Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 203/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 14 maja 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jan Górowski (przewodniczący)
SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)
SSN Katarzyna Tyczka-Rote
Protokolant Justyna Kosińska
w sprawie z powództwa J. C.-Z., B. C.
i M. C.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […]
o odszkodowanie,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 14 maja 2015 r.,
skargi kasacyjnej powodów
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 3 października 2013 r.,
1. oddala skargę kasacyjną;
2. odstępuje od obciążenia powodów kosztami postępowania
kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Troje powodów (J.M. C. – Z., B. A. C. i M. C.) żądali od pozwanego Skarbu
Państwa - Wojewody Mazowieckiego odszkodowania odpowiednio w kwotach:
1.938.510 zł, 1.292.340 zł i 646.170 zł z odsetkami. Odszkodowanie to obejmowało
naprawienie szkody rzeczywistej i w postaci utraconych korzyści. Roszczenie to
powodowie wywodzili z decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej m.st.
Warszawy (PRN) z dnia 11 lipca 1967 r. o odmowie przyznania powodom prawa
użytkowania wieczystego do gruntu, położonego przy ul. C. 3 w Warszawie.
Nieważność tej decyzji stwierdzono w dniu 3 października 2007 r.
Sąd Okręgowy oddalił powództwo po dokonaniu następujących ustaleń
faktycznych.
Poprzednik prawny obecnych powodów P. C. był właścicielem zabudowanej
nieruchomości przy ul. C. 3 w Warszawie i zmarł 4 sierpnia 1957 r. Nieruchomość
została objęta przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i
użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279; cyt.
dalej jako „dekret z dnia 26 października 1945 r.”). Nieruchomość ta stała się
własnością Gminy m.st. Warszawy, a następnie w 1950 r. własnością Skarbu
Państwa. W terminie przewidzianym w przepisach dekretu z dnia 26 października
1945 r. P. C. nie złożył wniosku o ustanowieniu własności czasowej do gruntu.
Wniosek taki złożyli dopiero następcy prawni b. właściciela na podstawie przepisów
uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania
niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w użytkowanie wieczyste (MP z
1965 r., nr 6, poz. 18). Decyzją z dnia 11 lipca 1967 r. PRN odmówiło przyznania
prawa własności czasowej gruntu nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul.
C. 3. Osobom trzecim sprzedano 5 lokali znajdujących się w budynku
posadowionym na nieruchomości. Decyzją z dnia 23 sierpnia 2007 r. SKO w
Warszawie nie stwierdziło nieważności decyzji PRN dnia 11 lipca 1967 r.
W wyniku ponownego rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa
użytkowania wieczystego decyzją z dnia 21 czerwca 2009 r. ustanowiono m.in. na
rzecz powodów na 99 lat użytkowanie wieczyste w częściach i w sposób bliżej
opisany szczegółowo w tej decyzji (k. 67-73 akt sprawy), odmówiono natomiast
3
ustanowienia takiego prawa do udziału 0,666 części gruntu o pow. 189 m2
(pochodzącego z dawnej nieruchomości, Hip. Nr […]), stanowiącego obecnie
działkę ewidencyjną nr 45 (obręb […]) z racji zbycia pięciu lokali mieszkalnych o
numerach 2, 3, 4, 6 i 7 na rzecz najemców lokali (osób trzecich). Złożony do SKO
wniosek powodów o wypłatę odszkodowania został zwrócony.
W ocenie Sądu Okręgowego, odpowiedzialność odszkodowawczą
pozwanego należało rozpatrywać na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził,
że nie istnieje sugerowany przez powodów, normalny związek przyczynowy
pomiędzy decyzją PRN z 11 lipca 1967 r. a szkodą powodów obejmującą
definitywną utratę pięciu lokali mieszkalnych, zbytych na rzecz osób trzecich.
