Sygn. akt III ZS 3/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 18 września 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Iwulski (przewodniczący)
SSN Zbigniew Myszka (sprawozdawca)
SSN Krzysztof Staryk
Protokolant Grażyna Grabowska
w sprawie ze skargi Ministra Sprawiedliwości
na uchwałę Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby Notarialnej w K.
z dnia 29 marca 2014 r.,
w sprawie przyjęcia regulaminu działania Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby
Notarialnej w K. oraz regulaminu wyborów do władz samorządowych Izby
Notarialnej w K.,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 18 września 2014 r.,
uchyla pkt I 4.3 załącznika do zaskarżonej uchwały
"Regulamin Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby Notarialnej
w K. oraz Regulamin Wyborów".
UZASADNIENIE
Minister Sprawiedliwości zaskarżył wydaną na podstawie art. 30 § 1 pkt 2
ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (jednolity tekst: Dz.U. z 2008 r.
2
Nr 189, poz. 1158 ze zm., powoływanej dalej jako Prawo o notariacie), pkt I 4.3
załącznika do uchwały Rady Izby Notarialnej w W. z dnia 29 marca 2014 r. -
Regulaminu działania Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby Notarialnej w K. oraz
regulaminu wyborów do władz samorządowych Izby Notarialnej w K. Zarzucił
sprzeczność pkt I 4.3 tego załącznika z art. 7 i art. 17 Konstytucji RP oraz z art. 30
§ 1 pkt 2 Prawa o notariacie, polegającą na tym, że podejmując uchwałę w sprawie
obowiązku zapłaty przez notariusza, w razie nieusprawiedliwionej nieobecności na
zgromadzeniu, kwoty równej dwukrotności obowiązkowej składki na samorząd
notarialny za miesiąc poprzedzający Zgromadzenie, a w przypadku uruchomienia
kancelarii w miesiącu, w którym odbywa się Zgromadzenie, kwoty równej
dwukrotności najniższej obowiązkowej składki na samorząd notarialny (pkt I 4.3
załącznika do uchwały), Walne Zgromadzenie Notariuszy Izby Notarialnej w K.
(dalej jako Walne Zgromadzenie) przekroczyło swoje kompetencje ustawowe.
Samorząd notarialny z racji sprawowania pieczy nad należytym
wykonywaniem zawodu notariusza w granicach interesu publicznego i dla jego
ochrony, pełni funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej przez
podejmowanie stosownych uchwał, ale na podstawie art. 7 Konstytucji RP, uchwały
organów samorządu notarialnego podporządkowane są przepisom prawa
powszechnie obowiązującemu, tj. Konstytucji RP, ustawom i rozporządzeniom
wykonawczym.
Tymczasem przyjęte w zaskarżonej uchwale obciążenie notariuszy
obowiązkiem zapłaty określonej kwoty pieniężnej w przypadku nieusprawiedliwionej
nieobecności na walnym zgromadzeniu notariuszy ma na płaszczyźnie
wewnątrzkorporacyjnej charakter prawotwórczy. Wprowadza obowiązek majątkowy
notariuszy, który swoim charakterem zbliża się do swoistej kary administracyjnej
(kary o charakterze finansowym), ustalanej w przypadku niezastosowania się przez
notariusza do normy zobowiązującej go do postępowania wyznaczonego uchwałą.
Treść kontestowanej uchwały „odrywa się zatem od indywidualnych okoliczności
poszczególnych przypadków, w których notariusze nie uczestniczyli w
zgromadzeniu i nie usprawiedliwili nieobecności, a także od rzeczywistych kosztów,
jakie zostały poniesione przez organy samorządu notarialnego w związku z ich
planowanym udziałem w zgromadzeniu, a przybiera postać generalnego
3
świadczenia majątkowego obciążającego notariusza, który uchybił korporacyjnym
obowiązkom”. Na tej podstawie notariusze Izby Notarialnej w K. zostali
bezpodstawnie obciążeni zryczałtowaną opłatą za każdą nieusprawiedliwioną
nieobecność na walnym zgromadzeniu notariuszy.
