P 2/93
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Karol Radziwiłł
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
32
Orzeczenie
z dnia 28 września 1993 r.
Sygn. akt (P. 2/93)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: Sędzia TK Czesław Bakalarski
Sędziowie TK: Ferdynand Rymarz - sprawozdawca,
Andrzej Zoll
Protokolant: Karol Radziwiłł
po rozpoznaniu w dniu 28 września 1993 r. na rozprawie sprawy z wniosku Składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Ministra Spraw Wewnętrznych i Prokuratora Generalnego, sprawy dotyczącej odpowiedzi na następujące pytanie prawne składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie:
"Czy § 2 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r. w sprawie określenia organów właściwych do wydania pozwoleń na broń, ustalania wzorów pozwoleń na broń oraz określenia istotnych części broni i amunicji (Dz.U. Nr 76 poz. 452) jest zgodny z ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych (Dz.U. Nr 6 poz. 43; zm.: z 1983 r. Nr 6 poz. 35, z 1988 r. Nr 41 poz. 324 i z 1989 r. Nr 35 poz. 192), a nadto z art. 1 i art. 56 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?,
orzeka:
1. przepis § 2 ust. 1 i 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r. w sprawie określenia organów właściwych do wydawania pozwoleń na broń, ustalania wzorów pozwoleń na broń oraz określenia istotnych części broni i amunicji (Dz.U. z 1990 r. Nr 76, poz. 452), jest niezgodny z przepisami art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych (Dz.U. z 1961 r. Nr 6. poz. 43. zm.: 1983 r. Nr 6, poz. 35; z 1988 r. Nr 41, poz. 324 oraz 1989 r. Nr 35, poz. 192) i z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.,
2. przepis § 5 rozporządzenia wymienionego w pkt 1 jest niezgodny z art. 5 ust. 3 ustawy wymienionej w pkt 1, a także z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. Równocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470; zm. z 1993 r. Nr 47, poz. 213), wymienione w pkt 1 i 2 sentencji przepisy § 2 ust. 1 i 2 pkt 5 oraz § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r., podlegają zmianie bądź uchyleniu zgodnie z treścią orzeczenia, nie później, niż w terminie 3 miesięcy od przedłożenia orzeczenia Ministrowi Spraw Wewnętrznych. W przeciwnym razie przepisy te tracą moc z upływem wspomnianego terminu 3-miesięcznego.
UZASADNIENIE
I
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, działając na podstawie art. 25 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity: Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213), postanowieniem z dnia 23 kwietnia 1993 r. zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:
"Czy § 2 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r. w sprawie określenia organów właściwych do wydawania pozwoleń na broń, ustalenia wzorów pozwoleń na broń oraz określenia istotnych części broni i amunicji (Dz.U. Nr 76, poz. 452) jest zgodny z ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych (Dz.U. Nr 6 poz. 43; zm.: z 1983 r. Nr 6, poz. 35; z 1988 r. Nr 41; poz. 324 i z 1989 r. Nr 35, poz. 192), a nadto z art. 1 i art. 56 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?"
W uzasadnieniu pytania skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza, iż przez powołaną ustawę o broni, amunicji i materiałach wybuchowych Minister Spraw Wewnętrznych został zobowiązany (upoważniony) do określenia w drodze rozporządzenia:
1) co należy uważać za istotne części broni lub amunicji (art. 1 ust. 4),
2) innych, niż wymienione w ustawie, kategorii osób, które mogą posiadać broń bez pozwolenia, jak również innych niż wymienione w ustawie rodzajów broni, które można posiadać bez pozwolenia wydanego przez organy Policji (art. 4 ust. 6),
3) organów Policji właściwych do wydawania pozwoleń na broń oraz wzorów pozwoleń na broń (art. 5 ust. 3),
4) zasad i trybu zbycia broni i amunicji (art. 12 ust. 3).
Nadto Minister Spraw Wewnętrznych został upoważniony do rozciągnięcia, w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej, przepisów ustawy na poszczególne rodzaje broni białej oraz inne przedmioty (art. 32).
Delegacje ustawowe wymienione wyżej w punktach 1-4 zostały zrealizowane w rozporządzeniu z dnia 29 października 1990 r., które zastąpiło rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 12 grudnia 1986 r. (Dz.U. z 1987 r. Nr 1 poz. 7). Rozporządzenie to zawiera przepisy, do wydania których Minister Spraw Wewnętrznych nie byt - zdaniem składu orzekającego NSA - upoważniony: § 2 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że pozwolenie na broń myśliwską wydaje się na okres od 1 roku do 5 lat, a na pozostałe rodzaje broni od 1 roku do 3 lat.
Zdaniem NSA, unormowanie to wydaje się sprzeczne z przepisami ustawy o broni, amunicji i materiałach wybuchowych. Art. 5 tej ustawy uzależnia wydanie pozwolenia na broń od wystąpienia okoliczności faktycznych, które uzasadniają wydanie takiego pozwolenia. Natomiast cofnięcie pozwolenia na broń może, poza przypadkami szczególnymi, nastąpić w każdym czasie, jeżeli odpadły okoliczności faktyczne, które uzasadniały wydanie takiego pozwolenia (art. 11 ust. 1). Wynika z powyższego, że ustawodawca uzależnił czasokres korzystania przez daną osobę z pozwolenia na broń wyłącznie od indywidualnej sytuacji tej osoby. Wprowadzenie w cytowanym rozporządzeniu zasady, że każdy posiadacz pozwolenia na broń musi, po upływie terminu jego ważności, ponownie ubiegać się o wydanie pozwolenia - przy tych samych okolicznościach faktycznych, nie znajduje, według składu orzekającego NSA, oparcia w przepisach ustawy.
Z kolei § 5 rozporządzenia stwierdzający, że dotychczas (to jest do dnia 26.11.1990 r.) wydane pozwolenia na broń zachowują moc nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 1992 r., pozbawił znaczną liczbę osób (w tym i skarżącego, w sprawie rozpoznawanej przez NSA) nabytych uprawnień.
