenie Białorusi oraz uprawnienia powódki do realizacji roszczeń
repatrianckich potwierdzono decyzją Starosty Powiatowego w S. z dnia
21 października 2003 r. Powódka w okresie od listopada 2003 r. do stycznia 2004 r.
zwróciła się na piśmie do szesnastu starostw powiatowych na terenie całego kraju
z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa,
w odniesieniu do których mogłaby zrealizować przysługujące jej prawo do
zaliczenia. W odpowiedzi powódka uzyskała informację o braku takich
nieruchomości. Powódka zasięgała również w poszczególnych starostwach
telefonicznej informacji o możliwości nabycia nieruchomości Skarbu Państwa
i zaliczenia ich ceny na poczet stwierdzonego w wymienionej decyzji prawa do
ekwiwalentu (rekompensaty) za mienie pozostawione poza granicami kraju.
Powódka nie stanęła do żadnego przetargu i nie podjęła próby realizacji prawa do
zaliczenia. Wystąpiła natomiast do właściwego organu o rejestrację wspomnianej
decyzji z dnia 21 października 2003 r., a postępowanie administracyjne w tej
sprawie nie zostało dotychczas zakończone.
Sąd Okręgowy podniósł, że powódka nie wskazała jednoznacznie, jakie
działania pozwanego miały doprowadzić do powstania szkody, a ponadto nie
wykazała konkretnej zindywidualizowanej szkody. Sąd uznał, że wobec
powoływanych przez powódkę okoliczności faktycznych nie sposób również ustalić
3
podstawy prawnej roszczenia odszkodowawczego. W ocenie Sądu żądania pozwu
nie uzasadniają postanowienia układu z dnia 9 września 1944 r. zawartego
pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej
Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczące ewakuacji obywateli polskich z terytorium
tej Republiki i ludności białoruskiej z terytorium Polski. Sąd podzielił pogląd
wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r.,
K 33/02, powtórzony następnie w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r., K 2/04, że
tzw. układy republikańskie, zawarte przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego
z władzami Białoruskiej SRR, Ukraińskiej SRR oraz Litewskiej SRR, nie stanowiły
samodzielnej podstawy prawnej dla roszczeń kompensacyjnych z tytułu utraty
mienia pozostawionego poza granicami Państwa Polskiego w związku z wojną
rozpoczętą w 1939 r. Sąd Okręgowy podniósł, że sam fakt obowiązywania
niekonstytucyjnych przepisów art. 212 i 213 ustawy o gospodarce
nieruchomościami nie powoduje powstania roszczenia odszkodowawczego po
stronie powódki w zakresie odpowiadającym wartości pozostawionego mienia.
Na powódce spoczywa ciężar wykazania, że na skutek obowiązywania (czy też
uchwalenia) niekonstytucyjnych przepisów poniosła ona szkodę w określonym
rozmiarze. Niezbędne jest także wykazanie związku przyczynowego polegającego
na tym, że konkretne zachowania władzy publicznej, oddziałując na sferę praw
konkretnej osoby, były przyczyną poniesionej przez nią szkody. Zdaniem Sądu
Okręgowego, powódka nie wykazała, aby podjęła jakąkolwiek realną próbę
realizacji swego prawa, którego nie mogła zaspokoić na skutek działania czy też
zaniechania pozwanego. Nie wystarczyło poprzestanie na wystąpieniach do
wybranych starostw o udzielenie informacji o nieruchomościach Skarbu Państwa
przeznaczonych do sprzedaży w trybie przetargowym.
Powódka wniosła apelację od wyroku Sądu Okręgowego, zarzucając
w szczególności błąd w ustaleniach faktycznych, niezastosowanie art. 417 k.c.
