III UK 72/14
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Jednostka obsługująca sprawę:
-
Forma orzeczenia:
-
Typ składu:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Informacje o źródle orzeczenia:
- Link do źródła orzeczenia
-
Data publikacji:11-02-2015
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
Sygn. akt III UK 72/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 18 grudnia 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Iwulski (przewodniczący)
SSN Zbigniew Myszka
SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca)
w sprawie z odwołania R. G.
od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
o prawo do interpretacji,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 18 grudnia 2014 r.,
skargi kasacyjnej organu rentowego od wyroku Sądu Apelacyjnego w […] z dnia 19
listopada 2013 r.,
oddala skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 25 września 2012 r.
odmówił wydania ubezpieczonemu R. G. prowadzącemu działalność gospodarczą
pod firmą Zakład [...] interpretacji w przedmiocie obowiązku opłacania składek na
ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w okresie
przebywania na świadczeniu rehabilitacyjnym. Zdaniem organu rentowego,
zagadnienie będące przedmiotem wniosku dotyczy okresu od sierpnia 2011 r. do
2
lipca 2012 r., a więc stanu przeszłego, co uniemożliwia wydanie wnioskowanej
interpretacji. Treść przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie
działalności gospodarczej (t.j.: Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.)
uniemożliwia wydanie wiążącej interpretacji odnoszącej się do zdarzeń przeszłych,
poprzedzających datę złożenia wniosku o wydanie interpretacji.
Ubezpieczony R. G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, domagając się
jej zmiany przez nakazanie organowi rentowemu wydania wnioskowanej
interpretacji.
Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S.e wyrokiem z
dnia 21 marca 2013 r. zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że zobowiązał
Zakład Ubezpieczeń Społecznych do wydania interpretacji przepisu w sprawie
wszczętej wnioskiem z dnia 3 września 2012 r.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że w dniu 3 września 2012 r. do organu
rentowego wpłynął wniosek Zakładu […] R. G. o wydanie interpretacji obowiązku
opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2011 r. do
lipca 2012 r. Autor wniosku podał, że 8 sierpnia 2011 r. został uznany przez
Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności za osobę znacznie
niepełnosprawną. Od dnia 29 sierpnia 2011 r. przebywa zaś na świadczeniu
rehabilitacyjnym, które kończy się z dniem 22 sierpnia 2012 r. Od momentu
przyznania świadczenia rehabilitacyjnego z tytułu prowadzonej działalności
gospodarczej, tj. od sierpnia 2011 r., R. G. odprowadza składki na obowiązkowe
ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za pracownika, natomiast za siebie
odprowadza jedynie składkę na obowiązkowe ubezpieczenia zdrowotne. Za okres
od sierpnia 2011 r. do lipca 2012 r. nie opłacił jednak zaliczki na podatek
dochodowy, albowiem jego dochód w tym okresie był na tyle niski, że nie rodził
obowiązku uiszczania takiej zaliczki. Stoi zatem na stanowisku, że na mocy art. 82
pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej ze
środków publicznych za okres od sierpnia 2011 do lipca 2012 r. nie miał obowiązku
opłacania składki na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne, albowiem składka ta
jest opłacana w wysokości nieprzekraczającej kwoty należnej zaliczki na podatek
dochodowy od osób fizycznych, w przypadku gdy osoba zaliczona do
umiarkowanego lub znacznego stopnia niepełnosprawności uzyskuje przychód
3
jedynie z tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Ubezpieczony
stoi ponadto na stanowisku, że przysługuje mu prawo do dokonania korekt
ubezpieczenia zdrowotnego w deklaracjach złożonych do ZUS.
Uwzględniając opisane wyżej okoliczności faktyczne, Sąd Okręgowy uznał,
że odwołanie ubezpieczonego było uzasadnione. Sąd pierwszej instancji miał przy
tym na względzie, że przewidziana w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o
swobodzie działalności gospodarczej instytucja pisemnej interpretacji przepisów ma
na celu zagwarantowanie przedsiębiorcom pewności i przewidywalności ich sytuacji
prawnej w zakresie przepisów, które są niejasne lub szczególnie skomplikowane.
Wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi więc do wniosku, że
przedsiębiorca w każdej sytuacji, kiedy przepisy prawne nakładające na niego
obowiązek świadczenia daniny publicznej budzą wątpliwości, ma prawo wystąpić o
taką interpretację.
Nie podzielając poglądu prezentowanego w sprawie przez organ rentowy,
Sąd Okręgowy doszedł do przekonania, że we wniosku R. G. znalazło się
przedstawienie stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego, czego wymaga art. 10
ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przedsiębiorca wskazał, że
uzyskał z dniem 29 sierpnia 2011 r. prawo do świadczenia rehabilitacyjnego i
powziął wątpliwość, czy w okresie pobierania świadczenia, przy jednoczesnym
nieopłacaniu zaliczki na podatek dochodowy, winien opłacać składkę na
obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne.
Zdaniem Sądu Okręgowego, nie ma znaczenia, że R. G. po przedmiotową
interpretację wystąpił prawie po rocznym okresie pobierania świadczenia
rehabilitacyjnego, a w tym okresie przez cały czas uiszczał składkę na
obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne. Ubezpieczony jest nadal przedsiębiorcą, a
biorąc pod uwagę stan jego zdrowia, nie można wykluczać, że zaistniała sytuacja
powtórzy się i opisane we wniosku okoliczności w dalszym ciągu będą wiązały się z
obowiązkiem uregulowania określonych należności. Wniosek o interpretację
dotyczył zaistniałego stanu faktycznego, który zachował swą aktualność, także w
dacie zgłoszenia tego wniosku, albowiem rodził określone skutki w zakresie
bieżącego oraz przyszłego obowiązku świadczenia przez przedsiębiorcę daniny
publicznej w postaci składek na ubezpieczenie zdrowotne, w jego indywidualnej
4
sprawie. W tej sytuacji organ rentowy powinien dokonać stosownej interpretacji,
czego jednak nie uczynił.
Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 19
listopada 2013 r. oddalił apelację wniesioną przez organ rentowy od wyroku Sądu
pierwszej instancji, uznając ją za nieuzasadnioną.
Sąd Apelacyjny uznał, że ubezpieczony miał interes prawny w uzyskaniu od
organu rentowego wnioskowanej przez siebie interpretacji, która umożliwiłaby mu
uniknięcie ewentualnych sankcji związanej z nieuregulowaniem składek na
ubezpieczenie zdrowotne. Ubezpieczony jest osobą z orzeczoną
niepełnosprawnością w stopniu znacznym. Od sierpnia 2011 do lipca 2012 r.
pobierał świadczenie rehabilitacyjne, jednocześnie prowadząc działalność
gospodarczą, z tytułu której uzyskiwał dochód w wysokości nie rodzącej obowiązku
opłacania zaliczki na podatek dochodowy. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 litera c
ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ze środków publicznych, obowiązkowi
ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia
ubezpieczeniami społecznymi, które są osobami prowadzącymi działalność
pozarolniczą, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności
gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.
