Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02
Osoby, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły
nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru
Państwa Polskiego, i które na mocy umów międzynarodowych zawartych
przez Państwo Polskie mają otrzymać ekwiwalent za to mienie, mogą na
podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji dochodzić od Skarbu Państwa
odszkodowania z tytułu uszczerbku majątkowego w postaci obniżenia
wartości prawa do ekwiwalentu, co było następstwem wydania aktów
normatywnych ograniczających dostęp tych osób do przetargów na zbycie
określonych kategorii nieruchomości Skarbu Państwa, uniemożliwiających
lub ograniczających w ten sposób możliwość realizacji prawa zaliczenia
wartości tego mienia na poczet ceny sprzedaży opłat za użytkowanie
wieczyste zgodnie z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).
Sędzia SN Gerard Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Józef Frąckowiak
Sędzia SN Zbigniew Strus
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Czesława S. przeciwko Skarbowi
Państwa – Ministrowi Skarbu Państwa o zapłatę, po rozpoznaniu na rozprawie w
Izbie Cywilnej w dniu 7 listopada 2003 r., kasacji powoda od wyroku Sądu
Apelacyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2002 r.
uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej apelację powoda i w tym
zakresie sprawę przekazał Sądowi Apelacyjnemu w Warszawie do ponownego
rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Powód Czesław S. wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa – Ministra Skarbu
Państwa kwoty 197 735 zł z odsetkami od dnia 24 marca 1998 r. tytułem
odszkodowania za majątek pozostawiony na Kresach Wschodnich II–
Rzeczypospolitej, obecnie nie wchodzących w skład terytorium Państwa Polskiego.
Sąd Okręgowy powództwo oddalił, czyniąc w sprawie następujące ustalenia
faktyczne:
Powód jest spadkobiercą Anieli i Władysława małżonków S., właścicieli mienia
w postaci nieruchomości o powierzchni ok. 3000 m2
, położonej w miejscowości S.-
P. Na tej nieruchomości usytuowany był budynek mieszkalny, drewniany, budynek
gospodarczy, a także sad. Nieruchomość położona jest na terenach, które nie
weszły po wojnie w skład terytorium Państwa Polskiego. Urząd Rejonowy w Lublinie
wydał w dniu 24 marca 1998 r. zaświadczenie potwierdzające, że powodowi i jego
bratu Wiktorowi S. przysługuje prawo do ekwiwalentu za pozostawione mienie
ustalone wyrokiem sądowym z dnia 22 listopada 1989 r. oraz, że do dnia wydania
zaświadczenia nie otrzymał ekwiwalentu. Kwota dochodzona pozwem wynika z
opinii rzeczoznawcy majątkowego.
Sąd Okręgowy oddalając żądanie podniósł, że umowy międzynarodowe
zawarte w latach 1944-45 z Ukrainą, Białorusią i Litwą oraz byłym ZSRR wiążą
jedynie podmioty będące stronami tych umów i tym samym nie mogą stanowić
samodzielnej podstawy prawnej dla konstruowania odpowiedzialności
odszkodowawczej Skarbu Państwa wobec osób (repatriantów), których mienie
pozostało na tzw. Kresach Wschodnich w wyniku II wojny światowej. Uprawnienia
tych osób do zwrotu wartości tego mienia mogą być realizowane w trybie art. 212
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst:
Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. – dalej: "u.g.n."). Brak również przesłanek do
zastosowania przepisów art. 417 i 418 k.c. jako podstawy odpowiedzialności
Skarbu Państwa.
Stanowisko to podzielił Sąd Apelacyjny wskazując dodatkowo, że w rachubę
nie wchodzi też zastosowanie art. 77 ust. 1 Konstytucji jako podstawy
odpowiedzialności, skoro fakt utraty mienia miał miejsce przed wejściem w życie tej
Konstytucji. Podniósł także, że nie ma podstaw do przyjęcia poglądu, iż niewydanie
przepisów w inny sposób regulujących kwestię ekwiwalentu może powodować
odpowiedzialność Skarbu Państwa.
Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2002 r. powód
zaskarżył kasacją. Jako podstawy kasacyjne wskazał naruszenie przepisów prawa
materialnego, tj. a) art. 9 Konstytucji w związku z art. 3 pkt 3 umowy z dnia 9
września 1944 r. pomiędzy PKWN z Białoruską SRR oraz w związku z umową z
dnia 21 lipca 1952 r. pomiędzy rządem Rzeczypospolitej Polskiej a rządem ZSRR,
rządem Ukraińskiej SRR, Białoruskiej SRR i Litewskiej SRR przez przyjęcie, że
umowy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do konstruowania
odpowiedzialności Skarbu Państwa oraz uznania, że umowy międzynarodowe
nieratyfikowane nie mogą być źródłem praw i roszczeń obywateli Rzeczypospolitej
Polskiej; b) art. 77 ust. 1 Konstytucji, art. 415 i 417 k.c., art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji,
art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw
Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 3 pkt 6 umów republikańskich
przez przyjęcie, iż niewywiązanie się przez Państwo Polskie z umów
międzynarodowych polegające na utrudnianiu i uniemożliwianiu powodowi realizacji
jego prawa do ekwiwalentu za pozostawione mienie, nie może powodować
odpowiedzialności Skarbu Państwa na szkodę oraz przez błędne przyjęcie, ze
powód wywodzi swoje uprawnienia ze zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem
w życie Konstytucji. W piśmie procesowym złożonym po upływie terminu do
złożenia kasacji powód zarzucił nadto naruszenie art. 5 k.p.c. Wskazując na
powyższe powód wniósł o zmianę wyroku i uwzględnienie powództwa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Treść zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienie pozwalają stwierdzić, że
merytoryczne rozstrzygnięcie sporu wymaga rozważenia dwóch podstawowych
kwestii. Pierwszą z nich można ująć w pytaniu: czy tzw. umowy republikańskie
zawarte w dniu 9 września 1944 r. pomiędzy PKWN a rządem Białoruskiej SRR
oraz Ukraińskiej SRR, a także zawarta w dniu 22 września 1944 r. pomiędzy PKWN
a rządem Litewskiej SRR, mogą być bezpośrednio źródłem roszczeń
odszkodowawczych osób, które pozostawiły majątek na terenach nie wchodzących
w skład obecnego obszaru Polski, a które mają otrzymać ekwiwalent za to mienie –
w stosunku do Skarbu Państwa. Po drugie, czy niewykonanie lub nienależyte
wykonanie umów międzynarodowych przez Państwo Polskie stanowią działanie
bezprawne, których następstwem jest wyrządzenie powodowi szkody, za które
Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą na podstawie art. 77
ust. 1 Konstytucji w związku z art. 417 k.c.