Zbycie to nastąpiło bowiem w czasie, w którym Skarb Państwa był właścicielem
nieruchomości gruntowej i budynkowej. Uchwała nr 11 RM z 1965 r. była tzw.
uchwałą samoistną, wydaną bez właściwego upoważnienia ustawowego i nie
mogła stanowić podstawy jakiejkolwiek decyzji, także pozytywnej dla powodów,
i właśnie z tego powodu stwierdzono nieważność decyzji z dnia 11 lipca 1967 r.
decyzją nadzorczą z 2007 r. Poprzednik prawny powodów nie złożył wniosku
o przyznanie własności czasowej budynku w terminie przewidzianym w przepisach
dekretu z dnia 26 października 1945 r. W związku z obowiązującymi przepisami
(o gospodarce nieruchomościami gruntowymi) oraz stwierdzeniem nieważności
decyzji PRN z 11 lipca 1967 r. otworzyła się dla powodów droga do uzyskania
prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości i własności budynku,
jednak w ograniczonym zakresie, tj. tylko odnośnie do niesprzedanych lokali
i odpowiedniej części gruntu.
Apelacja powodów została oddalona. Sąd Apelacyjny podzielił stanowisko
Sądu Okręgowego, że nie istnieje normalny związek przyczynowy pomiędzy
nieważną decyzją z dnia 11 lipca 1967 r. a nieuzyskaniem przez powodów udziału
w użytkowaniu wieczystym i w prawie własności pięciu lokali mieszkalnych
(art. 361 § 1 k.c.). Nie istnieje tu nawet obiektywny związek przyczynowy.
Skutek w postaci nieuzyskania przez powodów tych praw (opisanych w pkt IV
decyzji z dnia 16 czerwca 2009 r.) nastąpiłby również, gdyby nie doszło do wydania
nieważnej decyzji PRN z 1967 r. Stwierdzenie nieważności tej decyzji nie wywołało
skutku o charakterze restytucyjnym prawa własności właściciela nieruchomości,
4
wywołała natomiast inne skutki prawne. Sprzedając poszczególne lokale (5 lokali)
w latach 1972-1982, Skarb Państwa dysponował jednak swoją własnością i w tej
sytuacji nie można mówić o szkodzie po stronie powodów, nie istniał adekwatny
związek przyczynowy między wskazanym przez powodów uszczerbkiem a decyzją
z 1957 r. Powodowie uzyskaliby, oczywiście, uprawnienia do wspomnianych pięciu
lokali w świetle art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), gdyby nie doszło
wcześniej do definitywnego nimi rozporządzenia. Ale chodzi tu o szkodę legalną,
za którą Skarb Państwa nie może ponosić odpowiedzialności. Do jej powstania
mogłoby dojść z takim samym prawdopodobieństwem w sytuacji, w której wniosek
złożony na podstawie uchwały nr 11 RM z dnia 27 stycznia 1965 r. nie został
rozpoznany.
W skardze kasacyjnej powodów podnoszono zarzuty naruszenia przepisów
prawa procesowego, tj. art. 328 § 1 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.; art. 233 § 1 k.c.
w zw. z art. 278 § 1 k.c. Wskazywano także na naruszenie przepisów prawa
materialnego, tj. art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 1 k.p.c. i w zw. art. 361 § 1 k.c. w zw.
z art. 1 k.p.c. i w zw. § 1 uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r.;
§ 1 tej uchwały; art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 32 Konstytucji; art. 89 ust. 2 ustawy
z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
(Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz art. 214 ust. 1 ustawy z dnia
17 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r., nr 115, poz.
741 ze zm.) w zw. z art. 361 k.c.; art. 1 Protokołu nr 1 z dnia 20 marca 1952 r.,
ratyfikowanego w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r., nr 26, poz. 175).
Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie zgodnie
z żądaniem pozwu, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Wbrew stanowisku skarżących, zaskarżony wyrok spełnia wymagania
formalne przewidziane w art. 328 § 2 k.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. i stwarza
możliwość dokonania właściwej kontroli kasacyjnej. W postępowaniu kasacyjnym
nie może być skutecznie podnoszony zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c.
5
w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. ani zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 278
§ 1 k.p.c.
Jeżeli w świetle prawa polskiego brak było w ogóle podstaw do przyznania
powodom odszkodowania za utratę części własności gruntu (zob. pkt 2
uzasadnienia), to bezprzedmiotowy staje się tym samym zarzut naruszenia art. 1
Protokołu Nr 1 z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. nr 26, poz. 175,
zmienianego i uzupełnionego Protokołem z konwencji o Ochronie Praw Człowieka
i Podstawowych Wolności.
