Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 342/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 9 maja 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Zbigniew Kwaśniewski (przewodniczący)
SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)
SSN Anna Kozłowska
Protokolant Ewa Krentzel
w sprawie z powództwa P. w W.
przeciwko Miastu W.
z udziałem interwenientów ubocznych po stronie pozwanej K. D. i G. D.
o zobowiązanie,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 9 maja 2014 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 16 stycznia 2013 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania
i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
W pozwie z dnia 28 kwietnia 2009 r., skierowanym pierwotnie przeciwko
Skarbowi Państwa, a następnie w stosunku do wezwanego do udziału w sprawie
miastu W., P. wniósł o zobowiązanie pozwanego do złożenia oświadczenia
dotyczącego przedłużenia użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej
zabudowanej o powierzchni 1403 m2
, położonej przy ul. K. [...]. Powód domagał się
przedłużenia użytkowania wieczystego nieruchomości na dalszy okres 99 lat,
począwszy od dnia 13 listopada 2010 r. za opłatą roczną wynoszącą 3 % wartości
tej nieruchomości w aktualnej kwocie 20 092 013 zł, jak również zobowiązania
pozwanego do przeniesienia na powoda prawa własności budynku usługowego
położonego na wskazanej działce za cenę wynoszącą 1 585 413 zł. W piśmie
z 10 marca 2010 r. powód wystąpił z żądaniem ewentualnym, w którym domagał
się, na wypadek nieuwzględnienia żądania głównego podanego w pozwie,
zobowiązania pozwanego tylko do przedłużenia prawa użytkowania wieczystego
opisanej w pozwie nieruchomości na dalszy okres 99 lat, liczony od dnia
13 listopada 2010 r.
Sąd Okręgowy w W. ustalił, co następuje.
Przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności
i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279
ze zm.), nieruchomość, o której mowa w pozwie, była własnością R. i L. D., a
następnie, na podstawie przepisów tego dekretu, przeszła na własność Gminy W.,
zaś na podstawie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej
władzy państwowej, stała się własnością państwową. Z kolei decyzją z 15 września
2009 r. Wojewoda M. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Dzielnicę - Gminę W. -
prawa własności tej nieruchomości.
Decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 20 września
1959 r. wniosek przedwojennych właścicieli o przyznanie prawa własności
czasowej do wskazanej nieruchomości, złożony na podstawie art. 7 powołanego
dekretu, został rozpoznany odmownie, w wyniku czego na własność Skarbu
Państwa przeszedł budynek położony na opisanej nieruchomości. Z wniosku
następców prawnych poprzednich właścicieli spornej nieruchomości położonej przy
3
ulicy K. w W.: B. D., J. D. oraz H. D. toczyło się postępowanie administracyjne
dotyczące orzeczenia o nieważności decyzji dekretowej z dnia 30 września 1959 r.,
jednakże decyzją z dnia 10 czerwca 1996 r. Minister Gospodarki Przestrzennej
i Budownictwa odmówił uwzględnienia tego wniosku. Podejmowane przez
spadkobierców próby wzruszenia tej decyzji nie przyniosły rezultatu i postępowanie
w tej sprawie zakończył ostatecznie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 8 lutego 2008 r., w którym oddalono skargę kasacyjna B. D.
W wykonaniu decyzji dniu 28 lipca 1969 r. Prezydium Rady Narodowej m.st.
Warszawy aktem notarialnym z dnia 12 listopada 1970 r. została zawarta umowa
dotycząca ustanowienia na rzecz powoda prawa użytkowania wieczystego
nieruchomości przy ul. K., wraz z budynkiem położonym na tej nieruchomości na
okres 40 lat.
Natomiast następcy prawni R. i L. D. w 1987 r. wystąpili z wnioskiem, na
podstawie art. 89 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst :Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.,
dalej u.g.g.w.n.) o oddanie im tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.
Postępowanie wywołane tym wnioskiem nie zostało zakończone ostateczną
decyzją administracyjną.
Na podstawie art. 236 § 2 k.c. w dniu 30 maja 2005 r. P. wystąpił do
pozwanego miasta W. z wnioskiem o przedłużenie użytkowania wieczystego
zajmowanej nieruchomości przy ul. K. na 99 lat i zadeklarował gotowość nabycia
własności budynku usługowego znajdującego się na tej nieruchomości.
W odpowiedzi powód otrzymał informację, że do zakończenia postępowania
administracyjnego dotyczącego wniosku, z którym następcy prawni
przedwojennych właścicieli wskazanej nieruchomości wystąpili na podstawie art. 89
u.g.g.w.n., wniosek powoda o przesłużenia prawa użytkowania wieczystego
ustanowionego aktem notarialnym z dnia 12 listopada 1970 r. nie może zostać
uwzględniony.