W przekonaniu NSA, tego rodzaju unormowanie wydaje się sprzeczne z zasadami państwa prawnego (art. 1 Konstytucji RP), w szczególności z zasadą ochrony słusznie nabytych praw, wielokrotnie eksponowaną w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Co więcej, art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 426) - identyczny w treści, jak obowiązując w dacie wydania kwestionowanego rozporządzenia art. 42 ust. 2 Konstytucji RP, upoważnił: ministrów do wydania rozporządzeń i zarządzeń w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień.
Zdaniem składu orzekającego NSA przepis ten również został naruszony.
Prokurator Generalny w piśmie z dnia 1 czerwca 1993 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie, stwierdzając, że:
1) przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r. w sprawie określenia organów właściwych do wydawania pozwoleń na broń, ustalenia wzorów pozwoleń na broń oraz określenia istotnych części broni i amunicji (Dz.U. Nr 76, poz. 452) pozostaje w kolizji z przepisami art. 5 ust. 1 do ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych (Dz.U. Nr 6, poz. 43; zm.: 1983 r. Nr 6, poz. 35; z 1988 r. Nr 41 poz. 324 oraz z 1989 r. Nr 35, poz. 192), z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426) i z przepisami art. 1 w zw. z art. 3 Konstytucji RP pozostawionymi w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej,
2) przepis § 5 rozporządzenia wymienionego w pkt 1 jest niezgodny z art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 3 ustawy wymienionej w pkt 1, a także z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej powołanej w pkt 1 oraz z art. 1 w zw. z art. 3 Konstytucji RP utrzymanymi w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej wymienionej w pkt 1.
W uzasadnieniu Prokurator Generalny podniósł, iż zestawienie zawartych w ustawie z 1961 r. upoważnień udzielonych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 5, art. 5 ust. 3) z treścią § 2 ust. 1 i § 5 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że nie znajdują one wystarczającego oparcia w tych upoważnieniach, zwłaszcza gdy się zważy, że upoważnienia ustawowe - w myśl ustalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - podlega ścisłemu wykonaniu. Pogląd ten ukształtowany został zarówno przez doktrynę prawa jak i orzecznictwo Trybunału na tle wykładni dawnego art. 42 ust. 2 Konstytucji, a obecnie wynika on z treści art. 56 ust. 3 Małej Konstytucji w zw. z art. 1 i art. 3 Konstytucji - przewidującego wydawanie rozporządzeń lub zarządzeń tylko na podstawie upoważnienia i tylko w celu wykonania ustawy.
Omawiane przepisy rozporządzenia, wywodzi Prokurator Generalny, nie spełniają tych warunków, tworząc nowe stany prawne nie przewidziane ustawą, a także przez inne przepisy prawa, które jeśli przewidują wydawanie pozwoleń na okres ściśle oznaczony, wyraźnie określają to w ustawie i traktowane są jako przepisy szczególne w stosunku do zasady trwałości decyzji. Pozwolenia na broń wydawane są bowiem w trybie określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, który stosownie do art. 16 statuuje trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych. Oznacza to, że decyzje takie nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach określonych w tym kodeksie lub w przepisach szczególnych. Także prawne ukształtowanie decyzji ostatecznych wiąże się, według uczestnika postępowania, z pewnością obrotu prawnego gwarantowanego przez państwo demokratyczne. Z tym unormowaniem procesowym korespondują przepisy ustawy o broni, amunicji i materiałach wybuchowych, w której nie przewidziano wydawania pozwoleń na broń na czas oznaczony. Przeciwnie, z art. 5 ust. 1 i 2 wynika, że przesłankę wydania pozwolenia na broń stanowią ustalone w postępowaniu okoliczności faktyczne określone w tych przepisach Konstrukcja tego przepisu wskazuje więc, że dopóki okoliczności te nie uległy zmianie, dotąd brak jest podstaw do uchylenia pozwolenia na broń. W tej sytuacji wprowadzenie w § 2 ust. 1 rozporządzenia ściśle oznaczonych okresów ważności pozwoleń na broń nie znajduje oparcia w przepisach materialnych ustawy i wyraźnie wykracza poza zakres upoważnienia.
Podobne uwagi Prokurator Generalny odniósł do kwestii legalności przepisu § 5 rozporządzenia, zaznaczając, iż stopień niezgodności tego przepisu z upoważnieniem zdaje się być rażący, zwłaszcza gdy się zważy, że problematyka ta była uregulowana odmiennie rozporządzeniem tegoż Ministra z dnia 12 grudnia 1986 r. w sprawie określenia organów właściwych do wydawania pozwoleń na broń, ustalenia wzorów pozwoleń na broń oraz ustalenia istotnych części broni i amunicji (Dz.U. z 1987 r. Nr 1, poz. 7).
Skoro więc przy tych samych kryteriach ustawowych wydawane były poprzednie pozwolenia na broń, to brak było podstaw prawnych i faktycznych do skrócenia nowym rozporządzeniem, wydawanym w tej materii, daty ich ważności najdalej do 31 grudnia 1992 r.
Minister Spraw Wewnętrznych nie przedstawił swojego stanowiska w tym przedmiocie.
II
Na rozprawie przedstawiciel Wnioskodawcy - przewodniczący składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz przedstawiciel Prokuratora Generalnego, podtrzymali zajęte wcześniej stanowiska.
Uczestnik postępowania - przedstawiciel Ministra Spraw Wewnętrznych, nie kwestionując oceny merytorycznej zagadnienia dokonanej przez Wnioskodawcę i Prokuratora Generalnego, pozostawił odpowiedź na pytanie prawne, ocenie Trybunału Konstytucyjnego
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Od odpowiedzi na postawione Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Istota problemu, podniesionego w rozpatrywanym pytaniu prawnym, sprowadza się do kwestii właściwej interpretacji upoważnienia, udzielonego w przepisach ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych Ministrowi Spraw Wewnętrznych w zakresie unormowania wydawania pozwoleń na broń. W szczególności rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy ustawa stwarza podstawy prawne dla wydawania terminowych pozwoleń na broń, czy też przeciwnie: statuuje z góry nie ograniczoną w czasie ważność tych pozwoleń.