w związku z art. 77 ust. 1 i art. 21 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 9 Konstytucji
RP.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2007 r. oddalił apelację oraz nie
obciążył powódki kosztami postępowania za drugą instancję. W uzasadnieniu
podzielił pogląd Sądu Okręgowego, że tzw. umowy republikańskie, które określają
4
zobowiązania państwa w związku ze zmianą granic po II wojnie światowej, nie
stanowią samodzielnej podstawy prawnej do dochodzenia roszczeń
kompensacyjnych z tytułu utraty przez repatriantów mienia pozostawionego poza
granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Stworzyły
one jedynie szczególnego rodzaju zobowiązanie państwa do uregulowania kwestii
rekompensat dla tych osób, pozostawiając ustawodawcy swobodę, co do sposobu,
w jaki zostanie ukształtowany mechanizm kompetencyjny (wyroki Sądu
Najwyższego z dnia 17 października 1991 r., III CZP 99/91, OSNCP 1992, nr 4,
poz. 61, z dnia 28 listopada 2003 r., I CK 323/02, OSNC 2004, nr 6, poz. 103 oraz z
dnia 30 czerwca 2004 r., IV CK 491/03, Monitor Prawniczy 2005, nr 11). Sąd
Apelacyjny podkreślił, że zaniechanie realizacji rekompensaty w postaci pieniężnej
nie otwiera drogi do żądania odszkodowania. Przepisy obowiązujące
w przeszłości wprost określały, że roszczenia osób, które pozostawiły
nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną
1939-1945 mogą być zaspokojone tylko w oznaczonej formie: początkowo
rzeczowej, a następnie przez zaliczanie wartości mienia na poczet cen przy
nabywaniu nieruchomości. Podstawę roszczeń powódki w stosunku do pozwanego
Skarbu Państwa może natomiast stanowić art. 77 Konstytucji RP w związku z art.
415 k.c. i art. 417 § 1 k.c. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia
17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych
ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), z uwagi na prospektywny charakter zmian
wprowadzonych tą ustawą (por. art. 5). Może tu chodzić bądź o odpowiedzialność
za tzw. bezprawie legislacyjne, bądź za niezgodne z prawem stosowanie
obowiązujących przepisów prawa. By jednak powództwo to okazało się zasadne,
muszą być wykazane przesłanki, od których zależy odpowiedzialność
odszkodowawcza Skarbu Państwa. Istotne jest zatem przede wszystkim
stwierdzenie bezprawności określonych działań lub zaniechań władz państwowych.
Jeżeli żądanie powódki rozpatrywać w aspekcie odpowiedzialności za wadliwości
legislacyjne, kwestia bezprawności zachowań władzy publicznej jest oczywista
w świetle stanowiska Trybunału Konstytucyjnego. Sąd Apelacyjny stwierdził,
powołując się na wyroki Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2003 r., I CK
323/02 (OSNC 2004, nr 6, poz. 103) oraz z dnia 16 stycznia 2004 r., III CK 266102
5
(niepubl.), że gdyby powódka nie mogła skorzystać ze swego uprawnienia wobec
obowiązywania przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia
19 grudnia 2002 r., K 33/02 (OTK 2002, nr 17A, poz. 97) za niezgodne
z Konstytucją RP, to za taką szkodę odpowiada Skarb Państwa. Nie jest też,
zdaniem Sądu Apelacyjnego, wykluczone uznanie za bezprawne działań
związanych ze stosowaniem przepisów regulujących wykonanie prawa do
zaliczenia, w szczególności polegających na zaniechaniu organizowania
przetargów umożliwiających oddawanie w użytkowanie wieczyste lub sprzedaż
nieruchomości, do których powódka mogłaby przystąpić. W takim wypadku
odpowiedzialność ponosiłby Skarb Państwa samodzielnie lub solidarnie z jednostką
samorządu terytorialnego (art. 4202
k.c. w brzmieniu przed zmianą dokonaną
cytowaną wyżej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r.) albo też jednostka samorządu
terytorialnego (art. 420 1 § 1 k.c. w ówczesnym brzmieniu) lub państwowa osoba
prawna (art. 420 k.c. w ówczesnym brzmieniu), w zależności od tego, na
funkcjonariuszach którego z wymienionych podmiotów spoczywał obowiązek
realizacji uprawnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2005 r.,
I CK 457/04, niepubl.). Sąd Apelacyjny zgodził się z poglądem, że to na władzy
państwowej ciążył obowiązek określenia trybu realizacji praw do ekwiwalentu
i wprowadzenie mechanizmów zapewniających rzeczywistą ich ochronę. Odwołał