Wyrokiem z dnia 2 lipca 2010 r., uwzględniając co do zasady żądanie
ewentualne, Sąd Okręgowy zobowiązał pozwanego do złożenia oświadczenia woli
następującej treści: „Miasto … W. przedłuża P. w W. ustanowiony umową - aktem
4
notarialnym z dnia 12 listopada 1970 r. - termin użytkowania wieczystego
nieruchomości składającej się z działki gruntu oraz znajdującego się na tej działce
budynku, położonej w W., dzielnicy M., przy ul. K. nr […], stanowiącej działkę
oznaczoną w ewidencji nr 127, z obrębu 0110, o powierzchni 1403 m2
, dla której
Sąd Rejonowy, VII Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr […], o
kres 40 (czterdziestu) lat, licząc od 13 listopada 2010 r., to jest do 12 listopada
2050 r. Pozostałe postanowienia powołanej umowy użytkowania wieczystego
pozostają bez zamian". W pozostałym zakresie Sąd Okręgowy oddalił żądanie
główne oraz ewentualne i zasądził do pozwanego na rzecz powoda kwotę 107 217
zł tytułem zwrotu kosztów procesu.
Rozpoznający sprawę na skutek apelacji pozwanego oraz interwenientów
ubocznych Sąd Apelacyjny stwierdził, że ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego
były prawidłowe, jednakże podlegały uzupełnieniu o nowe okoliczności, które się
pojawiły w postępowaniu apelacyjnym i były związane z dalszym tokiem
postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku, z którym następcy prawni
R. i L. D. wystąpili w 1987 r. na podstawie art. 89 ust. 2 u.g.g.w.n. Uzupełniając
ustalenia Sądu Okręgowego, wskazał, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2011 r. uchylone zostało orzeczenie z dnia 16
września 2010 r., Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym utrzymana
w mocy została niekorzystna dla interwenientów decyzja Zastępcy Kierownika
Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy M. z dnia 3 marca 1990
r. W związku z tym, że orzeczenie to stało się ostateczne wniosek państwa D. z
1987 r. wymaga ponownego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym, zaś
ocena jego zasadności wymaga uwzględnienia nie tylko aktualnego stanu
prawnego, w szczególności art. 214 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze
zm., dalej u.g.n.), ale również obecnego stanu faktycznego w zakresie uprawnień
powoda do spornej nieruchomości. Uwzględnić więc należało okoliczność upływu
terminu, na jaki powołanym aktem notarialnym sporna nieruchomość została
oddana w użytkowanie wieczyste, jak też charakter wyroku rozstrzygającego o
zasadności powództwa wniesionego w tej sprawie na podstawie art. 236 § 2 w zw.
z art. 64 k.c.
5
Zdaniem Sądu Apelacyjnego w większym stopniu prejudycjalne znaczenie
dla toczącego się równolegle postępowania administracyjnego ma uprzednie
rozstrzygnięcie zasadności powództwa wniesionego w tej sprawie oraz że do
wydania w tej sprawie wyroku nie było potrzebne oczekiwanie na zakończenie
postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku, z którym następcy prawni
przedwojennych właścicieli spornej nieruchomości wystąpili na podstawie art. 89
ust. 2 u.g.g.w.n. Sąd Apelacyjny doszedł do przekonania, że wyłącznie do kognicji
sądów powszechnych należy wykładnia art. 236 § 2 k.c. oraz zastosowanie
powołanego przepisu do okoliczności tej sprawy, w szczególności rozstrzygnięcie,
czy został wykazany ważny interes społeczny przemawiający przeciwko
przedłużeniu użytkowania wieczystego spornej nieruchomości, które zostało
ustanowione na rzecz powoda do dnia 12 listopada 2010 r. Istota rozpoznawanej
sprawy polegała na ustaleniu, czy konieczność rozstrzygnięcia przez właściwy
organ administracyjny zasadności uprawdopodobnionych wniosków z art. 89 ust. 2
u.g.g.w.n. powinna zostać uznana za ważny interes społeczny w rozumieniu art.
236 § 2 k.c., który sprzeciwia się uwzględnieniu powództwa o przedłużenie
użytkowania wieczystego, ustanowionego na okres, który upłynął.
Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że zaleta normy zawartej w art. 236 § 2 k.c.
polega na posłużeniu się przez ustawodawcę klauzulą ogólną „ważnego interesu
społecznego", w której mieści się element wartościujący, a przy tym na tyle
pojemny, a zarazem wolny od arbitralności, że w powołanym pojęciu można się
dopatrzeć przesłanki uzasadniającej udzielenie ochrony istotnym stosunkom
prawnym oraz prawom podmiotowym, których ważne znaczenie wynika z innych
przepisów obowiązującego w Polsce systemu prawnego oraz z ratio legis, które
przyświecało ustawodawcy przy uchwalaniu przepisów regulujących istotne
społecznie stosunki oraz prawa podmiotowe. W ocenie Sądu Apelacyjnego, brak
jest podstaw do utożsamienia znaczenia klauzuli ogólnej użytej w powołanym
przepisie z pojęciem „celu publicznego", które zostało zdefiniowane w art. 6. u.g.n.,
ponieważ pojęcie to nie zostało użyte w art. 236 § 2 k.c. Przeznaczenie
nieruchomości na cele publiczne niewątpliwie stanowi rodzaj ważnego interesu
publicznego, jednakże znaczenie klauzuli ogólnej zawartej w powołanym przepisie
6
powinno obejmować ochronę również innych ważnych interesów społecznych,
które wykraczają poza przeznaczenie nieruchomości.
W tym kontekście Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej
sprawie chodzi o ocenę znaczenia regulacji, na podstawie której przedwojenni
właściciele gruntów warszawskich, dotknięci skutkami dekretu z dnia
26 października 1945 r., do końca 1988 r. mogli składać wnioski o ustanowienie na
swoją rzecz użytkowania wieczystego nieruchomości, których byli właścicielami
przed wejściem w życie dekretu. Regulacja zawarta w art. 214 u.g.g.w.n. wykazuje
że wartością wchodzącą w kolizję z uprawnieniami użytkowników wieczystych,
wynikającymi z art. 236 § 2 k.c., jest udzielenie ochrony uprawnieniom dotyczącym
zwrócenia gruntu osobom, które zostały pozbawione jego własności w wyniku
wejścia w życie dekretu przez wywiązanie się przez pozwanego z obowiązków,
które poprzednio wynikały z art. 89 ust. 2 u.g.g.w.n., zaś obecnie są uregulowane
w art. 214 u.g.n. Ratio legis wskazanych przepisów wykazuje, że realizacja
zawartych w nich dyspozycji powinna zostać uznana za ważny interes społeczny,
który uniemożliwia uwzględnienie powództwa dotyczącego przedłużenie
użytkowania wieczystego nieruchomości wskazanych w powołanych przepisach.
Realizacja uprawnień przyznanych powołanymi przepisami nie może zostać
sprowadzona do ochrony indywidualnych interesów dawnych właścicieli
nieruchomości warszawskich albo ich następców prawnych, lecz wiąże się
z realizacją istotnych społecznie celów, za względu na które wskazane przepisy
uzupełniły obowiązujący system prawny.
Sąd Apelacyjny podkreślił, że regulacje zawarte w dekrecie z dnia
26 października 1945 r. pozbawiło prawa własności wszystkich właścicieli gruntów
położonych na obszarze W. bez należnej rekompensaty. Zwrócił także uwagę, że
trudno uznać za rozwiązanie odpowiadające uzasadnionym oczekiwaniom
przedwojennych właścicieli nieruchomości stołecznych oraz ich następców
prawnych uregulowanie, które zostało przyjęte w ust. 1 art. 89 u.g.g.w.n., ponieważ
wejście w życie tego przepisu pozbawiło tych osób szansy na uzyskanie należnego
odszkodowania z art. 7 ust. 5 i art. 8 dekretu. Częściowo korzystne były natomiast
rozwiązania, które były przyjęte w ust. 2 powołanego przepisu, zgodnie z którym
poprzedni właściciele nieruchomości objętych dekretem z 1945 r. lub ich następcy
7
prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie
wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Dostrzegł również, że spod
działania tej normy zostały wyłączone nieruchomości, które były oddane
w użytkowanie albo użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich, stosownie do
art. 89 ust.5 powołanej ustawy. W konsekwencji, prawne oraz społeczne skutki
zastosowania przytoczonych regulacji były ograniczone, ponieważ liczne
nieruchomości warszawskie albo ich części, w tym lokale położone w budynkach,
zostały wcześniej zbyte albo oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz osób
trzecich. Zdaniem Sądu Apelacyjnego nie ulega też wątpliwości, że uzyskanie
przez Gminę własności nieruchomości warszawskich, które następnie przeszły na
własność Skarbu Państwa, umożliwiło ich przeznaczenie z korzyścią dla podmiotów,
które bez jakichkolwiek nakładów albo przy niewielkich wydatkach własnych
uzyskiwały w późniejszych latach prawo użytkowania wieczystego wskazanych
gruntów, jak też położonych na nich budynków, przez uzyskanie korzystnej decyzji
administracyjnej, a następnie zawarcie umowy notarialnej oraz wpis do księgi
wieczystej. Zebrany w tej sprawie materiał wykazuje, że P. należy do beneficjentów
regulacji zawartej w dekrecie, korzystał bowiem przez 40 lat z nieruchomości, która
przed jego wejściem w życie należała do R. i L. D.