W tym zakresie z ugruntowanej judykatury Sądu Najwyższego wynika, że
nałożenie na członków samorządu zawodowego obciążeń majątkowych możliwe
jest tylko na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, a wszelkie
obowiązki majątkowe w przypadku samorządu adwokackiego czy notarialnego
mogą przybierać jedynie formę odpowiednio składek rocznych czy składek
miesięcznych przeznaczonych na potrzeby samorządu bądź innych składek na
określone cele. Oznacza to, że walne zgromadzenie notariuszy izby notarialnej nie
ma ustawowej podstawy materialnoprawnej do podjęcia uchwały zobowiązującej
notariuszy do kontestowanych świadczeń pieniężnych na rzecz tej izby.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości, analiza przepisów Prawa o notariacie
prowadzi do wniosku, że jedyną podstawę uchwalania przez organy samorządu
notarialnego obligatoryjnych świadczeń o charakterze majątkowym na rzecz
organów samorządu zawiera art. 23 tej ustawy, stanowiący, że notariusze opłacają,
na potrzeby organów samorządu notarialnego, składki miesięczne, których
wysokość ustala corocznie Krajowa Rada Notarialna (art. 40 § 1 pkt 8 tej ustawy).
Ponadto, stosownie do uchwał właściwych izb notarialnych, notariusze opłacają
składki na inne określone cele. Za ustalanie składek na inne określone cele
odpowiada walne zgromadzenie notariuszy właściwej izby notarialnej (art. 30 § 1
pkt 6 ustawy tej ustawy), ale nie ma wątpliwości, że kwestionowana w zaskarżonej
uchwale opłata za nieusprawiedliwioną nieobecność na walnym zgromadzeniu, nie
spełnia kryterium zakwalifikowania jej jako składki miesięcznej w rozumieniu art. 23
ustawy. Tym samym kontestowane ustanowienie nastąpiło bez podstawy prawnej
(pomijając już kwestię, iż kompetencja do ustalenia składki miesięcznej przysługuje
wyłącznie Krajowej Radzie Notarialnej). Kontrowersyjna opłata ta nie ma charakteru
składki na inne określone cele, o której mowa w art. 23 w związku z art. 30 § 1 pkt 6
tej ustawy. Podstawy prawnej zaskarżonej uchwały w omawianym zakresie nie
sposób również upatrywać w art. 30 § 2 Prawa o notariacie, ponieważ
upoważnienie do uchwalenia regulaminu działania walnego zgromadzenia w
4
żadnym razie nie stanowi kompetencji do nałożenia na notariusza sankcji
pieniężnych w razie jego nieobecności na zgromadzeniu. Postanowienia
regulaminu mają charakter wewnątrzkorporacyjny, określają sposób i tryb działania
walnego zgromadzenia notariuszy, nie mogą jednak być sprzeczne z prawem i nie
mogą zastępować ustawodawcy. Nie można też przyjąć, by taką podstawę stanowił
art. 30 § 1 pkt 7 Prawa o notariacie, z którego wynika, że do zakresu działania
walnego zgromadzenia należy załatwianie innych spraw dotyczących działania
notariatu, ponieważ nakładanie obowiązków o charakterze majątkowym wymaga
wyraźnej podstawy ustawowej.
Skoro zatem przepisy Prawa o notariacie wyznaczają granicę uprawnień do
nałożenia na notariuszy przez samorząd notarialny świadczeń majątkowych z
przeznaczeniem na potrzeby tego samorządu, poprzestając na składkach
miesięcznych, składkach na inne określone cele oraz kosztach postępowania
dyscyplinarnego (w przypadku ukarania notariusza), to uznać należy, że
przekraczając te granice, przez wprowadzenie obowiązku uiszczenia przez
notariusza innej - nieznanej ustawie opłaty, zaskarżona uchwała jest sprzeczna z
prawem.