się w związku z tym do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia
22 czerwca 2004 r., B. przeciwko Polsce, który ocenił postępowanie władzy
ustawodawczej i wykonawczej wobec jednego z zabużan jako „wyeliminowanie
prawa skarżącego z krajowego porządku prawnego” i uczynienie z niego „pozoru
prawa”, co nie znajduje uzasadnienia „w kategoriach jakiegokolwiek uprawnionego
interesu publicznego lub interesu społeczności jako całości”. Fakty te nie mogą być
jednak, według Sądu Apelacyjnego, uznane za rozstrzygające dla oceny
konkretnego żądania. Słusznie, jego zdaniem, Sąd Okręgowy podkreślił, że nie jest
w takim wypadku wystarczające ogólne odwołanie się do obowiązywania
niekonstytucyjnych przepisów czy wadliwej praktyki stosowania prawa. Konieczne
jest wykazanie, w jaki sposób stan ten oddziaływał na indywidualną sytuację
powódki, prowadząc w efekcie do ograniczenia jej prawa do zaliczenia. W
orzecznictwie Sądu Najwyższego zwraca się uwagę na potrzebę przedstawienia
6
konkretnych działań podejmowanych przez uprawnionego w celu skorzystania z
przysługującego mu prawa. Wyrazem takiej aktywności nie może być samo tylko
składanie podań czy wniosków o informacje o organizowanych przetargach (wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 2005 r., I CK 607/04, niepubl.). Zaniechanie
wystąpienia o przyznanie określonej nieruchomości państwowej sprawia, że brak
jest w istocie podstaw do ustalenia, jakie działania, jakich organów i z jakich
przyczyn naraziły powódkę na szkodę (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego
2005 r., I CK 607/04, niepubl.). Trzeba bowiem pamiętać, iż pomimo stwierdzonych
wyżej nieprawidłowości znaczna część zabużan uzyskała zaspokojenie swych
roszczeń, co potwierdzają zestawienia załączone do akt niniejszej i podobnych
spraw (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r.,
K 2/04, OTK 2004, nr 11A, poz. 117). Wskazywane przez powódkę działania
ograniczyły się tymczasem do ogólnego wystąpienia do kilkunastu starostw. Z
przedstawionych przez nią informacji nie sposób jednak wyprowadzić wniosku
pozwalającego na stwierdzenie faktu pozbawienia jej możliwości udziału w
przetargu lub innego naruszenia praw. Brak jest też podstaw faktycznych do
utożsamienia ewentualnej szkody z wartością pozostawionego mienia. Jest bowiem
oczywiste, że uprawnienie swoje powódka zachowała, a przy tym normatywne
ograniczenia w realizacji praw zabużan zostały obecnie praktycznie usunięte. Nie
bez znaczenia jest wprowadzenie formy zaliczenia przewidzianej art. 53 ust. 3
(obecnie ust. 4) ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji
przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.), a
przede wszystkim rozwiązań ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do
rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418), która stworzyła podstawy do
uzyskania świadczenia pieniężnego, choć w oznaczonych jedynie granicach (art.
13 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tej ustawy). Wartość pozostawionego mienia podlega przy
tym waloryzacji na dzień realizacji prawa do rekompensaty, tj. na dzień wypłaty
świadczenia w formie gotówkowej czy w innej formie przewidzianej w ustawie. W
konsekwencji wartość prawa nie ulega zmniejszeniu z tego tylko powodu, że nie
doszło do jego wykonania przed wejściem w życie ustawy. Nie jest też obniżeniem
wartości prawa normatywne ograniczenie wysokości wypłaty, to rozwiązanie jest
7
bowiem wyrazem suwerennej woli ustawodawcy ukształtowania warunków
realizacji zobowiązania względem zabużan.
Powódka w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie art. 415 i art. 417 k.c.
oraz art. 378 § 1, art. 227 i art. 233 § 1 w związku z art. 391 k.p.c., a ponadto
podniosła zarzut nieważności postępowania polegający na pozbawieniu powódki
możności obrony swoich praw (art. 379 pkt 5 k.p.c.) wskutek niezasadnego
dwukrotnego oddalenia jej wniosku o ustanowienie pełnomocnika z urzędu
w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia podniesiony w skardze
kasacyjnej zarzut nieważności postępowania polegający na tym, że Sąd Okręgowy
dwukrotnie oddalił wniosek powódki o ustanowienie dla niej pełnomocnika z urzędu,
przez co pozbawił ją możności obrony swych praw (art. 379 pkt 5 k.p.c.).
