Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CSK 128/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 22 stycznia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Agnieszka Piotrowska (przewodniczący)
SSN Marta Romańska
SSN Karol Weitz (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa W. T., B. T., A. T., E. Z., A. K., M. V., F. C., B. Z., A. A., J.
T., R. T.,
Z. C., S. C. i Z. Z.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […] i Agencji Rozwoju Regionalnego
S.A. w K.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 22 stycznia 2015 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej Skarbu Państwa - Wojewody […]
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 3 października 2013 r.,
1. oddala skargę kasacyjną,
2. zasądza od pozwanego Skarbu Państwa - Wojewody […] na
rzecz powodów Z. Z. i S. C. po 1 800 zł ( jeden tysiąc osiemset
złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Wyrokiem z dnia 5 października 2011 r. Sąd Okręgowy w K. zasądził od
Skarbu Państwa – Wojewody […] określone w nim kwoty z ustawowymi odsetkami
na rzecz poszczególnych powodów Z. T., E. Z., A.K., M. V., F. C., B. Z., A. A., Z. C.,
J. T., R. T., Z. Z. i S. C. jako odszkodowanie za szkodę wywołaną wydaniem z
naruszeniem prawa przez Wojewodę K. decyzji z dnia 28 lipca 1992 r.
stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Przedsiębiorstwo Budownictwa
Mieszkaniowego w K. z dniem 5 grudnia 1990 r. – na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy
z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm., dalej jako „u.z.g.g.w.”)
– użytkowania wieczystego stanowiącej własność Skarbu Państwa działki nr 72/7,
objętej kw […], położonej w K., przy ul. B., obręb N. W skład te działki wchodziły
również dawne parcele nr 777, 778/1 i 778/2, wywłaszczone na rzecz Skarbu
Państwa na podstawie decyzji - orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady
Narodowej w K. z dnia 28 kwietnia 1951 r., stanowiące przedtem własność
poprzedników prawnych powodów. Sąd Okręgowy oddalił powództwo w zakresie,
w którym żądanie powodów przenosiło przyznane im kwoty, a także oddalił
powództwo wobec pozwanej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w K.
Sąd ustalił, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia 28 lipca 1992 r. wydana
została pomimo, że toczyło się – z wniosku z dnia 18 kwietnia 1991 r. –
postępowanie o zwrot nieruchomości stanowiących dawne parcele nr 777, 778/1
i 778/2 zgodnie z art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce
i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.;
dalej „u.g.g.”) na rzecz następców prawnych wywłaszczonych właścicieli.
Po wydaniu decyzji z dnia 28 lipca 1992 r. aktem notarialnym z dnia 13 grudnia
1994 r. likwidator Przedsiębiorstwa Budownictwa Mieszkaniowego w K. jako
przedstawiciel Agencji Rozwoju Regionu K. sprzedał prawo użytkowania
wieczystego działki, objętej uwłaszczeniem, z budynkami i budowlami tam
posadowionymi na rzecz małżonków K. W. i M. M.-W. i małżonków M. i A. H. na
współwłasność po ½ części. Sprzedaż ta objęła również wchodzące w skład działki
dawne parcele nr 777, 778/1 i 778/2, wywłaszczone w 1951 r.
3
Minister Infrastruktury decyzją z dnia 22 marca 2004 r. stwierdził, że decyzja
Wojewody K. z dnia 28 lipca 1992 r. o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa Budownictwa
Mieszkaniowego w K. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej
wywłaszczonych dawnych parcel nr 777, 778/1 i 778/2 i że nie jest możliwe
stwierdzenie nieważności tej decyzji z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. W
uzasadnieniu wskazał, że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej trwało
postępowanie o zwrot wywłaszczonych dawnych parcel na podstawie art. 69 u.g.g.,
mające pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym, które do czasu
zakończenia pierwszego z tych postępowań powinno było być zawieszone. Z tego
powodu decyzja z dnia 28 lipca 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem
prawa. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości wskutek
umowy sprzedaży z dnia 13 grudnia 1994 r. przeszło jednak na osoby trzecie, co
ujawniono w księdze wieczystej, wobec czego w stosunku do tych gruntów zaszły
nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Następnie na
mocy decyzji z dnia 16 marca 2005 r. Minister Infrastruktury odmówił przyznania
powodom odszkodowania w związku z wydaniem decyzji z dnia 28 lipca 1992 r.
Decyzjami z dnia 28 września 2005 r. i z dnia 31 stycznia 2006 r. Prezydent Miasta
K. orzekł o odmowie zwrotu powodom gruntów stanowiących dawne parcele objęte
wywłaszczeniem w 1951 r.