Zarazem art. 82 ust. 10 tej ustawy stanowi, że składka na ubezpieczenie zdrowotne
jest opłacana w wysokości nieprzekraczającej kwoty należnej zaliczki na podatek
dochodowy od osób fizycznych, w przypadku gdy osoba zaliczona do
umiarkowanego lub znacznego stopnia niepełnosprawności uzyskuje przychód
jedynie z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej. Ubezpieczony w dacie
składania wniosku o interpretację był przedsiębiorcą pobierającym świadczenie
rehabilitacyjne, zatem interpretacja miała dotyczyć „zaistniałego stanu faktycznego”.
Ponadto sąd drugiej instancji podzielił spostrzeżenia ubezpieczonego, że stan jego
zdrowia powoduje możliwość nabycia uprawnień do świadczenia rehabilitacyjnego
w przyszłości, co oznacza, że interpretacja odnosi się także do „zdarzeń
przyszłych”.
Sąd Apelacyjny zauważył, że ustawodawca wprowadzając nowelizację
art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, miał na celu „wprowadzenie
uregulowań, które w większym stopniu odpowiadają potrzebom i oczekiwaniom
5
przedsiębiorców oraz ułatwiają zgodne z prawem prowadzenie działalności
gospodarczej” (tak w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, Sejm RP VI
kadencji, nr druku 241). R. G. będąc przedsiębiorcą w sposób uzasadniony
oczekiwał wydania przez organ rentowy pisemnej interpretacji odnośnie do
sposobu uiszczania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z tych względów Zakład
Ubezpieczeń Społecznych powinien zadośćuczynić żądaniu ubezpieczonego i
wydać stosowną interpretację wątpliwych dlań przepisów.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł do Sądu Najwyższego skargę
kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 19 listopada 2013 r., zaskarżając
ten wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust.
2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej przez błędną
jego wykładnię i uznanie, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma obowiązek
wydać pisemną interpretację w zakresie stanu przeszłego.
W ocenie organu rentowego, wniosek ubezpieczonego dotyczył zasadności
opłacania składki w przeszłości, tj. w okresie od sierpnia 2011 do lipca 2012 r. Tak
sformułowany zakres interpretacji oznaczał, zdaniem skarżącego, że ubezpieczony
nie ma wątpliwości odnośnie do zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń
przyszłych, ale zdarzeń przeszłych, co nie mieści się w dyspozycji art. 10 ustawy o
swobodzie działalności gospodarczej.
W opinii skarżącego, wydanie pisemnej interpretacji nie może w żadnym
przypadku dotyczyć oceny stanu przeszłego, zachowania (braku odpowiedniego
zachowania) wnioskodawcy, która to ocena skutkowałaby np. koniecznością
złożenia dokumentów rozliczeniowych i bądź to uiszczenia należności z tytułu
składek, bądź nadpłatą z tytułu nienależnie opłaconych składek, gdyż obowiązek
nieskonkretyzowany przekształcił się w zobowiązanie z tytułu składek, lub jako
obowiązek spełniony przekształcił się w nadpłatę z tytułu składek, przy czym bez
znaczenia jest tu ewentualna konieczność dokonania rozliczeń, czy też dokonania
stosownych księgowań, gdyż takiego wyjątku ustawodawca nie przewiduje w
art. 10 wyżej wymienionej ustawy. W innym przypadku każdy wnioskodawca, w
każdym niemal wypadku, mógłby przywoływać zdarzenia przeszłe. Zwłaszcza
nagminne stałoby się to w przypadku, gdyby w danej sprawie toczyło się inne
postępowanie kontrolne czy dowodowe, argumentując, że uzyskanie pisemnej
6
interpretacji jest poparte jego interesem prawnym wynikającym z ochrony prawnej
zawartej w art. 10a ust. 2 powołanej ustawy, bowiem interpretacja nie jest wiążąca
dla przedsiębiorcy, jednakże przedsiębiorca nie może być obciążony jakimikolwiek
daninami publicznymi, sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w
zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji.
Zdaniem organu rentowego, jeśli wnioskodawca miałby ubiegać się o
potwierdzenie oceny prawnej zaistniałego ( przeszłego) stanu faktycznego, to w
rozwiązaniu tym tkwiłaby pułapka, w którą wnioskodawca sam by się wpędził.
Opisując stan zaistniały, wnioskodawca mógłby bowiem mimowolnie i pośrednio
zgłosić organowi taki stan faktyczny, który byłby oceniany inaczej niż
wnioskodawca. Jeżeli zaś ubezpieczony R. G. opłacił składki na ubezpieczenie
zdrowotne za okres od sierpnia 2011 r. do lipca 2012 r., to obowiązek ten został
spełniony, przekształcając się w ewentualną nadpłatę (przy założeniu, że składki
zostały nienależnie opłacone), natomiast przepis art. 10 ustawy o swobodzie
działalności gospodarczej stanowi o konieczności wydania przez organ pisemnej
interpretacji wyłącznie co do tych przepisów, z których wynika obowiązek
świadczenia składek na ubezpieczenia społeczne, a nie przepisów dotyczących
nadpłaty składek (jako nienależnie opłaconych), lub dotyczących zaległości z tytułu
składek.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie
działalności gospodarczej (w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 2 ustawy z
dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz
o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 141, poz. 888), przedsiębiorca może
złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki
organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu
zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez
przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub
zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (ust. 1). Wniosek o wydanie interpretacji
może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych (ust. 2).
7
Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić
stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie (ust. 3).
