K 9/93
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Karol Radziwiłł
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
ORZECZENIE
w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 18 stycznia 1994 r.
(Sygn. K. 9/93)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: sędzia TK: Wojciech Łączkowski
Sędziowie TK: Ferdynand Rymarz (sprawozdawca)
Wojciech Sokolewicz
Janina Zakrzewska
Andrzej Zoll
Protokolant: Karol Radziwiłł
po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 1994 r. na rozprawie sprawy z wniosku Sejmiku Samorządowego Województwa Siedleckiego z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesa Rady Ministrów oraz Prokuratora Generalnego o ocenę zgodności:
1. Ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428) z art. 74 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 426) oraz art. 63 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95; zm.: z 1990 r. Nr 32, poz. 191; Nr 34, poz. 199; Nr 43, poz. 253 i Nr 89, poz. 518; z 1991 r. Nr 4, poz. 18 i Nr 110, poz. 473; z 1992 r. Nr 85, poz. 428 i Nr 100, poz. 499 oraz z 1993 r. Nr 17, poz. 78),
2. § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania (Dz.U. Nr 94, poz. 463) z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428),
3. § 3 pkt 1 wyżej cytowanego rozporządzenia z art. 2 ust. 4 wyżej cytowanej ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych,
orzeka:
1. Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428) jest zgodna z art. 74 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426),
2. § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania (Dz.U. Nr 94, poz. 463) jest zgodny z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428) i z art. 62 i 63 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.), oraz z art. 74 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.,
3. § 3 cytowanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. nie jest niezgodny z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428).
Uzasadnienie
I
Sejmik Samorządowy Województwa Siedleckiego dnia 27 stycznia 1993 r. wniósł o zbadanie zgodności:
1). ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (zwanej dalej ustawą o r.i.o.) z art. 74 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. oraz z art. 63 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym,
2). rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania z ustawą o r.i.o.
Wnioskodawca podnosi, że mimo zapowiedzi w art. 63 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, iż sposób powoływania izb obrachunkowych określi odrębna ustawa, właściwa ustawa o r.i.o. nie ustaliła sposobu ich powoływania, ani ich wprost nie utworzyła, uznając, że izby te zostały już powołane i ograniczając się do ustalenia zakresu, zadań i organizacji regionalnych izb obrachunkowych. Zdaniem Wnioskodawcy regionalnych izb obrachunkowych nie powołało również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania, do czego zresztą w ramach delegacji ustawowej (art. 2 ust. 4), nie miało upoważnienia.
Pismem z dnia 12 maja 1992 r. Wnioskodawca uzupełnił swój wniosek, precyzując iż w zakresie niezgodności rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z ustawą o r.i.o., ta sprzeczność dotyczy:
- § 1 rozporządzenia z art. 2 ust. 4 ustawy o r.i.o przez:
a) określenie zasięgu terytorialnego izb obrachunkowych niezgodnie z delegacją ustawowa (brak kryterium “sąsiedniości” województw w ramach jednej izby: każdego z każdym),
b) brak upoważnienia ustawowego dla Prezesa Rady Ministrów do tworzenia i nadawania nazw r.i.o.,
- § 3 pkt 1 rozporządzenia z art. 2 ust. 4 ustawy o r.i.o. przez upoważnienie prezesa r.i.o. do tworzenia w trybie wewnętrznego regulaminu zespołów działających w miastach wojewódzkich nie będących siedziba izby, podczas gdy – zdaniem Wnioskodawcy – uprawnienie takie należy do wyłącznej kompetencji Prezesa Rady Ministrów.
Ponadto Wnioskodawca wyraził wątpliwość czy Prezes Rady Ministrów mógł wydać rozporządzenie z dnia 9 grudnia 1992 r. wchodzące w życie z dniem 1 stycznia 1993 r. na podstawie upoważnienia ustawy będącej w okresie vacatio legis, która zaczęła obowiązywać dopiero w dniu 1 stycznia 1993 r.
Do wniosku Sejmiku Samorządowego Województwa Siedleckiego ustosunkował się Prokurator Generalny, który w piśmie z dnia 18 sierpnia 1993 r. zajął stanowisko, że ustawa z dnia 7 października 1992 r. o r.i.o. jest zgodna z art. 74 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., jak również, że przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. są zgodne z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o r.i.o.
