K 3/94
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
42
ORZECZENIE
w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 12 grudnia 1994 r.
(Sygn. akt K. 3/94)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: Sędzia TK Błażej Wierzbowski
Sędziowie: Zdzisław Czeszejko-Sochacki,
Tomasz Dybowski,
Wojciech Łączkowski,
Wojciech Sokolewicz - sprawozdawca
po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 1994 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu RP i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie niezgodności przepisów art. 4 ust. 4 pkt 1 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 54, poz. 254 ze zmianą Dz.U. z 1994 r. Nr 40, poz. 150) z art. 1, art. 67 ust 1 i 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426) w części pozbawiającej młodzież uczącą się w szkołach ponadpodstawowych publicznych lub niepublicznych o uprawnieniach szkoły publicznej, po ukończeniu 20 roku życia, prawa do ulgowych przejazdów kolejowych i autobusowych komunikacji zwykłej
orzeka
1) art. 4 ust. 4 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. Nr 54, poz. 254 ze zmianą Dz.U. z 1994 r. Nr 40, poz. 150) w części pozbawiającej uczącą się młodzież szkół ponadpodstawowych publicznych lub niepublicznych o uprawnieniach szkoły publicznej, po ukończeniu przez nią 20 roku życia, prawa do ulgowych przejazdów kolejowych i autobusowych komunikacji zwykłej są niezgodne z zasadą sprawiedliwości wyrażoną w art. 1 oraz zasadą równości wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 426),
2) wymienione wyżej w pkt 1) przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego nie są niezgodne z art. 67 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
Uzasadnienie
I
1. Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku datowanym 15 kwietnia 1994 r. wskazał, że ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, znosząc w zasadzie wszelkie dotychczasowe uprawnienia w tym zakresie, wprowadziła ścisłą reglamentację przewidzianych w niej uprawnień, obejmującą także młodzież uczącą się w szkołach ponadpodstawowych.
Zarówno w wypadku uprawnienia do ulgi 50% przy przejazdach w klasie 2 pociągów osobowych, pośpiesznych i ekspresowych (art. 4 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy), jak i uprawnienia do analogicznej ulgi przy przejazdach autobusami komunikacji zwykłej, z miejsca zamieszkania do szkoły i z powrotem na podstawie biletów miesięcznych (art. 5 ust. 1 pkt 1), przysługuje ono młodzieży do czasu ukończenia szkoły ponadpodstawowej (publicznej lub niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej), ale nie dłużej niż do ukończenia 20 roku życia. Ograniczenie to jest bezwzględne – jak podkreślił Rzecznik Praw Obywatelskich – to znaczy nie przewidujące i nie uznające żadnych sytuacji wyjątkowych.
Tymczasem najczęściej występującą przyczyną nieukończenia szkoły ponadpodstawowej do 20 roku życia nie są zawinione zaniedbania ze strony ucznia – co zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich mogłoby takie ograniczenie uprawnień uzasadniać – lecz uwarunkowania obiektywne, związane przede wszystkim z czasem trwania nauki w szkołach ponadpodstawowych, zwłaszcza w wypadku podjęcia jej po – ukończeniu zasadniczej szkoły zawodowej – w trzyletnim technikum lub po ukończeniu liceum – w szkole policealnej.
Zróżnicowanie uprawnień młodzieży uczącej się w szkołach ponadpodstawowych do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w zależności od ukończenia lub nieukończenia 20 roku życia prowadzi do sytuacji, kiedy w tej samej szkole i w tej samej klasie część uczniów korzysta z ulgowych przejazdów, a część jest ich pozbawiona.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich odpowiednie wyżej cytowane przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. pozostają w sprzeczności z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, w szczególności biorąc pod uwagę wykładnię tej zasady w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
Pośrednio – jak stwierdza Rzecznik Praw Obywatelskich – są one również sprzeczne z konstytucyjną zasadą bezpłatnego szkolnictwa, ponieważ nierzadko wysokie koszty dojazdów mogą uniemożliwiać jej realizację. Rzecznik powołuje się na skargi napływające do jego Biura, których autorzy twierdzą, że koszty te mogą powodować niekiedy konieczność przerwania, z powodów finansowych, rozpoczętej nauki.
W końcu Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje na dostrzeżenie problemu także przez niektórych posłów, z których inicjatywy wszczęte zostało postępowanie legislacyjne zmierzające do zmiany kwestionowanych przepisów. Jeżeli postępowanie to nie zostało dokończone z uwagi na niedobór budżetowy, to w żadnym razie nie może on uzasadniać trwałego utrzymania sytuacji pozostającej w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa
2. Wobec wniosku przedstawił swoje stanowisko Prokurator Generalny. Stwierdza się w nim, że przepisy art. 4 ust. 4 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego są niezgodne z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
W powyższym zakresie Prokurator Generalny poparł wniosek i podzielił argumentację Rzecznika Praw Obywatelskich, wskazując dodatkowo – w oparciu o ustalenie poczynione w Ministerstwie Edukacji Narodowej - że np. uczniowie 5-letniego technikum lub 3-letniego technikum po zasadniczej szkole zawodowej, uczęszczając do ostatniej klasy, mają ponad 20 lat i dlatego tylko są generalnie pozbawieni 50% ulgi kolejowej i autobusowej.
Prokurator Generalny powołał się też na nowe prace ustawodawcze podjęte zarówno przez grupę posłów (druk nr 247), jak i Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, zmierzające do zmiany kwestionowanych przepisów, wszczęte już w 1994 r. Natomiast zarzut niezgodności tych przepisów z konstytucyjnie gwarantowanym prawem do nauki (art. 72 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez Ustawę Konstytucyjną z 17 października 1992 r.) Prokurator Generalny uznał za zbyt daleko idący, a tym samym nieuzasadniony.
W swoim stanowisku Prokurator Generalny nie ustosunkował się do zawartego we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zarzutu sprzeczności kwestionowanych przepisów cyt. ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. z art. 67 ust 1 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych (obowiązek państwa umacniania i rozszerzania praw i wolności obywateli).
II
W toku rozprawy przedstawiciele uczestników postępowania – Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Prokuratora Generalnego – podtrzymali wcześniej zajęte w niniejszej sprawie stanowiska wyrażone w pismach procesowych wniesionych do Trybunału Konstytucyjnego, które omówiono w części I niniejszego uzasadnienia.
Przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich ponadto wyjaśnił, że z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (cyt. dalej jako przepisy konstytucyjne UK) wynika zakaz różnicowania sytuacji prawnej obywateli według kryterium wieku, o ile różnicowanie takie wprowadza się arbitralnie, to znaczy bez racjonalnego uzasadnienia.
Zasada sformułowana w art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych UK została naruszona poprzez cofnięcie uprawnień posiadanych wcześniej dowolnie wyodrębnionej części uczniów szkół ponadpodstawowych, a mianowicie tym, którzy ukończyli lat 20, podczas gdy cechą relewantną dla posiadania takiego uprawnienia jest okoliczność pobierania nauki w szkole ponadpodstawowej.
Z art. 72 przepisów konstytucyjnych UK (gwarantującego prawo do nauki) nie wynikają wprawdzie prawa podmiotowe obywateli, ale przy wykładni systemowej odwołanie się i do tego przepisu było uzasadnione.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego wskazał dodatkowo, że – co prawda – prawo do nauki stanowi wartość chronioną konstytucyjnie, to jednak w danej sprawie wniosek o naruszeniu tej wartości przez ustawę byłby zbyt daleko idący, jak to zresztą ocenił Prokurator Generalny w przedstawionym stanowisku.
Natomiast art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych UK zawiera wprawdzie określone dyrektywy adresowane do ustawodawcy, lecz nie stwarza przesłanek do konstruowania na jego podstawie jakichkolwiek praw podmiotowych obywateli.