W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że zarzut nieważności
postępowania (a także wzięcie przez Sąd Najwyższy pod rozwagę nieważności
postępowania z urzędu – art. 39813
§ 1 k.p.c.) odnosi się jedynie do postępowania
przed sądem drugiej instancji (zob. wyrok z dnia 21 listopada 1997 r., I CKN
825/97, OSNC 1998, nr 5, poz. 81; wyrok z dnia 23 lutego 2005 r., III CK 323/04,
niepubl.). Skoro jednak w piśmiennictwie przeważa pogląd przeciwny, należy
podkreślić, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd Okręgowy prawidłowo
przyjął, że chociaż powódka korzysta z częściowego zwolnienia od kosztów
sądowych, brak jest podstaw do uznania jej za osobę nieporadną oraz do uznania
sprawy za skomplikowaną pod względem faktycznym i prawnym. Trudno bowiem
uznać za skomplikowane sprawy dotyczące, tzw. mienia zabużańskiego, skoro były
one już wielokrotnie wyjaśniane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu
Najwyższego. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że Sąd Apelacyjny
postanowieniem z dnia 1 czerwca 2007 r. ustanowił dla powódki pełnomocnika
z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, w którym obowiązuje przymus adwokacki
i radcowski (art. 871
§ 1 k.p.c.).
Zarzut naruszenia art. 378 § 1 k.p.c. jest o tyle uzasadniony, że Sąd
Apelacyjny rzeczywiście nie odniósł się expressis verbis do poniesionych w apelacji
zarzutów naruszenia art. 9 i art. 21 Konstytucji RP. Zarzuty te zostały jednakże
8
nietrafnie odniesione do wyroku Sądu Okręgowego, ponieważ, po pierwsze, z art. 1
Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka w związku z art. 9
Konstytucji RP w żaden sposób nie można wywieść tezy, że ewentualna szkoda
poniesiona przez powódkę odpowiada pełnej wartości mienia pozostawionego poza
granicami RP, a okoliczność ta została przekonywająco wyjaśniona
w uzasadnieniach wyroków Sądów pierwszej i drugiej instancji. Po drugie, zarzut
naruszenia art. 21 Konstytucji RP jest bezprzedmiotowy, bowiem w niniejszej
sprawie oczywiście nie było przedmiotem rozważań naruszenie prawa własności
przysługującego powódce. W tej sytuacji należy zatem przyjąć, że wspomniane
naruszenie przepisu postępowania nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy
(art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c.).
Zarzut naruszenia przepisów art. 227 i art. 233 § 1 w związku z art. 391
k.p.c. odnosi się do ustalenia faktów lub oceny dowodów, jest więc
bezprzedmiotowy, skoro, zgodnie z art. 3983
§ 3 k.p.c., nie może stanowić
podstawy skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczy art. 415 i art. 417
k.c. Wyjaśnienia w związku z tym wymaga określenie właściwej podstawy prawnej
ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa.
Artykuł 415 k.c. został powołany przez Sąd Apelacyjny jako ewentualna
podstawa odpowiedzialności niejako „przy okazji”, obok przepisów art. 77
Konstytucji RP i art. 417 § 1 k.c., które stanowiły podstawowy przedmiot
szczegółowych rozważań Sądu. Trudno więc zarzucać Sądowi Apelacyjnemu, że
naruszył art. 415 k.c., skoro w istocie nie wypowiadał się on w kwestii zastosowania
tego przepisu. Należy zresztą podkreślić, że rozważany przepis stanowi najbardziej
ogólną podstawę odpowiedzialności deliktowej, która, zgodnie z zasadą lex
specialis derogat legi generali, ustępuje przed podstawami szczególnymi, w tym
zwłaszcza przed art. 417 i nast. k.c.