2. Przedmiot unormowania, zawartego w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r. w sprawie określenia organów właściwych do wydawania pozwoleń na broń, ustalenia wzorów pozwoleń na broń oraz określenia istotnych części broni i amunicji (Dz.U. Nr 76 poz. 452), jest dość szeroki. Spośród czterech przepisów ustawy, powołanych jako podstawa prawna przy wydaniu tego rozporządzenia (art. 1 ust. 4, art. 4 ust. 6, art. 5 ust. 3 oraz art. 4 ust. 2), dla niniejszej sprawy znacznie zachowuje przepis art. 5 ust. 3, stanowiący, iż:
Minister Spraw Wewnętrznych określi w drodze rozporządzenia organy Policji (w brzmieniu wynikającym z art. 153 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz.U. Nr 30, poz. 179), właściwe do wydawania pozwoleń na broń oraz wzory pozwoleń na broń.
Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż Minister Spraw Wewnętrznych został tu upoważniony do uregulowania dwu wzajemnie powiązanych kwestii, o charakterze techniczno-organizacyjnym:
- po pierwsze, do wskazania organów Policji, do których kompetencji należy wydawanie pozwoleń na broń i w tej mierze ustawa niewątpliwie pozostawia Ministrowi dużą swobodę, przy ustaleniu organów Policji właściwych w pierwszej instancji w sprawie pozwoleń na broń;
- po drugie, do określenia wzorów pozwoleń na broń, przy czym ta kompetencja normodawcza Ministra jest poważnie ograniczona.
Jej celem, jak należy sądzić, jest zasadne dążenie do ujednolicenia dokumentów pozwoleń na broń. Jednakże ustalenie, w drodze rozporządzenia, wzorów pozwoleń na broń - nie może zmierzać do modyfikacji ustalonych w ustawie przesłanek prawnych wydawania decyzji o pozwoleniu na broń, poprzez anulowanie istniejących, bądź wprowadzanie nowych wymogów.
3. W opisanej sytuacji należy uznać, że ani powołany przepis art. 5 ust. 3, ani żaden inny przepis ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych - nie upoważnił Ministra Spraw Wewnętrznych do ustalenia w drodze rozporządzenia wykonawczego ograniczonej w czasie ważności pozwoleń na broń - § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 29 października 1990 r.
Tym bardziej brak było podstaw prawnych do przyjęcia, iż pozwolenia wydane pod rządem poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 12 grudnia 1986 r. w sprawie określenia organów właściwych do wydawania pozwoleń na broń, ustalenia wzorów pozwoleń na broń oraz określenia istotnych części broni i amunicji (Dz.U. z 1987 r. Nr 1, poz. 7) zachowują swą moc nie dłużej, niż do dnia 31 grudnia 1992 r. - § 5 kwestionowanego rozporządzenia.
Tak więc niezależnie od przekroczenia delegacji ustawowej w § 2 ust. 1 i 2 pkt 5 zakwestionowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r., poprzez określenie czasokresu limitowania pozwolenia na broń, nastąpiło również oczywiste przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 tegoż rozporządzenia przez skrócenie ważności wydanych już pozwoleń na broń, "nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 1992 r." Pozwolenie na broń jest wydawane w trybie decyzji administracyjnej, która korzysta z wynikającej z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 kpa) ochrony jej trwałości. Decyzja taka wiąże organ administracji państwowej który ją wydał i z chwilą uzyskania przymiotu decyzji ostatecznej może być zmieniona bądź uchylona jedynie w przypadkach prawem przewidzianych (Orz.TK z 20 sierpnia 1992 r., sygn. K. 4/92 - OTK z 1992 r. cz. II, poz. 1 str. 19).
4. Ustawa o broni z 1961 r. określa inne (niż terminowość decyzji) poważne i wystarczające środki prawne limitowania pozwoleń na broń, na etapie ich wydawania. Mianowicie, art. 7 ust. 1 ustawy określa pięć kategorii osób, którym nie może być wydane pozwolenie. Ustawodawca posługuje się przy tym w ocenie sformułowaniami nieostrymi, ocennymi, bądź klauzulami generalnymi. W szczególności, według ustawy pozwolenie na broń nie może być wydane osobom, co do których istnieje obawa, że użyją broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa Państwa lub porządku publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5). Ponadto, ustawa zezwala właściwym organom Policji - na zasadzie uznania administracyjnego - zaniechać faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji odmownej, jeżeli uzna, że wymaga tego interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny (art. 8).
Następnie ustawa wprowadza bardzo radykalne środki kontroli prawidłowości i dopuszczalności posiadania broni:
- zezwalając organowi, który wydal pozwolenie, na (fakultatywne) cofnięcie pozwolenia na broń w każdym czasie, jeżeli odpadły okoliczności taktyczne uzasadniające wydanie pozwolenia (art. 11 ust. 1 zdanie 1),
- obligując organ Policji - również ten, który w dat wcześniej pozwolenie - do cofnięcia pozwolenia, skoro ujawnione zostanie, że osoba zainteresowana należy do jednej z kategorii osób wymienionych w art. 7 ust. 1 (art. 11 ust. 1 zdanie 2),
- a nawet uprawniając wszystkie organy policji do odebrania pozwolenia i przejęcia broni do depozytu, w przypadku gdy zwłoka grozi niebezpieczeństwem (art. 11 ust. 2).
5. Trybunał Konstytucyjny uwzględnił fakt, iż regulacja prawna problematyki broni palnej zastąpiła (uchyliła) normowanie przedwojenne.