Sąd Okręgowy uznał, że podstawę prawną roszczeń powodów stanowi art.
160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed jego uchyleniem. Powodowie, po
wyczerpaniu drogi postępowania administracyjnego, wystąpili na drogę sądową,
dochodząc odszkodowania za szkodę wyrządzoną im decyzją Wojewody K. z dnia
28 lipca 1992 r. w powiązaniu z wcześniejszymi zaszłościami wywłaszczeniowymi
wynikającymi z decyzji - orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia 28 kwietnia
1951 r. Stwierdzenie przez Ministra Infrastruktury, że decyzja z dnia 28 lipca 1992 r.
w części dotyczącej spornych dawnych parcel została wydana z naruszeniem
prawa, przesądzało o jej bezprawności. Z kolei brak osiągnięcia celu, na jaki
wywłaszczono działki, stanowił wystarczającą przesłankę do ich zwrotu, a jeśli to
niemożliwe – do żądania stosownego odszkodowania. Według Sądu Okręgowego
powodowie udowodnili przesłanki uzasadniające przyznanie odszkodowania
zgodnie z art. 160 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Szkodą dla powodów była utrata
4
możliwości odzyskania działek, których własność przysługiwała ich poprzednikom
prawnym. Uszczerbek ten pozostaje w normalnym związku przyczynowym z
decyzją Wojewody z dnia 28 lipca 1992 r. i odpowiada aktualnej wartości
nieruchomości według stanu na datę wywłaszczenia, a proporcjonalnie do wielkości
udziałów przysługujących powodom w spadku po poprzednikach prawnych.
Apelacje od wyroku Sądu Okręgowego z dnia 5 października 2011 r. wnieśli
pozwany Skarb Państwa – Wojewoda […] i powódka Z. C. Sąd Apelacyjny w
całości podzielił i przyjął za własne ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego.
Uwzględnił ponadto, że na skutek śmierci powódki Z. T. spadek po niej nabyli - po
1/3 części – W. T., B. T. i A. T.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego nie jest zasadny pogląd pozwanego Skarbu
Państwa – Wojewody […], że w sprawie nie miał zastosowania art. 160 k.p.a., gdyż
powodowie i ich poprzednicy prawni nie byli stroną w postępowaniu
uwłaszczeniowym, a przyczyną ich uszczerbku majątkowego nie była decyzja
z dnia 28 lipca 1992 r., lecz działanie legislacyjne, wskutek którego do obrotu
prawnego wszedł art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w., kolidujący z uprawnieniem przewidzianym
w art. 69 u.g.g. w zakresie roszczeń o zwrot nieruchomości na podstawie wniosku
o zwrot złożonego przed 5 grudnia 1990 r., a wyłączający to uprawnienie, gdy
wniosek taki złożono po tej dacie.
Według uchwały Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10,
OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75, do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej
ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której
nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu,
ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. mimo, że z dniem 1 września 2004 r.
art. 160 k.p.a. został uchylony na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie
ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692).
Wskazując na to, że powodowie szkodę wywodzą z decyzji z dnia 28 lipca 1992 r.,
której wydanie z naruszeniem prawa stwierdzono w dniu 22 marca 2004 r., Sąd
Apelacyjny przyjął, że przedawnienie należy oceniać na podstawie art. 160 § 6
k.p.a. W świetle tego przepisu trzyletni termin przedawnienia należało liczyć od dnia,
w którym ostateczna stała się decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej
5
z naruszeniem art. 156 k.p.a. albo decyzja, w której organ stwierdził – w myśl art.
158 § 2 k.p.a. - że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1
k.p.a. Na tej podstawie Sąd Apelacyjny odrzucił twierdzenie, że przedawnienie
należałoby oceniać w świetle art. 442 k.c.
Sąd drugiej instancji wskazał, że w uchwale Sądu Najwyższego z dnia
21 czerwca 2012 r., III CZP 28/12, OSNC 2013, nr 1, poz. 6, przyjęto, iż osoby
niebiorące udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z naruszeniem
prawa określonym w art. 156 k.p.a. mogą być uprawnione do dochodzenia
odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Powodowie, choć nie brali udziału
w postępowaniu, w którym wydano decyzję z dnia 28 lipca 1992 r., to jednak mieli
interes, aby być stronami tego postępowania, wobec czego mogą dochodzić
odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Nie zmieniała tego okoliczność,
że przed 5 grudnia 1990 r. nie złożyli wniosku o zwrot wywłaszczonych
nieruchomości. Dla zachowania prawa do zwrotu nieruchomości według art. 69
u.g.g. wystarczało bowiem złożenie wniosku o zwrot przed zakończeniem
postępowania, w którym stwierdzano nabycie przez państwową osobę prawną
użytkowania wieczystego na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 u.z.g.g.w., o ile w dniu
5 grudnia 1990 r. spełnione były przesłanki zwrotu nieruchomości.