Nowe brzmienie art. 417 k.c. zostało nadane dopiero na podstawie ustawy
z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), jednakże wykładnia tego przepisu uległa
zmianie z dniem wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. Wynika to
z „interpretacyjnego” w tym zakresie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
9
4 grudnia 2001 r., SK 18/00 (Dz. U. Nr 145, poz. 1638; OTK 2001, nr 8, poz. 256),
zgodnie z którym art. 417 k.c., rozumiany w ten sposób, że Skarb Państwa ponosi
odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie
funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, jest
zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji. W związku z tym można wyróżnić trzy okresy
obowiązywania art. 417 k.c.: pierwszy – od dnia 1 stycznia 1965 r. (tj. od dnia
wejścia w życie Kodeksu cywilnego) do dnia 16 października 1997 r., drugi – od
dnia 17 października 1997 r. (tj. od dnia wejścia w życie Konstytucji) do dnia
31 sierpnia 2004 r., oraz trzeci – od dnia 1 września 2004 r. (tj. od dnia wejścia
w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.) do chwili obecnej. Nie ma natomiast
podstaw do wyróżniania dodatkowo czwartego okresu, dla którego cezurą byłby
dzień wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r.,
SK 18/00. Po pierwsze bowiem, we wspomnianym wyroku została stwierdzona
zgodność art. 417 k.c. z Konstytucją, zaś zamieszczona w sentencji interpretacja
tego artykułu w istocie stanowi element uzasadnienia wyroku. Po drugie zaś
rozważany wyrok jest skuteczny ex tunc, jednakże tylko od dnia wejścia w życie
Konstytucji, w związku z brzmieniem jej art. 77 ust. 1.
W niniejszej sprawie podstawą ewentualnej odpowiedzialności Skarbu
Państwa może być zatem nie art. 415 k.c., ale jedynie art. 417 k.c. w brzmieniu
obowiązującym od dnia 17 października 1997 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r., a więc
interpretowany w sposób zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Według bowiem art. 5
ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed
dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420,
art. 4201
, art. 4202
i art. 421 k.c. oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 k.p.a.,
w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie wymienionej ustawy. Sąd
Apelacyjny trafnie w związku z tym odwołał się do wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02 (OTK 2002, nr 7A, poz. 97),
ponieważ również ten wyrok jest skuteczny ex tunc; można jedynie rozważać, czy
owa skuteczność odnosi się do dnia wejścia w życie zakwestionowanych
przepisów, czy też do dnia wejścia w życie Konstytucji, co zresztą
w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma istotnego znaczenia.
10
W wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02, Trybunał Konstytucyjny
stwierdził, że art. 212 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim wyłącza możliwość
zaliczania wartości mienia pozostawionego w związku z wojną rozpoczętą
w 1939 r. na poczet ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących
własność Skarbu Państwa, jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do
państwa i stanowionego przez nie prawa zawartą w art. 2 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że
z tymi samymi przepisami Konstytucji są niezgodne: art. 213 u.g.n., w jakim
wyłącza stosowanie art. 212 u.g.n. do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu
Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, art. 17 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r.
