Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 89/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 25 listopada 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Iwulski (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło (sprawozdawca)
SSN Krzysztof Staryk
w sprawie z powództwa J. M. D. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K.
przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
o nałożenie kary pieniężnej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 25 listopada 2014 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 23 maja 2013 r.,
1. oddala skargę kasacyjną,
2. oddala wniosek powoda o zwrot kosztów postępowania
kasacyjnego.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z 23 maja 2013 r., oddalił apelację Prezesa
Urzędu od wyroku Sądu Okręgowego w W. z 1 czerwca 2012 r. w sprawie z
2
odwołania J. M. D. S.A. z/s w K. (powód) od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów (Prezes Urzędu).
Organ antymonopolowy decyzją z 29 grudnia 2008 r. nałożył na powoda
karę pieniężną w wysokości 100.000 zł z tytułu podania we wniosku zgłoszenia
zamiaru koncentracji nieprawdziwych danych odnoszących się do lokalnego rynku
HSD (hipermarkety, supermarkety i sklepy dyskontowe) zlokalizowanego w
promieniu 20 i 30 min jazdy samochodem od placówki handlowej P. zlokalizowanej
w M., przez nieujawnienie Prezesowi Urzędu informacji o toczących się
negocjacjach i podpisaniu umowy z GS S. C. w sprawie wynajmu sklepu
mieszczącego się w M. przy ul. J. 1.
Z decyzji Prezesa Urzędu wynika, że powód został najpierw wezwany (pismo
z 1 lutego 2008 r.) do uzupełnienia zgłoszenia o pełne zestawienie sklepów powoda
oraz P. i dane rynkowe dotyczące uczestników koncentracji na lokalnych rynkach
HSD. Pismami z 28 lutego 2008 r. oraz z 1 kwietnia 2008 r. Prezes Urzędu wezwał
powoda do uzupełnienia zgłoszenia przez przedstawienie pełnej informacji na
temat każdego z lokalnych rynków HSD (wykaz wszystkich sklepów z podaniem
nazw i adresów, powierzchni sprzedaży, szacunkowych obrotów) oraz uzupełnienia
i zweryfikowania niektórych danych przesłanych do tej pory. Pismem z 12 maja
2008 r. powód wskazał, że na lokalnym rynku HSD w M. łączny udział uczestników
koncentracji przekracza 40% (według obrotów). Pismem z 16 maja 2008 r. Prezes
Urzędu wezwał powoda do uzupełnienia zgłoszenia przez podanie pełnych danych
o rynkach, na które koncentracja wywiera wpływ oraz uzupełnienia informacji w
zakresie analizy wejść nowych sklepów na każdy ze zidentyfikowanych rynków
wspólnych. W odpowiedzi na to wezwania z dnia 29 maja 2008 r. powód dalej
twierdził, że lokalny rynek HSD w M. jest wciąż rynkiem wspólnym, na który
koncentracja wywiera wpływ. Powód nie wspomniał o toczących się od 13 maja
2008 r. negocjacjach z GS „S.C.” w sprawie zawarcia umowy najmu nieruchomości
przy ul. J. 1 w związku ze zbliżającym się terminem rozwiązania umowy najmu tej
nieruchomości zawartej uprzednio z P. Pismem z 18 czerwca 2008 r. Prezes
Urzędu wezwał powoda do uzupełnienia WID o analizę wpływu koncentracji na
lokalne rynki HSD w kontekście zamiaru otwarcia nowych sklepów. W odpowiedzi z
14 lipca 2008 r. powód ponownie wskazał, że lokalny rynek HSD w M. jest rynkiem
3
wspólnym, na którym zanotowano spadek łącznego udziału powoda i P. do
przedziału 30-40%. Pismem z dnia 25 lipca 2008 r. Prezes Urzędu wezwał JMD do
przesłania umów najmu dla prowadzonych przez powoda i P. sklepów, w tym dla
rynku HSD w M. Powód przekazał informację, że sklep P. w M. jest prowadzony na
nieruchomości przy ul. J. 1 oraz przedstawił umowę najmu z 1998 r., która już
wygasła. Pismem z 11 sierpnia 2008 r. organ antymonopolowy ponownie wezwał
powoda do uzupełnienia WID. Pismem z 22 sierpnia 2008 r. powód poinformował
Prezesa Urzędu, że rynek HSD w M. nie jest już wspólnym rynkiem z uwagi na
wygaśnięcie z dniem 22 lipca 2008 r. umowy najmu nieruchomości, w której
prowadzony był sklep P. w M. Z wyjaśnień udzielonych przez powoda wynikało, że
umowa najmu z powodem została podpisana w dniu 3 lipca 2008 r., a sam obiekt
wydano powodowi w dniu 28 lipca 2008 r.