Przedstawiciel Sejmu omówił drogę ustawodawczą, jaką przeszły zakwestionowane przepisy ustawowe, podkreślając okoliczność ich włączenia do projektu ustawy w wyniku prac komisji sejmowych. Poinformował następnie o zapoczątkowaniu obecnie prac legislacyjnych zmierzających do rozszerzenia uprawnień uczniów szkół ponadpodstawowych do ulgowych przejazdów kolejowych i autobusowych.
Wniósł w konkluzji o orzeczenie niezgodności zakwestionowanych przepisów z art. 1 i art. 67 ust. 2, ale braku takiej niezgodności z art. 67 ust. 1 i art. 72 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych UK.
III
I. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygając sprawę zapoznał się z celem ustawy, jakim, według uzasadnienia projektu wniesionego na podstawie uchwały Rady Ministrów (druk sejmowy nr 238), było radykalne ograniczenie zakresu kategorii osób uprawnionych do korzystania z bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego kolejowego i autobusowego.
Ów cel rząd uzasadnił koniecznością ograniczenia wydatków budżetowych, w tym także ograniczanie kwot dotacji do nierentownych przewozów pasażerskich dla przedsiębiorstw PKP i PKS, zaś projekt ustawy zawarto w pakiecie ustaw przewidzianych do uchwalenia w związku z realizacją ustawy budżetowej na 1992 r.
Uchwalenie odpowiadającej temu celowi ustawy należało do tej kompetencji organów władzy ustawodawczej, która ze swojej istoty nie podlega – jak stwierdził już Trybunał Konstytucyjny w sprawie K.3/89 (OTK w 1989, s. 91) – żadnym konstytucyjnym ograniczeniom przedmiotowym. Ustawy zawierają z reguły pierwotne uregulowanie określonej materii, to znaczy nie muszą znajdować w konstytucji podstawy dla swojej materialnej treści, choć oczywiście muszą pozostawać w zgodności z zasadami i przepisami konstytucji.
Dokonane w ustawie z 20 czerwca 1992 r radykalne ograniczenie zakresu kategorii osób uprawnionych do korzystania z bezpłatnych i ulgowych przejazdów leżało zatem w kompetencji organów władzy ustawodawczej pod warunkiem, że nastąpiłoby z poszanowaniem zasad proceduralnych obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym (obecnie art. 1 przepisów konstytucyjnych UK), w szczególności zasady niedziałania prawa wstecz oraz zasady ochrony praw nabytych.
Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się naruszenia tych zasad w samym fakcie ustawowego odebrania pewnym kategoriom osób wcześniej posiadanych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów środkami publicznego zbiorowego transportu kolejowego i autobusowego. Zasada ochrony praw nabytych – jak już parokrotnie wcześniej wskazywano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – nie ma charakteru absolutnego. Regułą gospodarki rynkowej jest odpłatność za usługi – w tym transportowe – świadczone przez podmioty gospodarcze, co wynika z konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej bez względu na formę własności (art. 6 przepisów konstytucyjnych UK). Państwo może, a niekiedy powinno dokonywać – w trybie ustawodawczym – wyjątków w tej regule, lecz zawsze i tylko mając na względzie przeważający ogólnie aprobowany interes społeczny. Takie wyjątkowe uprawnienia mają zatem – jak określił na forum posiedzenia Sejmu sprawozdawca komisji o projekcie ustawy (Spr. sten. z 17 posiedzenia Sejmu w dniu 4. VI. 1992 r. s. 19) – cechy przywileju, który – wobec wyżej przytoczonych okoliczności – powinien być udzielany z należytą rozwagą. Jego ograniczenie – jeżeli tylko jest racjonalnie uzasadnione i następuje w prawidłowym trybie – nie budzi ogólnie biorąc zastrzeżeń co do zgodności z konstytucją.
W danym wypadku ograniczenie zostało, jak powiedziano wyżej, racjonalnie uzasadnione i nastąpiło w trybie zapewniającym osobom nim dotkniętym dostosowanie się do nowej sytuacji. Uchwalona w dniu 20 czerwca 1992 r. ustawa weszła w życie zgodnie z jej art. 11 z dniem 1 stycznia 1993 r., co zapewniło półroczną vacatio legis.
2. W ustawie przewidziano zachowanie – niekiedy zmodyfikowanych – uprawnień do przejazdów bezpłatnych lub ulgowych niektórych – bardzo teraz ograniczonych – kategorii użytkowników publicznego transportu zbiorowego kolejowego i autobusowego. Jedną z tych wyróżnionych kategorii stanowi młodzież pobierająca naukę w szkole publicznej (lub mającej prawa szkoły publicznej), co spotkało się ze zrozumiałą aprobatą podczas sejmowej debaty nad projektem ustawy (zob. wystąpienie pos. M. Zielińskiego – cyt. Spr. Sten., s. 37). Nie samo wyróżnienie tej kategorii, lecz sposób jej określenia wywołał omówiony wyżej wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich. Ustawa wprowadza bowiem granicę wieku, do jakiego uczniowie mogą korzystać z uprawnienia do ulgowych przejazdów. Rozważenia przeto wymaga, czy wprowadzenie jakiejkolwiek, opartej na kryterium wieku, kategoryzacji uczniów jako uprawnionych do przejazdów ulgowych oraz tego uprawnienia pozbawionych jest do pogodzenia z przepisami konstytucji.
Zauważyć należy, że już przedłożony w wyniku inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów projekt ustawy (Druk nr 238) przewidywał pewną postać takiej kategoryzacji. Dzieci i młodzież powyżej 7 lat, lecz do ukończenia lat 18 miała być uprawniona do ulgi 50% przy przejazdach w 2 klasie pociągów osobowych, zaś po ukończeniu 18 lat – m.in. uczniowie szkół ponadpodstawowych dla młodzieży publicznych i niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych – mieli uzyskiwać uprawnienie – niezależnie od osiąganego wieku – do przejazdów z ulgą 50% w 2 klasie pociągów osobowych na podstawie biletów miesięcznych szkolnych, ważnych w ciągu całego roku szkolnego (art. 5 ust. 1) oraz w autobusach komunikacji zwykłej, z miejsca zamieszkania do szkoły i z powrotem, na podstawie biletów miesięcznych szkolnych ważnych tylko w dniach pobierania nauki (art. 5 ust. 2).
W toku prac legislacyjnych w Sejmie uprawnienie to zostało częściowo – w zakresie przejazdów kolejowych – rozszerzone przez przyjęcie, że młodzież ucząca się jest generalnie uprawniona do ulgi 50% przy przejazdach w pociągach osobowych, a więc już nie na podstawie biletów miesięcznych szkolnych ważnych wyłącznie w ciągu roku szkolnego – ale równocześnie miało ono przysługiwać nie dłużej niż do ukończenia 20 roku życia (art. 4 ust. 3 pkt 2). Analogiczne ograniczenie wieku wprowadzono w przepisie dotyczącym ulgowych przejazdów autobusowych, pozostawiając tam dotychczasowy zakres uprawnienia z tą tylko zmianą, że ważność biletów miesięcznych szkolnych nie byłaby już – jak przewidywał projekt rządowy – ograniczona do dni pobierania nauki (art. 5 pkt 1 projektu stanowiącego załącznik do druku nr 279).
Kolejna faza postępowania ustawodawczego przyniosła już tylko niewielkie zmiany redakcyjne omawianych tu przepisów. Wedle ustawy w obowiązującym brzmieniu młodzież do czasu ukończenia szkoły ponadpodstawowej publicznej (niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej), ale nie dłużej niż do ukończenia 20 roku życia, jest uprawniona do ulgi 50%: 1) przy przejazdach w klasie 2 pociągów osobowych, pośpiesznych i ekspresowych (jak widać precyzując klasę, co miało tylko formalne znaczenie, objęto jednocześnie ulgą także przejazdy w pociągach pośpiesznych i ekspresowych), 2) przy przejazdach w autobusach komunikacji zwykłej, z miejsca zamieszkania do szkoły i z powrotem, na podstawie biletów miesięcznych szkolnych.