Mając to na uwadze Sąd Apelacyjny stwierdził, że nie zakończone
postępowanie w sprawie wniosku państwa D., doprowadziło do wystąpienia
konfliktu wartości pomiędzy uprawnieniami przyznanymi następcom prawnym
przedwojennych właścicieli nieruchomości przy ul. K. w art. 89 ust. 2 a prawem
powoda z art. 236 § 2 k.c. Stając przed koniecznością rozstrzygnięcia tego konfliktu,
po rozważeniu ratio legis obu wskazanych przepisów oraz przy uwzględnieniu
wszystkich istotnych okoliczności tej sprawy, Sąd Apelacyjny opowiedział się za
wyższością wartości reprezentowanych w tej sprawie przez podmioty działające po
stronie pozwanej i dlatego uznał, że apelacje zasługują na uwzględnienie przez
zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie powództwa także w części, w której
zostało ono uwzględnione przez Sąd Okręgowy.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, realizacja uprawnień przyznanych art. 89 ust
2 u.g.g.w.n. powinna zostać uznana za przykład ochrony ważnego interesu
społecznego w rozumieniu art. 236 § 2 k.c. Za koniecznością opowiedzenia się za
8
takim stanowiskiem świadczą podane uwarunkowania historyczne oraz społeczne,
ze względu na które przyjęte zostało uregulowanie zawarte w art. 89 ust. 2
powołanej ustawy, a przede wszystkim jego ratio legis. Jeśli bowiem za ważny
interes społeczny" w rozumieniu art. 236 § 2 k.c. uznaje się potrzebę realizacji
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związaną z urządzeniem
w konkretnym miejscu drogi, ciągu drenażowego albo budynku przeznaczonego
dla organów władzy publicznej, który z równym powodzeniem mógłby zostać
wzniesiony w innym miejscu, to należy uznać, że w świetle podniesionych
argumentów za co najmniej tak samo ważny interes społeczny należy uznać
realizację przez właściwe organy planów przyznania osobom uprawnionym
odszkodowań, które był przewidywane w art. 7 ust. 5 dekretu, a w sytuacji, gdy
uprawnienie to zostało zniesione art. 89 ust.1 u.g.g.w.n., za równie ważny interes
społeczny należy uznać uwzględnienie roszczeń z ust. 2 powołanego przepisu,
których realizacja miała stanowić świadczenie zastępcze, pośrednio zaś miała na
celu wywiązanie się przez ustawodawcę oraz organy właściwe dla stosowania
prawa z obowiązków przewidzianych dekretem, jak również naprawienie krzywdy
doznanej przez przedwojennych właścicieli gruntów stołecznych przez wieloletnie
zaniechanie ustawodawcy w tym zakresie.
Nie zaprzeczając, że przyjęte stanowisko może prowadzić do
indywidualnych przysporzeń na rzecz interwenientów ubocznych działających w tej
sprawie po stronie pozwanej i zastrzegając, że kompetentne w zakresie oceny
zasadności wniosku złożonego przez państwa D. w 1987 r. są właściwe organy
administracyjne, Sąd Apelacyjny doszedł do przekonania, że sama konieczność
rozpoznania uprawdopodobnionego wniosku z art. 89 ust. 2 powołanej ustawy,
złożonego przez uprawnione osoby, stanowi ważny interes; społeczny
w rozumieniu art. 236 § 2 k.c. Z podanych powodów Sąd Apelacyjny nie podzielił
stanowiska powoda i uznał, że wskazana przeszkoda uwzględnienia powództwa
wniesionego w tej sprawie nie dotyczy indywidualnych interesów interwenientów
ubocznych, przeciwko takiemu stanowisko przemawia bowiem wskazane tło
historyczne oraz ratio legis rozwiązania przyjętego w art. 89 u.g.g.w.n., jak również
w art. 214 u.g.n.
9
Interes indywidualny występowałby z pewnością wówczas, gdy miasto
stołeczne Warszawa nie uwzględniło roszczenia powoda ze względu na
cywilnoprawny obowiązek wywiązania się np. z przedwstępnej umowy sprzedaży
nieruchomości albo z wynikającego z takiej umowy przyrzeczenia jej oddania
w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej. W rozpoznawanej sprawie
chodzi natomiast o realizację normy, która dotyczy konkretnych osób, jednakże
została uchwalone ze względu za zachodzącą potrzebę udzielenia ochrony
uzasadnionym interesom reprezentowanym przez przedstawicieli społeczności
obejmującej właścicieli nieruchomości warszawskich oraz ich następców prawnych.