Na podstawie powyższych ustaleń Prezes Urzędu uznał, że do dnia 22
sierpnia 2008 r. powód utrzymywał Prezesa Urzędu w przekonaniu, że lokalny
rynek HSD w M. jest rynkiem wspólnym, gdy w rzeczywistości stan ten uległ
zmianie z dniem 3 lipca 2008 r. Na tej podstawie Prezes Urzędu przyjął, że powód
w zgłoszeniu zamiaru koncentracji podał nieprawdziwe dane odnoszące się do
lokalnego rynku HSD zlokalizowanego w M., przez nieujawnienie Prezesowi
Urzędu informacji o toczących się negocjacjach i podpisaniu umowy między
powodem a GS „S.C.” w sprawie wynajmu sklepu mieszczącego się w M. przy ul. J.
1. Podanie nieprawdziwych informacji polegało na niezgodnym ze stanem
faktycznym wskazywaniu przez powoda rynku HSD w M. jako rynku wspólnego
także wówczas, gdy rynek ten przestał już być rynkiem wspólnym. W ocenie organu
rzutowało to na ocenę zgłoszonej koncentracji.
Powód zaskarżył powyższą decyzję odwołaniem, które wyrokiem Sąd
Okręgowy w W. z 21 czerwca 2010 r. zostało oddalone. Sąd Okręgowy ustalił, że
odpowiadając na wezwanie z 16 maja 2008 r. powód w piśmie z 29 maja 2008 r.
podał, że na rynku lokalnym HSD w M. nie są planowane otwarcia sklepów sieci P.
i B. W piśmie z 14 lipca 2008 r. powód wskazał jako jedyną planowaną inwestycję
sklep I., zaś sklep P. działający przy ul. J. 1 w M. wskazano jako działający i
należący do sieci P. W odpowiedzi na kolejne wezwanie powód w piśmie z 25 lipca
2008 r. przedstawił umowę najmu lokalu przy ul. J. 1 w M. zawarta między GS
4
„S.C.” a P. oraz wykaz sklepów P., w którym pod nr 41 widniał sklep P. w M. Sąd
Okręgowy ustalił także, że podjęcie przez powoda negocjacji w dniu 13 maja
2008 r. było wyrazem powziętego zamiaru wprowadzenia nowego sklepu na rynek
lokalny w M. W tych okolicznościach SOKiK uznał odwołanie za bezzasadne. Nie
ma znaczenia, czy nieprawdziwe dane zostały podane bezpośrednio w pierwotnym
wniosku inicjującym postępowanie w sprawie koncentracji, czy też w jego
uzupełnieniu, po wezwaniu w trybie art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik. Uzupełnienie wniosku
zmierza bowiem do uzupełnienia wad lub braków pierwotnego zgłoszenia dla
umożliwienia dalszego postępowania. Dlatego działania uzupełniające wniosek
podlegają takim samym rygorom, jak jego pierwotne zgłoszenie. W dalszej
kolejności SOKiK miał na względzie, że skoro najpóźniej w dniu 13 maja 2008 r.
powód miał skonkretyzowany zamiar wprowadzenia nowego sklepu na rynek
lokalny w M., to udzielone w dniu 29 maja 2008 r. wyjaśnienie, że na rynku
lokalnym HSD w M. w trakcie inwestycji jest tylko sklep sieci I., było nieprawdziwe.
Wyrok Sądu Okręgowego został uchylony w następstwie apelacji powoda.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z 1 czerwca
2012 r. uchylił decyzję Prezesa Urzędu ze względu na naruszenie art. 95 ust. 1 pkt
3 oraz art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wnioski o
uzupełnienie informacji przez powoda nie były formułowane przez Prezesa Urzędu
prawidłowo, ponieważ brakowało w nich pouczenia o grożących powodowi karach
pieniężnych za udzielenie nieprawdziwych informacji. Konieczność uprzedniego
pouczenia o sankcji za podanie nieprawdziwej informacji w przypadku wezwania do
uzupełnienia braków zgłoszenia w trybie art. 95 uokik wynika z utrwalonych
poglądów doktryny oraz odpowiedniego zastosowania art. 50 uokik. Sąd Okręgowy
wskazał również, że przepis art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik jest przepisem karnym i nie
może być traktowany rozszerzająco, zaś przepisy upoważniające organ
administracji do nakładania kar pieniężnych podlegają ścisłej wykładni.