Z historii legislacyjnej ustawy wyprowadzić można trzy wnioski. Po pierwsze, że kwestionowana granica wieku uprawnionych uczniów wprowadzona została do projektu ustawy w toku sejmowych prac legislacyjnych; po wtóre, iż jej wprowadzenie, ograniczające krąg uprawnionych wiązało się z rozszerzeniem zakresu uprawnienia i – jak można zakładać biorąc pod uwagę ogólny cel tej ustawy – miało zrównoważyć jego skutki ekonomiczne po trzecie wreszcie, iż kryterium wieku – aczkolwiek w innym kontekście – było zastosowane już w pierwotnym “rządowym” projekcie ustawy jako zgodne z regułami techniki ustawodawczej.
3. Należy zatem powrócić do sformułowanego wyżej pytania, czy wszelkie klasyfikowanie uprawnionych do ulg kolejowych czy autobusowych według kryterium wieku nie narusza samo przez się przepisów konstytucji, a w szczególności konstytucyjnej fundamentalnej zasady art. 67 ust. 2 gwarantującej równość praw obywateli, a tym samym równość w prawie i wobec prawa.
Wprawdzie art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych UK zakazuje expressis verbis różnicowania praw obywateli ze względu na płeć, urodzenie, wykształcenie, zawód, narodowość, rasę, wyznanie oraz pochodzenie i położenie społeczne, zaś wśród tych wymienionych w nim kryteriów kryterium wieku nie występuje, ale też – jak parokrotnie wywodził Trybunał Konstytucyjny (w sprawach K. 1/90, OTK w 1990, s. 28; K. 1/91, OTK w 1991, s. 94 K.15/91, OTK w 1992, s. 160) – prawo do równego traktowania obejmuje nie tylko przesłanki równości wynikające z cytowanego wyżej przepisu, lecz także ma zastosowanie do wszystkich innych wypadków, gdy chodzi o prawa obywateli należących do tej samej kategorii ( klasy) podmiotów.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ów pogląd, aczkolwiek ogólnie biorąc słuszny, powinien być bardziej rygorystycznie uwzględniany w odniesieniu do praw i wolności bezpośrednio gwarantowanych przez przepisy konstytucji, zaś może być relatywizowany przy określaniu innych uprawnień obywateli, zwłaszcza tych, które – jak uprawnienia do ulgowych przejazdów – mają charakter odstępstwa od niesprzecznej z konstytucją reguły generalnej ustanowionej przez ustawodawcę zwykłego, w tym danym wypadku – pokrywanie przez pasażera ceny biletu, a tym samym – uczestniczenia w kosztach przejazdu. Co więcej, wymieniona reguła – choć wyrażona tylko implicite w całokształcie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. – zakłada swoistą równość praw (i obowiązków) pasażerów publicznego transportu zbiorowego kolejowego i autobusowego, od której odstępstwem są wszelkie przejazdy bezpłatne i ulgowe. Tym samym racjonalnie uzasadnione ograniczenia w uprawnieniach do tych przejazdów wprawdzie z jednej strony mogą kolidować z rygorystycznie rozumianą zasadą równości praw (osób uprawnionych), ale z drugiej – zmniejszają zakres odstępstwa od reguły równości praw i obowiązków wszystkich osób korzystających z usług publicznego transportu zbiorowego.
Po wtóre, kryterium wieku – podobnie zresztą jak kryterium płci – wiąże się z biologicznymi cechami jednostki, które często mogą, a nawet powinny zostać uwzględnione w regulacji ustawowej, za czym przemawia nadrzędny interes społeczny, w jakim leży prawidłowy rozwój fizyczny i duchowy młodego pokolenia. Interes ten uznaje i gwarantuje konstytucja, stanowiąc w art. 80 przepisów konstytucyjnych UK, że państwo otacza szczególnie troskliwą opieką wychowanie młodzieży i zapewnia jej najszersze możliwości rozwoju.
Z tych powodów ustawodawca mógł zastosować kryterium wieku dla określenia grupy osób (pasażerów) korzystających z usług publicznego transportu zbiorowego. Pod tym jednak warunkiem, że konkretna granica wieku ustanowiona przezeń będzie w sposób nie dowolny, ale racjonalnie uzasadniony, bez wyróżniania przy tym jednych podmiotów skądinąd – ze względu na inne relewantne, a więc związane z sytuacją uzasadniającą przyznanie prawa do ulgi cechy – równych, a dyskryminowania innych. Warunek ten w zakwestionowanych przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – dopełniony nie został.
4. Przepisy ustawy cytowane uprzednio, przyznające uczniom szkół ponadpodstawowych (publicznych lub niepublicznych o uprawnieniach szkoły publicznej) uprawnienie do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego kolejowego i autobusowego, ale nie dłużej niż do ukończenia przez nich 20 roku życia w kategorii uczniów-pasażerów, generalnie uprawnionych do przejazdów ulgowych, wprowadzają wewnętrzne zróżnicowanie na tych, którzy nie ukończyli 20 roku życia i są uprawnieni oraz tych, którzy wskutek ukończenia 20 roku życia owo uprawnienie tracą.
Można zakładać, że w zamyśle ustawodawcy granica wieku miała być dostosowana do cyklu nauczania w szkołach ponadpodstawowych i pozbawiać uprawnienia do przejazdów ulgowych uczniów, którzy w zasadzie z przyczyn przez siebie zawinionych podjęli naukę później lub ją przedłużają, nie przechodząc co roku kolejno z klasy niższej do wyższej. Inaczej mówiąc, uprawnienie miałoby przysługiwać tylko uczniom poprawnie wywiązującym się z obowiązków szkolnych.
Tak się jednak nie stało. Kryterium ukończenia 20 roku życia pozbawia uprawnienia do ulgowych przejazdów pojedynczych uczniów wymienionych wyżej szkół, którzy nie dopełniają obowiązków szkolnych, lecz także tych, którzy skutkiem przyczyn niezawinionych przez siebie (wypadków losowych) pobierają naukę w tempie wolniejszym niż normalny cykl nauczania, a ponadto – jak wskazuje w swym stanowisku Prokurator Generalny z powołaniem na informacje Ministerstwa Edukacji Narodowej – całe grupy uczniów dochowujące tego cyklu, lecz uczęszczające do ostatniej klasy 5-letniego technikum lub 3-letniego technikum, ale po zasadniczej szkole zawodowej. Nie bez znaczenia dla krytycznej oceny tej sytuacji jest okoliczność, że w tych wypadkach ograniczenie wiekowe dotyka młodzież ze środowisk ogólnie biorąc niezamożnych.
W odczuciu dotkniętych ograniczeniem wiekowym uczniów szkół ponadpodstawowych są oni niesprawiedliwie dyskryminowani przez pozbawienie uprawnień przyznanych ich kolegom dlatego przecież, że są uczniami i że swoich obowiązków szkolnych nie zaniedbują, a nie dlatego, iż są wystarczająco młodzi, by jeszcze na dane uprawnienie zasługiwać.
Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny uznał, że kryterium wieku, w postaci w jakiej zostało wprowadzone przez zakwestionowane przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r., pozostaje w sprzeczności z mającą fundamentalne znaczenie – jak wskazywał już uprzednio Trybunał, np. w sprawie P. 2/87, OTK w 1987, s. 30 – zasadą konstytucyjną równych praw obywateli, z której wynika m.in. obowiązek równego traktowania obywateli przez ustawodawcę w stanowionym prawie. W zakwestionowanych przepisach różnicuje się w sposób nieuzasadniony, według dowolnie ustalonego kryterium wieku, uprawnienia tej samej kategorii podmiotów – uczniów szkół ponadpodstawowych, a co więcej – uczniów, którzy nienagannie wywiązują się ze swoich obowiązków szkolnych. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje wyrażony wcześniej pogląd – m.in. w sprawach U. 7/87, OTK w 1988, s. 11, K. 8/91, OTK w 1992, s. 82 – iż z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich ludzi w obrębie określonej klasy (kategorii), zaś wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. W przypadku rozpatrywanych tu przepisów taką cechą jest okoliczność pobierania nauki w szkole ponadpodstawowej, przy ewentualnym dodatkowym założeniu, że odbywa się to w granicach przewidzianego cyklu nauczania.