W obowiązując m poprzednio rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 1932 r. Prawo o broni, amunicji i materiałach wybuchowych (Dz.U. Nr 94, poz. 807 z późn. zm.) zawarta była wyraźna i jednoznaczna delegacja:
Minister Spraw Wewnętrznych reguluje w drodze rozporządzenia wzory, zakres i czas ważności pozwoleń na broń (art. 18 ust. 1) oraz tryb postępowania przy nabywaniu broni do użytku osobistego i pozbywania takiej broni - art. 29 ust. 1. W zgodzie z powyższą delegacją ustawową (jako, że rozporządzenie Prezydenta RP miało moc ustawy), zostało wydane rozporządzenie wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 marca 1933 r. o pozwoleniach na broń do użytku osobistego oraz o nabywaniu i pozbywaniu się tej broni (Dz.U. Nr 22, poz. 179, zm. 1958 r. Nr 8, poz. 23). Wymienione rozporządzenie Ministra przewidywało maksymalnie 3-letni termin ważności pozwoleń na broń z możliwością przedłużania ich terminu ważności na dalsze okresy 3-letnie (57 ust. 1 i 2).
Ustawa z 1961 r. uchyliła tę regulację, przewidującą - jak to wyżej wskazano - ograniczony w czasie, terminowy charakter pozwoleń na broń (art. 36 ust. 1 i 2 ustawy), przy czym przepis przejściowy stanowił, iż pozwolenia uprzednio wydane zachowują swą ważność na czas, na jaki zostały wydane (art. 31).
Wydane z jej upoważnienia pierwsze rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych, z dnia 19 października 1961 r. w sprawie określenia organów Milicji Obywatelskiej właściwych do wydawania pozwoleń na broń, ustalana wzorów pozwoleń na broń oraz określenia istotnych części broni amunicji (Dz.U. z 1961 r. Nr 52, poz. 289), jak i kolejne wydane w tej samej kwestii: rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych - analogicznie do wykonawczego rozporządzenia przedwojennego z 1933 r. - określały terminową, ograniczoną w czasie ważność pozwoleń na broń, mimo że delegacja zawarta w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych (Dz.U. z 1961 r. Nr 6, poz. 43), nie dawała do tego upoważnienia, tak jak czyniło to rozporządzenie (z mocą ustawy) Prezydenta RP z 1932 r.
6. Niezgodność przepisów kwestionowanego rozporządzenia (§ 2 ust. 1 i 2 pkt 5 oraz § 5) z ustawą z 31 stycznia 1961 r. o broni... (§ 5 ust. 3 oznacza jednocześnie naruszenie przepisu art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426).
Aczkolwiek naruszenie art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. może naruszać także inne ogólne zasady konstytucyjne lub wyprowadzone z Konstytucji, np.: zasadę państwa prawnego, ochrony praw nabytych (art. 1) czy zasadę przestrzegania praw (art. 3 ust. 1), to jednak w tej konkretnej sytuacji - wobec oczywistego naruszenia przepisu szczególnego art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej - zbędne jest powoływanie (wymienianie) tych wszystkich innych przepisów o charakterze ogólnym.
Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie ustalił zasady prawidłowej interpretacji delegacji ustawowych i określił warunki legalności (oraz konstytucyjności) rozporządzeń wykonawczych (por. orzeczenia w spr. U. 1/86, U. 5/86, K. 1/87, P. 2/87, K. 2/89, U. 13/89, U. 4/91).
W szczególności, Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż walor legalności posiadają tylko rozporządzenia:
- wydane przez organ upoważniony w wyraźny sposób do unormowania spraw wskazanych w upoważnieniu,
- wydane w granicach udzielonego upoważnienia przez ustawę i w celu jej wykonania,
- nie pozostające w sprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostały wydane oraz z treścią innych aktów ustawodawczych.
Naruszenie tych zasad przez kwestionowane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych, poprzez określenie czasokresu ważności pozwoleń na broń bez upoważnienia ustawowego, jest oczywiste.
7. Zagadnienie posiadania broni palnej, myśliwskiej i sportowej, dokonywania czynności obrotu cywilnoprawnego, wreszcie używania broni - są niewątpliwie sferą szczególną, o ogromnej wadze. Tego konsekwencją i wyrazem jest specyficzna reglamentacja prawna problematyki dotyczącej broni i to nie tylko o charakterze administracyjnym, ale i w prawie karnym i wykroczeń, cywilnym i gospodarczym, które to unormowania mogą być odnoszone i znajdować kwalifikację na gruncie prawa konstytucyjnego. Znamiennym jest, iż we wszystkich wymienionych aspektach unormowania prawnego problematyki broni - pojawiają się elementy limitowania.
Próba związania zagadnienia posiadania broni przez obywateli z przepisami konstytucyjnymi normującymi sferę praw i wolności obywatelskich (np. zasada nietykalności osobistej, nienaruszalności mieszkania, ochrona prawa własności) oraz zasady ustroju państwa - nie może prowadzić do bezdyskusyjnych rezultatów. Z całą pewnością natomiast kwestionowane przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych mogą i powinny być konfrontowane z przepisami konstytucyjnymi dotyczącymi zasady wydawania przez Ministrów rozporządzeń wykonawczych (art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej).
Ocenie Trybunału musi też być poddana egzemplifikacja powyższych zasad konstytucyjnych zawarta w ustawie z 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych, oraz sposób wykonania przez Ministra Spraw Wewnętrznych zawartego w tej ustawie upoważnienia.
Trybunał Konstytucyjny, przy wydawaniu swego orzeczenia, dostrzegł fakt, iż ponad 30-letnie obowiązywanie ustawy z 1961 r. zrodziło pewną ugruntowaną praktykę: zasadą była ograniczona w czasie ważność pozwoleń na broń. Wyeliminowanie tego ograniczenia, w następstwie niniejszego orzeczenia, może być nawet postrzegane jako zjawisko społecznie nieadekwatne. Jednakże jedyną dopuszczalną drogą prawną ustalenia, iż pozwolenia na broń powinny być wydawane na czas oznaczony - nie jest sanowanie ewidentnie nielegalnego rozporządzenia, a ewentualnie zmiana w tym kierunku ustawy o broni.
Z przedstawionych powyżej względów należało orzec, jak w sentencji.