Warunki te zostały dochowane po stronie powodów, wobec czego nabyli oni
prawo do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, utracili je jednak
wskutek wydania decyzji z dnia 28 lipca 1992 r. i zaistniałych po tym zdarzeń, a nie
wskutek wejścia w życie art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w. Sąd Apelacyjny uznał, że istnieje
związek przyczynowy między bezprawnym wydaniem tej decyzji a faktyczną
i prawną utratą przez powodów możliwości ubiegania się o zwrot wywłaszczonych
nieruchomości. Stwierdzenie nabycia ex lege prawa użytkowania wieczystego tych
nieruchomości przez Przedsiębiorstwo Budownictwa Mieszkaniowego w K.
otworzyło drogę do legalnego obrotu działkami na rzecz kolejnych podmiotów
i definitywnego i nieodwracalnego nabycia ich własności przez osoby trzecie na
skutek działania rękojmi wiary ksiąg wieczystych. Sąd Apelacyjny zgodził się przy
tym z poglądem Sądu Okręgowego, że w dniu 5 grudnia 1990 r. spełnione były
przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, gdyż stały się one zbędne na
cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
6
Wyrokiem z dnia 3 października 2013 r. Sąd Apelacyjny uwzględnił apelację
pozwanego Skarbu Państwa – Wojewody […] w odniesieniu do rozstrzygnięcia o
kosztach procesu zawartego w wyroku Sądu Okręgowego z dnia 5 października
2011 r., a w pozostałym zakresie apelację tę oddalił, jak również oddalił apelację
powódki Z. C.
Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa zaskarżyła powołany wyrok
w części dotyczącej zasądzonych na rzecz powodów od pozwanego Skarbu
Państwa – Wojewodę […] kosztów procesu, oddalenia jego apelacji i niezasądzenia
od powodów na rzecz pozwanego kosztów postępowania apelacyjnego.
Podniesiono zarzuty naruszenia art. 361 § 2 k.c. w zw. z art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w., art.
160 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 361 § 1 k.c. oraz art. 442 § 1 k.c., wnosząc o
uchylenie wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 3 października 2013 r. w zaskarżonej
części i jego zmianę przez oddalenia powództwa albo o przekazanie sprawy w tym
zakresie Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Decydujące znaczenie dla oceny zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej
ma relacja między wynikającym z dawnego art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w. nabyciem z mocy
prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez państwowe osoby prawne inne niż Skarb
Państwa użytkowania wieczystego gruntów znajdujących się w tym dniu
w zarządzie tych osób a przewidzianym najpierw w dawnym art. 74 u.g.g., a potem
w dawnym art. 69 u.g.g. uprawnieniem do uzyskania zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego w razie,
gdy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Ukształtowały się w tym zakresie dwa kierunki wykładni.
Według pierwszego z nich, jeżeli do dnia 5 grudnia 1990 r., tj. do dnia
wejścia w życie art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w., wywłaszczona nieruchomość nie stała się
zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, albo wprawdzie stała się
zbędna na ten cel, ale uprawniony do tego dnia nie wystąpił z wnioskiem o jej zwrot,
wtedy nie mógł już uzyskać zwrotu nieruchomości, gdyż z mocy art. 2 ust. 1
u.z.g.g.w. państwowa osoba prawna sprawująca zarząd nieruchomością stała się
jej użytkownikiem wieczystym, a uprawnienie do żądania zwrotu wygasło (wyrok
7
Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2013 r., I ACa 1139/12,
nie publ.). W tym ujęciu źródłem utraty uprawnienia do żądania zwrotu
wywłaszczonej nieruchomości, w razie niezłożenia wniosku o zwrot do dnia
5 grudnia 1990 r., jest przepis art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w., a nie decyzja wojewody
wydana na podstawie art. 2 ust. 3 u.z.g.g.w., stwierdzająca, że państwowa osoba
prawna nabyła użytkowanie wieczyste z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1
u.z.g.g.w., choćby to ta decyzja stała się w rzeczywistości zdarzeniem otwierającym
formalnie drogę do rozporządzania tym prawem.