2. Z ustaleń faktycznych dokonanych przez Sądy meriti wynika,
że poprzednik prawny obecnych powodów nie złożył wniosku o przyznanie mu
prawa własności czasowej budynku znajdującego się na nieruchomości położonej
w Warszawie przy ul. C, 3, bliżej opisanej w pozwie. Wniosek złożony został
dopiero na podstawie przepisów uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia
1965 r. (§ 3 ust. 1). Taki wniosek był niezbędny dla oddania osobom uprawnionym
terenu (określonego przedmiotowo w § 1 uchwały) w użytkowanie wieczyste przez
Skarb Państwa. W § 1 tej uchwały wyjaśniono jeszcze, że wspomniane oddanie
mogło nastąpić, pomimo że właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni nie
złożyli w terminie przewidzianych w dekrecie z dnia 26 października 1945 r.
wniosków o przyznanie odpowiedniego prawa i jeżeli zachodzą warunki
wymienione w uchwale.
3. Decyzja z dnia 11 lipca 1967 r. (odmowna), wydana na podstawie
uchwały nr 11 Rady Ministrów, została uchylona decyzją nadzorczą w 2007 r.
Z treści pierwotnej decyzji wynika, że odmowa ustanowienia użytkowania
wieczystego gruntu wydana została dlatego, ponieważ budynek mieszkalny
znajdujący się na nieruchomości nie był domem mieszkalnym w rozumieniu
obowiązującej wówczas ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu ustawy z dnia
28 maja 1957 r. spod publicznej gospodarki (…) (Dz.U. nr 47, ze zm.) Decyzja
z dnia 11 lipca 1967 r. została uznana za nieważną decyzję nadzorczą z dnia
23 sierpnia 2007 r. (i następnie - decyzją z dnia 3 października 2007 r.) z tej racji,
że wydano ją bez podstawy prawnej w oparciu o tzw. samoistną uchwałę Rady
Ministrów.
6
4. Jeżeli spadkobiercom właściciela nieruchomości przyznano
ostatecznie w 2009 r. użytkowanie wieczyste gruntu wraz z prawem udziału we
współwłasności nieruchomości wspólnej bez pięciu wyodrębnionych wcześniej
lokali mieszkalnych, to powstaje kwestia prawnego znaczenia wniosku osób
uprawnionych. Chodzi o to, czy wniosek ten należy (i ewentualnie w jakim zakresie)
traktować jako wniosek złożony na podstawie przepisów dekretu z dnia
26 października 1945 r., czy - jako wniosek jurydycznie nowy, przewidziany
w przepisach wydanych później (w latach sześćdziesiątych i następnych).
Należy przyjąć, że omawiany wniosek złożony został w istocie już na
podstawie nowego stanu prawnego, w którym przewidziano możliwość prawną
odzyskania nieruchomości przez osoby uprawnione, gdy nieruchomości te przeszły
definitywnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu z 1945 r.
(por. § 1 ust. 1 uchwały nr 11 Rady Ministrów; art. 89 ust. 2 ustawy z dnia
29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości; Dz.U.
z 1991 r., nr 3, poz. 127 ze zm.; przepis ten następnie został zmieniony w wyniku
wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce
gruntami i wywłaszczeniu, Dz.U. nr 79, poz. 464 ze zm.). Z tych dwóch ostatnich
aktów prawnych wynika to, że osoby uprawnione mogły zgłosić wnioski o oddanie
gruntu w użytkowanie wieczyste w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. (Dz.U.
z 1990 r., nr 79, poz. 464 ze zm.; por. też art. 214 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Warto jednocześnie zaznaczyć,
że regulacja ta potwierdza ogólniejszą regułę ustanawiania użytkowania
wieczystego przy spełnieniu nowych (innych niż w dekrecie) warunków prawnych
i ustanowienie takie niekoniecznie mogło obejmować całą, utraconą wcześniej na
rzecz Skarbu Państwa nieruchomość gruntową. Wniosek zgłoszony przez osoby
uprawnione na podstawie przepisów uchwały nr 11 Rady Ministrów z 1965 r.
potraktowano de facto jako wniosek złożony już w świetle nowo ukształtowanego
stanu prawnego, w którym pojawiła się możliwość uzyskania użytkowania
wieczystego (przynajmniej w ograniczonym przedmiotowo zakresie) w razie
złożenia wniosku do końca 1988 r.