Orzeczenie
z dnia 28 września 1993 r.
Sygn. akt (P. 2/93)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: Sędzia TK Czesław Bakalarski
Sędziowie TK: Ferdynand Rymarz - sprawozdawca,
Andrzej Zoll
Protokolant: Karol Radziwiłł
po rozpoznaniu w dniu 28 września 1993 r. na rozprawie sprawy z wniosku Składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Ministra Spraw Wewnętrznych i Prokuratora Generalnego, sprawy dotyczącej odpowiedzi na następujące pytanie prawne składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie:
"Czy § 2 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r. w sprawie określenia organów właściwych do wydania pozwoleń na broń, ustalania wzorów pozwoleń na broń oraz określenia istotnych części broni i amunicji (Dz.U. Nr 76 poz. 452) jest zgodny z ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych (Dz.U. Nr 6 poz. 43; zm.: z 1983 r. Nr 6 poz. 35, z 1988 r. Nr 41 poz. 324 i z 1989 r. Nr 35 poz. 192), a nadto z art. 1 i art. 56 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?,
orzeka:
1. przepis § 2 ust. 1 i 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r. w sprawie określenia organów właściwych do wydawania pozwoleń na broń, ustalania wzorów pozwoleń na broń oraz określenia istotnych części broni i amunicji (Dz.U. z 1990 r. Nr 76, poz. 452), jest niezgodny z przepisami art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych (Dz.U. z 1961 r. Nr 6. poz. 43. zm.: 1983 r. Nr 6, poz. 35; z 1988 r. Nr 41, poz. 324 oraz 1989 r. Nr 35, poz. 192) i z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.,
2. przepis § 5 rozporządzenia wymienionego w pkt 1 jest niezgodny z art. 5 ust. 3 ustawy wymienionej w pkt 1, a także z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. Równocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470; zm. z 1993 r. Nr 47, poz. 213), wymienione w pkt 1 i 2 sentencji przepisy § 2 ust. 1 i 2 pkt 5 oraz § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r., podlegają zmianie bądź uchyleniu zgodnie z treścią orzeczenia, nie później, niż w terminie 3 miesięcy od przedłożenia orzeczenia Ministrowi Spraw Wewnętrznych. W przeciwnym razie przepisy te tracą moc z upływem wspomnianego terminu 3-miesięcznego.
UZASADNIENIE
I
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, działając na podstawie art. 25 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity: Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213), postanowieniem z dnia 23 kwietnia 1993 r. zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:
"Czy § 2 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r. w sprawie określenia organów właściwych do wydawania pozwoleń na broń, ustalenia wzorów pozwoleń na broń oraz określenia istotnych części broni i amunicji (Dz.U. Nr 76, poz. 452) jest zgodny z ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych (Dz.U. Nr 6 poz. 43; zm.: z 1983 r. Nr 6, poz. 35; z 1988 r. Nr 41; poz. 324 i z 1989 r. Nr 35, poz. 192), a nadto z art. 1 i art. 56 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?"
W uzasadnieniu pytania skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza, iż przez powołaną ustawę o broni, amunicji i materiałach wybuchowych Minister Spraw Wewnętrznych został zobowiązany (upoważniony) do określenia w drodze rozporządzenia:
1) co należy uważać za istotne części broni lub amunicji (art. 1 ust. 4),
2) innych, niż wymienione w ustawie, kategorii osób, które mogą posiadać broń bez pozwolenia, jak również innych niż wymienione w ustawie rodzajów broni, które można posiadać bez pozwolenia wydanego przez organy Policji (art. 4 ust. 6),
3) organów Policji właściwych do wydawania pozwoleń na broń oraz wzorów pozwoleń na broń (art. 5 ust. 3),
4) zasad i trybu zbycia broni i amunicji (art. 12 ust. 3).
Nadto Minister Spraw Wewnętrznych został upoważniony do rozciągnięcia, w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej, przepisów ustawy na poszczególne rodzaje broni białej oraz inne przedmioty (art. 32).
Delegacje ustawowe wymienione wyżej w punktach 1-4 zostały zrealizowane w rozporządzeniu z dnia 29 października 1990 r., które zastąpiło rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 12 grudnia 1986 r. (Dz.U. z 1987 r. Nr 1 poz. 7). Rozporządzenie to zawiera przepisy, do wydania których Minister Spraw Wewnętrznych nie byt - zdaniem składu orzekającego NSA - upoważniony: § 2 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że pozwolenie na broń myśliwską wydaje się na okres od 1 roku do 5 lat, a na pozostałe rodzaje broni od 1 roku do 3 lat.
Zdaniem NSA, unormowanie to wydaje się sprzeczne z przepisami ustawy o broni, amunicji i materiałach wybuchowych. Art. 5 tej ustawy uzależnia wydanie pozwolenia na broń od wystąpienia okoliczności faktycznych, które uzasadniają wydanie takiego pozwolenia. Natomiast cofnięcie pozwolenia na broń może, poza przypadkami szczególnymi, nastąpić w każdym czasie, jeżeli odpadły okoliczności faktyczne, które uzasadniały wydanie takiego pozwolenia (art. 11 ust. 1). Wynika z powyższego, że ustawodawca uzależnił czasokres korzystania przez daną osobę z pozwolenia na broń wyłącznie od indywidualnej sytuacji tej osoby. Wprowadzenie w cytowanym rozporządzeniu zasady, że każdy posiadacz pozwolenia na broń musi, po upływie terminu jego ważności, ponownie ubiegać się o wydanie pozwolenia - przy tych samych okolicznościach faktycznych, nie znajduje, według składu orzekającego NSA, oparcia w przepisach ustawy.
Z kolei § 5 rozporządzenia stwierdzający, że dotychczas (to jest do dnia 26.11.1990 r.) wydane pozwolenia na broń zachowują moc nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 1992 r., pozbawił znaczną liczbę osób (w tym i skarżącego, w sprawie rozpoznawanej przez NSA) nabytych uprawnień.