Zdaniem Sądu Najwyższego, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga
dokonania wykładni powołanego przepisu, a w szczególności użytego w jego ust. 2
zwrotu „zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych”. W ramach owej
wykładni nie można wszakże pominąć sposobu rozumienia użytego w ust. 1
sformułowania „przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez
przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub
zdrowotne”, gdyż w istocie to ich właśnie ma dotyczyć interpretacja. W tym zakresie
Sąd Najwyższy, wbrew odmiennemu poglądowi skarżącego, stoi jednak na
stanowisku, iż przewidziana w art. 10 ustawy o swobodzie działalności
gospodarczej instytucja interpretacji dotyczy wszystkich przepisów kształtujących
obowiązki płatników w zakresie świadczenia przez nich daniny publicznej oraz
składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, a zatem przepisów
dotyczących ustalania, obliczania i uiszczania (opłacania) tych świadczeń. W
odniesieniu do składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne kwestie te regulują
zaś przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych (w stosunku do składek na ubezpieczenie zdrowotne stosowane
odpowiednio na podstawie art. 32 tej ustawy w zakresie: ich poboru, egzekucji,
wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych,
dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i
prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców
oraz stosowania ulg i umorzeń) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o
świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Regulacja art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej
koresponduje zresztą z zawartą w art. 83d ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych, w myśl której Zakład wydaje interpretacje indywidualne, o których
mowa w art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w zakresie
obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym, zasad obliczania składek na
ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz
Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych
oraz podstawy wymiaru tych składek. Choć więc można zgodzić się z
8
prezentowaną w ocenianej skardze kasacyjnej tezą, iż interpretacja, o której mowa
w art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie dotyczy wprost
przepisów regulujących zasady postępowania w przypadku powstania nadpłaty
składek, to jednak odnosząc się do przepisów dotyczących ustalania, obliczania i
opłacania tych składek pośrednio, bez wątpienia, musi ona uwzględniać m.in. i to,
aby z jednej strony nie doszło do nieuiszczenia przez płatnika składek należnych, z
drugiej zaś, aby nie wystąpiła ich nadpłata. Wypada przy tym zauważyć, że
ewentualna nadpłata składek stanowi wszak konsekwencję nienależnego ich
opłacenia, a więc opłacenia wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów
dotyczących ustalania, obliczania i uiszczania tych składek bądź w sposób
niezgodny z tym obowiązkiem. Dlatego też celem interpretacji owych przepisów ma
być nie tylko ustalanie, obliczanie i opłacanie przez płatników składek należnych,
ale również unikanie nadpłaty składek i konieczności przeprowadzania w jej
rezultacie przez płatnika dalszych czynności, o których mowa m.in. w art. 23 ustawy
o systemie ubezpieczeń społecznych.
Dokonując natomiast wykładni zwrotu „zaistniałego stanu faktycznego lub
zdarzeń przyszłych”, Sąd Najwyższy w obecnym składzie w pełni podziela pogląd
wyrażony w postanowieniu z dnia 5 grudnia 2013 r., III UK 179/13 (LEX nr 1430465)
oraz w wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia z dnia 5 maja 2010 r.,
III AUa 3404/09 (LEX nr 686888), w których to judykatach stwierdzono, że analiza
art. 10 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prowadzi do wniosku,
iż określenie „zaistniałego stanu faktycznego”, zgodnie z jego gramatyczną
wykładnią, winno być rozumiane w ten sposób, iż wnioski muszą dotyczyć stanu
faktycznego, który już się zdarzył. Źródłem użytego przez ustawodawcę imiesłowu:
„zaistniałego” jest bowiem bez wątpienia czasownik „zaistnieć” występujący w
formie dokonanej, co prowadzi do uznania, że określenie „zaistniałego stanu
faktycznego” należy utożsamiać z takimi określeniami, jak: „stanu faktycznego,
który pojawił się”, „stanu faktycznego, który powstał”, „stanu faktycznego, który
zdarzył się”. Nie jest zatem istotne, kiedy ów stan faktyczny zaistniał. Wykładnia
art. 10 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie może być również
dokonywana w oderwaniu od regulacji zawartej w ust. 1 tego przepisu. Stąd, przy
równoczesnym zastosowaniu wykładni celowościowej i systemowej, użyte w
9
omawianym art. 10 ust. 2 określenie „zaistniałego stanu faktycznego” winno być
rozumiane w taki sposób, iż nie jest istotne, kiedy ów stan faktyczny powstał.
Istotne znaczenie ma natomiast to, aby ów stan faktyczny zaistniał rzeczywiście, a
skutki jego zaistnienia nadal (tj. również w dacie zgłoszenia wniosku o interpretację)
wymagały dokonania interpretacji przepisów, które w ramach subsumcji mają być
stosowane w odniesieniu do tego stanu faktycznego. W przeciwnym wypadku nie
występowałby bowiem po stronie wnioskodawcy interes prawny w uzyskaniu
interpretacji. Dlatego też wnioskowana interpretacja, o której mowa w art. 10 ust. 1 i
2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, może dotyczyć także takiego
stanu faktycznego, który zaistniał wprawdzie w przeszłości, ale nadal wywiera
skutki prawne polegające na konieczności zastosowania określonych przepisów,
których owa interpretacja ma dotyczyć, gdyż z ich zastosowania wynikać będzie
obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na
ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie.
Uwzględniając przedstawiony pogląd, Sąd Najwyższy stwierdza zatem, iż nie
jest trafny pogląd skarżącego, że gdyby ustawodawca chciał nałożyć na organy
administracyjne obowiązek interpretowania wszystkich stanów faktycznych, również
przeszłych, to art. 10 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej byłby
przepisem zbędnym. Sąd Najwyższy jest bowiem zdania, że właśnie użycie w
omawianym przepisie sformułowania: „wniosek o wydanie interpretacji może
dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych”, z przyczyn
wcześniej przytoczonych wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy było objęcie
zakresem przedmiotowym tego przepisu wszystkich zdarzeń, tzn. zarówno tych,
które miały miejsce w przeszłości, jak i tych, które aktualnie trwają oraz nawet tych,
które mogą dopiero w przyszłości się pojawić.
Przenosząc na grunt rozpoznawanej sprawy tak rozumianą regulację
zawartą w art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Sąd Najwyższy
stoi na stanowisku, iż nie ma racji organ rentowy, przyjmując, że stan faktyczny
przedstawiony we wniosku ubezpieczonego, nie dawał podstaw do wydania
interpretacji w trybie art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Należy
bowiem podkreślić, że ubezpieczony we wniosku sporządzonym w dniu 21 sierpnia,
a zgłoszonym w organie rentowym w dniu 3 września 2012 r., dotyczącym
10
interpretacji art. 82 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki
zdrowotnej, odwoływał się wprawdzie do konkretnej sytuacji (stanu faktycznego),
która polegała na opłacaniu przez niego składek na ubezpieczenie zdrowotne w
okresie od sierpnia 2011 r. do lipca 2012 r., jednakże jak ustaliły Sądy obu instancji,
pobierał świadczenie rehabilitacyjne jeszcze w sierpniu 2012 r., a zatem obowiązek
opłacenia przez niego składki za sierpień 2012 r. w dacie zgłoszenia wniosku o
interpretację nie był jeszcze wymagalny (por. art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach
opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych), w związku z czym nie
został zrealizowany przed dniem zgłoszenia wniosku. Skutki zaistniałego stanu
faktyczny nadal wymagały więc dokonania interpretacji przepisów, które miały być
stosowane w odniesieniu do tego stanu faktycznego. Dlatego też należy przyjąć, że
potrzeba interpretacji, nawet przy przyjęciu poglądu skarżącego, występowała
nadal również w dacie zgłoszenia wniosku. Ponadto, jak przyjęły Sądy meriti,
potrzeba dokonania interpretacji dotyczyła przyszłego obowiązku świadczenia
przez przedsiębiorcę daniny w postaci składek, gdyż stan jego zdrowia mógł
spowodować nabycie uprawnień do świadczenia rehabilitacyjnego w przyszłości.