Minister Sprawiedliwości podkreślił, że realizacja ustawowego obowiązku
notariusza udziału w walnym zgromadzeniu może być oceniona tylko w toku
postępowania dyscyplinarnego. Decyzja o wszczęciu postępowania
dyscyplinarnego wobec notariusza musi być zawsze decyzją indywidualną (in
concreto), zależną od wagi i rangi konkretnego działania determinującego
wszczęcie postępowania. Natomiast niedopuszczalne jest tworzenie wbrew
przepisom ustawy, w drodze aktów prawnych niższego rzędu, np. uchwał
pozwalających na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego in abstracto.
Niedopuszczalne było zatem wprowadzanie w drodze uchwały organu samorządu
notarialnego obowiązków majątkowych i uproszczonych procedur ich realizacji jako
alternatywny do postępowania dyscyplinarnego i inny środek represji wynikający o
z blankietowego. W konsekwencji zaskarżona uchwała została podjęta bez
podstawy prawnej i stanowi przekroczenie kompetencji ustawowych Walnego
Zgromadzenia.
5
W odpowiedzi na skargę Ministra Sprawiedliwości Rada Izby Notarialnej w K.
wskazała, że „nie zasługuje ona na uwzględnienie”, a także oraz wniosła o
rozważenie wystąpienia przez Sąd Najwyższy do Trybunału Konstytucyjnego z
pytaniem prawnym, co do zgodności „art. 47 ustawy Prawo o notariacie z art. 176
ust. 1 Konstytucją RP”, „art. 47 ust. 1 ustawy prawo o notariacie w części w której
przyznaje Sądowi Najwyższemu w razie uchylenia uchwały organu samorządu
notarialnego i przekazania do ponownego rozpoznania prawo do ustalenia
wytycznych co do sposobu jej załatwienia z art. 2, art. 10 i art. 17 ust. 1 Konstytucji
RP” oraz „zgodności art. 47 ustawy prawo o notariacie z zasadą sprawiedliwości
proceduralnej”.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Wstępnie Sąd Najwyższy uznał, że w sprawie nie było uzasadnienia do
występowania do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją
art. 47 Prawa o notariacie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o
Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.), sprawowana przez Sąd
Najwyższy publicznoprawna jednoinstancyjna kontrola sądowa uchwał
samorządów prawniczych odpowiada standardom konstytucyjnym. W tym zakresie
wskazuje się, że Sąd Najwyższy jest organem władzy sądowniczej, powołanym
między innymi do:
1) sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez:
a) zapewnienie w ramach nadzoru zgodności z prawem oraz jednolitości
orzecznictwa sądów powszechnych i wojskowych przez rozpoznawanie kasacji
oraz innych środków odwoławczych,
b) podejmowanie uchwał rozstrzygających zagadnienia prawne,
c) rozstrzyganie innych spraw określonych w ustawach;
4) wykonywania innych czynności określonych w ustawach. Zgodnie z art.
47 § 1 Prawa o notariacie, Minister Sprawiedliwości zwraca się do Sądu
Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał organu samorządu
notarialnego w terminie 3 miesięcy od dnia ich doręczenia, a jeżeli zaskarżona
uchwała rażąco narusza prawo, termin ten wynosi 6 miesięcy. Stosownie do art. 47
6
§ 2, Sąd Najwyższy utrzymuje zaskarżoną uchwałę w mocy lub uchyla uchwałę i
przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania właściwemu organowi samorządu,
ustalając wytyczne co do sposobu jej załatwienia. Skargę spóźnioną Sąd
Najwyższy pozostawia bez rozpoznania.