2. Podejmując rozważania dotyczące pierwszej kwestii należy wstępnie
stwierdzić, że zgodnie przyjmuje się, iż minimalną podstawą obowiązywania w
stosunkach wewnętrznych norm zawartych w umowach międzynarodowych była ich
ratyfikacja i opublikowanie w Dzienniku Ustaw. Takie wymagania obowiązywały
zarówno pod rządem postanowień Konstytucji marcowej z 1921 r., Konstytucji z
1952, jak i na tle nowej Konstytucji z 1997 r. W szczególności art. 91 ust. 1
Konstytucji z 1997 r. stanowi, że ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej
ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego
porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie
uzależnione jest od wydania ustawy. Zgodnie zaś z art. 241 Konstytucji z 1997 r. do
umów międzynarodowych zawartych przez Rzeczpospolitą Polską przed wejściem
w życie tej Konstytucji znajdzie zastosowanie art. 91, jeżeli zostały one ratyfikowane
zgodnie z obowiązującymi w czasie ich ratyfikacji przepisami i zostały ogłoszone w
Dzienniku Ustaw oraz dotyczą kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1
Konstytucji.
Wychodząc z tych założeń stwierdzić należy, że wstępną przesłanką uznania
postanowień „umów republikańskich” za bezpośrednie źródło roszczeń o zwrot
wartości mienia pozostawionego na tzw. Kresach Wschodnich jest ustalenie ich
ratyfikacji i publikacji urzędowej.
Pojęciem „umów republikańskich” obejmuje się trzy układy, tj. układ pomiędzy
Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego, a Rządem Ukraińskiej SRR
dotyczący ewakuacji obywateli polskich z terytorium Ukraińskiej SRR i ludności
ukraińskiej z terytorium Polski z dnia 9 września 1944 r., układ pomiędzy PKWN a
Rządem Białoruskiej SRR dotyczący ewakuacji obywateli polskich z terytorium
Białoruskiej SRR i ludności białoruskiej z terytorium Polski z dnia 9 września 1944 r.
oraz układ pomiędzy PKWN a Rządem Litewskiej SRR dotyczący ewakuacji
obywateli polskich z terytorium Litewskiej SRR i ludności litewskiej z terytorium
Polski z dnia 22 września 1944 r.
Ratyfikacja tych umów jest sporna, nie tylko w doktrynie prawa
międzynarodowego, lecz także w orzecznictwie sądowym. Rzecz w tym, że o ile w
odniesieniu do umowy zawartej w dniu 22 września 1944 r. pomiędzy PKWN a
Rządem Litewskiej SRR brak jakichkolwiek informacji o jej ratyfikowaniu, o tyle w
odniesieniu do umów zawartych w dniu 9 września 1944 r. pomiędzy PKWN a
rządami Białoruskiej i Ukraińskiej SRR powołuje się na okoliczność ich ratyfikacji
protokół z posiedzenia Krajowej Rady Narodowej z dnia 9 września 1944 r., w
którego treści (pkt VI) zawarto stwierdzenie, że „KRN ratyfikując umowy z Rządem
Ukraińskiej SRR i Rządem Białoruskiej SRR o wzajemnej ewakuacji ludności
wzywa PKWN do jak najszybszego zawarcia analogicznej umowy z Litewską SRR.
Dekrety zatwierdzono większością przeciw jednemu głosowi, przy jednym
wstrzymującym się”. Treść tego zapisu dała podstawę Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu do przyjęcia faktu ratyfikacji obu tych umów republikańskich
(wyroki z dnia 22 maja 2003 r., II SAB 420/02 i z dnia 29 maja 2003 r., II SAB
419/02). Takie stanowisko prezentuje się w niektórych wyrokach sądów
powszechnych. Faktu ratyfikacji umów republikańskich z Ukrainą i Białorusią nie
wykluczył także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r., K
33/02 (OTK Zbiór Urzędowy 2002, nr 7A, poz. 97). Skład orzekający w niniejszej
sprawie podziela pogląd, że treść zapisu zawartego w protokole z posiedzenia
Krajowej Rady Narodowej z dnia 9 września 1944 r. oceniana na podstawie
obowiązującego w tym czasie stanu prawnego, może uzasadniać wniosek o
ratyfikacji umów republikańskich zawartych w dniu 9 września 1944 r. pomiędzy
PKWN a Rządem Ukraińskiej SRR i Rządem Białoruskiej SRR. Warto w tym
względzie wskazać na ustawę Krajowej Rady Narodowej z dnia 21 lipca 1944 o
utworzeniu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego jako tymczasowej władzy
wykonawczej oraz fakt, że według powszechnie przyjmowanego poglądu, od chwili
uchwalenia tej ustawy Krajowa Rada Narodowa uznawana była za tymczasowy
parlament. Należy też podnieść, że w Manifeście PKWN „Do Narodu Polskiego”
wskazano jednoznacznie, że zarówno Krajowa Rada Narodowa, jak i Polski Komitet
Wyzwolenia Narodowego działają na podstawie Konstytucji z dnia 17 marca 1921 r.
(por. Dz.U. z 1944 r. Nr 1, poz. 1). Mając powyższe na względzie oraz treść
postanowień Konstytucji marcowej nie sposób wykluczyć faktu ratyfikacji umów
republikańskich z Ukrainą i Białorusią (okoliczność ta w niniejszej sprawie jest o tyle
istotna, że chodzi o mienie pozostawione na terytorium Ukrainy).
3. Przyjmując zatem to stanowisko jako bardziej uzasadnione należy rozważyć
zagadnienie związane z ich urzędową publikacją. W tym przedmiocie nie ma sporu
co do tego, że umowy republikańskie nie były opublikowane w Dzienniku Ustaw.
Tego wymagania nie może spełniać fakt powołania się na umowy republikańskie w
preambule do umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej pomiędzy rządem PRL a
rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób
narodowości polskiej (Dz.U. Nr 47, poz. 222 i 223). Należy w tym względzie
podzielić pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19 grudnia
2002 r. K 33/02, że powołanie się na te umowy nie może być bowiem uznane za akt
inkorporacji postanowień umów republikańskich do wewnętrznego porządku
prawnego Rzeczypospolitej. Wymaganie publikacji umów w Dzienniku Ustaw nie
może być zastąpione przez przywołanie faktu zawarcia tych umów, kłóciłoby się to
bowiem z istotą i celem takiego wymagania, stanowiącego niezbędną przesłankę
formalną obowiązywania tych aktów w wewnętrznym porządku prawnym państwa.
Problem publikacji umów republikańskich należy jednak rozważyć także w
innym aspekcie. Chodzi bowiem o odpowiedź na pytanie, czy nadal aktualny jest
obowiązek ich publikacji i w konsekwencji, tego czy zaniechanie bądź odmowa
wykonania tego obowiązku nie stanowi deliktu konstytucyjnego, co w świetle art. 77
ust. 1 Konstytucji mogłaby uzasadniać odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu
Państwa.