Oddalając apelację organu antymonopolowego od tego wyroku, Sąd drugiej
instancji wyjaśnił, że podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej na powoda
stanowił art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik, zgodnie z którym kara może być nałożona na
przedsiębiorcę, który podał nieprawdziwe dane m.in. w zgłoszeniu, o którym mowa
w art. 94 ust. 2 uokik. Powód złożył w styczniu 2008 r. wniosek będący zgłoszeniem
5
zamiaru koncentracji. W zgłoszeniu tym za rynek właściwy uznał rynek sprzedaży
detalicznej za pośrednictwem wszystkich sklepów zajmujących się sprzedażą
artykułów konsumpcyjnych codziennego użytku, z wyłączeniem sklepów
specjalistycznych oraz stacji benzynowych. Prezes Urzędu uznał jednak, że rynek
właściwy w sprawie powinien zostać wyznaczony węziej, jako rynek lokalny
hipermarketów, supermarketów i dyskontów (HSD) w promieniu 20 i 30 min jazdy
samochodem od sklepu. Dlatego Prezes Urzędu pismem z 1 lutego 2008 r. wezwał
powoda do uzupełnienia zgłoszenia m.in. przez nadesłanie pełnego zestawienia
sklepów powoda oraz przyłączanej sieci z podaniem ich adresów i powierzchni,
wskazując jako podstawę prawną żądania art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik i pouczając o
możliwości zwrotu wniosku. W odpowiedzi powód potwierdził, że rynek HSD w M.
jest jednym z lokalnych rynków wspólnych z uwagi na posiadanie w tej
miejscowości przez powoda dwóch sklepów a przez podmiot przejmowany jednego
sklepu. Prezes Urzędu nie zakwestionował prawdziwości danych podanych przez
powoda, zaś wszystkie kolejne wezwania, wysyłane jako żądanie uzupełnienia
zgłoszenia, zawierały jedynie pouczenie o możliwości zwrotu wniosku.
Sąd Apelacyjny wskazał, że w niniejszej sprawie Prezes Urzędu skorzystał z
uprawnienia wynikającego z art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik, wzywając do uzupełnienia
informacji ze wskazaniem na rygor wynikający z art. 95 ust. 1 pkt 4 uokik. O ile w
świetle art. 95 ust. 1 uokik zwrot zgłoszenia może nastąpić tylko w wypadku
nieusunięcia wskazanych braków lub nieuzupełnienia informacji, o tyle przepisy
uokik nie określają jednoznacznie sankcji, jakim podlega przedsiębiorca, który
uzupełniając braki zgłoszenia lub niezbędne informacje poda nieprawdziwe
informacje: czy w takim wypadku możliwe jest stosowanie art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik
przy uznaniu, że działanie uzupełniające wniosek podlega takim samym rygorom
jak pierwotne zgłoszenie, czy też podstawą nałożenia kary może być w takim
wypadku wyłącznie art. 106 ust. 2 pkt 2 uokik, który dotyczy nieudzielenie
informacji, udzielenie informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd
żądanych przez Prezesa Urzędu na podstawie art. 12 ust. 3, art. 19 ust. 3 lub
art. 50 uokik.
Rozstrzygnięcie tego problemu nie było jednak potrzebne do rozpoznania
apelacji Prezesa Urzędu, ponieważ nawet przy przyjęciu, że uzupełnienie
6
zgłoszenia zamiaru koncentracji podlega takim samym sankcjom, jak samo
zgłoszenie, nie było podstaw do zastosowania w stosunku do powoda art. 106 ust.
2 pkt 1 uokik. Powód złożył bowiem w wyznaczonym terminie pismo zawierające
informacje żądane przez Prezesa Urzędu, informacje te zostały przez organ
uznane za wystarczające do wszczęcia postępowania, ponieważ nie dokonano
zwrotu zgłoszenia w trybie art. 95 ust. 1 pkt 4 uokik. Nie ma też podstaw do
uznania, że dane wskazane w piśmie powoda z dnia 28 lutego 2008 r. były
nieprawdziwe, skoro negocjacje dotyczące wynajęcia lokalu przy ul. J. 1 w M.