o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3) i art. 31 ust. 4
ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia
Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. Nr 90, poz. 405 ze
zm.). W uzasadnieniu wyroku podkreślono, m.in., iż „Zdaniem Trybunału
Konstytucyjnego nie ma wątpliwości, że w tych okolicznościach wszelkie akty
normatywne ograniczające dostęp zabużan do przetargów na zbycie określonych
kategorii nieruchomości Skarbu Państwa rzutują bezpośrednio na szansę realizacji
prawa zaliczania. Na tle obecnego stanu prawnego można dostrzegać
występowanie swoistej antynomii funkcjonalnej – ukształtowane bowiem przez
obowiązujące ustawodawstwo prawo podmiotowe w praktyce nie może być
realizowane. Prawo zaliczania staje się w konsekwencji w coraz większym stopniu
<> przybierając postać nudum ius. Utrzymanie obecnej
tendencji i wyłączenie z możliwości zaliczania szerokiego katalogu gruntów Skarbu
Państwa nie daje szans na realizację tego prawa w przyszłości. Stan ten już
obecnie powoduje powstanie niekorzystnej i paradoksalnej zarazem sytuacji,
w której uprawnieni oczekujący latami na możliwość przystąpienia do przetargu,
a w jego trakcie – zdając sobie sprawę z trudności w realizacji przysługującego im
prawa zaliczania – <> cenę nieruchomości do wysokości znacznie
przewyższającej jej wartość rynkową. W istniejących warunkach dla oceny
możliwości korzystania z prawa zaliczenia uwzględniać należy nie tylko
11
ograniczenie dostępności pewnych nieruchomości z takich czy innych, mniej lub
bardziej uzasadnionych przyczyn, lecz faktyczne szanse wykonywania prawa oraz
jego ekonomiczną wartość.”. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustawodawca
uchwalając wymienione ustawy dopuścił się bezprawia normatywnego
(legislacyjnego) w zakresie wynikającym z przytoczonego wyroku Trybunału
Konstytucyjnego (zob. też wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 21 listopada 2003 r.,
I CK 323/02, OSNC 2004, nr 6, poz. 90; z dnia 30 czerwca 2004 r., IV CK 491/03,
niepubl.; z dnia 6 października 2004 r., I CK 447/03, niepubl.; z dnia
20 października 2004 r., IV CK 115/04, niepubl.; z dnia 9 lutego 2005 r., III CK
235/04, niepubl.).
Należy wszakże podkreślić, iż – jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku
z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02 – stwierdzenie niezgodności aktu
normatywnego z Konstytucją nie jest jeszcze wystarczające do skutecznego
dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Tworzenie norm prawnych nie jest
bowiem powiązane z konkretnymi aktami władzy publicznej wobec danej osoby,
a zatem nie można przyjąć, aby w ten sposób nastąpiło działanie władzy publicznej
skierowane przeciwko tej osobie. Trzeba zatem wykazać, że nastąpiły konkretne
działania władzy publicznej podjęte na podstawie aktu normatywnego wydanego
niezgodnie z prawem, a skierowane wobec określonej osoby, która przez to
poniosła szkodę. Sąd Najwyższy w powołanym wyroku wyjaśnił w związku z tym,
że obniżenie wartości prawa zaliczania może być ujmowane w kategorii uszczerbku
majątkowego objętego pojęciem szkody. Konieczne jest tu porównanie wartości
prawa zaliczania przy hipotetycznym stanie prawnym wolnym od aktów prawnych
uznanych za wadliwe i wartości tego prawa, które istnieje w związku z wydaniem
tych aktów (zob. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 października 2004 r.,
I CK 447/03).
Przedstawione wyżej stanowisko Sądu Najwyższego zostało trafnie
podzielone przez Sąd Apelacyjny w zaskarżonym wyroku. Do tego, aby
stwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny bezprawie normatywne mogło być
jednocześnie uznane za delikt normatywny (konstytucyjny), konieczne jest
wykazanie istnienia dalszych przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa na
podstawie art. 417 k.c. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2004 r.)
12
w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, mianowicie szkody i normalnego związku
przyczynowego. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa bowiem na zasadach
ogólnych (art. 6 k.c.) na powodach. W niniejszej sprawie powodowie nie wykazali,
na czym miałaby polegać poniesiona przez nich szkoda wyrządzona bezprawiem
normatywnym. Poza tym w ogóle nie przystępowali do przetargów organizowanych
z udziałem zabużan, nie wykazali zaś, aby takie przetargi w ogóle nie były
organizowane. Powodowie nie zakwestionowali też wnioskowania Sądu
Apelacyjnego o tym, co w okolicznościach sprawy mogło stanowić szkodę. Sąd ten
potwierdził co do zasady możliwość dochodzenia odszkodowania od Skarbu
Państwa, ale trafnie uznał, że powodowie nie udowodnili szkody. Szkoda, której
naprawienia powodowie żądają, nie jest zatem szkodą konkretnie istniejącą, ale
abstrakcyjną.
Sąd Najwyższy nie obciążył powódki kosztami postępowania kasacyjnego ze
względu na jej częściowe zwolnienie od kosztów sądowych (art. 102 k.p.c.).
Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814
k.p.c.
orzekł jak w sentencji.