Także w tej kwestii zdania są podzielone. Podnosi się bowiem, że w dniu 21
lipca 1952 r. rząd RP podpisał z rządami ZSRR, Ukraińskiej SRR, Białoruskiej SRR
i Litewskiej SRR umowę o wzajemnych rozliczeniach wynikłych w związku z
ewakuacją ludności i delimitacją polsko-radzieckiej granicy państwowej, w której
(art. 5) strony układu uznały za całkowicie rozliczone wszelkie wzajemne roszczenia
wynikające z umów republikańskich oraz z umowy z ZSRR z 1945 r. Oznacza to –
jak się twierdzi – że strony wyraziły zgodę na uznanie, że międzynarodowe,
wzajemne zobowiązania, które wynikały z umów republikańskich zostały wykonane
zaś według prawa międzynarodowego umowy wykonane traktuje się jako
nieobowiązujące. W szczególności bowiem, za przyczynę wygaśnięcia umowy
międzynarodowej uznaje się całkowite wykonanie umowy lub zawarcie późniejszej
umowy regulującej tę samą problematykę. Wskazuje się przy tym na art. 59 ust. 1
lit. a Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 22 maja 1969 r. Do tego
poglądu zdaje się skłaniać Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002
r., K 32/02.
Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu. Należy
bowiem zwrócić uwagę na następujące fakty:
Po pierwsze, Konwencja Wiedeńska o prawie traktatów z dnia 22 maja 1969 r.
(Dz.U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439) w postanowieniach Działu 3 – „Wygaśnięcie i
zawieszenie działalności traktatów” wśród przyczyn powodujących wygaśnięcie
umowy międzynarodowej, nie wymienia jej wykonania.
Po wtóre, umowa z dnia 21 lipca 1952 r. nie mówiła o „wykonaniu” umów
republikańskich a jedynie o „wzajemnych rozliczeniach, wynikłych w związku z
ewakuacją ludności i delimitacją polsko-radzieckiej granicy państwowej”. Treść art.
5 tej umowy wskazuje jednoznacznie, że umawiające się strony zgodziły się uznać
za „ostatecznie uregulowane” wszystkie „wzajemne pretensje”, a więc pretensje o
charakterze międzypaństwowym, wynikające z umów republikańskich. Takie
sformułowanie nie uprawnia do twierdzenia, że uznano za wykonane także
zobowiązania państw zawierających umowy republikańskie wobec osób
ewakuowanych (np. zwrot wartości pozostawionego mienia), których nie da się
wykonać w relacjach międzypaństwowych. Zresztą podejmowane przez
ustawodawcę polskiego po 21 lipca 1952 r. działania mające na celu stworzenie
podstaw prawnych do realizacji uprawnienia do ekwiwalentu za pozostawione
mienie, zaprzeczają stanowisku przyjmującemu, że umowy republikańskie zostały
właściwie wykonane (o czym ma świadczyć art. 5 umowy z dnia 21 lipca 1952 r.), a
zatem wygasły. Tym samym nie jest uzasadnione stanowisko, że skoro umowy
republikańskie nie obowiązują, to brak podstaw prawnych do ich opublikowania
zgodnie z art. 18, 26 i 27 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach
międzynarodowych.
W tej sytuacji aktualizuje się kwestia, czy zaniechanie publikacji stanowi delikt
konstytucyjny, który w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji może rodzić
odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa.
Odpowiedź na pierwszą część pytania nie powinna nastręczać trudności.
Zagadnienie to było już przedmiotem wypowiedzi Sądu Najwyższego. W wyroku z
dnia 6 stycznia 1999 r. III RN 108/98 (OSNAP 1999, nr 20, s. 639) Sąd Najwyższy
stwierdził, że niewykonanie przez Radę Ministrów obowiązku wynikającego z
kompetencji do wydania rozporządzenia zapewniającego prawidłowe wykonanie
ustawy (art. 146 ust. 4, pkt 1 i 2 w związku z art. 92 Konstytucji) narusza
konstytucyjne zasady funkcjonowania demokratycznego państwa prawa (art. 2 i 7
Konstytucji), a tym samym może stanowić delikt konstytucyjny. Podobne
stanowiska zawarto w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r. III RN 130/98 (OSNAP
1999, nr 21, s. 671). Takie stanowisko prezentują też sądy powszechne w
niektórych orzeczeniach przyjmując, że delikt ten jest bezpośrednim źródłem
odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w
powołanych wyżej orzeczeniach Sądu Najwyższego, że niewykonanie przez
określony w ustawie organ administracji rządowej obowiązku wydania (a także
opublikowania) aktu normatywnego w ramach swoich kompetencji, może stanowić
delikt konstytucyjny. Nie oznacza to jednak, aby uprawniony był dalszy wniosek, że
rodzi to niejako automatycznie odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu
Państwa wobec osoby, która pozostawiła mienie na Kresach Wschodnich i
dochodzi odszkodowania od Skarbu Państwa. Jest przecież poza sporem, że
zasądzenie odszkodowania – także na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji,
stosowanego bezpośrednio – wymaga wykazania spełnienia wszystkich przesłanek
odpowiedzialności odszkodowawczej tj. bezprawności, związku przyczynowego i
szkody. O ile kwestia bezprawności została wykazana (odmowa publikacji umów
republikańskich z naruszeniem przepisów prawa), o tyle przyjęcie istnienia związku
przyczynowego między odmową publikacji umów republikańskich a szkodą w
postaci wartości mienia pozostawionego przez repatrianta na Kresach Wschodnich,
jest zbytnim uproszczeniem. Taki bowiem związek przyczynowy miałby niewątpliwie
miejsce wówczas, gdyby opublikowane umowy republikańskie uznać za
samodzielną podstawę dochodzenia bądź to roszczenia o zasądzenie wartości
mienia bądź to roszczenia odszkodowawczego. Tymczasem problem, czy
postanowienia umów republikańskich – jako umów międzynarodowych – mogą
stanowić samodzielną podstawę roszczeń przez osoby uprawnione do ekwiwalentu
za mienie pozostawione na Kresach Wschodnich – jest także sporny.
4. Powszechnie przyjmuje się, że postanowienia umów międzynarodowych są
skuteczne nie tylko w stosunku do państw, ale także mogą stanowić samodzielną
podstawę roszczeń odszkodowawczych dochodzonych przed sądami krajowymi,
(tzw. normy samowykonalne). Aby jednak określone postanowienia umowy
międzynarodowej mogło być uznane za normę samowykonalną, to muszą spełniać
dwa warunki: warunek formalny – wymóg ratyfikacji umowy oraz ogłoszenia jej
tekstu w Dzienniku Ustaw; oraz warunek materialny – wymaganie kompletności
normy umożliwiającej jej stosowanie bez konieczności dodatkowej implementacji.
Odnosząc to do umów republikańskich stwierdzić należy, że istotną kwestią jest
zatem rozważenie, czy postanowienia tych umów, a przede wszystkim art. 3 pkt 6
tych umów spełnia warunek materialny normy samowykonalnej. Jeśli bowiem
umowy z Ukrainą (a ta umowa wchodzi w rachubę w niniejszej sprawie) i Białorusią
zostały ratyfikowane (co wyżej wykazano), to uznanie tych postanowień za normy
samowykonalne uzasadniałoby przyjęcie związku przyczynowego między odmową
ich opublikowania, a powstałą dla powoda szkodą, bowiem w razie ich
opublikowania powód mógłby na podstawie art. 3 pkt 6 umowy republikańskiej z
Ukrainą dochodzić zasądzenia wartości pozostawionego mienia.