rozpoczęły się dopiero w dniu 13 maja 2008 r.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, o ile możliwe byłoby przyjęcie, że przepis
art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik upoważnia Prezesa Urzędu do nałożenia kary na
przedsiębiorcę, który podał nieprawdziwe dane zarówno w zgłoszeniu zamiaru
koncentracji, jak i w piśmie będącym uzupełnieniem tego wniosku, nie ma podstaw
do uznania, iż każde żądanie uzupełnienia informacji w toku prowadzonego na
skutek zgłoszenia postępowania w sprawie koncentracji jest wezwaniem do
uzupełnienia braków w zgłoszeniu lub uzupełniania w nim niezbędnych informacji
kierowanym do przedsiębiorcy w trybie art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik. Jeżeli w toku
postępowania dotyczącego zgłoszenia koncentracji Prezes Urzędu żąda dalszych
danych i informacji, gdyż uważa, że zawarte w zgłoszeniu informacje są nadal
niepełne, jednak w stopniu nieuzasadniającym dokonanie zwrotu na podstawie art.
95 ust. 1 pkt 4 uokik lub też, jak w niniejszej sprawie, dane istotne dla oceny
zasadności zgłoszenia ulegają zmianie w toku postępowania, podstawą takiego
żądania nie jest już art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik, lecz art. 50 uokik. Przepis ten jest
przepisem, który nie wyznacza zakresu przedmiotowego uprawnienia Prezesa
Urzędu, zaś istnienie szczególnej regulacji w postaci art. 95 uokik nie wyklucza
zastosowania art. 50 uokik w toku postpowania w sprawie koncentracji po
wyczerpaniu procedury dotyczącej treści zgłoszenia. Uprawnienie z art. 50 uokik
ma na celu zgromadzenie materiału niezbędnego do wydania decyzji i może być
realizowane w każdym postępowaniu w ramach zadań określonych przepisami
ustawy. Wezwanie do udzielenia informacji powinno odpowiadać wymogom
określonym przepisami art. 50 uokik, w tym zawierać pouczenie o sankcjach za
nieudzielenie informacji lub udzielenie informacji nieprawdziwych, bądź
7
wprowadzających w błąd. Podstawą do nałożenia kary będzie wówczas art. 106
ust. 2 pkt 2 uokik.
Kwestia, czy w toku postępowania dotyczącego zgłoszenia zamiaru
koncentracji powód udzielił na żądanie Prezesa Urzędu informacji nieprawdziwych,
nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Istotą niniejszego
postępowania była bowiem kontrola legalności nałożenia na powoda na podstawie
art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik kary za czyn określony w postanowieniu z dnia 3
września 2008 r., jak i w samej zaskarżonej decyzji, tj. za podanie we wniosku
zgłoszenia zamiaru koncentracji nieprawdziwych danych, przez nieujawnienie
informacji o toczących się negocjacjach i podpisaniu umowy wynajmu sklepu
mieszczącego się w M. przy ul. J. 1. Na podstawie prawnej wskazanej w decyzji
Prezesa Urzędu nie istniały przesłanki uzasadniające nałożenie kary za opisane
działanie. Dlatego bezprzedmiotowe jest dokonywanie ustaleń, które
upoważniałyby do nałożenia kary na innej podstawie prawnej, zwłaszcza że wobec
nie spełnienia wymogów określonych w art. 50 uokik również art. 106 ust. 2 pkt 2
uokik nie może mieć w niniejszym stanie faktycznym zastosowania.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 106 ust. 2 pkt 1 w
związku z art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik oraz art. 106 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 95 ust.
1 pkt 3 i art. 50 ust. 1 i 2 pkt 4 uokik.
Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa Urzędu wniósł o jej
oddalenie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zaskarżony przez Prezesa Urzędu wyrok Sądu drugiej instancji stwarza
możliwość rozstrzygnięcia trzech zagadnień prawnych: 1) czy art. 106 ust. 2 pkt 1
uokik znajduje zastosowanie tylko w przypadku podania nieprawdziwych informacji
w zgłoszeniu, czy także w uzupełnieniach zgłoszenia? 2) czy Prezes Urzędu w toku
postępowania koncentracyjnego wnosi o uzupełnienie danych na podstawie art. 95
ust. 1 pkt 3 uokik, czy też art. 50 ust. 1 uokik, czy też obu tych przepisów
stosowanych łącznie i w konsekwencji - jakim wymogom formalnym musi
8
odpowiadać wezwanie do uzupełnienia informacji, aby możliwe było nałożenie kary
pieniężnej na podstawie art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik? 3) czy w toku postępowania
dotyczącego zgłoszenia zamiaru koncentracji powód udzielił na żądanie Prezesa
Urzędu informacji nieprawdziwych w rozumieniu art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik?