Wprowadzenie kryterium nieukończenia lat 20 dla korzystania przez uczniów z uprawnienia do ulgowych przejazdów pozostaje tym samym w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych UK, ponieważ takie zróżnicowanie uprawnień ocenione być musi jako jawnie niesprawiedliwe. Przy czym należy zauważyć, że kryterium to dyskryminując nie tylko poszczególnych uczniów, ale ponadto całe ich grupy – co wykazano wyżej – pozostaje w wyjątkowo jaskrawej kolizji z zasadą sprawiedliwości i to nie tylko odnoszonej do sytuacji jednostki, ale równocześnie do określonych grup, a więc w tym znaczeniu mającej cechy sprawiedliwości społecznej.
5. Niesprawiedliwość przyjętego w ustawie z dnia 20 czerwca 1992 r. kryterium wieku wzbudziła nie tylko sprzeciwy dotkniętych nią uczniów – o czym świadczą wspomniane we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich listy kierowane do jego Biura – krytyczne oceny opinii publicznej wyrażone m.in. w artykułach prasowych, ale przy tym pobudziła inicjatywy zmierzające do przeprowadzenia odpowiednich zmian legislacyjnych niesprawiedliwość tę znoszących lub choćby tylko ograniczających.
W Sejmie RP I kadencji, a także w Ministerstwie Transportu i Gospodarki Morskiej dostrzegano – jak podaje we wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich – potrzebę zmian ustawodawczych.
W Sejmie RP II kadencji zmiany te zostały nawet zainicjowane projektem zmiany ustawy zgłoszonym do laski marszałkowskiej w dniu 21 stycznia 1994 r. przez grupę posłów (druk nr 247). Projekt ten przyznaje uprawnienie do ulgowych przejazdów uczniom szkół policealnych, w zależności od rodzaju tych szkół, odpowiednio do ukończenia 22, 23 i 24 roku życia, to znaczy do czasu osiągnięcia wieku, w którym młodzież traci prawo uczęszczania do szkoły danego typu stosownie do Ramowego Statutu Szkoły Publicznej, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 14 Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 czerwca 1992 r. (Dz.Urz. MEN Nr 4, poz. 18).
Równolegle Minister Transportu i Gospodarki Morskiej przygotował projekt ustawy zmieniającej ustawę z dnia 20 czerwca 1992 r., przewidującej ustalenie jednolitej granicy wieku – ukończenia 24 roku życia – dla uczniów szkół ponadpodstawowych korzystających z uprawnienia do ulgowych przejazdów.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na powyższe przedsięwzięcia mając na względzie dwa cele. Po pierwsze, aby wykazać, że świadoma niesprawiedliwości zakwestionowanych w ustawie z 20 czerwca 1992 r. rozstrzygnięć jest nie tylko szeroka opinia publiczna, lecz ponadto i pewien krąg posłów, z definicji biegłych w zakresie polityki państwa, a także urzędników ministerialnych wyspecjalizowanych w kwestiach transportu publicznego. Po drugie, powyższe zwrócenie uwagi ujawnia powolność postępowania ustawodawczego zainicjowanego nawet w tak – wydawałoby się – oczywistej sprawie, jaką byłaby zmiana niesprawiedliwych, a zatem sprzecznych z konstytucją, przepisów ustawowych. Powolność postępowania jest w danym wypadku tym bardziej nieuzasadniona, że już w 1994 r. dokonano zmiany innego przepisu tej samej ustawy.
6. Trybunał Konstytucyjny nie znalazł natomiast wystarczającego uzasadnienia dla oceny zakwestionowanych przepisów jako niezgodnych z art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych UK.
Wspomniany art. 67 ust. 1 stanowi, iż “Rzeczpospolita Polska umacnia i rozszerza prawa i wolności obywateli”, co – wedle dość jednolitej opinii doktryny prawa kształtowanej na gruncie Konstytucji PRL z 1952 r, w której przepis ten zamieszczono – miało wyrażać dynamiczny i rozwojowy – jak wówczas pisano – charakter gwarantowanych Konstytucją praw i wolności. Pomijając sporną kwestię, czy ma on zastosowanie tylko do gwarantowanych Konstytucją, czy też do wszelkich opartych na prawie uprawnień i wolności obywateli – do której Trybunał Konstytucyjny się nie odnosi – art. 67 ust. 1 nie może być rozumiany jako przyznający obywatelom jakiekolwiek prawa podmiotowe. Stanowi on wytyczną polityki prawodawczej państwa, nakazującą organom wyposażonym w stosowne kompetencje – a więc przede wszystkim organom władzy ustawodawczej – umacnianie i rozszerzanie praw i wolności poprzez działalność prawodawczą ujmowaną w jej całokształcie i w dłuższych okresach. Nie należy natomiast dopatrywać się w nim ogólnego zakazu stanowienia aktów prawotwórczych, które z zachowaniem poszanowania dla chronionych konstytucyjnie wartości ograniczyłyby – dla osiągnięcia racjonalnie uzasadnionych celów – realizację poszczególnych uprawnień. Art. 67 ust. 1 nakazuje jednocześnie – w pełnej zgodności z odpowiednimi aktami prawa międzynarodowego – rozszerzanie zakresu realizacji praw socjalnych, ekonomicznych i kulturalnych w miarę poprawiania się kondycji finansowej i materialnej państwa.
7. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił również oceny zakwestionowanych przepisów ustawy z 20 czerwca 1992 r. jako sprzecznych z art. 72 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych UK, który stanowi, iż obywatele Rzeczypospolitej Polskiej mają prawo do nauki.
Związek między konstytucyjnie gwarantowanym w art. 72 ust. 1 prawem do nauki a ulgami dla młodzieży szkolnej, aczkolwiek występuje, to jest zbyt odległy i pośredni. Brak uprawnień do ulg komunikacyjnych tylko w zupełnie sporadycznych sytuacjach może uniemożliwić obywatelowi korzystania z prawa do nauki, choć korzystanie to może w rzeczy samej utrudniać.
Rozpatrując sprawę w kategoriach Konstytucji należy natomiast stwierdzić, że wspomniane uprawnienie do ulgowych przejazdów mieści się w pojęciu “innych form pomocy materialnej”, do jakiej świadczenia – w charakterze gwarancji prawa do nauki – zobowiązuje państwo art. 72 ust. 2 przepisów konstytucyjnych UK. Jest jednak zrozumiałe, że – w świetle konstytucji – zarówno określenie form tej pomocy, jak i rozmiarów należy do ustawodawcy zwykłego, który musi wyważać między możliwościami państwa a interesem uczących się i korzystających z pomocy. Nie wynikają z tego podmiotowe prawa zainteresowanych gdyż, podobnie jak art. 67 ust. 1, art. 72 ust 2 pkt 6 stanowi zasadę polityki państwa adresowaną do jego organów. W przeciwnym razie należałoby uznać, że sprzeczna z Konstytucją i naruszająca prawa obywateli jest wszelka – niekorzystna dla uczących się, lub nawet jakiejś ich części – zmiana systemu stypendiów państwowych względnie – skądinąd uzasadnione względami ekonomicznymi lub technicznymi – zamknięcie dotąd działającej bursy, internatu lub domu akademickiego.
Trybunał Konstytucyjny pragnie przy tym podkreślić, że prawo do nauki jest wartością chronioną konstytucyjnie, którą ustawodawca zwykły powinien uwzględniać kształtując treść stanowionego prawa. Powstrzymanie się od wypełnienia tej powinności należałoby uznać za naganne nawet wówczas, gdy nie można stwierdzić sprzeczności między przepisami uchwalanej ustawy a określonymi przepisami Konstytucji.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
ORZECZENIE
w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 12 grudnia 1994 r.