Z systemowej wykładni powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że
Sąd Najwyższy rozpoznając wniosek Ministra Sprawiedliwości o uchylenie
sprzecznej z prawem uchwały Krajowej Rady Notarialnej sprawuje wymiar
sprawiedliwości poprzez rozstrzyganie innych, niż określone w art. 1 pkt 1 lit. a-b
ustawy o Sądzie Najwyższym, spraw określonych w ustawach. Wydane w takich
sprawach orzeczenia z woli ustawodawcy nie podlegają dalszej kontroli także
dlatego, że Sąd Najwyższy nie jest sądem pierwszej instancji w rozumieniu
przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, ale działa poza tokiem instancji oraz
nie ma nad nim dalszej ani nadrzędnej instancji ani kontroli instancyjnej
(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2006 r., III SO 8/06, OSNP
2007 nr 9-10, poz. 149). Oznacza to, że art. 47 § 1 Prawa o notariacie nie jest
niezgodny i nie narusza konstytucyjnych standardów art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.
Przedmiotem postępowania przed Sądem Najwyższym jest publicznoprawna
weryfikacja legalności uchwał organów samorządu notarialnego, dlatego Sąd
Najwyższy weryfikuje zgodność z prawem zaskarżonych uchwał, a zatem jego
wytyczne dotyczą wykładni prawa, a nie zaleconego sposobu załatwienia
indywidualnej sprawy sądowej, przeto sposób dokonywania interpretacji prawa nie
wymaga „ustawowego doprecyzowania”. W konsekwencji nie było potrzeby
unormowania w tym zakresie trybu postępowania przed Sądem Najwyższym.
Wprawdzie przepisy Prawa o notariacie nie zawierają odesłania do stosowania w
tych sprawach przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, ale w utrwalonym
orzecznictwie przyjmuje się, że do spraw, o których mowa w art. 47 § 1 Prawa o
notariacie, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w części
dotyczącej apelacji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 21 marca 2006 r.,
III SO 8/06, OSNP z 2007 r. nr 9-10, poz. 149). Prawo o notariacie nie określa
innych przepisów, według których toczy się przed Sądem Najwyższym
postępowanie ze skargi Ministra Sprawiedliwości, ale brak ten wypełnia się w
drodze analogii, stosując odpowiednio przepisy procedury najpełniej
7
odpowiadającej charakterowi rozpatrywanego środka prawnego. W postanowieniu
z 24 maja 1994 r., I PO 6/94, Sąd Najwyższy przyjął, że skarga Ministra
Sprawiedliwości na uchwałę samorządu notarialnego jest szczególnym środkiem
zaskarżenia i dlatego należy stosować do niej odpowiednio przepisy k.p.c. o rewizji.
W aktualnym stanie prawnym jednolicie przyjmuje się, że per analogiam należy
stosować przepisy dotyczące postępowania kasacyjnego (por. postanowienia Sądu
Najwyższego z 8 kwietnia 2010 r., III ZS 1/10, LEX nr 602765 i z 17 lutego 2012 r.,
III ZS 6/11, LEX nr 1215292).
Skarga jest uzasadniona z powodu braku ustawowej materialnoprawnej
podstawy do podjęcia przez walne zgromadzenie notariuszy izby notarialnej
uchwały zobowiązującej notariuszy izby do świadczeń pieniężnych na rzecz tej
izby. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko
w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Tymczasem pkt I 4 ppkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, przewidujący
sankcję pieniężną za nieuzasadnioną nieobecność na zgromadzeniu notariuszy
izby lub na szkoleniu w postaci dwukrotności obowiązkowej składki za miesiąc
poprzedzający Zgromadzenie, nie ma upoważnienia w Prawie o notariacie ani w
żadnej innej ustawie. W konsekwencji zaskarżone postanowienie narusza art. 7 w
związku z art. 17 Konstytucji RP, z których wynika, że organy samorządu
zawodowego działają na podstawie i w granicach prawa. W takim samym kierunku
wypowiadał się Sąd Najwyższy w wyroku z 8 maja 2013 r., III ZS 4/13 (OSNP 2014
nr 3, poz. 50) oraz w szczególności w wyroku z 13 sierpnia 2013 r., III ZS 9/13
(OSNP 2014 nr 7, poz. 107), uznając, że wydana bez upoważnienia ustawowego
uchwała walnego zgromadzenia notariuszy zobowiązująca notariuszy do świadczeń
pieniężnych z tytułu nieuzasadnionej nieobecności na walnym zgromadzeniu lub na
szkoleniu podlega uchyleniu z powodu jej sprzeczności z art. 64 ust. 3 Konstytucji
RP.