Prokurator Generalny podniósł, że w praktyce legislacyjnej, przy stanowieniu instytucji, niekoniecznie używa się formuły rozpoczynającej się od zwrotu “tworzy się...”, “powołuje się...” czy “ustanawia się...”, natomiast przy statuowaniu nie istniejących wcześniej instytucji ustawodawca bardzo często rozpoczyna od określenia ich zadań. W taki sposób – zdaniem Prokuratora Generalnego – ustawodawca utworzył izby poprzez określenie w art. 1 ustawy ich zadań, zaś poprzez ustalenie ich nazwy w tytule i szczegółowych wskazań w art. 2 ust. 4 rozstrzygnął o ich wielkości i regionalnym charakterze działania. Prokurator Generalny nie podzielił również pozostałych zarzutów Wnioskodawcy, uznając za prawidłowe określenie zasięgu terytorialnego izb obrachunkowych i uznając, że określenie “sąsiedni” nie oznacza, iż wszystkie województwa muszą graniczyć ze sobą. Semantyczne znaczenie wyrazu “sąsiedni” obejmuje nie tylko pojęcie “przyległy”, lecz też “pobliski” i należy je odczytywać w korelacji z wyrazem “regionalny”.
Zdaniem Prokuratora Generalnego “zespoły zamiejscowe”, które są wewnętrznym elementem podziału i organizacji pracy, nie zostały utworzone przez prezesa izby, lecz powołane zostały rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów. Także Prezes Rady Ministrów nie utworzył r.i.o., ani nie nadał im nazw – jak to utrzymuje Wnioskodawca – lecz powołane one zostały przez ustawę z 7 października 1992 r. Ustawa ta również nadała nazwę izbom “regionalna izba obrachunkowa”. Prezes Rady Ministrów w zaskarżonym rozporządzeniu określił natomiast siedziby tych izb, do czego upoważnił go art. 2 ust. 4 ustawy.
Do wniosku Sejmiku Samorządowego ustosunkował się również drugi uczestnik postępowania: Minister – Szef Urzędu Rady Ministrów, który także nie podzielił zasadności zarzutów Wnioskodawcy. W zakresie powołania r.i.o. Szef Urzędu Rady Ministrów stwierdził, że w praktyce legislacyjnej spotyka się różne sposoby statuowania nowych instytucji. Spotykana formuła, rozpoczynająca się od zwrotu: “Tworzy się”, ma tę wadę, że wysuwa na czoło przepis o charakterze przejściowym, który wyekspiruje po zakończeniu zabiegów organizacyjnych nad utworzeniem właściwych jednostek organizacyjnych. Stad ustawodawca bardzo często statuując nie istniejące wcześniej instytucje rozpoczyna od określenia ich zadań, regulując niezbędne zabiegi techniczno-organizacyjne w przepisach przejściowych lub odsyłając ich określenie do aktów wykonawczych. W taki też sposób utworzone zostały regionalne izby obrachunkowe. Ustawodawca statuował w art. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. izby poprzez określenie ich zadań, natomiast przez ustalenie ich nazwy w tytule i szczegółowych wskazań w art. 2 ust. 4 rozstrzygnął o ich wielkości i regionalnym charakterze. Ustawa zatem, a nie rozporządzenie, powołała regionalne izby obrachunkowe.
Zdaniem Szefa Urzędu Rady Ministrów zarzut Wnioskodawcy, iż wszystkie województwa w ramach izby powinny bezpośrednio przylegać do siebie jest również niesłuszny. Wyrażenie “sąsiedni” należy interpretować w korelacji z pojęciem “regionalny”, a więc z uwzględnieniem nie geometrycznej przyległości wzajemnej wszystkich województw wchodzących w skład “regionu” jako terytorialnego zasięgu działania izby, lecz terytorialnej zwartości regionu jako całości, a także z uwzględnieniem innych cech ułatwiających wzajemne kontakty izby i gminy, np. sieci komunikacyjnej, możliwości organizacyjnych czy innych struktur ponadwojewódzkich.