Na konflikt wartości przyświecających uprawnieniom zawartym w art. 236 § 2
k.c. oraz w art. 89 ust. 2 u.g.g.w.n. należy spojrzeć nie tylko przez pryzmat korzyści,
jakie mogą odnieść następcy prawni przedwojennych właścicieli spornej
nieruchomości przez pozytywne dla interwenientów zakończenia równoległego
postępowania administracyjnego, ale również pod kątem obowiązków, które
powołanym przepisem, na następnie art. 214 u.g.n., zostały nałożone na stronę
zobowiązaną do uwzględnienia roszczenie przyznanego dawnym właścicielom
gruntów warszawskich albo ich następcom prawnym. Nie może przecież ulegać
kwestii, jak słusznie wskazał Sąd Okręgowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,
że wykonywanie tych obowiązków stanowi przejaw praworządności, która stanowi
wartość podstawową demokratycznego państwa prawnego, mieści się więc
w klauzuli ważnego interesu społecznego, o którym mowa w art. 236 § 2 k.c.
W skardze kasacyjnej powód zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1)
art. 236 § 2 k.c. w zw. z art. 64 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie,
że odmowa przedłużenia użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej
w pozwie na rzecz powoda była uzasadniona ze względu na ważny interes
społeczny, podczas gdy ani pozwana, ani interwenienci uboczni nie wykazali
istnienia żądnego ważnego interesu społecznego w rozumieniu art. 236 § 2 k.c.; 2)
art. 236 § 2 k.c. w zw. z art. 89 (poprzednio art. 82) ust. 2 u.g.g.w.n. i w zw. z art.
214 ust. 2 u.g.n., przez błędną wykładnię i przyjęcie, że konieczność rozpatrzenia
w postępowaniu administracyjnym roszczeń interwenientów ubocznych do
nieruchomości oznaczonej w pozwie, zgłoszonych na podstawie art. 89 ust. 2
u.g.g.w.n. (obecnie rozpatrywanych na podstawie art. 214 ust. 1 i 2 i 5 u.g.n.)
10
stanowi „ważny interes społeczny" w rozumieniu art. 236 § 2 k.c.; 3) art. 236 § 2
k.c. w zw. z art. 89 {poprzednio art. 82) ust. 2 i 5 u.g.g.w.n. i obecnie
obowiązującym art. 214 ust. 2 i 5 u.g.n., przez błędne zastosowanie wynikające
z uznania, że po stronie interwenientów ubocznych powstało roszczenie
o ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonej w pozwie
podczas gdy zgodnie z art. 89 ust. 5 u.g.g.w.n. i obowiązującym obecnie art. 214
ust. 5 u.g.n., interwenienci uboczni nie mogą uzyskać rekompensaty w postaci
ustanowienia użytkowania wieczystego, ponieważ wskazana nieruchomość została
oddana w użytkowanie wieczyste powodowi; 4) art. 21 ust. 2 Konstytucji
Rzeczpospolitej Polskiej przez błędne zastosowanie polegające na odmowie
przedłużenia na rzecz powoda użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej
w pozwie, co stanowi wywłaszczenie powoda z prawa użytkowania wieczystego
pomimo, iż brak było celu publicznego umożliwiającego dokonanie wywłaszczenia
bo cel przedmiotowego wywłaszczenia, czyli konieczność rozpatrzenia wniosków
interwenientów ubocznych nie jest ustawowo uznany za cel publiczny.
Ponadto powód zarzucił także naruszenia przepisów postępowania
mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 316 § 1 k.p.c. w zw. z art.
89 (poprzednio art. 82) ust. 2 i 5 u.g.g.w.n. i obecnie obowiązującym art. 214 ust. 2
i 5 u.g.n. poprzez nieprawidłowe oparcie zaskarżonego wyroku na przesłance
wygaśnięcia użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej w pozwie, która
to przesłanka może być dopiero skutkiem tego wyroku, co oznacza przyjęcie za
podstawę rozstrzygnięcia stanu prawnego nieistniejącego w dacie jego wydania; 2)
art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. przez błędne zastosowanie i zawieszenie postępowania do
czasu rozstrzygnięcia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie
wniosku Interwenientów ubocznych o przyznanie im prawa użytkowania
wieczystego działki gruntu przy ul. K. i przeniesienie własności znajdującego się na
tej działce budynku.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Trafnie Sąd Apelacyjny uznał, że wydanie wyroku w rozpoznawanej sprawie
nie zależy od wyniku postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem
interwenientów ubocznych z 1987 r. w sprawie przyznania im prawa użytkowania
11
nieruchomości oznaczonej w pozwie. Nie znajduje wobec tego uzasadnienie
zawieszenie postępowania w sprawie do czasu gdy wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2011 r. stał się ostateczny, co słusznie zarzucił
w skardze kasacyjnej skarżący. To naruszenie prawa procesowego nie miało
jednak wpływu na rozstrzygniecie w rozpoznawanej sprawie, gdyż Sąd Apelacyjny
oparł je przede wszystkim na stwierdzeniu, że konieczność rozpoznania
uprawdopodobnionego wniosku interwenientów ubocznych z 1987 r. o przyznanie
im użytkowania nieruchomości oznaczonej w pozwie stanowi ważny interes
społeczny w rozumieniu art. 236 § 2 k.c.