Wniosek ubezpieczonego dotyczył zatem bez wątpienia „zaistniałego stanu
faktycznego" w wyżej przedstawionym rozumieniu, albowiem rodził określone skutki
w zakresie bieżącego obowiązku świadczenia przez przedsiębiorcę składek na
ubezpieczenie zdrowotne. W tej sytuacji organ rentowy powinien dokonać
stosownej interpretacji, czego jednak nie uczynił.
Wypada również zauważyć, że z art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o swobodzie
działalności gospodarczej wynika, że istotą uregulowanego w nim postępowania
jest uzyskanie przez stronę wyjaśnienia treści przepisów prawa i ich zastosowania
w odniesieniu do indywidualnej sytuacji wskazanej we wniosku. Niewątpliwie w
odniesieniu do interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z
których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na
ubezpieczenia społeczne, udzielona w decyzji interpretacja określa w sposób
istotny sytuację prawną wnioskodawcy. Co prawda nie jest on bowiem związany
udzieloną interpretacją, ale nie może być obciążony jakimikolwiek daninami
publicznymi, sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w
jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji (art. 10a ust. 2), zaś interpretacja
11
jest wiążąca dla organów administracji publicznej lub państwowych jednostek
organizacyjnych właściwych dla przedsiębiorcy i może zostać zmieniona wyłącznie
w drodze wznowienia postępowania (art. 10a ust. 3). Z tego względu interpretacja
co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek
świadczenia przez przedsiębiorcę należności innych niż wynikające z przepisów
podatkowych przybiera, z woli ustawodawcy, formę decyzji. Tak rozumiana
interpretacja w rozumieniu art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej
odpowiada co prawda do pewnego stopnia formie rozstrzygnięć indywidualnych
spraw przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, od których - zgodnie z art. 83 ust. 2
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - przysługuje odwołanie do sądu na
zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, nie można
jej jednak utożsamiać z wymienionymi przykładowo w art. 83 ust. 1 ustawy o
systemie ubezpieczeń społecznych sprawami, w których ZUS wydaje merytoryczne
decyzje ustalające wymiar składek i ich pobór, a także umarza należności z tytułu
składek. Mimo to utrwalone w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest stanowisko, że
odpowiada to formie rozstrzygnięć indywidualnych spraw przez Zakład
Ubezpieczeń Społecznych, od których - zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy systemowej
- przysługuje odwołanie do sądu na zasadach określonych w przepisach Kodeksu
postępowania cywilnego (por. np. postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 5
października 2011 r., II UK 33/11, LEX nr 1308096 oraz z dnia 24 maja 2011 r.,
II UK 350/10, LEX nr 1413534).
W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy ubezpieczony,
będący przedsiębiorcą, skorzystał z przysługującego mu na podstawie art. 10
ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prawa do wystąpienia o
interpretację przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez
przedsiębiorcę składek na ubezpieczenie zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie.
Kwestia dotycząca prawidłowości (zgodności z prawem) opłacania przez niego tych
składek nie była natomiast przedmiotem odrębnego, merytorycznego postępowania.
Z tej przyczyny należy uznać, iż wywody skargi kasacyjnej dotyczące niemożności
skorzystania z instytucji interpretacji w sytuacji istnienia warunków do wystąpienia z
wnioskiem o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ rentowy zostały
sformułowane poza owymi okolicznościami faktycznymi, wobec czego nie mogą
12
być przedmiotem oceny Sądu Najwyższego w postępowaniu kasacyjnym, w którym
Sąd ten jest związany ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę
zaskarżonego orzeczenia (art. 39813
§ 2 k.p.c.). Dlatego też jedynie na marginesie
powyższych rozważań Sąd Najwyższy uważa za stosowne stwierdzić, że nie widzi
podstaw do negowania możliwości wyboru przez samego przedsiębiorcę
pomiędzy wnioskiem o interpretację przepisów a wnioskiem o wydanie przez organ
rentowy decyzji merytorycznej. Takiej podstawy nie zawierają bowiem ani przepisy
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych bądź ustawy o świadczeniach opieki
zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ani też rozumiany w wyżej
podany sposób art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jak trafnie
zaś zauważa Sąd drugiej instancji, wprowadzenie przez ustawodawcę instytucji
interpretacji, zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy zmieniającej, miało na celu
„wprowadzenie uregulowań, które w większym stopniu odpowiadają potrzebom i
oczekiwaniom przedsiębiorców oraz ułatwiają zgodne z prawem prowadzenie
działalności gospodarczej”. Chodzi więc o możliwość skorzystania przez
przedsiębiorców z szerszego wachlarza instytucji prawnych służących określeniu i
wyjaśnieniu ich obowiązków dotyczących świadczenia składek na ubezpieczenia
społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Niezależnie od tego należy również
podkreślić, że nie zachodzi żadna obawa wydawania interpretacji w sprawach
odnoszących się do „odległych, przeszłych stanów faktycznych, w których również
wydawano prawomocne decyzje administracyjne w trybie ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i
które wywarły nieodwracalne skutki prawne”. Z przyczyn wyżej już podniesionych,
nadal muszą bowiem występować skutki zaistniałego w przeszłości stanu
faktycznego, które będą uzasadniały potrzebę dokonania interpretacji przepisów
mających zastosowanie w odniesieniu do tego stanu faktycznego. Dlatego też
rozstrzygnięcie określonej kwestii prawomocną decyzją organu rentowego
spowoduje, że decyzja ta będzie miała charakter wiążący zarówno dla tego organu,
jak i dla osoby wnioskującej o interpretację, a postępowanie zainicjowane takim
wnioskiem musi zostać uznane za bezprzedmiotowe, dając podstawę do wydania
przez organ rentowy, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., decyzji o umorzeniu tego
postępowania. Jeżeli natomiast zaistnieją okoliczności, o których mowa w art. 154 –
13
156 k.p.a., ostateczna decyzja, od której strona nie wniosła odwołania, może zostać
z urzędu uchylona, zmieniona lub unieważniona na zasadach określonych w
przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 83a ust. 2 ustawy o
systemie ubezpieczeń społecznych). Jedyna wątpliwość powstanie więc w sytuacji,
w której wykładnia przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez
przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne, będzie przedmiotem wniosku
o interpretację oraz równolegle toczącego się postępowania merytorycznego,
wszczętego czy to z urzędu, czy to na wniosek przedsiębiorcy (ubezpieczonego).
W takiej wszakże sytuacji, jak się zdaje, pierwszeństwo będzie miało postępowanie
merytoryczne, w ramach którego organ rentowy także musi dokonać interpretacji
przepisu, odnosząc ją jednak nie do stanu faktycznego przedstawionego przez
ubezpieczonego we wniosku o interpretację, w który nie może ingerować, lecz do
okoliczności ustalonych w toku postępowania merytorycznego, a następnie
zastosować go jako podstawę prawną decyzji. I tu zatem będą zachodzić
przesłanki do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem o interpretację.