Skarżący upatrują źródła szkody w postaci nieuzyskania (utraty) pięciu lokali
mieszkalnych (wyodrębnionych i znajdujących się w budynku) w decyzji pierwotnej
7
z dnia 11 lipca 1967 r. o odmowie przyznania użytkowania wieczystego, której
nieważność stwierdzono w 2007 r. odpowiednią decyzją nadzorczą. Zdaniem
skarżących, decyzja ta bowiem „umożliwiła następczo bezprawną sprzedaż” lokali
znajdujących się w budynku na rzecz osób trzecich” (pkt 4 skargi). Tymczasem
oba Sądy meriti trafnie stwierdziły brak adekwatnego związku przyczynowego
między wspomnianą decyzją a uszczerbkiem majątkowym poniesionym przez
powodów (art. 361 § 1 k.c.). Rozpatrywany w 2009 r. wniosek był oceniany
w nowym stanie prawnym. Wydanie decyzji z dnia 11 lipca 1967 r. niczego nie
zmieniało w sytuacji prawnej poprzednika prawnego powodów. Działoby się tak
samo, gdyby decyzja ta była pozytywna i przyznawała uprawnionym stosowne
prawo. Niezłożenie wniosku przez właściciela nieruchomości na podstawie
przepisów dekretu z 1945 r. doprowadziło do ukształtowania się definitywnego
stanu prawnego po stronie Skarbu Państwa. Stał się on właścicielem definitywnym
gruntu i mógł (w latach 1974 - 1982 r.) rozporządzać częściami nieruchomości
w postaci ustanowienia odrębnej własności lokali i ich sprzedaży osobom trzecim.
Powodowie skorzystali z nowej, stworzonej możliwości prawnej i uzyskali
użytkowanie gruntu w znaczącej jej części, nieobejmujące jednak zbytych
wcześniej lokali mieszkalnych. W tej sytuacji Skarb Państwa nie może
ponosić odpowiedzialności odszkodowawczej za tę część utraconego przez
powodów gruntu.
W konsekwencji należy przyjąć, że nietrafny okazał się ogólny zarzut
naruszenia art. 361 § 1 k.c., a także zarzut naruszenia art. 89 ust. 2 ustawy z dnia
29 kwietnia 1985 r. i art. 214 ust. 2 ustawy z 17 sierpnia 1997 r. (zarzut 3 i 4).
Wbrew sugestii skarżących, decyzja z dnia 11 lipca 1967 r. „nie uniemożliwiła
rozpoznania (…) wniosku w późniejszym czasie” na podstawie przepisów ustawy
z dnia 29 kwietnia 1985 r., ponieważ taki wniosek - już oczywiście w nowym stanie
prawnym - został jednak w przeważającej części pozytywnie rozpoznany na rzecz
powodów.
W związku z przedmiotem obecnego postępowania (spór o istnienie
przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej) nie miała jednak znaczenia
podnoszona przez skarżących kwestia statusu i funkcji budynku znajdującego
się na gruncie (budynek wielomieszkaniowy lub jednorodzinny). Miało to znaczenie
8
jedynie dla przedmiotowego zakresu prawa użytkowania wieczystego
ustanowionego na rzecz powodów. W tej sytuacji nietrafny pozostaje również
zarzut naruszenia § 1 uchwały nr 11 Rady Ministrów z 1965 r.
Jeżeli więc wiosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu nie
został złożony w terminie przewidzianym w przepisach dekretu z dnia
26 października 1945 r., a złożono taki wniosek do dnia 31 grudnia 1988 r. (art. 89
ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., Dz.U. nr 79, poz. 464 ze zm.), Skarb
Państwa nie odpowiada za uszczerbek majątkowy b. właściciela gruntu i jego
następców prawnych w postaci szkody wydzielonych części nieruchomości
(odrębnych lokali) osobom trzecim.
Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną jako
nieuzasadnioną (art. 39814
k.p.c.). O kosztach postępowania orzeczono stosownie
do art. 98 k.p.c. w zw. z art. 108 § 1 k.p.c. przy uwzględnieniu postanowień art. 102
k.p.c.