Sąd Najwyższy trafnie i przekonująco argumentował, że na podstawie art. 50
Prawa o notariacie, za przewinienia zawodowe notariusz odpowiada dyscyplinarnie.
Ustawa ta nie przewiduje innej odpowiedzialności za naruszenie przez notariusza
jego obowiązków związanych z członkostwem w samorządzie zawodowym oraz
udziałem w doskonaleniu kwalifikacji zawodowych. Za naruszenie obowiązku
8
uczestnictwa w walnym zgromadzeniu (art. 29 § 3 Prawa o notariacie) lub
obowiązku stałego podnoszenia kwalifikacji zawodowych (art. 17 tego Prawa)
notariusz może ponosić odpowiedzialność dyscyplinarną, jeżeli jego zachowanie
spełnia znamiona „przewinienia zawodowego” w rozumieniu art. 50 Prawa o
notariacie. Ponadto w katalogu sankcji dyscyplinarnych notariuszy przewidziano
wprawdzie możliwość wymierzenia kary pieniężnej do wysokości pięciokrotnego
przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, nie niższej
od połowy tego wynagrodzenia, która pociąga za sobą niemożność udziału
ukaranego w organach samorządu notarialnego i w sądzie dyscyplinarnym przez
okres 3 lat, tyle że kary pieniężne wpływają na rzecz Skarbu Państwa, zamiast
zaskarżonej sankcji w kwocie równej dwukrotności obowiązkowej bądź najniższej
składki na samorząd notarialny, która miałaby być uiszczana na rzecz izby
notarialnej. Wszystko to oznacza to, że niedopuszczalne jest tworzenie w drodze
uchwały walnego zgromadzenia notariuszy izby notarialnej innych form
odpowiedzialności niż przewidziana w ustawie ani sankcji, których nie ma katalogu
kar dyscyplinarnych, w szczególności gdy dotykają prawa własności, które może
być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza
istoty tego prawa (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).
Ponadto zaskarżona uchwała narusza art. 30 § 1 pkt 7 Prawa o notariacie,
zgodnie z którym, do zakresu działania walnego zgromadzenia notariuszy izby
notarialnej należy załatwianie innych spraw (niż wymienione w pkt 1-6) w zakresie
działania notariatu. Tego rodzaju „blankietowa” podstawa prawna oraz wymieniona
kategoria „innych spraw” nie obejmuje zagadnień wymagających, tak jak w
rozpoznawanej sprawie, regulacji ustawowej (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). W
konsekwencji zaskarżona uchwała została podjęta z oczywistym przekroczeniem
kompetencji walnego zgromadzeniu notariuszy izby notarialnej. Wprawdzie
zaskarżona uchwała nie narusza art. 29 § 3 i art. 17 Prawa o notariacie o
obowiązku uczestnictwa w zgromadzeniu notariuszy izby i obowiązku stałego
podnoszenia kwalifikacji zawodowych, ale pozaustawowo wprowadza
niedopuszczalne sankcje ich naruszenia, obok potencjalnych sankcji
dyscyplinarnych.
9
Z tych względów na podstawie art. 47 § 2 Prawa o notariacie Sąd Najwyższy
uchylił uchwałę w zaskarżonej części, bez potrzeby przekazania do ponownego
rozpoznania organowi samorządu sprawy, która nie należy do jego kompetencji
określonych w art. 30 § 1 Prawa o notariacie.