Kierując się przedstawionymi motywami oraz opierając się na treści
art. 39814
k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji swego wyroku.
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 18 grudnia 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Iwulski (przewodniczący)
SSN Zbigniew Myszka
SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca)
w sprawie z odwołania R. G.
od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
o prawo do interpretacji,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 18 grudnia 2014 r.,
skargi kasacyjnej organu rentowego od wyroku Sądu Apelacyjnego w […] z dnia 19
listopada 2013 r.,
oddala skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 25 września 2012 r.
odmówił wydania ubezpieczonemu R. G. prowadzącemu działalność gospodarczą
pod firmą Zakład [...] interpretacji w przedmiocie obowiązku opłacania składek na
ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w okresie
przebywania na świadczeniu rehabilitacyjnym. Zdaniem organu rentowego,
zagadnienie będące przedmiotem wniosku dotyczy okresu od sierpnia 2011 r. do
2
lipca 2012 r., a więc stanu przeszłego, co uniemożliwia wydanie wnioskowanej
interpretacji. Treść przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie
działalności gospodarczej (t.j.: Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.)
uniemożliwia wydanie wiążącej interpretacji odnoszącej się do zdarzeń przeszłych,
poprzedzających datę złożenia wniosku o wydanie interpretacji.
Ubezpieczony R. G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, domagając się
jej zmiany przez nakazanie organowi rentowemu wydania wnioskowanej
interpretacji.
Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S.e wyrokiem z
dnia 21 marca 2013 r. zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że zobowiązał
Zakład Ubezpieczeń Społecznych do wydania interpretacji przepisu w sprawie
wszczętej wnioskiem z dnia 3 września 2012 r.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że w dniu 3 września 2012 r. do organu
rentowego wpłynął wniosek Zakładu […] R. G. o wydanie interpretacji obowiązku
opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2011 r. do
lipca 2012 r. Autor wniosku podał, że 8 sierpnia 2011 r. został uznany przez
Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności za osobę znacznie
niepełnosprawną. Od dnia 29 sierpnia 2011 r. przebywa zaś na świadczeniu
rehabilitacyjnym, które kończy się z dniem 22 sierpnia 2012 r. Od momentu
przyznania świadczenia rehabilitacyjnego z tytułu prowadzonej działalności
gospodarczej, tj. od sierpnia 2011 r., R. G. odprowadza składki na obowiązkowe
ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za pracownika, natomiast za siebie
odprowadza jedynie składkę na obowiązkowe ubezpieczenia zdrowotne. Za okres
od sierpnia 2011 r. do lipca 2012 r. nie opłacił jednak zaliczki na podatek
dochodowy, albowiem jego dochód w tym okresie był na tyle niski, że nie rodził
obowiązku uiszczania takiej zaliczki. Stoi zatem na stanowisku, że na mocy art. 82
pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej ze
środków publicznych za okres od sierpnia 2011 do lipca 2012 r. nie miał obowiązku
opłacania składki na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne, albowiem składka ta
jest opłacana w wysokości nieprzekraczającej kwoty należnej zaliczki na podatek
dochodowy od osób fizycznych, w przypadku gdy osoba zaliczona do
umiarkowanego lub znacznego stopnia niepełnosprawności uzyskuje przychód
3
jedynie z tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Ubezpieczony
stoi ponadto na stanowisku, że przysługuje mu prawo do dokonania korekt
ubezpieczenia zdrowotnego w deklaracjach złożonych do ZUS.
Uwzględniając opisane wyżej okoliczności faktyczne, Sąd Okręgowy uznał,
że odwołanie ubezpieczonego było uzasadnione. Sąd pierwszej instancji miał przy
tym na względzie, że przewidziana w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o
swobodzie działalności gospodarczej instytucja pisemnej interpretacji przepisów ma
na celu zagwarantowanie przedsiębiorcom pewności i przewidywalności ich sytuacji
prawnej w zakresie przepisów, które są niejasne lub szczególnie skomplikowane.
Wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi więc do wniosku, że
przedsiębiorca w każdej sytuacji, kiedy przepisy prawne nakładające na niego
obowiązek świadczenia daniny publicznej budzą wątpliwości, ma prawo wystąpić o
taką interpretację.
Nie podzielając poglądu prezentowanego w sprawie przez organ rentowy,
Sąd Okręgowy doszedł do przekonania, że we wniosku R. G. znalazło się
przedstawienie stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego, czego wymaga art. 10
ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przedsiębiorca wskazał, że
uzyskał z dniem 29 sierpnia 2011 r. prawo do świadczenia rehabilitacyjnego i
powziął wątpliwość, czy w okresie pobierania świadczenia, przy jednoczesnym
nieopłacaniu zaliczki na podatek dochodowy, winien opłacać składkę na
obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne.
Zdaniem Sądu Okręgowego, nie ma znaczenia, że R. G. po przedmiotową
interpretację wystąpił prawie po rocznym okresie pobierania świadczenia
rehabilitacyjnego, a w tym okresie przez cały czas uiszczał składkę na
obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne. Ubezpieczony jest nadal przedsiębiorcą, a
biorąc pod uwagę stan jego zdrowia, nie można wykluczać, że zaistniała sytuacja
powtórzy się i opisane we wniosku okoliczności w dalszym ciągu będą wiązały się z
obowiązkiem uregulowania określonych należności. Wniosek o interpretację
dotyczył zaistniałego stanu faktycznego, który zachował swą aktualność, także w
dacie zgłoszenia tego wniosku, albowiem rodził określone skutki w zakresie
bieżącego oraz przyszłego obowiązku świadczenia przez przedsiębiorcę daniny
publicznej w postaci składek na ubezpieczenie zdrowotne, w jego indywidualnej
4
sprawie. W tej sytuacji organ rentowy powinien dokonać stosownej interpretacji,
czego jednak nie uczynił.
Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 19
listopada 2013 r. oddalił apelację wniesioną przez organ rentowy od wyroku Sądu
pierwszej instancji, uznając ją za nieuzasadnioną.
Sąd Apelacyjny uznał, że ubezpieczony miał interes prawny w uzyskaniu od
organu rentowego wnioskowanej przez siebie interpretacji, która umożliwiłaby mu
uniknięcie ewentualnych sankcji związanej z nieuregulowaniem składek na
ubezpieczenie zdrowotne. Ubezpieczony jest osobą z orzeczoną
niepełnosprawnością w stopniu znacznym. Od sierpnia 2011 do lipca 2012 r.
pobierał świadczenie rehabilitacyjne, jednocześnie prowadząc działalność
gospodarczą, z tytułu której uzyskiwał dochód w wysokości nie rodzącej obowiązku
opłacania zaliczki na podatek dochodowy. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 litera c
ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ze środków publicznych, obowiązkowi
ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia
ubezpieczeniami społecznymi, które są osobami prowadzącymi działalność
pozarolniczą, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności
gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.