Należy się zgodzić z Sądem Apelacyjnym, że w uznawanych aktualnie
standardach ochrony własności, które mają swoje wyraźne podstawy w Konstytucji
RP (art. 21 i 64) ochrona jaką zapewnia ustawodawca osobom, które utraciły
własność nieruchomości w związku z wejściem w życie dekretu z dnia 26
października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.
Warszawy budzić może uzasadniony sprzeciw. Osoby te i ich następcy prawni
mają wprawdzie, w oparciu o aktualne standardy obowiązujące w państwie prawa,
podstawy do podważenia decyzji odmawiającej przyznania im własności czasowej,
gdy zostały one wydane z naruszeniem prawa. Wykazanie, że decyzje takie
zostały wydane z naruszeniem prawa otwiera im możliwość uzyskania prawa
użytkowania wieczystego do gruntu i własności budynku. Gdyby ze względu na
oddanie takiego gruntu w użytkowanie wieczyste innym osobom było w chwili
stwierdzenia, że decyzja odmawiająca przyznania własności czasowej wydana
został z naruszeniem prawa niemożliwe, osobom takim przysługuje odszkodowanie
za utracone mienie. Taka ochrona wskazuje, że odpowiada ona aktualnym
standardom, gdyż właściciel gruntu lub jego następcy prawni mogą odzyskać
nieruchomość lub uzyskać pełne odszkodowanie, gdyby restitutio in integrum
naruszało prawa innych osób. Należy jednak zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej
sprawie interwenienci uboczni (następcy właścicieli gruntów objętych dekretem z
1945 r.) pomimo podjęcia takiej próby nie doprowadzili do uznania decyzji
pozbawiających ich poprzedników prawnych własności za sprzeczne z prawem.
Budzi także wątpliwości to, że ustawodawca przyznając pierwotnie
właścicielom gruntów warszawskich, których dekret z 1945 r. pozbawił ostatecznie
12
własności nieruchomości, prawo do odszkodowania (art. 7 ust. 5 i art. 8 dekretu) na
podstawie odrębnych przepisów, nigdy tych przepisów nie wydał i ostatecznie w art.
89 ust 1 u.g.g.w.n. takiego odszkodowania im odmówił. Rekompensatą za brak
odszkodowania była możliwość zgłoszenia wniosków do końca 1988 r.
o przyznanie utraconego gruntu w użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji trafnie
Sąd Apelacyjny wywodzi, że konieczność uwzględnienia takiego wniosku może być
uznana za ważny interes społeczny w rozumieniu art. 236 § 2 k.c.
Nie można jednak uznać, że zawsze samo złożenie wniosku na podstawie
art. 89 ust. 2 u.g.g.w.n. stanowić może ważny interes społeczny w rozumieniu art.
236 § 2 k.c. i być podstawą dla odmowy przedłużenia użytkowania wieczystego.
Przede wszystkim wniosek taki, co zresztą podkreślił Sąd Apelacyjny, musi być
uprawdopodobniony. Dodać także należy, że konieczności jego uwzględnienia nie
sprzeciwia się inny ważny interes społeczny związany z tym kto aktualnie jest
użytkownikiem tego gruntu lub konieczność przeznaczenia tego gruntu dla realizacji
ważnych społecznie celów. Przykładowo grunt jest w użytkowaniu wieczystym
szpitala, szkoły lub w miejscowym planie zagospodarowania ma przechodzić przez
niego obwodnica miejska lub metro. Należy także podkreślić, że w razie gdy grunt
jest oddany w użytkowanie wieczyste i wniosek nie może być uwzględniony,
ustawodawca nie przewidział żadnego odszkodowania dla następców prawnych
właścicieli gruntów warszawskich, których dekret pozbawił własności.