(Sygn. akt K. 3/94)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: Sędzia TK Błażej Wierzbowski
Sędziowie: Zdzisław Czeszejko-Sochacki,
Tomasz Dybowski,
Wojciech Łączkowski,
Wojciech Sokolewicz - sprawozdawca
po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 1994 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu RP i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie niezgodności przepisów art. 4 ust. 4 pkt 1 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 54, poz. 254 ze zmianą Dz.U. z 1994 r. Nr 40, poz. 150) z art. 1, art. 67 ust 1 i 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426) w części pozbawiającej młodzież uczącą się w szkołach ponadpodstawowych publicznych lub niepublicznych o uprawnieniach szkoły publicznej, po ukończeniu 20 roku życia, prawa do ulgowych przejazdów kolejowych i autobusowych komunikacji zwykłej
orzeka
1) art. 4 ust. 4 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. Nr 54, poz. 254 ze zmianą Dz.U. z 1994 r. Nr 40, poz. 150) w części pozbawiającej uczącą się młodzież szkół ponadpodstawowych publicznych lub niepublicznych o uprawnieniach szkoły publicznej, po ukończeniu przez nią 20 roku życia, prawa do ulgowych przejazdów kolejowych i autobusowych komunikacji zwykłej są niezgodne z zasadą sprawiedliwości wyrażoną w art. 1 oraz zasadą równości wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 426),
2) wymienione wyżej w pkt 1) przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego nie są niezgodne z art. 67 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
Uzasadnienie
I
1. Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku datowanym 15 kwietnia 1994 r. wskazał, że ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, znosząc w zasadzie wszelkie dotychczasowe uprawnienia w tym zakresie, wprowadziła ścisłą reglamentację przewidzianych w niej uprawnień, obejmującą także młodzież uczącą się w szkołach ponadpodstawowych.
Zarówno w wypadku uprawnienia do ulgi 50% przy przejazdach w klasie 2 pociągów osobowych, pośpiesznych i ekspresowych (art. 4 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy), jak i uprawnienia do analogicznej ulgi przy przejazdach autobusami komunikacji zwykłej, z miejsca zamieszkania do szkoły i z powrotem na podstawie biletów miesięcznych (art. 5 ust. 1 pkt 1), przysługuje ono młodzieży do czasu ukończenia szkoły ponadpodstawowej (publicznej lub niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej), ale nie dłużej niż do ukończenia 20 roku życia. Ograniczenie to jest bezwzględne – jak podkreślił Rzecznik Praw Obywatelskich – to znaczy nie przewidujące i nie uznające żadnych sytuacji wyjątkowych.
Tymczasem najczęściej występującą przyczyną nieukończenia szkoły ponadpodstawowej do 20 roku życia nie są zawinione zaniedbania ze strony ucznia – co zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich mogłoby takie ograniczenie uprawnień uzasadniać – lecz uwarunkowania obiektywne, związane przede wszystkim z czasem trwania nauki w szkołach ponadpodstawowych, zwłaszcza w wypadku podjęcia jej po – ukończeniu zasadniczej szkoły zawodowej – w trzyletnim technikum lub po ukończeniu liceum – w szkole policealnej.
Zróżnicowanie uprawnień młodzieży uczącej się w szkołach ponadpodstawowych do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w zależności od ukończenia lub nieukończenia 20 roku życia prowadzi do sytuacji, kiedy w tej samej szkole i w tej samej klasie część uczniów korzysta z ulgowych przejazdów, a część jest ich pozbawiona.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich odpowiednie wyżej cytowane przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. pozostają w sprzeczności z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, w szczególności biorąc pod uwagę wykładnię tej zasady w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
Pośrednio – jak stwierdza Rzecznik Praw Obywatelskich – są one również sprzeczne z konstytucyjną zasadą bezpłatnego szkolnictwa, ponieważ nierzadko wysokie koszty dojazdów mogą uniemożliwiać jej realizację. Rzecznik powołuje się na skargi napływające do jego Biura, których autorzy twierdzą, że koszty te mogą powodować niekiedy konieczność przerwania, z powodów finansowych, rozpoczętej nauki.
W końcu Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje na dostrzeżenie problemu także przez niektórych posłów, z których inicjatywy wszczęte zostało postępowanie legislacyjne zmierzające do zmiany kwestionowanych przepisów. Jeżeli postępowanie to nie zostało dokończone z uwagi na niedobór budżetowy, to w żadnym razie nie może on uzasadniać trwałego utrzymania sytuacji pozostającej w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa
2. Wobec wniosku przedstawił swoje stanowisko Prokurator Generalny. Stwierdza się w nim, że przepisy art. 4 ust. 4 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego są niezgodne z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
W powyższym zakresie Prokurator Generalny poparł wniosek i podzielił argumentację Rzecznika Praw Obywatelskich, wskazując dodatkowo – w oparciu o ustalenie poczynione w Ministerstwie Edukacji Narodowej - że np. uczniowie 5-letniego technikum lub 3-letniego technikum po zasadniczej szkole zawodowej, uczęszczając do ostatniej klasy, mają ponad 20 lat i dlatego tylko są generalnie pozbawieni 50% ulgi kolejowej i autobusowej.
Prokurator Generalny powołał się też na nowe prace ustawodawcze podjęte zarówno przez grupę posłów (druk nr 247), jak i Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, zmierzające do zmiany kwestionowanych przepisów, wszczęte już w 1994 r. Natomiast zarzut niezgodności tych przepisów z konstytucyjnie gwarantowanym prawem do nauki (art. 72 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez Ustawę Konstytucyjną z 17 października 1992 r.) Prokurator Generalny uznał za zbyt daleko idący, a tym samym nieuzasadniony.
W swoim stanowisku Prokurator Generalny nie ustosunkował się do zawartego we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zarzutu sprzeczności kwestionowanych przepisów cyt. ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. z art. 67 ust 1 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych (obowiązek państwa umacniania i rozszerzania praw i wolności obywateli).
II
W toku rozprawy przedstawiciele uczestników postępowania – Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Prokuratora Generalnego – podtrzymali wcześniej zajęte w niniejszej sprawie stanowiska wyrażone w pismach procesowych wniesionych do Trybunału Konstytucyjnego, które omówiono w części I niniejszego uzasadnienia.
Przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich ponadto wyjaśnił, że z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (cyt. dalej jako przepisy konstytucyjne UK) wynika zakaz różnicowania sytuacji prawnej obywateli według kryterium wieku, o ile różnicowanie takie wprowadza się arbitralnie, to znaczy bez racjonalnego uzasadnienia.
Zasada sformułowana w art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych UK została naruszona poprzez cofnięcie uprawnień posiadanych wcześniej dowolnie wyodrębnionej części uczniów szkół ponadpodstawowych, a mianowicie tym, którzy ukończyli lat 20, podczas gdy cechą relewantną dla posiadania takiego uprawnienia jest okoliczność pobierania nauki w szkole ponadpodstawowej.
Z art. 72 przepisów konstytucyjnych UK (gwarantującego prawo do nauki) nie wynikają wprawdzie prawa podmiotowe obywateli, ale przy wykładni systemowej odwołanie się i do tego przepisu było uzasadnione.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego wskazał dodatkowo, że – co prawda – prawo do nauki stanowi wartość chronioną konstytucyjnie, to jednak w danej sprawie wniosek o naruszeniu tej wartości przez ustawę byłby zbyt daleko idący, jak to zresztą ocenił Prokurator Generalny w przedstawionym stanowisku.
Natomiast art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych UK zawiera wprawdzie określone dyrektywy adresowane do ustawodawcy, lecz nie stwarza przesłanek do konstruowania na jego podstawie jakichkolwiek praw podmiotowych obywateli.