Należy jednak zaznaczyć, że u podstaw zaskarżonego wyroku znajdowało
się założenie, zgodnie z którym istota postępowania w niniejszej sprawie dotyczyła
legalności nałożenia na powoda kary na podstawie art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik za
czyn określony w postanowieniu Prezesa Urzędu z dnia 3 września 2008 r. oraz w
zaskarżonej decyzji, tj. za podanie we wniosku zgłoszenia zamiaru koncentracji
nieprawdziwych danych przez nieujawnienie informacji o toczących się
negocjacjach w sprawie wynajmuj sklepu mieszczącego się w M. Z uzasadnienia
zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu Apelacyjnego, nie istniały
przesłanki uzasadniające nałożenie kary pieniężnej na podstawach wskazanych w
decyzji, zatem bezcelowe było dokonywanie ustaleń, które umożliwiałyby nałożenie
kary na innej podstawie prawnej, tym bardziej, że wobec niespełnienia wymogów
określonych w art. 50 uokik, także art. 106 ust. 2 pkt 2 uokik nie mógłby znaleźć
zastosowania w niniejszej sprawie. Dlatego nawet odmienne rozstrzygnięcie
pierwszego problemu prawnego podniesionego w skardze kasacyjnej Prezesa
Urzędu, a dotyczącego kwestii, czy art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik znajduje
zastosowanie tylko w przypadku podania nieprawdziwych informacji w zgłoszeniu,
czy także w przypadku podania takich informacji w uzupełnieniach zgłoszenia, nie
może przełożyć się na uznanie skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu za zasadną.
Zgodnie z art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik, Prezes Urzędu może nałożyć w drodze
decyzji karę pieniężną na przedsiębiorcę, który choćby nieumyślnie „we wniosku, o
którym mowa w art. 23, lub w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 94 ust. 2, podał
nieprawdziwe dane”. Zdaniem Sądu Najwyższego, względy funkcjonalne
przemawiają za podzieleniem stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej
Prezesa Urzędu, zgodnie z którym art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik może stanowić
podstawę prawną dla nałożenia kary pieniężnej zarówno za podanie
nieprawdziwych informacji w pierwotnym zgłoszeniu zamiaru koncentracji, jak i w
uzupełnieniach tego zgłoszenia dokonywanych na podstawie art. 95 uokik. Należy
jednak zweryfikować, czy treść art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik pozwala na taką
9
wykładnię, skoro w przepisie tym mowa o „wniosku” bądź „zgłoszeniu”.
Przypomnieć należy, że zgodnie z poglądami wyrażonymi w wyrokach z 14
kwietnia 2010 r., III SK 1/10 oraz z 27 sierpnia 2014 r., III SK 76/13, treść normy
sankcjonującej zachowanie przedsiębiorcy może być dookreślana przez wykładnię
przepisów nakładających na przedsiębiorcę obowiązek, jeżeli przepis zawierający
normę sankcjonującą jest tak sformułowany, że ustalenie jego zakresu
zastosowania uzależnione jest od wykładni przepisów dotyczących
sankcjonowanego obowiązku.
Z treści art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik wynika, że karą pieniężną zagrożone jest
podanie nieprawdziwych danych „w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 94 ust. 2
uokik”. W ust. 2 mowa zaś o tym, kto dokonuje zgłoszenia zamiaru koncentracji.
Dlatego odesłanie w przepisie sankcjonującym do art. 94 ust. 2 uokik (który to
przepis nie określa treści zgłoszenia ani związanych z tą treścią obowiązków, lecz
podmioty zobowiązane do jego dokonania) rzutuje na zakres podmiotowy art. 106
ust. 2 pkt 1 uokik. Dlatego treść art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik nie stoi na przeszkodzie
przyjęciu poglądu, zgodnie z którym zawarte w tym przepisie odesłanie do
„zgłoszenia, o którym mowa w art. 94 ust. 2” nie ogranicza się tylko do pierwotnego
zgłoszenia, lecz odnosi się do zgłoszenia w ogóle, jako pisma inicjującego
postępowania w sprawie koncentracji zawierającego dodatkowo zestaw informacji i
dokumentów stanowiących istotny element podstawy faktycznej decyzji wydawanej
przez Prezesa Urzędu w postępowaniu antymonopolowym w sprawie koncentracji.
Za traktowaniem „zgłoszenia zamiaru koncentracji” jako pewnej całości,
niezależnie od tego, czy pierwotne zgłoszenie wraz z dołączonymi do niego
informacjami i dokumentami będzie wystarczające do dokonania oceny zgodności
koncentracji z uokik, czy też konieczne będzie jego uzupełnienie na podstawie
art. 95 ust. 1 uokik, przemawia przede wszystkim treść tego ostatniego przepisu.