W przekonaniu NSA, tego rodzaju unormowanie wydaje się sprzeczne z zasadami państwa prawnego (art. 1 Konstytucji RP), w szczególności z zasadą ochrony słusznie nabytych praw, wielokrotnie eksponowaną w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Co więcej, art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 426) - identyczny w treści, jak obowiązując w dacie wydania kwestionowanego rozporządzenia art. 42 ust. 2 Konstytucji RP, upoważnił: ministrów do wydania rozporządzeń i zarządzeń w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień.
Zdaniem składu orzekającego NSA przepis ten również został naruszony.
Prokurator Generalny w piśmie z dnia 1 czerwca 1993 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie, stwierdzając, że:
1) przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r. w sprawie określenia organów właściwych do wydawania pozwoleń na broń, ustalenia wzorów pozwoleń na broń oraz określenia istotnych części broni i amunicji (Dz.U. Nr 76, poz. 452) pozostaje w kolizji z przepisami art. 5 ust. 1 do ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych (Dz.U. Nr 6, poz. 43; zm.: 1983 r. Nr 6, poz. 35; z 1988 r. Nr 41 poz. 324 oraz z 1989 r. Nr 35, poz. 192), z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426) i z przepisami art. 1 w zw. z art. 3 Konstytucji RP pozostawionymi w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej,
2) przepis § 5 rozporządzenia wymienionego w pkt 1 jest niezgodny z art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 3 ustawy wymienionej w pkt 1, a także z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej powołanej w pkt 1 oraz z art. 1 w zw. z art. 3 Konstytucji RP utrzymanymi w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej wymienionej w pkt 1.
W uzasadnieniu Prokurator Generalny podniósł, iż zestawienie zawartych w ustawie z 1961 r. upoważnień udzielonych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 5, art. 5 ust. 3) z treścią § 2 ust. 1 i § 5 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że nie znajdują one wystarczającego oparcia w tych upoważnieniach, zwłaszcza gdy się zważy, że upoważnienia ustawowe - w myśl ustalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - podlega ścisłemu wykonaniu. Pogląd ten ukształtowany został zarówno przez doktrynę prawa jak i orzecznictwo Trybunału na tle wykładni dawnego art. 42 ust. 2 Konstytucji, a obecnie wynika on z treści art. 56 ust. 3 Małej Konstytucji w zw. z art. 1 i art. 3 Konstytucji - przewidującego wydawanie rozporządzeń lub zarządzeń tylko na podstawie upoważnienia i tylko w celu wykonania ustawy.
Omawiane przepisy rozporządzenia, wywodzi Prokurator Generalny, nie spełniają tych warunków, tworząc nowe stany prawne nie przewidziane ustawą, a także przez inne przepisy prawa, które jeśli przewidują wydawanie pozwoleń na okres ściśle oznaczony, wyraźnie określają to w ustawie i traktowane są jako przepisy szczególne w stosunku do zasady trwałości decyzji. Pozwolenia na broń wydawane są bowiem w trybie określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, który stosownie do art. 16 statuuje trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych. Oznacza to, że decyzje takie nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach określonych w tym kodeksie lub w przepisach szczególnych. Także prawne ukształtowanie decyzji ostatecznych wiąże się, według uczestnika postępowania, z pewnością obrotu prawnego gwarantowanego przez państwo demokratyczne. Z tym unormowaniem procesowym korespondują przepisy ustawy o broni, amunicji i materiałach wybuchowych, w której nie przewidziano wydawania pozwoleń na broń na czas oznaczony. Przeciwnie, z art. 5 ust. 1 i 2 wynika, że przesłankę wydania pozwolenia na broń stanowią ustalone w postępowaniu okoliczności faktyczne określone w tych przepisach Konstrukcja tego przepisu wskazuje więc, że dopóki okoliczności te nie uległy zmianie, dotąd brak jest podstaw do uchylenia pozwolenia na broń. W tej sytuacji wprowadzenie w § 2 ust. 1 rozporządzenia ściśle oznaczonych okresów ważności pozwoleń na broń nie znajduje oparcia w przepisach materialnych ustawy i wyraźnie wykracza poza zakres upoważnienia.
Podobne uwagi Prokurator Generalny odniósł do kwestii legalności przepisu § 5 rozporządzenia, zaznaczając, iż stopień niezgodności tego przepisu z upoważnieniem zdaje się być rażący, zwłaszcza gdy się zważy, że problematyka ta była uregulowana odmiennie rozporządzeniem tegoż Ministra z dnia 12 grudnia 1986 r. w sprawie określenia organów właściwych do wydawania pozwoleń na broń, ustalenia wzorów pozwoleń na broń oraz ustalenia istotnych części broni i amunicji (Dz.U. z 1987 r. Nr 1, poz. 7).
Skoro więc przy tych samych kryteriach ustawowych wydawane były poprzednie pozwolenia na broń, to brak było podstaw prawnych i faktycznych do skrócenia nowym rozporządzeniem, wydawanym w tej materii, daty ich ważności najdalej do 31 grudnia 1992 r.
Minister Spraw Wewnętrznych nie przedstawił swojego stanowiska w tym przedmiocie.
II
Na rozprawie przedstawiciel Wnioskodawcy - przewodniczący składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz przedstawiciel Prokuratora Generalnego, podtrzymali zajęte wcześniej stanowiska.
Uczestnik postępowania - przedstawiciel Ministra Spraw Wewnętrznych, nie kwestionując oceny merytorycznej zagadnienia dokonanej przez Wnioskodawcę i Prokuratora Generalnego, pozostawił odpowiedź na pytanie prawne, ocenie Trybunału Konstytucyjnego
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Od odpowiedzi na postawione Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Istota problemu, podniesionego w rozpatrywanym pytaniu prawnym, sprowadza się do kwestii właściwej interpretacji upoważnienia, udzielonego w przepisach ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych Ministrowi Spraw Wewnętrznych w zakresie unormowania wydawania pozwoleń na broń. W szczególności rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy ustawa stwarza podstawy prawne dla wydawania terminowych pozwoleń na broń, czy też przeciwnie: statuuje z góry nie ograniczoną w czasie ważność tych pozwoleń.