Art. 3 pkt 6 umów republikańskich z Ukrainą i Białorusią stanowi: „wartość
pozostawionego po ewakuacji dobytku ruchomego, a również i pozostawionych
nieruchomości zwraca się ewakuowanym według oceny ubezpieczeniowej zgodnie
z ustawami obowiązującymi w Państwie Polskim i odpowiednio w (...)
Socjalistycznej Republice Radzieckiej. W razie braku oceny ubezpieczeniowej
majątek ocenia się przez Pełnomocników i Przedstawicieli stron”.
Analizując treść tego postanowienia Trybunał Konstytucyjny w powołanym
wcześniej wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. stwierdził, że wyraźne odesłanie do
obowiązujących ustaw wskazuje, że ewentualne roszczenia mogły powstać dopiero
na podstawie odpowiednich regulacji prawa wewnętrznego, a nie wprost na
podstawie umowy międzynarodowej. Umowy te wymagały dopiero recepcji do
systemu prawa wewnętrznego, nakładając stosowne w tym zakresie zobowiązania
na państwa – strony umowy. W rezultacie uznano, że konieczną przesłanką
bezpośredniego stosowania postanowienia umowy międzynarodowej w porządku
wewnętrznym jest określenie w samej umowie wszystkich elementów
normatywnych, od których zależy zastosowanie określonego instrumentu
prawnego. Tych wymagań nie spełnia art. 3 pkt 6 umów republikańskich.
Powód kwestionuje to stanowisko twierdząc, że art. 3 pkt 6 umów
republikańskich zawiera zobowiązania stricte cywilnoprawne np. „wartość
pozostawionego dobytku, ruchomości i nieruchomości zwraca się”, które mogą być
realizowane przez uprawnionych – bez potrzeby wydawania odrębnych ustaw, na
podstawie obowiązującego w chwili zawarcia umów republikańskich przepisów
prawa cywilnego, w szczególności przy wykorzystaniu konstrukcji umowy o
świadczenie na rzecz osób trzecich lub konstrukcji przyrzeczenia publicznego. U
podstaw tego stanowiska leży założenie, że sformułowanie zawarte w art. 3 pkt 6
umowy republikańskiej „zwraca się ewakuowanym (...) zgodnie z ustawami
obowiązującymi w Państwie Polskim” oznacza odesłanie do ustaw obowiązujących
w chwili podpisywania umowy, a nie oznacza zobowiązania ustawodawcy polskiego
do wydania ustaw odrębnych regulujących tryb i zasady zwracania wartości mienia
pozostawionego przez ewakuowanych. Takimi zaś ustawami obowiązującymi były
jedynie przepisy prawa cywilnego.
Stanowiska tego nie można podzielić z następujących przyczyn:
Po pierwsze, nie jest prawidłowy pogląd, że w okresie zawierania umów
republikańskich, odesłanie zawarte w art. 3 pkt 6 oznacza odesłanie do
obowiązujących przepisów prawa cywilnego jako jedynych, które zawierały
konstrukcje prawne umożliwiające realizację przez osoby ewakuowane uprawnienia
do zwrotu wartości mienia pozostawionego na Kresach Wschodnich. Należy
przecież przypomnieć, że w tym czasie w ustawodawstwie krajowym pojawił się już
dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr
4, poz. 17). Przepis art. 16 dekretu przewidywał, że obywatele polscy – rolnicy,
którzy niezależnie od swej woli znajdowali się poza granicami kraju oraz żołnierze,
których rodziny obecnie znajdowały się poza granicami kraju, mogli zostać
uwzględnieni przy rozdziale ziemi w ramach przeprowadzenia reformy rolnej po
powrocie do kraju względnie po demobilizacji. Jeśliby nawet przyjąć pogląd
powoda, że w art. 3 pkt 6 umów republikańskich zawarto odesłanie do przepisów
już w tym czasie obowiązujących, to istniały przepisy przewidujące możliwość
zwrotu wartości pozostawionego dobytku ruchomego i nieruchomości w postaci tzw.
nadziałów ziemi.
Po drugie, przyjęciu poglądu prezentowanego przez stronę powodową
sprzeciwiają się dalsze działania ustawodawcze podejmowane w celu umożliwienia
osobom ewakuowanym zwrotu wartości majątku pozostawionego w związku z
ewakuacją na Kresach Wschodnich, które jednocześnie stanowiły realizację
obowiązków Państwa Polskiego wynikających z umów republikańskich.
Przykładowo należy tu wskazać na: dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju
rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska
(art. 18 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ust. 1) – Dz.U. Nr 49, poz. 279 ze zm.; dekret z dnia 6
grudnia 1946 r. z przekazywania przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze
Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (art. 9 ust. 1) – Dz.U. Nr 71, poz.
309; dekret z dnia 5 września 1947 o przejściu na własność Państwa mienia
pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 49, poz. 326); dekret z
dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia
nierolniczego na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz.U.
Nr 49, poz. 326); dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu
innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959, Nr
14, poz. 78); ustawa z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów
mieszkalnych i działek budowlanych (Dz.U. Nr 31, poz. 132); ustawa z dnia 12
marca 1958 r. o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z
przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 58 z 1989 r. poz.
348 ze zm.); ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i
osiedlach (Dz.U. z 1969, Nr 22, poz. 159 ze zm.); ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r.
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 93 ze
zm.); ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zagospodarowaniu nieruchomości Skarbu
Państwa przyjętych od wojsk Federacji Rosyjskiej (Dz.U. Nr 79, poz. 363); ustawa z
dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. Nr 86, poz. 433
ze zm.); ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z
2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.); ustawa z 4 września 1997 r. o przekształceniu
prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo
własności (Dz.U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1294). Należy też wskazać ustawę z dnia
30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych
(Dz.U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.). Wszystkie te przepisy określały treść
rekompensaty, formę rekompensaty w naturze oraz tryb realizacji uprawnienia.
Pomijając w tym miejscu ocenę, czy te rozwiązania prawne umożliwiały realną i
pełną realizację uprawnień osób ewakuowanych, nie sposób zaprzeczyć, że
ustawodawca polski wykonując zobowiązania wynikające z umów republikańskich
podejmował inicjatywy zmierzające do uregulowania mechanizmu dochodzenia
rekompensaty. Jeśli zatem w art. 3 pkt 6 umów republikańskich przyznano ogólne,
szeroko zakrojone uprawnienia do rekompensaty, to we wskazanych wyżej
ustawach sprecyzowano ich treść, formę i tryb dochodzenia. Osoby uprawnione nie
tylko mogły wykorzystać te możliwości, lecz winne to uczynić zgodnie z zasadą lex
posterior specialis derogat legi priori generali, a zatem przepisy zawarte w
ustawach odrębnych – jako przepisy szczególne wyprzedzały normę art. 3 pkt 6
umów republikańskich, jeśli nawet założyć, że norma ta była hierarchicznie
równorzędna ustawom (co budzi też zastrzeżenie – por. dalsze uwagi).