Niesłuszny jest także zarzut, że Prezes Rady Ministrów subdelegował na prezesów izb upoważnienie do tworzenia struktur organizacyjnych, gdyż właśnie w rozporządzeniu ustalono istnienie zespołów zamiejscowych, które są zresztą wewnętrznym elementem podziału i organizacji pracy. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia zasad poprawnej legislacji poprzez wydanie przez Prezesa Rady Ministrów rozporządzenia na podstawie będącej w okresie vacatio legis ustawy, bowiem właśnie okres vacatio legis służy do wydawania aktów wykonawczych, pod warunkiem by data wejścia w życie aktu wykonawczego nie była wcześniejsza niż data ogłoszenia ustawy.
II
Na rozprawie przedstawiciel Wnioskodawcy oraz przedstawiciele: Sejmu RP, Prezesa Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego, podtrzymali zajęte wcześniej stanowisko, przy czym przedstawiciel Wnioskodawcy w końcowej fazie rozprawy po wysłuchaniu stanowiska i argumentacji pozostałych uczestników postępowania oświadczył, że nie popiera pisemnego wniosku i cofa go.
III
1. Przed przystąpieniem do uzasadnienia rozstrzygnięcia merytorycznego Trybunał Konstytucyjny pragnie ustosunkować się do cofnięcia przez Wnioskodawcę w końcowej fazie rozprawy swego wniosku pisemnego, mimo popierania go w początkowej fazie rozprawy.
Przede wszystkim należy się zastanowić, jak dalece Wnioskodawca jest “gospodarzem” wniosku, a w szczególności, czy cofnięcie przez niego wniosku wiąże Trybunał Konstytucyjny, czy też nie wywołuje takiego skutku. Przepisy dotyczące postępowania przed Trybunałem tej kwestii nie wyjaśniają.
Zdaniem Trybunału charakter postępowania (kontrola legalności), nastawionego na umocnienie i ochronę porządku konstytucyjnego, uzasadnia przyjęcie poglądu, iż określone w ustawie podmioty i na warunkach w niej podanych mogą skutecznie uruchomić postępowanie przed Trybunałem, nie mogą go natomiast zahamować. Zasada dyspozytywności stron obejmuje w tym wypadku prawo do złożenia wniosku, ale nie do skutecznego jego cofnięcia. Gospodarzem sprawy staje się wówczas Trybunał i on rozstrzyga kwestię zasadności wniosku, pomijając już nawet uprawnienie Trybunału do wszczęcia postępowania z inicjatywy własnej (art. 24 uchwały Sejmu PRL z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 1985 r. Nr 39, poz. 184).
Podobne stanowisko, iż cofnięcie wniosku przez Wnioskodawcę nie wiąże składu orzekającego, Trybunał Konstytucyjny zajął już w swoich uprzednich orzeczeniach w sprawach: K. 2/88 (OTK w. 1989 r., str. 9-22) i U. 7/89 (OTK w. 1990 r., s. 128 i nast.), a także reprezentowane jest przez doktrynę (por. Zdzisław Czeszejko-Sochacki, Trybunał Konstytucyjny PRL (rozprawa habilitacyjna), Warszawa 1987 r. s. 129).
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że cofnięcie przez Wnioskodawcę wniosku w końcowej fazie rozprawy nie jest wiążące dla Trybunału, zwłaszcza w sytuacji, gdy pozostali uczestnicy postępowania wnosili o uznanie legalności zaskarżonych przepisów z przyczyn merytorycznych. Biorąc pod uwagę te okoliczności Trybunał Konstytucyjny postanowił w rozpatrywanej sprawie wydać orzeczenie.
2. Dla rozstrzygnięcia wniosku, będącego przedmiotem rozpoznania Trybunału Konstytucyjnego, bliższego omówienia wymaga przede wszystkim problematyka uregulowania prawnego regionalnych izb obrachunkowych (r.i.o.) w kontekście instytucji nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.
Unormowanie zawarte w Ustawie Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. określa pozycję ustrojową samorządu terytorialnego i stanowi (art. 70 i nast.), iż samorząd jest podstawowa forma organizacji lokalnego życia publicznego, określa istotę funkcji samorządu, kwestie wyborów samorządowych i referendum lokalnego, w szczególności zaś problematykę mienia komunalnego oraz dochodów jednostek samorządu terytorialnego.