2. Przedmiot unormowania, zawartego w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r. w sprawie określenia organów właściwych do wydawania pozwoleń na broń, ustalenia wzorów pozwoleń na broń oraz określenia istotnych części broni i amunicji (Dz.U. Nr 76 poz. 452), jest dość szeroki. Spośród czterech przepisów ustawy, powołanych jako podstawa prawna przy wydaniu tego rozporządzenia (art. 1 ust. 4, art. 4 ust. 6, art. 5 ust. 3 oraz art. 4 ust. 2), dla niniejszej sprawy znacznie zachowuje przepis art. 5 ust. 3, stanowiący, iż:
Minister Spraw Wewnętrznych określi w drodze rozporządzenia organy Policji (w brzmieniu wynikającym z art. 153 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz.U. Nr 30, poz. 179), właściwe do wydawania pozwoleń na broń oraz wzory pozwoleń na broń.
Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż Minister Spraw Wewnętrznych został tu upoważniony do uregulowania dwu wzajemnie powiązanych kwestii, o charakterze techniczno-organizacyjnym:
- po pierwsze, do wskazania organów Policji, do których kompetencji należy wydawanie pozwoleń na broń i w tej mierze ustawa niewątpliwie pozostawia Ministrowi dużą swobodę, przy ustaleniu organów Policji właściwych w pierwszej instancji w sprawie pozwoleń na broń;
- po drugie, do określenia wzorów pozwoleń na broń, przy czym ta kompetencja normodawcza Ministra jest poważnie ograniczona.
Jej celem, jak należy sądzić, jest zasadne dążenie do ujednolicenia dokumentów pozwoleń na broń. Jednakże ustalenie, w drodze rozporządzenia, wzorów pozwoleń na broń - nie może zmierzać do modyfikacji ustalonych w ustawie przesłanek prawnych wydawania decyzji o pozwoleniu na broń, poprzez anulowanie istniejących, bądź wprowadzanie nowych wymogów.
3. W opisanej sytuacji należy uznać, że ani powołany przepis art. 5 ust. 3, ani żaden inny przepis ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych - nie upoważnił Ministra Spraw Wewnętrznych do ustalenia w drodze rozporządzenia wykonawczego ograniczonej w czasie ważności pozwoleń na broń - § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 29 października 1990 r.
Tym bardziej brak było podstaw prawnych do przyjęcia, iż pozwolenia wydane pod rządem poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 12 grudnia 1986 r. w sprawie określenia organów właściwych do wydawania pozwoleń na broń, ustalenia wzorów pozwoleń na broń oraz określenia istotnych części broni i amunicji (Dz.U. z 1987 r. Nr 1, poz. 7) zachowują swą moc nie dłużej, niż do dnia 31 grudnia 1992 r. - § 5 kwestionowanego rozporządzenia.
Tak więc niezależnie od przekroczenia delegacji ustawowej w § 2 ust. 1 i 2 pkt 5 zakwestionowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r., poprzez określenie czasokresu limitowania pozwolenia na broń, nastąpiło również oczywiste przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 tegoż rozporządzenia przez skrócenie ważności wydanych już pozwoleń na broń, "nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 1992 r." Pozwolenie na broń jest wydawane w trybie decyzji administracyjnej, która korzysta z wynikającej z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 kpa) ochrony jej trwałości. Decyzja taka wiąże organ administracji państwowej który ją wydał i z chwilą uzyskania przymiotu decyzji ostatecznej może być zmieniona bądź uchylona jedynie w przypadkach prawem przewidzianych (Orz.TK z 20 sierpnia 1992 r., sygn. K. 4/92 - OTK z 1992 r. cz. II, poz. 1 str. 19).
4. Ustawa o broni z 1961 r. określa inne (niż terminowość decyzji) poważne i wystarczające środki prawne limitowania pozwoleń na broń, na etapie ich wydawania. Mianowicie, art. 7 ust. 1 ustawy określa pięć kategorii osób, którym nie może być wydane pozwolenie. Ustawodawca posługuje się przy tym w ocenie sformułowaniami nieostrymi, ocennymi, bądź klauzulami generalnymi. W szczególności, według ustawy pozwolenie na broń nie może być wydane osobom, co do których istnieje obawa, że użyją broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa Państwa lub porządku publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5). Ponadto, ustawa zezwala właściwym organom Policji - na zasadzie uznania administracyjnego - zaniechać faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji odmownej, jeżeli uzna, że wymaga tego interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny (art. 8).
Następnie ustawa wprowadza bardzo radykalne środki kontroli prawidłowości i dopuszczalności posiadania broni:
- zezwalając organowi, który wydal pozwolenie, na (fakultatywne) cofnięcie pozwolenia na broń w każdym czasie, jeżeli odpadły okoliczności taktyczne uzasadniające wydanie pozwolenia (art. 11 ust. 1 zdanie 1),
- obligując organ Policji - również ten, który w dat wcześniej pozwolenie - do cofnięcia pozwolenia, skoro ujawnione zostanie, że osoba zainteresowana należy do jednej z kategorii osób wymienionych w art. 7 ust. 1 (art. 11 ust. 1 zdanie 2),
- a nawet uprawniając wszystkie organy policji do odebrania pozwolenia i przejęcia broni do depozytu, w przypadku gdy zwłoka grozi niebezpieczeństwem (art. 11 ust. 2).
5. Trybunał Konstytucyjny uwzględnił fakt, iż regulacja prawna problematyki broni palnej zastąpiła (uchyliła) normowanie przedwojenne.