Po trzecie, zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji umowa międzynarodowa
ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed
ustawą jeżeli ustawy tej nie da pogodzić się z umową. Jest przecież poza sporem,
że nawet uznanie faktu ratyfikacji umów republikańskich zawartych z Ukrainą i
Białorusią nie oznacza, że nastąpiło to za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie.
Już z tego wynika, że zwykła umowa ratyfikowana stoi niżej od ustawy w hierarchii
źródeł prawa (por. art. 87 ust. 1 Konstytucji).
Rekapitulując ten wątek stwierdzić należy, że uzasadnione jest stanowisko
wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., iż
„umowy republikańskie, jak i późniejsze niepublikowane umowy międzynarodowe
dotyczące skutków zmiany granic, nie stwarzają per se podstawy do powstania – po
stronie osób podlegających repatriacji – prawa podmiotowego do rekompensaty”.
Wbrew stanowisku powoda, także pogląd Sądu Najwyższego w tej kwestii jest
jednoznaczny. Wynika on z uchwały z dnia 17 października 1991 r. III CZP 99/91
(OSNCP 1992, nr 4, poz. 61). Sąd Najwyższy stwierdził bowiem wyraźnie, że
„samodzielnej podstawy do zaliczania mienia nie stanowią postanowienia układów,
lecz wymieniany wielokrotnie art. 81 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o
gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r.
Nr 30, poz. 127). Odesłanie w tym przepisie do umów międzynarodowych oznacza
tylko włączenie do polskiego prawa wewnętrznego postanowień tych umów, i to w
zakresie, w jakim ustawodawca uznał to za wskazane, czy też możliwe”. W świetle
przedstawionej wyżej argumentacji, pogląd ten należy uznać za aktualny. Prowadzi
to do wniosku, że jeśli – co wykazano – postanowienia art. 3 pkt 6 umów
republikańskich nie tworzą same przez się – po stronie osób uprawnionych do
rekompensaty samodzielnej podstawy powstania prawa podmiotowego do tej
rekompensaty, to przyjmując fakt ratyfikowania umów z Ukrainą i Białorusią,
odmowa czy też zaniechanie publikacji nie uprawnia do tezy, że zachodzi związek
przyczynowy między odmową publikacji tych umów a szkodą w postaci wartości
mienia pozostawionego przez osobę ewakuowaną na Kresach Wschodnich. Jest
tak dlatego, że nawet opublikowanie tych umów w Dzienniku Ustaw nie stwarza dla
wskazanych osób samodzielnej podstawy prawnej dla dochodzenia zwrotu wartości
pozostawionego mienia, gdyż postanowienia umów republikańskich same nie
stwarzają prawa podmiotowego do rekompensaty. Takie też zajął ostatecznie
stanowisko Sąd Apelacyjny i w tym zakresie kasacja nie zawiera
usprawiedliwionych podstaw.
5. Drugie zagadnienie, które wymaga rozważenia w niniejszej sprawie
sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy niewykonanie lub
nienależyte wykonanie przez Państwo umów międzynarodowych może być uznane
za działanie bezprawne, a jeśli tak, to czy i kiedy może skutkować
odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu Państwa. Inaczej rzecz ujmując,
chodzi o rozważenie zagadnienia odszkodowania za niezgodne z prawem działania
organu władzy publicznej polegające na naruszeniu zobowiązania płynącego z
umowy międzynarodowej.
Punktem wyjścia dla tych rozważań musi być poprzedzone podjęciem
ogólniejszego zagadnienia dotyczącego odpowiedzialności Skarbu Państwa za
bezprawie normatywne. Pod rządem Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.
zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i Sąd Najwyższy, a także sądy powszechne
zajmują w tej sprawie jednoznaczne stanowisko. Niewątpliwie decydujące
znaczenie w tym przedmiocie miał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4
grudnia 2001 r. SK 18/00 (OTK Zbiór Urzędowy 2001, nr 8, poz. 256), w którym nie
tylko stwierdzono niezgodność z Konstytucją przepisu art. 418 k.c., lecz ustalono
wykładnię art. 417 k.c. przyjmując, że wina funkcjonariusza nie jest przesłanką
odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną jego bezprawnym
działaniem lub zaniechaniem. Jednocześnie Trybunał wskazał w uzasadnieniu, że
właśnie przepis art. 417 k.c. jest bezpośrednią podstawą prawną dochodzenia
roszczeń odszkodowawczych za bezprawne akty normatywne, zastrzegając jednak,
iż nowy stan prawny nie tworzy możliwości do kwestionowania jako niezgodnych z
prawem aktów normatywnych, dopóki nie zostaną one usunięte z systemu
prawnego w określonym przez Konstytucję trybie z powodu niezgodności z
Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą.
Orzecznictwo Sądu Najwyższego także dopuszcza możliwość dochodzenia
roszczeń odszkodowawczych za bezprawie normatywne. W postanowieniu z dnia
30 maja 2003 r. III CZP 34/03 ("Biuletyn SN" 2003, nr 5, s. 6) stwierdzono m.in.:
„(...) Zgodnie z art. 188 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach:
zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją; zgodności ustaw z
ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała
uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, zgodności przepisów prawa, wydawanych
przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami
międzynarodowymi i ustawami. Orzekanie w tych sprawach należy zatem do
wyłącznej kompetencji Trybunału. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją
może być zatem obalone jedynie wyrokiem Trybunału, a związanie sędziego
ustawą (art. 178 ust. 1 Konstytucji) obowiązujące dopóty, dopóki ustawie tej
przysługuje moc obowiązująca. Te unormowania uzupełnia art. 193 Konstytucji,
który stanowi, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu
pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi
umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne
zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Ową możliwość należy
uznać za powinność w każdej sytuacji, gdy sąd orzekający dojdzie do przekonania,
że norma stanowiąca podstawę orzekania jest sprzeczna z Konstytucją.
Odnosząc zatem te unormowania do roszczeń odszkodowawczych przeciwko
Skarbowi Państwa opartych na nielegalności aktu normatywnego należy
sformułować następujące wnioski:
Po pierwsze, wyłączność kompetencyjna Trybunału Konstytucyjnego odnośnie
orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją i umowami międzynarodowymi, a także
o zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe z
Konstytucją, umowami międzynarodowymi i ustawami oznacza, że przed sądem
powszechnym kwestia nieobowiązywania aktu normatywnego może być wykazana
jedynie stosownym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.
Po wtóre, to strona dochodząca odszkodowania musi wykazać istnienie
takiego wyroku. Jest to zaś możliwe przez wykorzystanie skargi konstytucyjnej (art.
79 ust. 1 Konstytucji).