Cytowana wyżej Ustawa Konstytucyjna ogólnie tylko statuuje zasadę nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego – odsyłając w tej mierze do unormowań ustawowych (art. 74).
Skoro według przepisu konstytucyjnego samorząd wykonuje istotną część zadań administracji publicznej, ale w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, przy czym wykonując zadania administracji rządowej jednostki samorządu zostają wyposażone w tym celu w odpowiednie środki finansowe (art. 71 ust. 1-3), zaś źródła dochodów jednostek samorządu, gmin, są w zakresie zadań publicznych gwarantowane ustawowo (art. 73 ust. 2) – logicznym tego następstwem jest uregulowanie nadzoru gospodarki finansowej gmin.
3. Unormowanie problematyki nadzoru, sprawowanego m. in. przez r.i.o., zawarte zostało nie w jednej – jak to ujmuje Wnioskodawca, ale w kilku ustawach. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w art. 62 przyjmuje zasadę, według której kontrolę gospodarki finansowej gmin i związków (gmin) sprawują r.i.o. Uregulowanie sposobu powoływania, organizacji i szczegółowych zasad działania r.i.o. zostało powierzone odrębnej ustawie (art. 63 pkt 1), podobnie jak określenie ogólnych zasad procedury budżetowej i gospodarki finansowej w gminach (art. 63 pkt 3).
Kolejne unormowanie, dotyczące r.i.o., zawarte jest w ustawie z dnia 5 stycznia 1991 r. – Prawo budżetowe (Dz.U. Nr 4, poz. 18 z późn. zm.). Ustawa ta stanowi, iż zarząd gminy przedstawia radzie gminy i r.i.o. informację o przebiegu wykonania budżetu gminy za I półrocze w terminie 60 dni po upływie okresu sprawozdawczego (art. 53 ust. 2). Natomiast, opracowane przez zarząd gminy roczne sprawozdania z wykonania budżetu gminy, wójt lub burmistrz przesyła r.i.o. i właściwemu wojewódzkiemu urzędowi statystycznemu (art. 55 ust. 2).
Doniosłe znaczenie ma też uregulowanie w Prawie budżetowym problematyki odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny budżetowej (rozdział 8); organami orzekającymi w tych sprawach są m. in. komisje orzekające przy r.i.o. (art. 65 ust. 2 pkt 3). Unormowanie trybu powołania tych komisji odesłane zostało do ustawy o r.i.o.
4. Kompleksowe unormowanie problematyki r.i.o. zawiera ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428).
R.i.o. powołane zostały do kontroli gospodarki finansowej gmin, związków międzygminnych, innych komunalnych osób prawnych i sejmików samorządowych. Sprawują one – w zakresie spraw budżetowych – nadzór nad działalnością komunalną oraz prowadzą działalność informacyjna i szkoleniową (art. 1), R.i.o. kontrolują gospodarkę finansową wyżej wymienionych podmiotów, a także innych podmiotów w zakresie wykorzystania dotacji uzyskanych z budżetu gminy, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym, kierując się ponadto kryterium celowości, rzetelności i gospodarności (art. 5 i 6). R.i.o. przeprowadzają z urzędu kompleksowa kontrolę gospodarki finansowej gminy co najmniej raz na 4 lata lub na wniosek gmin, związków międzygminnych i sejmików samorządowych (art. 7).
Trybunał Konstytucyjny, analizując powołane wyżej przepisy ustawowe uznał, iż nie stoją one w sprzeczności z art. 74 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r., wg którego nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa. Cytowany przepis konstytucyjny zawiera trzy implikacje:
- ustala zasadę nadzoru, tj. poddaje kontroli działalność samorządu terytorialnego, z prawem jej modyfikowania, a nie tylko formułowania wniosków pokontrolnych przez właściwe organy, – zakres ani kryteria nadzoru nie ograniczają się tylko do gospodarki finansowej gmin,
- utworzenie organów nadzoru, określenie ich pozycji i kształtu instytucjonalnego, zasad i form jego działania, powierzone zostało ustawie.