W obowiązując m poprzednio rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 1932 r. Prawo o broni, amunicji i materiałach wybuchowych (Dz.U. Nr 94, poz. 807 z późn. zm.) zawarta była wyraźna i jednoznaczna delegacja:
Minister Spraw Wewnętrznych reguluje w drodze rozporządzenia wzory, zakres i czas ważności pozwoleń na broń (art. 18 ust. 1) oraz tryb postępowania przy nabywaniu broni do użytku osobistego i pozbywania takiej broni - art. 29 ust. 1. W zgodzie z powyższą delegacją ustawową (jako, że rozporządzenie Prezydenta RP miało moc ustawy), zostało wydane rozporządzenie wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 marca 1933 r. o pozwoleniach na broń do użytku osobistego oraz o nabywaniu i pozbywaniu się tej broni (Dz.U. Nr 22, poz. 179, zm. 1958 r. Nr 8, poz. 23). Wymienione rozporządzenie Ministra przewidywało maksymalnie 3-letni termin ważności pozwoleń na broń z możliwością przedłużania ich terminu ważności na dalsze okresy 3-letnie (57 ust. 1 i 2).
Ustawa z 1961 r. uchyliła tę regulację, przewidującą - jak to wyżej wskazano - ograniczony w czasie, terminowy charakter pozwoleń na broń (art. 36 ust. 1 i 2 ustawy), przy czym przepis przejściowy stanowił, iż pozwolenia uprzednio wydane zachowują swą ważność na czas, na jaki zostały wydane (art. 31).
Wydane z jej upoważnienia pierwsze rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych, z dnia 19 października 1961 r. w sprawie określenia organów Milicji Obywatelskiej właściwych do wydawania pozwoleń na broń, ustalana wzorów pozwoleń na broń oraz określenia istotnych części broni amunicji (Dz.U. z 1961 r. Nr 52, poz. 289), jak i kolejne wydane w tej samej kwestii: rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych - analogicznie do wykonawczego rozporządzenia przedwojennego z 1933 r. - określały terminową, ograniczoną w czasie ważność pozwoleń na broń, mimo że delegacja zawarta w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych (Dz.U. z 1961 r. Nr 6, poz. 43), nie dawała do tego upoważnienia, tak jak czyniło to rozporządzenie (z mocą ustawy) Prezydenta RP z 1932 r.
6. Niezgodność przepisów kwestionowanego rozporządzenia (§ 2 ust. 1 i 2 pkt 5 oraz § 5) z ustawą z 31 stycznia 1961 r. o broni... (§ 5 ust. 3 oznacza jednocześnie naruszenie przepisu art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426).
Aczkolwiek naruszenie art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. może naruszać także inne ogólne zasady konstytucyjne lub wyprowadzone z Konstytucji, np.: zasadę państwa prawnego, ochrony praw nabytych (art. 1) czy zasadę przestrzegania praw (art. 3 ust. 1), to jednak w tej konkretnej sytuacji - wobec oczywistego naruszenia przepisu szczególnego art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej - zbędne jest powoływanie (wymienianie) tych wszystkich innych przepisów o charakterze ogólnym.
Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie ustalił zasady prawidłowej interpretacji delegacji ustawowych i określił warunki legalności (oraz konstytucyjności) rozporządzeń wykonawczych (por. orzeczenia w spr. U. 1/86, U. 5/86, K. 1/87, P. 2/87, K. 2/89, U. 13/89, U. 4/91).
W szczególności, Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż walor legalności posiadają tylko rozporządzenia:
- wydane przez organ upoważniony w wyraźny sposób do unormowania spraw wskazanych w upoważnieniu,
- wydane w granicach udzielonego upoważnienia przez ustawę i w celu jej wykonania,
- nie pozostające w sprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostały wydane oraz z treścią innych aktów ustawodawczych.
Naruszenie tych zasad przez kwestionowane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych, poprzez określenie czasokresu ważności pozwoleń na broń bez upoważnienia ustawowego, jest oczywiste.
7. Zagadnienie posiadania broni palnej, myśliwskiej i sportowej, dokonywania czynności obrotu cywilnoprawnego, wreszcie używania broni - są niewątpliwie sferą szczególną, o ogromnej wadze. Tego konsekwencją i wyrazem jest specyficzna reglamentacja prawna problematyki dotyczącej broni i to nie tylko o charakterze administracyjnym, ale i w prawie karnym i wykroczeń, cywilnym i gospodarczym, które to unormowania mogą być odnoszone i znajdować kwalifikację na gruncie prawa konstytucyjnego. Znamiennym jest, iż we wszystkich wymienionych aspektach unormowania prawnego problematyki broni - pojawiają się elementy limitowania.
Próba związania zagadnienia posiadania broni przez obywateli z przepisami konstytucyjnymi normującymi sferę praw i wolności obywatelskich (np. zasada nietykalności osobistej, nienaruszalności mieszkania, ochrona prawa własności) oraz zasady ustroju państwa - nie może prowadzić do bezdyskusyjnych rezultatów. Z całą pewnością natomiast kwestionowane przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych mogą i powinny być konfrontowane z przepisami konstytucyjnymi dotyczącymi zasady wydawania przez Ministrów rozporządzeń wykonawczych (art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej).
Ocenie Trybunału musi też być poddana egzemplifikacja powyższych zasad konstytucyjnych zawarta w ustawie z 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych, oraz sposób wykonania przez Ministra Spraw Wewnętrznych zawartego w tej ustawie upoważnienia.
Trybunał Konstytucyjny, przy wydawaniu swego orzeczenia, dostrzegł fakt, iż ponad 30-letnie obowiązywanie ustawy z 1961 r. zrodziło pewną ugruntowaną praktykę: zasadą była ograniczona w czasie ważność pozwoleń na broń. Wyeliminowanie tego ograniczenia, w następstwie niniejszego orzeczenia, może być nawet postrzegane jako zjawisko społecznie nieadekwatne. Jednakże jedyną dopuszczalną drogą prawną ustalenia, iż pozwolenia na broń powinny być wydawane na czas oznaczony - nie jest sanowanie ewidentnie nielegalnego rozporządzenia, a ewentualnie zmiana w tym kierunku ustawy o broni.
Z przedstawionych powyżej względów należało orzec, jak w sentencji.