Zgodnie z pkt. 3, Prezes Urzędu może wezwać zgłaszającego zamiar koncentracji
do „usunięcia wskazanych braków w zgłoszeniu” lub do „uzupełnienia w nim
niezbędnych informacji”. W obu przypadku chodzi o korektę dokonanego już
zgłoszenia, które niezależnie od ilości dokonywanych uzupełnień jest cały czas
„zgłoszeniem zamiaru koncentracji”, które nie tylko inicjuje postępowanie
antymonopolowe w sprawie koncentracji, ale także stanowi zasadniczą podstawę
10
dla wydania stosownej decyzji przez Prezesa Urzędu. Z art. 95 ust. 1 uokik wynika,
że pomimo uzupełnień cały czas chodzi o jedno i to samo zgłoszenie. Zdaniem
Sądu Najwyższego, nie ma żadnych racjonalnych powodów, by różnicować
obowiązki przedsiębiorcy w zakresie podawania prawdziwych danych w zależności
od tego, czy dane te są podawane w zgłoszeniu z własnej inicjatywy podmiotów
dokonujących zgłoszenia, czy też w uzupełnieniu, na wezwanie Prezesa Urzędu
wystosowane na podstawie art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik. Wezwanie to ma na celu
umożliwienia uzupełniania zgłoszenia o dane konieczne – zdaniem organu – do
dokonania merytorycznej oceny koncentracji (bez konieczności zwrócenia
zgłoszenia, co zmusi przedsiębiorcę/ów do wystąpienia z nowym zgłoszeniem), a
dostarczane dane są uzupełnieniami dokonanego już zgłoszenia.
W konsekwencji Sąd Najwyższy uznaje za w pełni dopuszczalne przyjęcie
takiej wykładni art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik, dokonanej z uwzględnieniem art. 94 ust.
2 i art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik, zgodnie z którą zastosowania art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik
obejmuje zarówno przypadki podania nieprawdziwych danych w zgłoszeniu, według
stanu na dzień dokonania zgłoszenia, jak i przypadku podania nieprawdziwych
informacji w uzupełnieniu zgłoszenia w toku postępowania antymonopolowego w
sprawie koncentracji. Jednocześnie Sąd Najwyższy stwierdza, że z wykładni
językowej i systemowej art. 106 ust. 2 uokik wynika jednoznacznie, iż art. 106 ust. 2
pkt 1 uokik znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku podania przez
przedsiębiorcę nieprawdziwych informacji. Przepis art. 106 ust. 2 uokik rozróżnia w
pkt 1 i 2 między przypadkami podania informacji (danych) nieprawdziwych a
przypadkami podania informacji wprowadzających w błąd.
Sąd Najwyższy nie podziela również argumentacji Sądu drugiej instancji,
zgodnie z którą art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik stanowi podstawę prawną wyłącznie dla
jednorazowego wezwania zgłaszającego zamiar koncentracji do uzupełnienia
danych w zgłoszeniu, a w odniesieniu do kolejnych wezwań należy stosować
art. 50 uokik. W tym zakresie art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik stanowi lex specialis wobec
art. 50 uokik w postępowaniu antymonopolowym w sprawach koncentracji. Jak
trafnie podnosi się w piśmiennictwie, procedura rozpatrywania zgłoszenia ma
charakter dynamiczny, dlatego nie ma przeszkód, by Prezes Urzędu wzywał
wielokrotnie - gdy jest to konieczne - do przedłożenia dodatkowych informacji i
11
dokumentów. Powyższe stanowisko nie wpływa jednak żadną miara na ocenę
prawidłowości zaskarżonego orzeczenia.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia o zasadności skargi kasacyjnej
Prezesa Urzędu mają bowiem dwa pozostałe problemy prawne.
Pierwszy z nich dotyczy kwestii informowania przedsiębiorcy o sankcji z
art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik. U podstaw zaskarżonego orzeczenia, jak również
drugiego wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego w niniejszej sprawie, leżało
założenie, zgodnie z którym Prezes Urzędu nie poinstruował powoda o grożącej mu
sankcji, a w myśl poglądów doktryny powinien to uczynić. Brak takiego pouczenia
uniemożliwia zaś nałożenie kary, zgodnie z zasadą „wzmożenia proceduralnego” w
sprawach dotyczących kar pieniężnych, z tytułu podania nieprawdziwych informacji
w odpowiedzi na wezwanie do ich udzielenia pozbawione takiego pouczenia.