Ustawa o r.i.o. kreuje regionalną izbę obrachunkową jako jeden z organów sprawujących nadzór nad działalnością organów samorządu terytorialnego, przy czym nadzór ten obejmuje tylko określony fragment działalności komunalnej gmin.
Ustawa z dnia 7 października o regionalnych izbach obrachunkowych nie koliduje więc z przepisem art. 74 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
5. Unormowanie ustawy o r.i.o. nie jest regulacją wyczerpującą, kompletną. Wyrazem tego jest zawarta w art. 2 ust. 4 ustawy delegacja upoważniająca Prezesa Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, siedzib i zasięgu terytorialnego izb, obejmującego jedno lub kilka sąsiednich województw, a także szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania w sprawach unormowanych w ustawie o r.i.o. Analiza zakresu tego upoważnienia i skonfrontowanie z nim regulacji zawartej w poszczególnych przepisach kwestionowanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. prowadzi do wniosku, że nietrafny jest zarzut, iż ustawa o r.i.o. nie utworzyła de iure izb, a uczynione to zostało dopiero przez kwestionowane rozporządzenie, wydane – zdaniem Wnioskodawcy – z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego.
Ograniczając się do ustawy o r.i.o. – utworzenie, czy też statuowanie tej instytucji nastąpiło poprzez dopuszczalne i praktycznie stosowane określenie prawne jej kompetencji i zadań, z pominięciem formuły, wprost konstatującej “utworzenie” oraz przez ustalenie ich nazwy w tytule ustawy.
Wnioskodawca w pisemnym wniosku wywodził, iż Prezes Rady Ministrów, określając siedziby i zasięg terytorialny r.i.o. – faktycznie powołał te izby, wcześniej “formalnie nie istniejące”.
Rozumowanie to nie czyni koniecznej dyferencjacji pomiędzy utworzeniem instytucji r.i.o. a określeniem przesłanek prawnych dla powołania konkretnej izby, w rezultacie czego za “powołanie organu” Wnioskodawca uznaje wydanie bardziej szczegółowej regulacji zawartej w rozporządzeniu, nie zaś unormowanie ogólniejsze, dokonane w ustawie o r.i.o.
Reasumując Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż utworzenie regionalnych izb obrachunkowych dokonane zostało w drodze regulacji ustawowej, przy czym ustawa o samorządzie terytorialnym oraz Prawo budżetowe określiły niektóre konieczne i aktualnie wiążące elementy tej instytucji, zaś ustawą kreującą tę instytucję i dająca unormowanie kompleksowe jest ustawa o r.i.o.
Trafny jest zatem pogląd Ministra – Szefa Urzędu Rady Ministrów, iż utworzenie izb nastąpiło poprzez: ustawowe określenie ich zadań, określenie podstawowych elementów organizacyjnych, wskazanie organów upoważnionych do wykonania określonych prawem działań organizatorskich, które doprowadziły do fizycznego zaistnienia izb jako jednostek organizacyjnych oraz odesłanie do innych ustaw, regulujących ten przedmiot. Także formy działań nadzorczych ustawodawca określał bądź przez odesłanie do ustawy o samorządzie terytorialnym, bądź poprzez określenie ich wprost.
6. Ustosunkowując się do wyrażonego w pisemnym wniosku poglądu Wnioskodawcy, iż przekroczenie delegacji ustawowej przez kwestionowane rozporządzenie nastąpiło także w tym zakresie, w jakim rozporządzenie ustalając zasięg terytorialny izb – łączy w jednej izbie kilka województw, nie sąsiadujących bezpośrednio oraz że na 17 izb – 8 ma wadliwie, niezgodnie z ustawa, określony zasięg terytorialny, Trybunał Konstytucyjny uznał, że cytowany przepis art. 2 ust. 4 ustawy nie daje podstaw do takiego stwierdzenia. Nie wynika bowiem z niego, iż wszystkie województwa wchodzące w skład jednej r.i.o. muszą ze sobą bezpośrednio sąsiadować, tj. stykać się granicami: każde z każdym innym, w ramach tej samej izby. Wniosku takiego nie można wywieść z semantycznego znaczenia terminu “sąsiedni”, który obejmuje też pojęcie “pobliski”, ani podać racji merytorycznych (nie czyni tego również Wnioskodawca), dla którego model bezpośredniej “sąsiedniości” miałby być oceniany wyżej niż model “sąsiedniości” w korelacji z pojęciem “regionalny”.