Po trzecie, sam fakt uchylenia aktu normatywnego jako niezgodnego z
Konstytucją nie jest wystarczający do skutecznego dochodzenia roszczenia
odszkodowawczego. Należy przecież zauważyć, że tworzenie norm prawnych nie
jest powiązane z konkretnymi aktami władzy publicznej wobec danej osoby, a
zatem nie sposób przyjąć, aby w ten sposób nastąpiło działanie władzy publicznej
skierowane przeciwko tej osobie. Trzeba zatem wykazać, że nastąpiły konkretne
działania władzy publicznej podjęte na podstawie aktu normatywnego wydanego
niezgodnie z prawem, a skierowane wobec określonej osoby, która przez to
poniosła szkodę.
Po czwarte, zasadą jest, że stwierdzenie niekonstytucyjności określonego aktu
normatywnego działa na przyszłość. Utrata mocy obowiązującej tego aktu
następuje z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie
ma charakter konstytutywny (stwarza na przyszłość nowy stan prawny). Wyjątki od
zasady prospektywnego działania orzeczenia Trybunału mogą wynikać z samego
orzeczenia, w którym stwierdzono utratę mocy obowiązującej z datą wsteczną. Nie
sposób zatem stawiać znaku równości między uchyleniem przez Trybunał
określonego aktu normatywnego z bezprawnością jako przesłanką
odpowiedzialności odszkodowawczej. Także wznowienie postępowania na
podstawie art. 4011 k.p.c. bądź art. 145a k.p.a. samo przez się nie potwierdza
istnienia stanu bezprawnego zachowania się organu wydającego orzeczenie bądź
decyzję, skoro wydano ją na podstawie obowiązującego w chwili podejmowania
aktu prawnego. (...).
Podzielając to stanowisko należy jednak zaznaczyć, że koncepcja tzw.
bezprawności względnej sformułowana w postaci wymagania aby wykazano, iż
podjęto konkretne działania władzy publicznej na podstawie wadliwego aktu
normatywnego wobec określonej osoby, która przez to poniosła szkodę nie
wyklucza sytuacji istnienia związku przyczynowego między obowiązywaniem
generalnego i abstrakcyjnego aktu a dającą się oszacować szkodą. Można tu
wskazać m.in. na przypadek dotyczący zaniechania wydania koniecznych – z
konstytucyjnego punktu widzenia – uregulowań, kiedy to właśnie zaniechanie
bezpośrednio narusza interes jednostki.
6. Odnosząc te stwierdzenia do oceny roszczeń odszkodowawczych powoda
wysuniętych w stosunku do Skarbu Państwa należy wskazać, że dla ich
uzasadnienia powód podnosi nie tylko naruszenie postanowień zawartych w art. 3
pkt 6 umów republikańskich, które – jego zdaniem stwarzają samodzielną podstawę
roszczeń odszkodowawczych, lecz podnosi też zarzut naruszenia art. 77 ust. 1
Konstytucji, art. 415 i 417 k.c., art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 1
protokołu dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka w
związku z art. 3 pkt 6 umów republikańskich przez przyjęcie, iż nie rodzi
odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa fakt niewywiązywania się
przez Państwo z umów międzynarodowych polegające na utrudnieniu lub
uniemożliwieniu realizacji prawa do ekwiwalentu.
Podejmując ten wątek należy stwierdzić, że niezależnie od oceny prawnego
charakteru umów republikańskich nie sposób zaprzeczyć, iż w art. 3 pkt 6 każdej z
tych umów przyznano osobom przesiedlonym, które pozostawiły majątek na
Kresach Wschodnich, prawo do ekwiwalentu za pozostawione mienie ruchome i
nieruchomości, przy czym – jak to wskazano wyżej – obowiązek realizacji tego
prawa przyjęło na siebie państwo polskie wydając odpowiednie akty normatywne.
Jak to stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wielokrotnie powoływanym wyroku z dnia
19 grudnia 2002 r. „Trybunał Konstytucyjny nie ocenia tego, w jakim stopniu realnie
funkcjonujące prawo zaliczania mogłoby usunąć uszczerbek spowodowany utratą
mienia zabużańskiego. Rozwiązanie tego problemu, który dotyczy generalnej
kwestii wyrównywania strat poszczególnych grup ludności poniesionych w wyniku
historycznych zmian terytorialnych kraju i przekształceń własnościowych
dokonanych kilkadziesiąt lat temu, leży w gestii ustawodawcy".
To stanowisko należy podzielić, wszakże nie sposób nie zauważyć, że
działania legislacyjne podejmowane odnośnie możliwości realizacji prawa zabużan
do ekwiwalentu polegające na stopniowym wyłączaniu możliwości realizacji tych
uprawnień w odniesieniu do kolejnych składników mienia państwowego (tj.
komunalizacja mienia dokonana ustawą z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy
wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych – Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; wyłączenie mienia b. Agencji
Własności Rolnej Skarbu Państwa dokonane ustawą z dnia 29 grudnia 1993 r. o
zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz
o zmianie niektórych ustaw – Dz.U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3; wyłączenie mienia
Agencji Mienia Wojskowego dokonane ustawą z dnia 30 maja 1996 r. o
gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji
Mienia Wojskowego – Dz.U. Nr 90, poz. 405 ze zm. oraz ustawy z dnia 21 grudnia
2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie prac Rady Ministrów oraz o zakresie
działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie
niektórych ustaw – Dz.U. Nr 134, poz. 1800; wreszcie wyłączenie wszelkich
nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) doprowadziły do stanu,
w którym realizacja majątkowych uprawnień zabużan przewidzianych w umowach
republikańskich i wydawanych w celu ich wykonania aktów prawa wewnętrznego,
została faktyczne zniweczona. W rezultacie nie sposób zaprzeczyć, że te działania
ustawodawcze doprowadziły w istocie do ubezskutecznienia norm wynikających z
wiążących Polskę umów międzynarodowych. Te działania prawodawcy są
przyczyną sprawczą zgłaszania przez zabużan roszczeń odszkodowawczych
wobec Skarbu Państwa przed sądami cywilnymi. Dochodzenie tych roszczeń –
opartych na delikcie normatywnym wymaga – jak to już poprzednio wskazano –
prejudykatu w postaci orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego
bezprawność normatywną kwestionowanych aktów prawnych. Taki prejudykat
stwarza orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r. K 33/02.
W wyroku tym Trybunał uznał, że 1. „Art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997
r. o gospodarce nieruchomościami (...) w zakresie, w jakim wyłącza możliwość
zaliczania wartości mienia pozostawionego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.
na poczet ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu
Państwa, jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego
przez nie prawa zawartą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 64
ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 213
ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 212 tej
ustawy do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Agencji Własności Rolnej
Skarbu Państwa, jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i
stanowionego przez nie prawa zawartą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej. 3. Art. 17 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie
ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o
zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3) jest niezgodny z zasadą
zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa zawartą w art. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust.
3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 4. Art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 30 maja 1996
r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji
Mienia Wojskowego (...) jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i
stanowionego przez nie prawa zawartą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej.”