Pogląd ten trzeba zaakceptować jako niewątpliwie zgodny z linią orzeczniczą
Sądu Najwyższego w sprawach dotyczących standardów proceduralnych, jakie
należy respektować w postępowaniu prowadzącym do nałożenia dolegliwych
administracyjnych kar pieniężnych. Przepis art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik uprawnia
Prezesa Urzędu do wezwania zgłaszającego zamiar koncentracji do usunięcia
wskazanych braków w zgłoszeniu lub uzupełnienia w nim niezbędnych informacji w
wyznaczonym terminie. Z przepisu tego wynika, że kreuje on kompetencję dla
organu antymonopolowego do zastosowania – korzystnego dla przedsiębiorcy
zgłaszającego zamiar koncentracji – trybu procedowania ze zgłoszeniem
dotkniętym wadami uniemożliwiającymi jego merytoryczną ocenę. Zamiast zwracać
zgłoszenie celem jego uzupełnienia, organ ochrony konkurencji wzywa
zgłaszającego do dokonania uzupełnień w ramach postępowania zainicjowanego
niepełnym zgłoszeniem. Przepis ten, oprócz kompetencji dla organu do takiego
sposobu procedowania, upoważnia organ to wskazania braków zgłoszenia oraz
potrzebnych informacji, a także do wyznaczenia terminu na usunięcie
stwierdzonych braków lub dostarczenie brakujących informacji. Nie określa jednak
wymogów formalnych, jakim takie wezwanie powinno odpowiadać. Skoro jednak z
ogólnego przepisu, jakim jest art. 50 ust. 1 uokik, wynika, że żądanie udzielenia
informacji do przedsiębiorcy niebędącego nawet stroną konkretnego postępowania
musi zawierać pouczenie o sankcjach, to jest to gwarancja proceduralna, jakiej
12
należy dochować także w innych postępowaniach, jeżeli tylko uokik przewiduje dla
Prezesa Urzędu kompetencję do nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia
obowiązku przewidzianego w przepisach szczegółowych. Jednocześnie, ze
względów systemowych i konieczności respektowania wspomnianych standardów
proceduralnych, niezasadne jest potraktowanie art. 95 ust. 2 pkt 3 uokik jako lex
specialis względem art. 50 uokik w tym sensie, że skoro w art. 95 ust. 1 pkt 3 uokik
nie ustanowiono wymogu pouczenia o sankcjach przy wezwaniu do uzupełnienia
informacji, to dla skutecznego nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 106 ust.
2 pkt 1 uokik nie ma potrzeby stosowania takiego pouczenia. Skoro zaś z ustaleń
Sądów obu instancji wynika, że stosownego pouczenia w niniejszej sprawie nie
było, decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na powoda dotknięta jest wadą, której
usunięcie na etapie postępowania sądowego nie jest możliwe (per analogiam zob.
wyroki Sądu Najwyższego w sprawach dotyczących postępowania kontrolnego
przywołane w uzasadnieniu wyroku z 8 października 2014 r., III SK 85/13).
Ostatnim problemem prawnym, do którego należy się odnieść w niniejszej
sprawie, jest kwalifikacja danych przedstawianych przez powoda i stanowiących
podstawę do nałożenia na niego kary pieniężnej, jako nieprawdziwych w
rozumieniu art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik. Zarzucana przez Prezesa Urzędu
nieprawdziwość danych podanych przez powoda polega na tym, że powód nie
ujawnił Prezesowi Urzędu informacji o toczących się negocjacjach i podpisaniu
umowy z GS S. C. w sprawie wynajmu sklepu mieszczącego się w M. przy ul. J. 1.
Nieujawnienie informacji może być traktowane jako podanie nieprawdziwych
danych wówczas, gdy przedstawiane w odpowiedzi na wezwania Prezesa Urzędu
dane o rynkach wspólnych dotkniętych koncentracją są sprzeczne z danymi
rzeczywistymi posiadanymi przez przedsiębiorcę uczestniczącego w koncentracji.
Skoro Prezes Urzędu wzywał powoda do uzupełnienia zgłoszenia o informacje w
zakresie analizy wejść nowych sklepów na każdy ze zidentyfikowanych rynków
wspólnych (pismo z 12 maja 2008 r.), powód podałby nieprawdziwe informacje,
gdyby nie przedstawił Prezesowi Urzędu informacji o planowanych przez siebie lub
przejmowanego przedsiębiorcę wejściach na którykolwiek z rynków wspólnych.