Zarazem art. 82 ust. 10 tej ustawy stanowi, że składka na ubezpieczenie zdrowotne
jest opłacana w wysokości nieprzekraczającej kwoty należnej zaliczki na podatek
dochodowy od osób fizycznych, w przypadku gdy osoba zaliczona do
umiarkowanego lub znacznego stopnia niepełnosprawności uzyskuje przychód
jedynie z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej. Ubezpieczony w dacie
składania wniosku o interpretację był przedsiębiorcą pobierającym świadczenie
rehabilitacyjne, zatem interpretacja miała dotyczyć „zaistniałego stanu faktycznego”.
Ponadto sąd drugiej instancji podzielił spostrzeżenia ubezpieczonego, że stan jego
zdrowia powoduje możliwość nabycia uprawnień do świadczenia rehabilitacyjnego
w przyszłości, co oznacza, że interpretacja odnosi się także do „zdarzeń
przyszłych”.
Sąd Apelacyjny zauważył, że ustawodawca wprowadzając nowelizację
art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, miał na celu „wprowadzenie
uregulowań, które w większym stopniu odpowiadają potrzebom i oczekiwaniom
5
przedsiębiorców oraz ułatwiają zgodne z prawem prowadzenie działalności
gospodarczej” (tak w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, Sejm RP VI
kadencji, nr druku 241). R. G. będąc przedsiębiorcą w sposób uzasadniony
oczekiwał wydania przez organ rentowy pisemnej interpretacji odnośnie do
sposobu uiszczania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z tych względów Zakład
Ubezpieczeń Społecznych powinien zadośćuczynić żądaniu ubezpieczonego i
wydać stosowną interpretację wątpliwych dlań przepisów.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł do Sądu Najwyższego skargę
kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 19 listopada 2013 r., zaskarżając
ten wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust.
2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej przez błędną
jego wykładnię i uznanie, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma obowiązek
wydać pisemną interpretację w zakresie stanu przeszłego.
W ocenie organu rentowego, wniosek ubezpieczonego dotyczył zasadności
opłacania składki w przeszłości, tj. w okresie od sierpnia 2011 do lipca 2012 r. Tak
sformułowany zakres interpretacji oznaczał, zdaniem skarżącego, że ubezpieczony
nie ma wątpliwości odnośnie do zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń
przyszłych, ale zdarzeń przeszłych, co nie mieści się w dyspozycji art. 10 ustawy o
swobodzie działalności gospodarczej.
W opinii skarżącego, wydanie pisemnej interpretacji nie może w żadnym
przypadku dotyczyć oceny stanu przeszłego, zachowania (braku odpowiedniego
zachowania) wnioskodawcy, która to ocena skutkowałaby np. koniecznością
złożenia dokumentów rozliczeniowych i bądź to uiszczenia należności z tytułu
składek, bądź nadpłatą z tytułu nienależnie opłaconych składek, gdyż obowiązek
nieskonkretyzowany przekształcił się w zobowiązanie z tytułu składek, lub jako
obowiązek spełniony przekształcił się w nadpłatę z tytułu składek, przy czym bez
znaczenia jest tu ewentualna konieczność dokonania rozliczeń, czy też dokonania
stosownych księgowań, gdyż takiego wyjątku ustawodawca nie przewiduje w
art. 10 wyżej wymienionej ustawy. W innym przypadku każdy wnioskodawca, w
każdym niemal wypadku, mógłby przywoływać zdarzenia przeszłe. Zwłaszcza
nagminne stałoby się to w przypadku, gdyby w danej sprawie toczyło się inne
postępowanie kontrolne czy dowodowe, argumentując, że uzyskanie pisemnej
6
interpretacji jest poparte jego interesem prawnym wynikającym z ochrony prawnej
zawartej w art. 10a ust. 2 powołanej ustawy, bowiem interpretacja nie jest wiążąca
dla przedsiębiorcy, jednakże przedsiębiorca nie może być obciążony jakimikolwiek
daninami publicznymi, sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w
zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji.
Zdaniem organu rentowego, jeśli wnioskodawca miałby ubiegać się o
potwierdzenie oceny prawnej zaistniałego ( przeszłego) stanu faktycznego, to w
rozwiązaniu tym tkwiłaby pułapka, w którą wnioskodawca sam by się wpędził.
Opisując stan zaistniały, wnioskodawca mógłby bowiem mimowolnie i pośrednio
zgłosić organowi taki stan faktyczny, który byłby oceniany inaczej niż
wnioskodawca. Jeżeli zaś ubezpieczony R. G. opłacił składki na ubezpieczenie
zdrowotne za okres od sierpnia 2011 r. do lipca 2012 r., to obowiązek ten został
spełniony, przekształcając się w ewentualną nadpłatę (przy założeniu, że składki
zostały nienależnie opłacone), natomiast przepis art. 10 ustawy o swobodzie
działalności gospodarczej stanowi o konieczności wydania przez organ pisemnej
interpretacji wyłącznie co do tych przepisów, z których wynika obowiązek
świadczenia składek na ubezpieczenia społeczne, a nie przepisów dotyczących
nadpłaty składek (jako nienależnie opłaconych), lub dotyczących zaległości z tytułu
składek.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie
działalności gospodarczej (w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 2 ustawy z
dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz
o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 141, poz. 888), przedsiębiorca może
złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki
organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu
zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez
przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub
zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (ust. 1). Wniosek o wydanie interpretacji
może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych (ust. 2).
7
Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić
stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie (ust. 3).
Zdaniem Sądu Najwyższego, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga
dokonania wykładni powołanego przepisu, a w szczególności użytego w jego ust. 2
zwrotu „zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych”. W ramach owej
wykładni nie można wszakże pominąć sposobu rozumienia użytego w ust. 1
sformułowania „przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez
przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub
zdrowotne”, gdyż w istocie to ich właśnie ma dotyczyć interpretacja. W tym zakresie
Sąd Najwyższy, wbrew odmiennemu poglądowi skarżącego, stoi jednak na
stanowisku, iż przewidziana w art. 10 ustawy o swobodzie działalności
gospodarczej instytucja interpretacji dotyczy wszystkich przepisów kształtujących
obowiązki płatników w zakresie świadczenia przez nich daniny publicznej oraz
składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, a zatem przepisów
dotyczących ustalania, obliczania i uiszczania (opłacania) tych świadczeń. W
odniesieniu do składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne kwestie te regulują
zaś przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych (w stosunku do składek na ubezpieczenie zdrowotne stosowane
odpowiednio na podstawie art. 32 tej ustawy w zakresie: ich poboru, egzekucji,
wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych,
dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i
prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców
oraz stosowania ulg i umorzeń) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o
świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Regulacja art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej
koresponduje zresztą z zawartą w art. 83d ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych, w myśl której Zakład wydaje interpretacje indywidualne, o których
mowa w art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w zakresie
obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym, zasad obliczania składek na
ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz
Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych
oraz podstawy wymiaru tych składek. Choć więc można zgodzić się z
8
prezentowaną w ocenianej skardze kasacyjnej tezą, iż interpretacja, o której mowa
w art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie dotyczy wprost
przepisów regulujących zasady postępowania w przypadku powstania nadpłaty
składek, to jednak odnosząc się do przepisów dotyczących ustalania, obliczania i
opłacania tych składek pośrednio, bez wątpienia, musi ona uwzględniać m.in. i to,
aby z jednej strony nie doszło do nieuiszczenia przez płatnika składek należnych, z
drugiej zaś, aby nie wystąpiła ich nadpłata. Wypada przy tym zauważyć, że
ewentualna nadpłata składek stanowi wszak konsekwencję nienależnego ich
opłacenia, a więc opłacenia wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów
dotyczących ustalania, obliczania i uiszczania tych składek bądź w sposób
niezgodny z tym obowiązkiem. Dlatego też celem interpretacji owych przepisów ma
być nie tylko ustalanie, obliczanie i opłacanie przez płatników składek należnych,
ale również unikanie nadpłaty składek i konieczności przeprowadzania w jej
rezultacie przez płatnika dalszych czynności, o których mowa m.in. w art. 23 ustawy
o systemie ubezpieczeń społecznych.