W rozpoznawanej sprawie podstawowego znaczenia nabiera jednak to, czy
wniosek interwenientów ubocznych, który jest już rozpatrywany przez 27 lat, jest
rzeczywiście uprawdopodobniony. Regulacja prawna dotycząca tego wniosku
wskazuje, że tak nie jest. Przyznając właścicielom i ich następcom prawnym prawo
do złożenia takiego wniosku ustawodawca wyraźnie określił przesłanki jego
uwzględnienia. Wniosek taki mógł być złożony tylko w ściśle określonym czasie
oraz mógł dotyczyć gruntów, które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste
osobom trzecim. Wynika to wyraźnie z porównania art. 89 ust. 2 i art. 89 ust. 5
u.g.g.w.n. Istniały więc pełne podstawy, aby nie uwzględnić tego wniosku, gdyż jest
poza sporem, że od 12 listopada1970 r. nieruchomości, której wniosek dotyczył
była w użytkowaniu wieczystym powoda. Taką też decyzję wydały odpowiednie
organy administracyjne. Nie wnikając w przyczyny uchylenie decyzji odmownej
13
zauważyć należy, że także rozpoznając ten wniosek aktualnie organ
administracyjny nie może pominąć tej okoliczności, tzn. że na tle art. 89 u.g.g.w.n.
oraz będącego jego kontynuacją art. 214 u.g.n., wniosek może być uwzględniony
tylko jeżeli w chwili jego złożenia nieruchomość, której on dotyczy nie była oddana
w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Istniej wobec tego wyraźna przesłanka
negatywna dla uwzględnienia wniosku interwenientów ubocznych, gdyż
bezspornym jest, że nieruchomość, której dotyczył ich wniosek była w chwili jego
złożenia w użytkowaniu wieczystym powoda.
Także, gdyby uznać, jak to uczynił Sąd Apelacyjny wbrew literalnej wykładni
powołanych wyżej przepisów, że przy rozpoznawaniu aktualnie tego wniosku
należy jednak pominąć to, że nieruchomość której on dotyczył była w chwili jego
złożenia oddana w użytkowanie wieczyste powodowi, to i tak nie powinien on być
uwzględniony. Sąd Apelacyjny przywiązuje zasadnicze znaczenie, do tego że
z dniem 12 listopada 2010 r. upłynął termin na jaki nieruchomość objętą wnioskiem
oddano w użytkowanie wieczyste powodowi. Pomija jednak to, że powód złożył
wniosek o przedłużenie terminu użytkowania wieczystego a następnie wystąpił
z powództwem o jego przedłużenie. W takiej sytuacji, jeżeli brak podstaw, ze
względu na ważny interes społeczny do odmowy przedłużenia użytkowania
wieczystego, należy uznać, iż użytkowanie wieczyste istnieje do czasu gdy zostanie
ono przedłużone w drodze umowy lub orzeczenia sądu. (podobnie Sąd Najwyższy
w uchwale z dnia 16 lutego 2012 r., III CZP 94/11, OSNC 2012/11/124). Do czasu
wydania wyroku nieruchomość, której wniosek dotyczy, jest więc obciążona
użytkowaniem wieczystym i sąd orzekający w procesie o przedłużenie prawa
użytkowania wieczystego, nie może przyjmować, że prawo tu już wygasło. Także
więc aktualnie istniej negatywna przesłanka dla uwzględnienia wniosku
interwenientów. Wbrew stanowisku Sądu Apelacyjnego wniosek interwenientów
o przyznanie im użytkowania wieczystego nieruchomości objętej tym wnioskiem
nie jest więc uprawdopodobniony.
Pozostaje do rozważenia czy istnieją podstawy do odstąpienia od wykładni
literalnej art. 89 u.g.g.w.n. i art. 214 u.g.n. i sąd, kierując się wykładnią
celowościową, może przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie konieczność
rozpoznania wniosku interwenientów w postępowaniu administracyjnym stanowi
14
ważny interes społeczny w rozumieniu art. 236 § 2 k.c., a w konsekwencji podstawy
do nieuwzględnienia powództwa o wydanie wyroku zastępującego oświadczenia
woli pozwanego o przedłużenie użytkowania wieczystego. Wbrew stanowisku Sądu
Apelacyjnego brak jest podstaw do tego, aby powołując się na ratio legis
ustawodawstwa dotyczącego usuwania skutków regulacji dekretu z 1945 r.
o gruntach warszawskich, w rozpoznawanej sprawie uznać, że niezakończone
postępowanie w sprawie z wniosku z 1987 r. o przyznanie interwenientom gruntu,
o którym mowa w pozwie, może być podstawą odmowy przedłużenia użytkowania
wieczystego powodowi. Nie można wykluczyć, że potrzeba przyznania stosowanej
rekompensaty należnej osobom, pozbawionym przez dekret z 1945 r. własności
może być uznana za ważny interes społeczny w rozumieniu art. 236 § 2 k.c. Sąd
nie może jednak, pozbawiając ochrony gwarantowanej użytkownikowi wieczystemu
nie uwzględniać jego wniosku o przedłużenie użytkowania wieczystego powołując
się tylko na to, że trwa jeszcze postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem
następców prawnych osoby pozbawionej własności dekretem z 1945 r. Jeżeli
właściwe przepisy w tej sprawie wyraźnie wykluczają uwzględnienie takiego
wniosku, gdyż dotyczy on nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, to sąd
nie jest uprawniony do tego aby w drodze wykładni contra legem, powołują się na
konieczność naprawienia szkody wyrządzonej właścicielowi gruntów warszawskich,
odmawiać użytkownikowi wieczystemu przedłużenia jego prawa. Podzielając
pogląd Sądu Apelacyjnego, że analiza ustawodawstwa dotyczącego naprawienia
szkód wyrządzonych właścicielom gruntów warszawskich prowadzi do wniosku,
iż ochrona ta jest niedostateczna, należy jednak stwierdzić, że zapewnienie im
stosownego odszkodowania w pierwszym rzędzie należy do ustawodawcy.