Niewątpliwie, dążeniem ustawodawcy, przy formułowaniu zasady objęcia terytorialnym zasięgiem działania izb sąsiednich województw, było zapewnienie ułatwienia wzajemnych kontaktów izb z gminami podlegającymi ich kompetencjom nadzorczym. Celu tego nie podważa unormowanie zawarte w § 1 kwestionowanego rozporządzenia oraz w załączniku Nr 1 do tegoż rozporządzenia.
Z tego względu Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zarzutu Wnioskodawcy o przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej również i w tej kwestii.
7. Zgodnie z przepisem § 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r., prezes regionalnej izby obrachunkowej kieruje działalnością izby, a w szczególności określa – w formie zarządzenia – wewnętrzny regulamin organizacyjny izby, przewidujący realizację jej zadań także przez zespoły działające w miastach wojewódzkich nie będących siedzibą izby, lecz – co stanowi oczywisty wniosek – objętych zasięgiem terytorialnym izby.
Według Wnioskodawcy przepis ten zawiera “subdelegację” upoważniającą prezesa izby do tworzenia tychże zespołów, co narusza delegację zawarta w art. 2 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zgodnie z którą określenie wewnętrznej struktury organizacyjnej izby należy do wyłącznej kompetencji Prezesa Rady Ministrów.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zarzut ten nie jest uzasadniony.
Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o r.i.o. w art. 2 ust. 4 zawiera upoważnienie dla Prezesa Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia m. in. szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania w sprawach określonych w ustawie. Prezes Rady Ministrów wykonał tę delegację poprzez wydanie rozporządzenia z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego r.i.o. oraz szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania. Rozporządzenie to w § 3 pkt 1 przewiduje istnienie zespołów działających w miastach wojewódzkich nie będących siedzibą izby, a ponadto upoważnia prezesa izby do określenia w formie zarządzenia, wewnętrznego regulaminu organizacyjnego izby, przewidującego realizację jej zadań także przez owe zespoły i do określenia miejsca ich organizacji.
Istnienie w izbach zespołów “zamiejscowych” wynika wprost z kwestionowanego rozporządzenia. Nie jest to więc subdelegacja dla prezesa izby do tworzenia zespołów, lecz ich prawne ustanowienie. Zespoły zamiejscowe stanowią zresztą wewnętrzny element podziału i organizacji pracy i nie należą do “essentialii” aktu ustawowego. Powołać się w tym wypadku należy na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach U. 3/86 i Uw. 4/88, w których uznano jedynie za niedopuszczalną subdelegację nie mającą oparcia w ustawie i odnoszącą się do “essentialii” aktu ustawowego i stwierdzono, że brak jest wystarczających podstaw do wyłączenia możliwości stosowania subdelegacji obejmującej wyłącznie elementy wtórne, o charakterze porządkowym, do których z całą pewnością należy zaliczyć sprawy dotyczące wewnętrznego elementu podziału i organizacji pracy.
Podobne uwagi odnoszą się również do powołania komisji określonej w § 3 pkt 4 rozporządzenia.
7. Wnioskodawca trafnie zauważa, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. wydane zostało w okresie vacatio legis ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Przepis art. 29 ustawy stanowi bowiem, iż ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1993 r., a dotyczy wszystkich przepisów ustawy, w tym przepisu art. 2 ust. 4 zawierającego delegację udzieloną Prezesowi Rady Ministrów. Oznacza to – podnosi Wnioskodawca – że rozporządzenie zostało wydane w oparciu o delegację art. 2 ust. 4, który jeszcze nie obowiązywał i nie dawał podstawy prawnej do wydania aktu wykonawczego w grudniu 1992 r. Wnioskodawca w pisemnym wniosku podnosił. że prawidłową techniką prawodawczą jest zasada przewidująca, iż ustawa wchodzi w życie z określoną datą, za wyjątkiem przepisu udzielającego delegacji do wydania aktu wykonawczego, który winien wchodzić w życie wcześniej, np. z dniem ogłoszenia.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu, że w omawianym zakresie doszło do naruszenia zasad poprawnej legislacji.