Dokonując natomiast wykładni zwrotu „zaistniałego stanu faktycznego lub
zdarzeń przyszłych”, Sąd Najwyższy w obecnym składzie w pełni podziela pogląd
wyrażony w postanowieniu z dnia 5 grudnia 2013 r., III UK 179/13 (LEX nr 1430465)
oraz w wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia z dnia 5 maja 2010 r.,
III AUa 3404/09 (LEX nr 686888), w których to judykatach stwierdzono, że analiza
art. 10 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prowadzi do wniosku,
iż określenie „zaistniałego stanu faktycznego”, zgodnie z jego gramatyczną
wykładnią, winno być rozumiane w ten sposób, iż wnioski muszą dotyczyć stanu
faktycznego, który już się zdarzył. Źródłem użytego przez ustawodawcę imiesłowu:
„zaistniałego” jest bowiem bez wątpienia czasownik „zaistnieć” występujący w
formie dokonanej, co prowadzi do uznania, że określenie „zaistniałego stanu
faktycznego” należy utożsamiać z takimi określeniami, jak: „stanu faktycznego,
który pojawił się”, „stanu faktycznego, który powstał”, „stanu faktycznego, który
zdarzył się”. Nie jest zatem istotne, kiedy ów stan faktyczny zaistniał. Wykładnia
art. 10 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie może być również
dokonywana w oderwaniu od regulacji zawartej w ust. 1 tego przepisu. Stąd, przy
równoczesnym zastosowaniu wykładni celowościowej i systemowej, użyte w
9
omawianym art. 10 ust. 2 określenie „zaistniałego stanu faktycznego” winno być
rozumiane w taki sposób, iż nie jest istotne, kiedy ów stan faktyczny powstał.
Istotne znaczenie ma natomiast to, aby ów stan faktyczny zaistniał rzeczywiście, a
skutki jego zaistnienia nadal (tj. również w dacie zgłoszenia wniosku o interpretację)
wymagały dokonania interpretacji przepisów, które w ramach subsumcji mają być
stosowane w odniesieniu do tego stanu faktycznego. W przeciwnym wypadku nie
występowałby bowiem po stronie wnioskodawcy interes prawny w uzyskaniu
interpretacji. Dlatego też wnioskowana interpretacja, o której mowa w art. 10 ust. 1 i
2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, może dotyczyć także takiego
stanu faktycznego, który zaistniał wprawdzie w przeszłości, ale nadal wywiera
skutki prawne polegające na konieczności zastosowania określonych przepisów,
których owa interpretacja ma dotyczyć, gdyż z ich zastosowania wynikać będzie
obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na
ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie.
Uwzględniając przedstawiony pogląd, Sąd Najwyższy stwierdza zatem, iż nie
jest trafny pogląd skarżącego, że gdyby ustawodawca chciał nałożyć na organy
administracyjne obowiązek interpretowania wszystkich stanów faktycznych, również
przeszłych, to art. 10 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej byłby
przepisem zbędnym. Sąd Najwyższy jest bowiem zdania, że właśnie użycie w
omawianym przepisie sformułowania: „wniosek o wydanie interpretacji może
dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych”, z przyczyn
wcześniej przytoczonych wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy było objęcie
zakresem przedmiotowym tego przepisu wszystkich zdarzeń, tzn. zarówno tych,
które miały miejsce w przeszłości, jak i tych, które aktualnie trwają oraz nawet tych,
które mogą dopiero w przyszłości się pojawić.
Przenosząc na grunt rozpoznawanej sprawy tak rozumianą regulację
zawartą w art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Sąd Najwyższy
stoi na stanowisku, iż nie ma racji organ rentowy, przyjmując, że stan faktyczny
przedstawiony we wniosku ubezpieczonego, nie dawał podstaw do wydania
interpretacji w trybie art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Należy
bowiem podkreślić, że ubezpieczony we wniosku sporządzonym w dniu 21 sierpnia,
a zgłoszonym w organie rentowym w dniu 3 września 2012 r., dotyczącym
10
interpretacji art. 82 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki
zdrowotnej, odwoływał się wprawdzie do konkretnej sytuacji (stanu faktycznego),
która polegała na opłacaniu przez niego składek na ubezpieczenie zdrowotne w
okresie od sierpnia 2011 r. do lipca 2012 r., jednakże jak ustaliły Sądy obu instancji,
pobierał świadczenie rehabilitacyjne jeszcze w sierpniu 2012 r., a zatem obowiązek
opłacenia przez niego składki za sierpień 2012 r. w dacie zgłoszenia wniosku o
interpretację nie był jeszcze wymagalny (por. art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach
opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych), w związku z czym nie
został zrealizowany przed dniem zgłoszenia wniosku. Skutki zaistniałego stanu
faktyczny nadal wymagały więc dokonania interpretacji przepisów, które miały być
stosowane w odniesieniu do tego stanu faktycznego. Dlatego też należy przyjąć, że
potrzeba interpretacji, nawet przy przyjęciu poglądu skarżącego, występowała
nadal również w dacie zgłoszenia wniosku. Ponadto, jak przyjęły Sądy meriti,
potrzeba dokonania interpretacji dotyczyła przyszłego obowiązku świadczenia
przez przedsiębiorcę daniny w postaci składek, gdyż stan jego zdrowia mógł
spowodować nabycie uprawnień do świadczenia rehabilitacyjnego w przyszłości.