Naprawianie szkód wyrządzonych właścicielom gruntów warszawskich, w państwie
prawa, nie może bowiem odbywać się kosztem innych osób, których prawa chroni
także ten sam porządek prawny. Konieczne jest wzięcie pod uwagę całości
skomplikowanych następstw jakie wiążą się z dekretem warszawskim, a to możliwe
jest w tylko drodze ustawy.
Zauważyć przede wszystkim należy, że wyrównywanie tych krzywd poprzez
orzeczenia sądów prowadzi w istocie do pogłębiania istniejącej niesprawiedliwości.
Odszkodowanie uzyskują tylko ci właściciele i ich następcy prawni, którzy wykażą,
15
że decyzje odmawiające im prawa wieczystej dzierżawy były wydane
z naruszeniem prawa. Tymczasem art. 8 dekretu z 1945 r. przyznawał prawo do
odszkodowania wszystkim byłym właścicielom gruntów warszawskich, którzy nie
uzyskali prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Warto podkreślić,
że taka regulacja odpowiadała standardom, które odnajdujemy w Konstytucji
z 1997 r. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP pozbawienie właściciela
przysługującego mu prawa jest dozwolone tylko za stosownym odszkodowaniem.
Zarówno na tle dekretu z 1945 r, jak i na tle aktualnej regulacji należy wobec tego
dążyć do zapewnienia prawa do stosownego odszkodowania wszystkim
właścicielom gruntów warszawskich objętych wspomnianym dekretem lub ich
następcom prawnym. Osiągnąć to można tylko regulując prawo do stosownego
odszkodowania w drodze ustawy. Jeszcze raz zaś należy powtórzyć,
że wyrównywanie tych krzywd w drodze procesów sądowych prowadzi do
wyraźnego zróżnicowania sytuacji właścicieli gruntów warszawskich i ich
następców prawnych, według niejasnego kryterium. Decydujące znaczenie dla
uzyskania odszkodowania powinno mieć nie badanie zgodności z prawem decyzji
sprzed kilkudziesięciu lat, lecz to czy właściciel uzyskał w zamian za utratę
własności prawo wieczystej dzierżawy. Jeżeli takiego prawa nie uzyskał to, zgodnie
z art. 8 dekretu powinien uzyskać stosowne odszkodowanie. Inne rozwiązanie jest
niezgodne z przyjętym w Konstytucji standardem ochrony prawa własności,
któremu hołdował także dekret z 1945 r.
Ustalenie w ustawie, a nie w drodze procesów sądowych, stosownego
odszkodowania dla właścicieli gruntów warszawskich, których dekret z 1945 r
pozbawił własności bez takiego odszkodowania ma jeszcze jedną dodatkową
zaletę. Ustalenie stosownego odszkodowania za szkody spowodowane działaniami
państwa sprzed kilkudziesięciu lat pozwala wziąć pod uwagę, to, że szkody te ma
wynagradzać państwo aktualnie. Dążenie do ochrony własności nie może wobec
tego abstrahować od tego, że odszkodowania wypłacane aktualnie muszą
uwzględniać, iż odbywa się to kosztem zaspokajania ważnych potrzeb, takich jak
oświata, opieka zdrowotna, zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych za co państwo
jest również odpowiedzialne. Dobrym przykładem kompromisu pomiędzy
koniecznością ochrony prawa własności a koniecznością uwzględniania potrzeb
16
aktualnych pokoleń jest rozwiązanie przyjęte w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r.
o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza
obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.).
Przytoczone wyżej argumenty wskazują, że uzasadniony jest zawarty
w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 236 § 2 k.c. w zw. z art. 89 ust. 2
u.g.g.w.n. i w zw. z art. 214 ust. 2 u.g.n., przez błędną wykładnię, a w konsekwencji
również art. 236 § 2 k.c. w związku z art. 64 k.c. przez ich niezastosowanie.
Mając na uwadze powyższe względy, Sąd Najwyższy, na podstawie art.
39815
§ 1 k.p.c., orzekł jak w sentencji wyroku.