Przedstawiciel Sejmu omówił drogę ustawodawczą, jaką przeszły zakwestionowane przepisy ustawowe, podkreślając okoliczność ich włączenia do projektu ustawy w wyniku prac komisji sejmowych. Poinformował następnie o zapoczątkowaniu obecnie prac legislacyjnych zmierzających do rozszerzenia uprawnień uczniów szkół ponadpodstawowych do ulgowych przejazdów kolejowych i autobusowych.
Wniósł w konkluzji o orzeczenie niezgodności zakwestionowanych przepisów z art. 1 i art. 67 ust. 2, ale braku takiej niezgodności z art. 67 ust. 1 i art. 72 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych UK.
III
I. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygając sprawę zapoznał się z celem ustawy, jakim, według uzasadnienia projektu wniesionego na podstawie uchwały Rady Ministrów (druk sejmowy nr 238), było radykalne ograniczenie zakresu kategorii osób uprawnionych do korzystania z bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego kolejowego i autobusowego.
Ów cel rząd uzasadnił koniecznością ograniczenia wydatków budżetowych, w tym także ograniczanie kwot dotacji do nierentownych przewozów pasażerskich dla przedsiębiorstw PKP i PKS, zaś projekt ustawy zawarto w pakiecie ustaw przewidzianych do uchwalenia w związku z realizacją ustawy budżetowej na 1992 r.
Uchwalenie odpowiadającej temu celowi ustawy należało do tej kompetencji organów władzy ustawodawczej, która ze swojej istoty nie podlega – jak stwierdził już Trybunał Konstytucyjny w sprawie K.3/89 (OTK w 1989, s. 91) – żadnym konstytucyjnym ograniczeniom przedmiotowym. Ustawy zawierają z reguły pierwotne uregulowanie określonej materii, to znaczy nie muszą znajdować w konstytucji podstawy dla swojej materialnej treści, choć oczywiście muszą pozostawać w zgodności z zasadami i przepisami konstytucji.
Dokonane w ustawie z 20 czerwca 1992 r radykalne ograniczenie zakresu kategorii osób uprawnionych do korzystania z bezpłatnych i ulgowych przejazdów leżało zatem w kompetencji organów władzy ustawodawczej pod warunkiem, że nastąpiłoby z poszanowaniem zasad proceduralnych obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym (obecnie art. 1 przepisów konstytucyjnych UK), w szczególności zasady niedziałania prawa wstecz oraz zasady ochrony praw nabytych.
Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się naruszenia tych zasad w samym fakcie ustawowego odebrania pewnym kategoriom osób wcześniej posiadanych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów środkami publicznego zbiorowego transportu kolejowego i autobusowego. Zasada ochrony praw nabytych – jak już parokrotnie wcześniej wskazywano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – nie ma charakteru absolutnego. Regułą gospodarki rynkowej jest odpłatność za usługi – w tym transportowe – świadczone przez podmioty gospodarcze, co wynika z konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej bez względu na formę własności (art. 6 przepisów konstytucyjnych UK). Państwo może, a niekiedy powinno dokonywać – w trybie ustawodawczym – wyjątków w tej regule, lecz zawsze i tylko mając na względzie przeważający ogólnie aprobowany interes społeczny. Takie wyjątkowe uprawnienia mają zatem – jak określił na forum posiedzenia Sejmu sprawozdawca komisji o projekcie ustawy (Spr. sten. z 17 posiedzenia Sejmu w dniu 4. VI. 1992 r. s. 19) – cechy przywileju, który – wobec wyżej przytoczonych okoliczności – powinien być udzielany z należytą rozwagą. Jego ograniczenie – jeżeli tylko jest racjonalnie uzasadnione i następuje w prawidłowym trybie – nie budzi ogólnie biorąc zastrzeżeń co do zgodności z konstytucją.
W danym wypadku ograniczenie zostało, jak powiedziano wyżej, racjonalnie uzasadnione i nastąpiło w trybie zapewniającym osobom nim dotkniętym dostosowanie się do nowej sytuacji. Uchwalona w dniu 20 czerwca 1992 r. ustawa weszła w życie zgodnie z jej art. 11 z dniem 1 stycznia 1993 r., co zapewniło półroczną vacatio legis.
2. W ustawie przewidziano zachowanie – niekiedy zmodyfikowanych – uprawnień do przejazdów bezpłatnych lub ulgowych niektórych – bardzo teraz ograniczonych – kategorii użytkowników publicznego transportu zbiorowego kolejowego i autobusowego. Jedną z tych wyróżnionych kategorii stanowi młodzież pobierająca naukę w szkole publicznej (lub mającej prawa szkoły publicznej), co spotkało się ze zrozumiałą aprobatą podczas sejmowej debaty nad projektem ustawy (zob. wystąpienie pos. M. Zielińskiego – cyt. Spr. Sten., s. 37). Nie samo wyróżnienie tej kategorii, lecz sposób jej określenia wywołał omówiony wyżej wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich. Ustawa wprowadza bowiem granicę wieku, do jakiego uczniowie mogą korzystać z uprawnienia do ulgowych przejazdów. Rozważenia przeto wymaga, czy wprowadzenie jakiejkolwiek, opartej na kryterium wieku, kategoryzacji uczniów jako uprawnionych do przejazdów ulgowych oraz tego uprawnienia pozbawionych jest do pogodzenia z przepisami konstytucji.
Zauważyć należy, że już przedłożony w wyniku inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów projekt ustawy (Druk nr 238) przewidywał pewną postać takiej kategoryzacji. Dzieci i młodzież powyżej 7 lat, lecz do ukończenia lat 18 miała być uprawniona do ulgi 50% przy przejazdach w 2 klasie pociągów osobowych, zaś po ukończeniu 18 lat – m.in. uczniowie szkół ponadpodstawowych dla młodzieży publicznych i niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych – mieli uzyskiwać uprawnienie – niezależnie od osiąganego wieku – do przejazdów z ulgą 50% w 2 klasie pociągów osobowych na podstawie biletów miesięcznych szkolnych, ważnych w ciągu całego roku szkolnego (art. 5 ust. 1) oraz w autobusach komunikacji zwykłej, z miejsca zamieszkania do szkoły i z powrotem, na podstawie biletów miesięcznych szkolnych ważnych tylko w dniach pobierania nauki (art. 5 ust. 2).
W toku prac legislacyjnych w Sejmie uprawnienie to zostało częściowo – w zakresie przejazdów kolejowych – rozszerzone przez przyjęcie, że młodzież ucząca się jest generalnie uprawniona do ulgi 50% przy przejazdach w pociągach osobowych, a więc już nie na podstawie biletów miesięcznych szkolnych ważnych wyłącznie w ciągu roku szkolnego – ale równocześnie miało ono przysługiwać nie dłużej niż do ukończenia 20 roku życia (art. 4 ust. 3 pkt 2). Analogiczne ograniczenie wieku wprowadzono w przepisie dotyczącym ulgowych przejazdów autobusowych, pozostawiając tam dotychczasowy zakres uprawnienia z tą tylko zmianą, że ważność biletów miesięcznych szkolnych nie byłaby już – jak przewidywał projekt rządowy – ograniczona do dni pobierania nauki (art. 5 pkt 1 projektu stanowiącego załącznik do druku nr 279).
Kolejna faza postępowania ustawodawczego przyniosła już tylko niewielkie zmiany redakcyjne omawianych tu przepisów. Wedle ustawy w obowiązującym brzmieniu młodzież do czasu ukończenia szkoły ponadpodstawowej publicznej (niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej), ale nie dłużej niż do ukończenia 20 roku życia, jest uprawniona do ulgi 50%: 1) przy przejazdach w klasie 2 pociągów osobowych, pośpiesznych i ekspresowych (jak widać precyzując klasę, co miało tylko formalne znaczenie, objęto jednocześnie ulgą także przejazdy w pociągach pośpiesznych i ekspresowych), 2) przy przejazdach w autobusach komunikacji zwykłej, z miejsca zamieszkania do szkoły i z powrotem, na podstawie biletów miesięcznych szkolnych.