Wniosek ubezpieczonego dotyczył zatem bez wątpienia „zaistniałego stanu
faktycznego" w wyżej przedstawionym rozumieniu, albowiem rodził określone skutki
w zakresie bieżącego obowiązku świadczenia przez przedsiębiorcę składek na
ubezpieczenie zdrowotne. W tej sytuacji organ rentowy powinien dokonać
stosownej interpretacji, czego jednak nie uczynił.
Wypada również zauważyć, że z art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o swobodzie
działalności gospodarczej wynika, że istotą uregulowanego w nim postępowania
jest uzyskanie przez stronę wyjaśnienia treści przepisów prawa i ich zastosowania
w odniesieniu do indywidualnej sytuacji wskazanej we wniosku. Niewątpliwie w
odniesieniu do interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z
których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na
ubezpieczenia społeczne, udzielona w decyzji interpretacja określa w sposób
istotny sytuację prawną wnioskodawcy. Co prawda nie jest on bowiem związany
udzieloną interpretacją, ale nie może być obciążony jakimikolwiek daninami
publicznymi, sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w
jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji (art. 10a ust. 2), zaś interpretacja
11
jest wiążąca dla organów administracji publicznej lub państwowych jednostek
organizacyjnych właściwych dla przedsiębiorcy i może zostać zmieniona wyłącznie
w drodze wznowienia postępowania (art. 10a ust. 3). Z tego względu interpretacja
co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek
świadczenia przez przedsiębiorcę należności innych niż wynikające z przepisów
podatkowych przybiera, z woli ustawodawcy, formę decyzji. Tak rozumiana
interpretacja w rozumieniu art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej
odpowiada co prawda do pewnego stopnia formie rozstrzygnięć indywidualnych
spraw przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, od których - zgodnie z art. 83 ust. 2
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - przysługuje odwołanie do sądu na
zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, nie można
jej jednak utożsamiać z wymienionymi przykładowo w art. 83 ust. 1 ustawy o
systemie ubezpieczeń społecznych sprawami, w których ZUS wydaje merytoryczne
decyzje ustalające wymiar składek i ich pobór, a także umarza należności z tytułu
składek. Mimo to utrwalone w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest stanowisko, że
odpowiada to formie rozstrzygnięć indywidualnych spraw przez Zakład
Ubezpieczeń Społecznych, od których - zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy systemowej
- przysługuje odwołanie do sądu na zasadach określonych w przepisach Kodeksu
postępowania cywilnego (por. np. postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 5
października 2011 r., II UK 33/11, LEX nr 1308096 oraz z dnia 24 maja 2011 r.,
II UK 350/10, LEX nr 1413534).
W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy ubezpieczony,
będący przedsiębiorcą, skorzystał z przysługującego mu na podstawie art. 10
ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prawa do wystąpienia o
interpretację przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez
przedsiębiorcę składek na ubezpieczenie zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie.
Kwestia dotycząca prawidłowości (zgodności z prawem) opłacania przez niego tych
składek nie była natomiast przedmiotem odrębnego, merytorycznego postępowania.
Z tej przyczyny należy uznać, iż wywody skargi kasacyjnej dotyczące niemożności
skorzystania z instytucji interpretacji w sytuacji istnienia warunków do wystąpienia z
wnioskiem o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ rentowy zostały
sformułowane poza owymi okolicznościami faktycznymi, wobec czego nie mogą
12
być przedmiotem oceny Sądu Najwyższego w postępowaniu kasacyjnym, w którym
Sąd ten jest związany ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę
zaskarżonego orzeczenia (art. 39813
§ 2 k.p.c.). Dlatego też jedynie na marginesie
powyższych rozważań Sąd Najwyższy uważa za stosowne stwierdzić, że nie widzi
podstaw do negowania możliwości wyboru przez samego przedsiębiorcę
pomiędzy wnioskiem o interpretację przepisów a wnioskiem o wydanie przez organ
rentowy decyzji merytorycznej. Takiej podstawy nie zawierają bowiem ani przepisy
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych bądź ustawy o świadczeniach opieki
zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ani też rozumiany w wyżej
podany sposób art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jak trafnie
zaś zauważa Sąd drugiej instancji, wprowadzenie przez ustawodawcę instytucji
interpretacji, zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy zmieniającej, miało na celu
„wprowadzenie uregulowań, które w większym stopniu odpowiadają potrzebom i
oczekiwaniom przedsiębiorców oraz ułatwiają zgodne z prawem prowadzenie
działalności gospodarczej”. Chodzi więc o możliwość skorzystania przez
przedsiębiorców z szerszego wachlarza instytucji prawnych służących określeniu i
wyjaśnieniu ich obowiązków dotyczących świadczenia składek na ubezpieczenia
społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Niezależnie od tego należy również
podkreślić, że nie zachodzi żadna obawa wydawania interpretacji w sprawach
odnoszących się do „odległych, przeszłych stanów faktycznych, w których również
wydawano prawomocne decyzje administracyjne w trybie ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i
które wywarły nieodwracalne skutki prawne”. Z przyczyn wyżej już podniesionych,
nadal muszą bowiem występować skutki zaistniałego w przeszłości stanu
faktycznego, które będą uzasadniały potrzebę dokonania interpretacji przepisów
mających zastosowanie w odniesieniu do tego stanu faktycznego. Dlatego też
rozstrzygnięcie określonej kwestii prawomocną decyzją organu rentowego
spowoduje, że decyzja ta będzie miała charakter wiążący zarówno dla tego organu,
jak i dla osoby wnioskującej o interpretację, a postępowanie zainicjowane takim
wnioskiem musi zostać uznane za bezprzedmiotowe, dając podstawę do wydania
przez organ rentowy, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., decyzji o umorzeniu tego
postępowania. Jeżeli natomiast zaistnieją okoliczności, o których mowa w art. 154 –
13
156 k.p.a., ostateczna decyzja, od której strona nie wniosła odwołania, może zostać
z urzędu uchylona, zmieniona lub unieważniona na zasadach określonych w
przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 83a ust. 2 ustawy o
systemie ubezpieczeń społecznych). Jedyna wątpliwość powstanie więc w sytuacji,
w której wykładnia przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez
przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne, będzie przedmiotem wniosku
o interpretację oraz równolegle toczącego się postępowania merytorycznego,
wszczętego czy to z urzędu, czy to na wniosek przedsiębiorcy (ubezpieczonego).
W takiej wszakże sytuacji, jak się zdaje, pierwszeństwo będzie miało postępowanie
merytoryczne, w ramach którego organ rentowy także musi dokonać interpretacji
przepisu, odnosząc ją jednak nie do stanu faktycznego przedstawionego przez
ubezpieczonego we wniosku o interpretację, w który nie może ingerować, lecz do
okoliczności ustalonych w toku postępowania merytorycznego, a następnie
zastosować go jako podstawę prawną decyzji. I tu zatem będą zachodzić
przesłanki do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem o interpretację.
Kierując się przedstawionymi motywami oraz opierając się na treści
art. 39814
k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji swego wyroku.