Z ogólnie uznawanych zasad techniki prawodawczej, skodyfikowanych uchwałą Rady Ministrów Nr 147 z dnia S listopada 1991 r. (M. P. Nr 44, poz. 310) – § 36 załącznika do uchwały – wynika, że:
“Ustawa ogłoszona, zawierająca upoważnienie do wydawania aktów wykonawczych, upoważnia do wydawania tych aktów przed dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem, że przepisy aktów wykonawczych wchodzą w życie nie wcześniej niż z dniem wejścia w życie samej ustawy”.
W trosce o zapewnienie zainteresowanym faktycznej możliwości zapoznania się z opublikowanymi aktami normatywnymi Zasady techniki prawodawczej zalecają, aby termin wejścia aktu normatywnego w życie oddzielać stosownym okresem (vacatio legis) od daty jego ogłoszenia. Podobne poglądy w zakresie zasad legislacyjnych prezentuje również doktryna (pot. S. Wronkowska i M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Urząd Rady Ministrów 1993, s. 161 i nast.).
Ponieważ kwestionowane rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów wydane zostało w dniu 9 grudnia 1992 r. (tj. w okresie vacatio legis ustawy o r.i.o.) i ogłoszone zostało w Dzienniku Ustaw Nr 94, poz. 463 w dniu 15 grudnia 1992 r., przy czym weszło ono w życie po 16-dniowym okresie vacatio legis – z dniem 1 stycznia 1993 r. – równocześnie z ustawa o r.i.o., przeto zarzut o naruszeniu zasad techniki prawodawczej jest nieuzasadniony.
9. Wnioskodawca nadto podnosił, że ustawa o r.i.o. jest także niezgodna z art. 63 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Orzekanie o niezgodności aktów jednakowej rangi, hierarchicznie niezróżnicowanych, nie należy do kompetencji Trybunału. Stwierdzenie braku korelacji pomiędzy dwoma aktami normatywnymi jednakowej rangi, mogłoby skutkować podjęcie stosownego postanowienia sygnalizacyjnego, którego celem byłoby usunięcie stwierdzonych uchybień i luk w prawie, dla zapewnienia spójności systemu prawnego RP (art. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 z późn. zm.). Jednakże Trybunał Konstytucyjny analizując wspomniane przepisy nie dostrzegł braku korelacji między tymi przepisami. Art. 63 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym zapowiedział, iż sposób powoływania, organizację i szczegółowe zasady działania r.i.o. określi odrębna ustawa. I tak też się stało, poprzez wydanie ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.
Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji.
w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 18 stycznia 1994 r.
(Sygn. K. 9/93)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: sędzia TK: Wojciech Łączkowski
Sędziowie TK: Ferdynand Rymarz (sprawozdawca)
Wojciech Sokolewicz
Janina Zakrzewska
Andrzej Zoll
Protokolant: Karol Radziwiłł
po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 1994 r. na rozprawie sprawy z wniosku Sejmiku Samorządowego Województwa Siedleckiego z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesa Rady Ministrów oraz Prokuratora Generalnego o ocenę zgodności:
1. Ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428) z art. 74 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 426) oraz art. 63 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95; zm.: z 1990 r. Nr 32, poz. 191; Nr 34, poz. 199; Nr 43, poz. 253 i Nr 89, poz. 518; z 1991 r. Nr 4, poz. 18 i Nr 110, poz. 473; z 1992 r. Nr 85, poz. 428 i Nr 100, poz. 499 oraz z 1993 r. Nr 17, poz. 78),
2. § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania (Dz.U. Nr 94, poz. 463) z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428),
3. § 3 pkt 1 wyżej cytowanego rozporządzenia z art. 2 ust. 4 wyżej cytowanej ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych,
orzeka:
1. Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428) jest zgodna z art. 74 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426),
2. § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania (Dz.U. Nr 94, poz. 463) jest zgodny z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428) i z art. 62 i 63 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.), oraz z art. 74 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.,
3. § 3 cytowanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. nie jest niezgodny z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428).