Z historii legislacyjnej ustawy wyprowadzić można trzy wnioski. Po pierwsze, że kwestionowana granica wieku uprawnionych uczniów wprowadzona została do projektu ustawy w toku sejmowych prac legislacyjnych; po wtóre, iż jej wprowadzenie, ograniczające krąg uprawnionych wiązało się z rozszerzeniem zakresu uprawnienia i – jak można zakładać biorąc pod uwagę ogólny cel tej ustawy – miało zrównoważyć jego skutki ekonomiczne po trzecie wreszcie, iż kryterium wieku – aczkolwiek w innym kontekście – było zastosowane już w pierwotnym “rządowym” projekcie ustawy jako zgodne z regułami techniki ustawodawczej.
3. Należy zatem powrócić do sformułowanego wyżej pytania, czy wszelkie klasyfikowanie uprawnionych do ulg kolejowych czy autobusowych według kryterium wieku nie narusza samo przez się przepisów konstytucji, a w szczególności konstytucyjnej fundamentalnej zasady art. 67 ust. 2 gwarantującej równość praw obywateli, a tym samym równość w prawie i wobec prawa.
Wprawdzie art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych UK zakazuje expressis verbis różnicowania praw obywateli ze względu na płeć, urodzenie, wykształcenie, zawód, narodowość, rasę, wyznanie oraz pochodzenie i położenie społeczne, zaś wśród tych wymienionych w nim kryteriów kryterium wieku nie występuje, ale też – jak parokrotnie wywodził Trybunał Konstytucyjny (w sprawach K. 1/90, OTK w 1990, s. 28; K. 1/91, OTK w 1991, s. 94 K.15/91, OTK w 1992, s. 160) – prawo do równego traktowania obejmuje nie tylko przesłanki równości wynikające z cytowanego wyżej przepisu, lecz także ma zastosowanie do wszystkich innych wypadków, gdy chodzi o prawa obywateli należących do tej samej kategorii ( klasy) podmiotów.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ów pogląd, aczkolwiek ogólnie biorąc słuszny, powinien być bardziej rygorystycznie uwzględniany w odniesieniu do praw i wolności bezpośrednio gwarantowanych przez przepisy konstytucji, zaś może być relatywizowany przy określaniu innych uprawnień obywateli, zwłaszcza tych, które – jak uprawnienia do ulgowych przejazdów – mają charakter odstępstwa od niesprzecznej z konstytucją reguły generalnej ustanowionej przez ustawodawcę zwykłego, w tym danym wypadku – pokrywanie przez pasażera ceny biletu, a tym samym – uczestniczenia w kosztach przejazdu. Co więcej, wymieniona reguła – choć wyrażona tylko implicite w całokształcie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. – zakłada swoistą równość praw (i obowiązków) pasażerów publicznego transportu zbiorowego kolejowego i autobusowego, od której odstępstwem są wszelkie przejazdy bezpłatne i ulgowe. Tym samym racjonalnie uzasadnione ograniczenia w uprawnieniach do tych przejazdów wprawdzie z jednej strony mogą kolidować z rygorystycznie rozumianą zasadą równości praw (osób uprawnionych), ale z drugiej – zmniejszają zakres odstępstwa od reguły równości praw i obowiązków wszystkich osób korzystających z usług publicznego transportu zbiorowego.
Po wtóre, kryterium wieku – podobnie zresztą jak kryterium płci – wiąże się z biologicznymi cechami jednostki, które często mogą, a nawet powinny zostać uwzględnione w regulacji ustawowej, za czym przemawia nadrzędny interes społeczny, w jakim leży prawidłowy rozwój fizyczny i duchowy młodego pokolenia. Interes ten uznaje i gwarantuje konstytucja, stanowiąc w art. 80 przepisów konstytucyjnych UK, że państwo otacza szczególnie troskliwą opieką wychowanie młodzieży i zapewnia jej najszersze możliwości rozwoju.
Z tych powodów ustawodawca mógł zastosować kryterium wieku dla określenia grupy osób (pasażerów) korzystających z usług publicznego transportu zbiorowego. Pod tym jednak warunkiem, że konkretna granica wieku ustanowiona przezeń będzie w sposób nie dowolny, ale racjonalnie uzasadniony, bez wyróżniania przy tym jednych podmiotów skądinąd – ze względu na inne relewantne, a więc związane z sytuacją uzasadniającą przyznanie prawa do ulgi cechy – równych, a dyskryminowania innych. Warunek ten w zakwestionowanych przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – dopełniony nie został.
4. Przepisy ustawy cytowane uprzednio, przyznające uczniom szkół ponadpodstawowych (publicznych lub niepublicznych o uprawnieniach szkoły publicznej) uprawnienie do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego kolejowego i autobusowego, ale nie dłużej niż do ukończenia przez nich 20 roku życia w kategorii uczniów-pasażerów, generalnie uprawnionych do przejazdów ulgowych, wprowadzają wewnętrzne zróżnicowanie na tych, którzy nie ukończyli 20 roku życia i są uprawnieni oraz tych, którzy wskutek ukończenia 20 roku życia owo uprawnienie tracą.
Można zakładać, że w zamyśle ustawodawcy granica wieku miała być dostosowana do cyklu nauczania w szkołach ponadpodstawowych i pozbawiać uprawnienia do przejazdów ulgowych uczniów, którzy w zasadzie z przyczyn przez siebie zawinionych podjęli naukę później lub ją przedłużają, nie przechodząc co roku kolejno z klasy niższej do wyższej. Inaczej mówiąc, uprawnienie miałoby przysługiwać tylko uczniom poprawnie wywiązującym się z obowiązków szkolnych.
Tak się jednak nie stało. Kryterium ukończenia 20 roku życia pozbawia uprawnienia do ulgowych przejazdów pojedynczych uczniów wymienionych wyżej szkół, którzy nie dopełniają obowiązków szkolnych, lecz także tych, którzy skutkiem przyczyn niezawinionych przez siebie (wypadków losowych) pobierają naukę w tempie wolniejszym niż normalny cykl nauczania, a ponadto – jak wskazuje w swym stanowisku Prokurator Generalny z powołaniem na informacje Ministerstwa Edukacji Narodowej – całe grupy uczniów dochowujące tego cyklu, lecz uczęszczające do ostatniej klasy 5-letniego technikum lub 3-letniego technikum, ale po zasadniczej szkole zawodowej. Nie bez znaczenia dla krytycznej oceny tej sytuacji jest okoliczność, że w tych wypadkach ograniczenie wiekowe dotyka młodzież ze środowisk ogólnie biorąc niezamożnych.
W odczuciu dotkniętych ograniczeniem wiekowym uczniów szkół ponadpodstawowych są oni niesprawiedliwie dyskryminowani przez pozbawienie uprawnień przyznanych ich kolegom dlatego przecież, że są uczniami i że swoich obowiązków szkolnych nie zaniedbują, a nie dlatego, iż są wystarczająco młodzi, by jeszcze na dane uprawnienie zasługiwać.
Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny uznał, że kryterium wieku, w postaci w jakiej zostało wprowadzone przez zakwestionowane przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r., pozostaje w sprzeczności z mającą fundamentalne znaczenie – jak wskazywał już uprzednio Trybunał, np. w sprawie P. 2/87, OTK w 1987, s. 30 – zasadą konstytucyjną równych praw obywateli, z której wynika m.in. obowiązek równego traktowania obywateli przez ustawodawcę w stanowionym prawie. W zakwestionowanych przepisach różnicuje się w sposób nieuzasadniony, według dowolnie ustalonego kryterium wieku, uprawnienia tej samej kategorii podmiotów – uczniów szkół ponadpodstawowych, a co więcej – uczniów, którzy nienagannie wywiązują się ze swoich obowiązków szkolnych. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje wyrażony wcześniej pogląd – m.in. w sprawach U. 7/87, OTK w 1988, s. 11, K. 8/91, OTK w 1992, s. 82 – iż z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich ludzi w obrębie określonej klasy (kategorii), zaś wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. W przypadku rozpatrywanych tu przepisów taką cechą jest okoliczność pobierania nauki w szkole ponadpodstawowej, przy ewentualnym dodatkowym założeniu, że odbywa się to w granicach przewidzianego cyklu nauczania.