Uzasadniając to stanowisko Trybunał m.in. podniósł, że „(...)
niekonstytucyjność wskazanych przepisów nie jest związana z zaniechaniem
ustawodawczym w postaci braku pewnych regulacji dotyczących rekompensat dla
zabużan. Wynika ona bowiem z istnienia wadliwego kształtu normatywnego
regulacji kwestii zadośćuczynienia, która prowadzi do powstania niedopuszczalnej
dysfunkcjonalności systemowej. Państwo kreujące majątkowe prawo podmiotowe
nie może bowiem jednoznacznie arbitralnie wprowadzać przy wykorzystaniu
instrumentów władztwa państwowego, tego rodzaju ograniczeń, które – przez
ustanowienie rozwiązań wyłączających znaczące zasoby nieruchomości z obrotu
paraliżują de facto możliwość otrzymania przez beneficjentów tych praw
jakichkolwiek korzyści majątkowych (...)”.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie pozostawia wątpliwości, że działania
normatywne Państwa, które prowadziły do ograniczenia prawa majątkowego
zabużan miały charakter niezgodny z Konstytucją. Znaczenie tego orzeczenia dla
oceny roszczeń odszkodowawczych zgłoszonych przez powoda musi jednak
uwzględniać następujące okoliczności:
Po pierwsze, stwierdzenie przez Trybunał niezgodności z Konstytucją
wskazanych wyżej przepisów, stanowiąc prejudykat odnośnie bezprawności
normatywnej, dotyczy działań legislacyjnych podejmowanych począwszy od 1990 r.
Oznacza to z jednej strony, że Trybunał nie wiązał bezprawności ustawodawczej z
zaniechaniem prawodawcy odnośnie podejmowania aktów normatywnych
stwarzających zabużanom możliwość realizacji prawa do ekwiwalentu, z drugiej zaś
strony negatywna ocena Trybunału dotyczy wadliwego kształtu normatywnego
regulacji kwestii zadośćuczynienia w działaniach legislacyjnych podejmowanych od
1990 r. W konsekwencji nie można podzielić poglądu, że odpowiedzialność
odszkodowawczą Skarbu Państwa uzasadnia zaniechanie ustawodawcy w zakresie
transponowania postanowienia art. 3 pkt 6 umów republikańskich do prawa
krajowego, gdyż przeczy temu bezsporny fakt podejmowania przez prawodawcę
licznych aktów normatywnych, począwszy od 1944 r., w których stworzono
mechanizmy prawne pozwalające realizować prawo do ekwiwalentu za mienie
pozostawione przez repatriantów w związku z ewakuacją na Kresach Wschodnich.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić prejudykatu – niezbędnego
dla kreowania odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa – odnośnie
bezprawności ustawodawczej w zakresie aktów normatywnych regulujących tryb i
zasady realizacji prawa do rekompensaty dla zabużan, podejmowanych przed 1990
r. Sądy powszechne, a także Sąd Najwyższy nie są zatem władne postawić aktom
prawnym sprzed 1990 r. zarzutu wadliwego kształtu normatywnego w zakresie
regulacji kwestii zadośćuczynienia zabużanom, która prowadzi do niedopuszczalnej
dysfunkcjonalności systemowej. Nie może tego uczynić dlatego, że z jednej strony
naruszonoby wynikającą z art. 188 Konstytucji wyłączność kompetencyjną
Trybunału do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją, z drugiej zaś bezsporny
fakt braku publikacji umów republikańskich z Ukrainą i Białorusią oznacza, że nie
mogą one stanowić wzorca kontroli legalności tych aktów normatywnych.
Poszukiwania zaś innych wzorców tej kontroli leży wyłącznie w gestii Trybunału. Nie
można także pominąć faktu, że wybór przez ustawodawcę konkretnego sposobu
zaspokojenia interesów majątkowych zabużan mieści się w ramach autonomii
legislacyjnej, gdyż jest to ustalanie konkretnych rozwiązań instytucjonalnych.
Po drugie, nie każda niezgodność aktu prawnego z Konstytucją może być
uznana za delikt normatywny. Przyjmuje się w części doktryny, że z takim deliktem
mamy do czynienia wówczas, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest
orzeczeniem retroaktywnym. Problem skutków czasowych orzeczeń Trybunału
Konstytucyjnego jest niewątpliwie złożony, wszakże dla potrzeb niniejszej sprawy
wystarczy stwierdzić, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje pogląd, że
sądy nie mają obowiązku zastosowania normy uznanej przez Trybunał
Konstytucyjny za niekonstytucyjny, w konkretnym postępowaniu obejmującym stany
faktyczne sprzed wejścia w życie orzeczeń Trybunału. Trybunał Konstytucyjny
może wyraźnie określić, jakie skutki wywołuje orzeczenie w aspekcie czasowym.
Milczenie Trybunału oznacza, że skutki orzeczenia w ujęciu czasowym muszą być
ustalone w drodze wykładni przez sądy, przy czym z art. 190 ust. 4 Konstytucji
wypływa dyrektywa interpretacyjna odnośnie wywołania przez orzeczenie Trybunału
skutku wstecznego (za wyjątkiem odroczenia utraty mocy obowiązującej przez
przepis niezgodny z Konstytucją). Odnosząc to do orzeczenia Trybunału z dnia 19
grudnia 2002 r. stwierdzić należy, że brak jakichkolwiek argumentów, które
przemawiałyby za przyjęciem prospektywnego skutku tego orzeczenia. Należy
zatem przyjąć, że orzeczenie to wywiera skutki od czasu wejścia w życie
Konstytucji – co do przepisów już wówczas obowiązujących i odpowiednio do chwili,
w której akty te powinny wejść w życie – co do przepisów wydanych po wejściu w
życie Konstytucji. Co najważniejsze, skutek wsteczny orzeczenia Trybunału jest
korzystny dla obywateli.
Po trzecie, szkodą w niniejszej sprawie jest nie tyle naruszenie prawa do
ekwiwalentu, które miałoby wynikać z umów republikańskich, lecz naruszenie prawa
zaliczania, o którym stanowi art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie z
tym przepisem, na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży
działki budowlanej wraz z położonymi na niej budynkami lub lokalami, stanowiących
własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczęto w 1939 r.
pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego
obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez
państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się
wartość pozostawionych nieruchomości. Charakter tego prawa zaliczania jest
sporny, wszakże przeważa pogląd, że jest to szczególne prawo majątkowe,
dziedziczne, w szczególny sposób zbywalne, którego treścią jest możliwość
umorzenia określonej kategorii zobowiązań pieniężnych przy wykorzystaniu tzw.
„pieniądza zabużańskiego”. Tak określone prawo zaliczania ma bez wątpliwości
wartość majątkową, która jest pochodną dostępności dóbr, które można za nie
kupić. O dostępności zaś tych dóbr decyduje kształt ustawodawstwa i praktyka jego
stosowania.
Powstaje pytanie, w czym przejawia się szkoda powoda w niniejszej sprawie.