Dane te są potrzebne organowi antymonopolowemu do dokonania rzetelnej oceny
operacji koncentracji w kontekście jej wpływu na konkurencję na danym rynku w
13
przyszłości. W sytuacji, gdy przedsiębiorca przejmujący lub przejmowany planują
kolejne wejścia na rynek lokalny uznawany za rynek wspólny, ich pozycja rynkowa
w przypadku realizacji scenariusza kolejnego wejścia stanie się silniejsza, niż
wynikałoby to z oceny przeprowadzonej w oparciu o analizę aktualnego stanu
konkurencji na rynku.
W niniejszej sprawie należy jednak podkreślić, że Prezes Urzędu zarzucił
powodowi udzielenie nieprawdziwych informacji polegające na tym, że powód nie
poinformował organu o prowadzeniu negocjacji w sprawie przejęcia lokalu, w
którym prowadzony był sklep przejmowanego przedsiębiorcy. Przejęcie praw do
tego lokalu miało ten skutek, że rynek właściwy w M. przestał być rynkiem
wspólnym, ponieważ nie było już na nim sklepów przejmowanego przedsiębiorcy,
lecz tylko – z punktu widzenia operacji koncentracji – sklepy powoda. Gdyby powód
takich negocjacji nie prowadził i praw do lokalu nie przejął, stan konkurencji na
rynku lokalnym w M. albo nie uległby w ogóle zmianie w zakresie „stanu
posiadania” placówek handlowych uczestników koncentracji, gdyby lokal nadal
wykorzystywany był przez sieć P. i wówczas Prezes Urzędu dokonywałby oceny
skutków koncentracji dla tego rynku albo udział powoda i przejmowanego
przedsiębiorcy na rynku lokalnym w M. obniżyłby się wskutek „utraty” jednej z
placówek, gdyby prawa do lokalu przejął inny przedsiębiorca. W okolicznościach
niniejszej sprawy Sąd Najwyższy uznaje, że niepodanie wspomnianych powyżej
danych było neutralne z punktu widzenia przesłanek oceny zgodności koncentracji
z ustawą, gdyż nie ma podstaw do kwalifikowania opisanych wcześniej działań
powoda jako „wejście nowego sklepu” w rozumieniu wezwania do uzupełnienia
informacji z 12 maja 2008 r.
Pozostaje rozważyć ocenę jako nieprawdziwych w rozumieniu art. 106 ust. 2
pkt 1 uokik danych podanych przez powoda w kontekście utrzymywania przez
niego, że rynek w M. jest rynkiem wspólnym, podczas gdy rynkiem wspólnym nie
był od 22 lipca 2008 r., a powód wiedział o tym fakcie od 10 lipca 2008 r., kiedy
zawarł umowę dzierżawy nieruchomości, na której prowadzony był sklep sieci P.
W tym zakresie Sąd Najwyższy przyjmuje, że istota sankcji z art. 106 ust. 2
pkt 1 uokik polega na dostarczeniu Prezesowi Urzędu skutecznego instrumentu
służącego zapewnieniu realizacji przez przedsiębiorców dostarczających danych na
14
użytek oceny zgodności koncentracji z regułami konkurencji obowiązku
przedstawiania prawdziwych danych pozwalających na dokonanie rzetelnej i
zgodnej ze stanem rzeczywistym oceny wpływu takiej operacji na stan konkurencji
na rynku. Mając na względzie, że konsekwencją działań powoda, o których Prezes
Urzędu nie został poinformowany w pierwszej odpowiedzi na wezwanie do
uzupełnienia informacji wystosowane po zmianie sytuacji na rynku w M., było
usunięcie rynku w M. z katalogu wspólnych rynków lokalnych poddawanych
wnikliwej analizie organu ochrony konkurencji z punktu widzenia wpływu zgłoszonej
koncentracji na konkurencję na tych rynkach, Sąd Najwyższy przyjmuje, że dane –
skorygowane przez przedsiębiorcę przed wydaniem decyzji wyrażającej zgodę na
koncentrację – których „nieprawdziwość” ogranicza się do utrzymywania organu
ochrony konkurencji w wadliwym przekonaniu, że dany rynek lokalny jest nadal
rynkiem wspólnym, podczas gdy utracił już taki status, nie są „nieprawdziwymi
danymi” w rozumieniu relewantnym dla art. 106 ust. 2 pkt 1 uokik w związku z art. 1
ust. 1 uokik.
Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną
Prezesa Urzędu.