Zgodnie z przeciwnym kierunkiem wykładni, na mocy art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w.
nie następowało nabycie z mocy prawa przez państwowe osoby prawne
użytkowania wieczystego gruntów znajdujących w ich zarządzie w dniu 5 grudnia
1990 r., jeżeli w tym dniu grunty te były zbędne na cel określony w decyzji
o wywłaszczeniu, zaś uprawniony złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej
nieruchomości przed wydaniem – na podstawie art. 2 ust. 3 u.z.g.g.w. – decyzji
stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego przez państwową osobę prawną
zarządzającą nieruchomością (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
15 lutego 1999 r., OPS 15/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 75; uchwała Sądu
Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r., III ZP 14/99, OSNP 2000, nr 8, poz. 294;
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2005 r., III CK 142/04, nie publ.).
W tym ujęciu decyzja wojewody wydana na podstawie art. 2 ust. 3 u.z.g.g.w.,
stwierdzająca nabycie przez państwową osobę prawną z mocy prawa użytkowania
wieczystego na podstawie art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w., może być źródłem utraty prawa
do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i wynikłej z tego tytułu szkody,
gdyż otwierała formalnie drogę do rozporządzenia użytkowaniem wieczystym
i mogła wywołać nieodwracalne skutki prawne.
Przyjąć należy, że w sytuacji, w której wywłaszczona nieruchomość do dnia
5 grudnia 1990 r. stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu,
wtedy uprawniony do żądania jej zwrotu mógł wystąpić ze skutecznym wnioskiem
zgodnie z dawnym art. 69 u.g.g. również po tym dniu, ponieważ uprawnienie do
żądania zwrotu nieruchomości nie mogło być naruszone przez nabycie użytkowania
wieczystego na podstawie art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w. Przemawia za tym wyraźne
zastrzeżenie w art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w., zgodnie z którym następujące na podstawie
8
tego przepisu nabycie użytkowania wieczystego nie naruszało praw osób trzecich.
Takim prawem było też prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na
podstawie dawnego art. 69 u.g.g. Przeciwna wykładnia wzajemnych zależności
między art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w. z jednej strony oraz art. 69 u.g.g. z drugiej strony
czyniłaby iluzoryczną ochronę praw osób trzecich przewidzianą w art. 2 ust. 1
u.z.g.g.w. Rozumowanie to jest zasadne jednak tylko przy założeniu, że wniosek
o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony przed ostatecznym
stwierdzeniem – na podstawie art. 2 ust. 3 u.z.g.g.w. - w decyzji wojewody nabycia
użytkowania wieczystego przez państwową osobę prawną (wyroki Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2005 r., OSK 1330/04, nie publ.; z dnia
28 listopada 2007 r., I OSK 1652/06, nie publ.; z dnia 28 maja 2010 r., I OSK
1067/09, nie publ.). Taka sytuacja wystąpiła w okolicznościach niniejszej sprawy.
Źródłem szkody, której naprawienia dochodzą powodowie, nie jest
w związku z tym art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w., stanowi je natomiast – jak to trafnie przyjęły
w sprawie Sądy pierwszej i drugiej instancji – wydanie decyzji z dnia 28 lipca
1992 r., gdyż - w okolicznościach sprawy - potwierdzenie w tej decyzji nabycia
przez Przedsiębiorstwo Budownictwa Mieszkaniowego w K. użytkowania
wieczystego było pierwszym ogniwem zdarzeń, które spowodowało włączenie
w krąg podmiotów uprawnionych do wywłaszczonych nieruchomości osób trzecich,
a w konsekwencji doprowadziło też do tego, że niemożliwa okazała się realizacja
prawa do żądania ich zwrotu (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada
2002 r., III CZP 73/02, OSNC 2003, nr 10, poz. 131). Między wydaniem decyzji
z dnia 28 lipca 1992 r., a szkodą poniesioną przez powodów, polegającą na utracie
uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zachodził normalny
związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. Wobec stwierdzenia przez
Ministra Infrastruktury decyzją z dnia 22 marca 2004 r, że decyzja z dnia 28 lipca
1992 r. wydana została z naruszeniem prawa, lecz wywołała nieodwracalne skutki
prawne, zasadne było – przy uwzględnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia
31 marca 2011 r., III CZP 112/10 - zastosowanie do oceny roszczeń powodów
art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2004 r.
Do obliczania terminu przedawnienia tych roszczeń nie był więc miarodajny art.
442 k.c.
9
W świetle powyższego wszystkie zarzuty kasacyjne są bezzasadne. Mając
to na względzie, na podstawie art. 39814
k.p.c. oraz art. 108 § 1 k.p.c. w zw. z art.
391 § 1 i art. 39821
k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.