Warto odwołać się zatem do wielokrotnie powoływanego orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r. Stwierdzono tam m.in., zdaniem
Trybunału nie ma wątpliwości, że w tych okolicznościach wszelkie akty normatywne
ograniczające dostęp zabużan do przetargów na zbycie określonych kategorii
nieruchomości Skarbu Państwa rzutują bezpośrednio na szansę realizacji prawa
zaliczania. Utrzymanie obecnej tendencji i wyłączenie z możliwości zaliczania
szerokiego katalogu gruntów Skarbu Państwa nie daje szans na realizację tego
prawa w przyszłości. Stan ten powoduje już obecnie powstanie niekorzystnej i
paradoksalnej sytuacji, w której uprawnieni oczekujący latami na możliwość
przystąpienia do przetargu, a w trakcie jego realizacji – zdając sobie sprawę z
trudności w realizacji przysługującego im prawa zaliczania – „podbijają” cenę
nieruchomości do wysokości znaczenia przewyższającej jej wartość rynkową (...).
W świetle tego wywodu nie może być wątpliwości, że podejmowane w ostatnim
czasie działania normatywne, wpłynęły niekorzystnie na wartość prawa zaliczania, a
obniżenie wartości może być ujmowane w kategorii uszczerbku majątkowego
objętego pojęciem szkody. Konieczne jest tu porównanie wartości prawa zaliczania
przy hipotetycznym stanie prawnym wolnym od aktów prawnych uznanych za
wadliwe i wartości tego prawa, które istnieje w związku z wydaniem tych aktów.
W rozważaniach dotyczących powstania szkody nie sposób pominąć także
praktyki stosowania przepisów dotyczących rekompensaty dla zabużan. W aktach
sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, że Skarb Państwa nie organizuje
przetargów, do których mogłyby przystąpić osoby uprawnione do ekwiwalentu.
Także Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencja Nieruchomości
Rolnych) i Agencja Mienia Wojskowego nie respektuje powoływanego wyroku
Trybunału Konstytucyjnego. Taka praktyka uniemożliwia faktyczną realizację prawa
do zaliczania. Oczywiście kwestia wykazania szkody i jej wysokości obciąża
powoda. Z pewnością nie jest to szkoda polegająca na pozbawieniu prawa
majątkowego i równowartości pozostawionych na terenie obecnej Ukrainy
nieruchomości. Wszakże skoro powód występował w sądzie pierwszej instancji bez
pomocy prawnej, to ze względu na wysoce złożony stan prawny w niniejszej
sprawie, sąd ten winien był skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 5 k.p.c.
Po czwarte, już wyżej wskazano orzeczenie Trybunału z dnia 19 grudnia 2002
r. ma skutek wsteczny od chwili wejścia w życie Konstytucji. Oznacza to, że z tą
chwilą przestały obowiązywać ograniczenia wynikające z art. 17 ustawy z dnia 29
grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi
Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1994, nr 1, poz. 3).
Prowadzi to do wniosku, że prawo zaliczania miało wówczas realną wartość, a
kolejno działania ustawodawcze (ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami – art. 212 i 213 tej ustawy oraz nowelizacja ustawy z dnia 30
maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa
oraz w Agencji Mienia Wojskowego) wartość tę istotnie obniżyły, czyniąc w istocie z
prawa zaliczania pozór prawa. Uzasadnia to wniosek, że występował związek
przyczynowy między bezprawnymi działaniami państwa a szkodą w postaci
obniżenia wartości prawa zaliczania.
7. Rekapitulując, przedstawione wyżej argumenty prowadzą do
uzasadnionego wniosku, że osoby, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.
pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego
obszaru Państwa Polskiego, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych
przez to Państwo mają otrzymać ekwiwalent za to mienie, mogą na podstawie art.
77 ust. 1 Konstytucji dochodzić od Skarbu Państwa odszkodowania z tytułu
uszczerbku majątkowego w postaci obniżenia wartości prawa do ekwiwalentu, co
było następstwem wydania aktów normatywnych ograniczających dostęp tych osób
do przetargów na zbycie określonych kategorii nieruchomości Skarbu Państwa
uniemożliwiając lub ograniczając w ten sposób możliwość realizacji prawa
zaliczania wartości tego mienia na poczet ceny sprzedaży i opłat za użytkowanie
wieczyste zgodnie z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).
Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w ten sposób możliwe jest
dochodzenie odszkodowania w postaci pełnej rekompensaty pieniężnej za mienie
pozostawione na Kresach Wschodnich. Sprzeciwia się temu bezsporny fakt
obowiązywania przepisów odrębnych, aktualnie przede wszystkim art. 212 u.g.n., w
których ustawodawca – w ramach autonomii legislacyjnej – uregulował formę i tryb
realizacji prawa do ekwiwalentu. Rzecz w tym, że wskazane wyżej działania
normatywne uczyniły ten mechanizm pozornym instrumentem kompensacji, co
jednoznacznie stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r.
Nie pozostało to bez wpływu na rzeczywistą wartość prawa do otrzymania
ekwiwalentu za pozostawione mienie. Przeciwnie, wartość tego prawa uległa
zmniejszeniu skoro z jednej strony działania ustawodawcy wyłączające spod
hipotezy przepisu art. 212 u.g.n. kolejne nieruchomości skarbowe z drugiej zaś
praktyka stosowania tego przepisu (rezygnacja z organizowania przetargów),
doprowadziły w istocie do ubezskutecznienia tego przepisu i tym samym prawo
zaliczania wartości mienia nie mogło i nie może być realizowane. Takie działania
nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawa,
urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), w
państwie, w którym zagwarantowana jest równa ochrona prawna dla własności,
innych praw majątkowych i praw dziedziczenia (art. 64 ust. 2 Konstytucji).
Godzi się wszakże zauważyć, że około 90% osób uprawnionych do
ekwiwalentu uzyskało rekompensaty za pozostawione mienie, przy wykorzystaniu
mechanizmów przewidzianych w przepisach odrębnych, przede wszystkim przez
realizację prawa do zaliczania wartości mienia. Jeśli tak, to nie sposób pominąć
faktu obowiązywania nadal prawa do zaliczania wartości mienia na poczet ceny
sprzedaży lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego i na podstawie przepisów
Konstytucji i kodeksu cywilnego uznać za uzasadnione prawo zabużan, którzy
dotychczas nie zrealizowali prawa zaliczania, do pełnej rekompensaty pieniężnej,
której wysokość określa wartość mienia pozostawionego na Kresach Wschodnich.
W ten sposób bowiem wprowadzono by niczym nieuzasadnione zróżnicowanie
sytuacji samych zabużan, a co ważniejsze tą drogą ubezskuteczniono by także
obowiązujące przepisy odrębne (szczególne), przewidujące mechanizm realizacji
prawa do ekwiwalentu (przede wszystkim art. 212).
Z tych też względów, na podstawie art. 393-13
k.p.c., orzeczono, jak w
sentencji.