Wprowadzenie kryterium nieukończenia lat 20 dla korzystania przez uczniów z uprawnienia do ulgowych przejazdów pozostaje tym samym w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych UK, ponieważ takie zróżnicowanie uprawnień ocenione być musi jako jawnie niesprawiedliwe. Przy czym należy zauważyć, że kryterium to dyskryminując nie tylko poszczególnych uczniów, ale ponadto całe ich grupy – co wykazano wyżej – pozostaje w wyjątkowo jaskrawej kolizji z zasadą sprawiedliwości i to nie tylko odnoszonej do sytuacji jednostki, ale równocześnie do określonych grup, a więc w tym znaczeniu mającej cechy sprawiedliwości społecznej.
5. Niesprawiedliwość przyjętego w ustawie z dnia 20 czerwca 1992 r. kryterium wieku wzbudziła nie tylko sprzeciwy dotkniętych nią uczniów – o czym świadczą wspomniane we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich listy kierowane do jego Biura – krytyczne oceny opinii publicznej wyrażone m.in. w artykułach prasowych, ale przy tym pobudziła inicjatywy zmierzające do przeprowadzenia odpowiednich zmian legislacyjnych niesprawiedliwość tę znoszących lub choćby tylko ograniczających.
W Sejmie RP I kadencji, a także w Ministerstwie Transportu i Gospodarki Morskiej dostrzegano – jak podaje we wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich – potrzebę zmian ustawodawczych.
W Sejmie RP II kadencji zmiany te zostały nawet zainicjowane projektem zmiany ustawy zgłoszonym do laski marszałkowskiej w dniu 21 stycznia 1994 r. przez grupę posłów (druk nr 247). Projekt ten przyznaje uprawnienie do ulgowych przejazdów uczniom szkół policealnych, w zależności od rodzaju tych szkół, odpowiednio do ukończenia 22, 23 i 24 roku życia, to znaczy do czasu osiągnięcia wieku, w którym młodzież traci prawo uczęszczania do szkoły danego typu stosownie do Ramowego Statutu Szkoły Publicznej, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 14 Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 czerwca 1992 r. (Dz.Urz. MEN Nr 4, poz. 18).
Równolegle Minister Transportu i Gospodarki Morskiej przygotował projekt ustawy zmieniającej ustawę z dnia 20 czerwca 1992 r., przewidującej ustalenie jednolitej granicy wieku – ukończenia 24 roku życia – dla uczniów szkół ponadpodstawowych korzystających z uprawnienia do ulgowych przejazdów.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na powyższe przedsięwzięcia mając na względzie dwa cele. Po pierwsze, aby wykazać, że świadoma niesprawiedliwości zakwestionowanych w ustawie z 20 czerwca 1992 r. rozstrzygnięć jest nie tylko szeroka opinia publiczna, lecz ponadto i pewien krąg posłów, z definicji biegłych w zakresie polityki państwa, a także urzędników ministerialnych wyspecjalizowanych w kwestiach transportu publicznego. Po drugie, powyższe zwrócenie uwagi ujawnia powolność postępowania ustawodawczego zainicjowanego nawet w tak – wydawałoby się – oczywistej sprawie, jaką byłaby zmiana niesprawiedliwych, a zatem sprzecznych z konstytucją, przepisów ustawowych. Powolność postępowania jest w danym wypadku tym bardziej nieuzasadniona, że już w 1994 r. dokonano zmiany innego przepisu tej samej ustawy.
6. Trybunał Konstytucyjny nie znalazł natomiast wystarczającego uzasadnienia dla oceny zakwestionowanych przepisów jako niezgodnych z art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych UK.
Wspomniany art. 67 ust. 1 stanowi, iż “Rzeczpospolita Polska umacnia i rozszerza prawa i wolności obywateli”, co – wedle dość jednolitej opinii doktryny prawa kształtowanej na gruncie Konstytucji PRL z 1952 r, w której przepis ten zamieszczono – miało wyrażać dynamiczny i rozwojowy – jak wówczas pisano – charakter gwarantowanych Konstytucją praw i wolności. Pomijając sporną kwestię, czy ma on zastosowanie tylko do gwarantowanych Konstytucją, czy też do wszelkich opartych na prawie uprawnień i wolności obywateli – do której Trybunał Konstytucyjny się nie odnosi – art. 67 ust. 1 nie może być rozumiany jako przyznający obywatelom jakiekolwiek prawa podmiotowe. Stanowi on wytyczną polityki prawodawczej państwa, nakazującą organom wyposażonym w stosowne kompetencje – a więc przede wszystkim organom władzy ustawodawczej – umacnianie i rozszerzanie praw i wolności poprzez działalność prawodawczą ujmowaną w jej całokształcie i w dłuższych okresach. Nie należy natomiast dopatrywać się w nim ogólnego zakazu stanowienia aktów prawotwórczych, które z zachowaniem poszanowania dla chronionych konstytucyjnie wartości ograniczyłyby – dla osiągnięcia racjonalnie uzasadnionych celów – realizację poszczególnych uprawnień. Art. 67 ust. 1 nakazuje jednocześnie – w pełnej zgodności z odpowiednimi aktami prawa międzynarodowego – rozszerzanie zakresu realizacji praw socjalnych, ekonomicznych i kulturalnych w miarę poprawiania się kondycji finansowej i materialnej państwa.
7. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił również oceny zakwestionowanych przepisów ustawy z 20 czerwca 1992 r. jako sprzecznych z art. 72 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych UK, który stanowi, iż obywatele Rzeczypospolitej Polskiej mają prawo do nauki.
Związek między konstytucyjnie gwarantowanym w art. 72 ust. 1 prawem do nauki a ulgami dla młodzieży szkolnej, aczkolwiek występuje, to jest zbyt odległy i pośredni. Brak uprawnień do ulg komunikacyjnych tylko w zupełnie sporadycznych sytuacjach może uniemożliwić obywatelowi korzystania z prawa do nauki, choć korzystanie to może w rzeczy samej utrudniać.
Rozpatrując sprawę w kategoriach Konstytucji należy natomiast stwierdzić, że wspomniane uprawnienie do ulgowych przejazdów mieści się w pojęciu “innych form pomocy materialnej”, do jakiej świadczenia – w charakterze gwarancji prawa do nauki – zobowiązuje państwo art. 72 ust. 2 przepisów konstytucyjnych UK. Jest jednak zrozumiałe, że – w świetle konstytucji – zarówno określenie form tej pomocy, jak i rozmiarów należy do ustawodawcy zwykłego, który musi wyważać między możliwościami państwa a interesem uczących się i korzystających z pomocy. Nie wynikają z tego podmiotowe prawa zainteresowanych gdyż, podobnie jak art. 67 ust. 1, art. 72 ust 2 pkt 6 stanowi zasadę polityki państwa adresowaną do jego organów. W przeciwnym razie należałoby uznać, że sprzeczna z Konstytucją i naruszająca prawa obywateli jest wszelka – niekorzystna dla uczących się, lub nawet jakiejś ich części – zmiana systemu stypendiów państwowych względnie – skądinąd uzasadnione względami ekonomicznymi lub technicznymi – zamknięcie dotąd działającej bursy, internatu lub domu akademickiego.
Trybunał Konstytucyjny pragnie przy tym podkreślić, że prawo do nauki jest wartością chronioną konstytucyjnie, którą ustawodawca zwykły powinien uwzględniać kształtując treść stanowionego prawa. Powstrzymanie się od wypełnienia tej powinności należałoby uznać za naganne nawet wówczas, gdy nie można stwierdzić sprzeczności między przepisami uchwalanej ustawy a określonymi przepisami Konstytucji.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.