Uzasadnienie
I
Sejmik Samorządowy Województwa Siedleckiego dnia 27 stycznia 1993 r. wniósł o zbadanie zgodności:
1). ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (zwanej dalej ustawą o r.i.o.) z art. 74 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. oraz z art. 63 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym,
2). rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania z ustawą o r.i.o.
Wnioskodawca podnosi, że mimo zapowiedzi w art. 63 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, iż sposób powoływania izb obrachunkowych określi odrębna ustawa, właściwa ustawa o r.i.o. nie ustaliła sposobu ich powoływania, ani ich wprost nie utworzyła, uznając, że izby te zostały już powołane i ograniczając się do ustalenia zakresu, zadań i organizacji regionalnych izb obrachunkowych. Zdaniem Wnioskodawcy regionalnych izb obrachunkowych nie powołało również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania, do czego zresztą w ramach delegacji ustawowej (art. 2 ust. 4), nie miało upoważnienia.
Pismem z dnia 12 maja 1992 r. Wnioskodawca uzupełnił swój wniosek, precyzując iż w zakresie niezgodności rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z ustawą o r.i.o., ta sprzeczność dotyczy:
- § 1 rozporządzenia z art. 2 ust. 4 ustawy o r.i.o przez:
a) określenie zasięgu terytorialnego izb obrachunkowych niezgodnie z delegacją ustawowa (brak kryterium “sąsiedniości” województw w ramach jednej izby: każdego z każdym),
b) brak upoważnienia ustawowego dla Prezesa Rady Ministrów do tworzenia i nadawania nazw r.i.o.,
- § 3 pkt 1 rozporządzenia z art. 2 ust. 4 ustawy o r.i.o. przez upoważnienie prezesa r.i.o. do tworzenia w trybie wewnętrznego regulaminu zespołów działających w miastach wojewódzkich nie będących siedziba izby, podczas gdy – zdaniem Wnioskodawcy – uprawnienie takie należy do wyłącznej kompetencji Prezesa Rady Ministrów.
Ponadto Wnioskodawca wyraził wątpliwość czy Prezes Rady Ministrów mógł wydać rozporządzenie z dnia 9 grudnia 1992 r. wchodzące w życie z dniem 1 stycznia 1993 r. na podstawie upoważnienia ustawy będącej w okresie vacatio legis, która zaczęła obowiązywać dopiero w dniu 1 stycznia 1993 r.
Do wniosku Sejmiku Samorządowego Województwa Siedleckiego ustosunkował się Prokurator Generalny, który w piśmie z dnia 18 sierpnia 1993 r. zajął stanowisko, że ustawa z dnia 7 października 1992 r. o r.i.o. jest zgodna z art. 74 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., jak również, że przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. są zgodne z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o r.i.o.
Prokurator Generalny podniósł, że w praktyce legislacyjnej, przy stanowieniu instytucji, niekoniecznie używa się formuły rozpoczynającej się od zwrotu “tworzy się...”, “powołuje się...” czy “ustanawia się...”, natomiast przy statuowaniu nie istniejących wcześniej instytucji ustawodawca bardzo często rozpoczyna od określenia ich zadań. W taki sposób – zdaniem Prokuratora Generalnego – ustawodawca utworzył izby poprzez określenie w art. 1 ustawy ich zadań, zaś poprzez ustalenie ich nazwy w tytule i szczegółowych wskazań w art. 2 ust. 4 rozstrzygnął o ich wielkości i regionalnym charakterze działania. Prokurator Generalny nie podzielił również pozostałych zarzutów Wnioskodawcy, uznając za prawidłowe określenie zasięgu terytorialnego izb obrachunkowych i uznając, że określenie “sąsiedni” nie oznacza, iż wszystkie województwa muszą graniczyć ze sobą. Semantyczne znaczenie wyrazu “sąsiedni” obejmuje nie tylko pojęcie “przyległy”, lecz też “pobliski” i należy je odczytywać w korelacji z wyrazem “regionalny”.
Zdaniem Prokuratora Generalnego “zespoły zamiejscowe”, które są wewnętrznym elementem podziału i organizacji pracy, nie zostały utworzone przez prezesa izby, lecz powołane zostały rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów. Także Prezes Rady Ministrów nie utworzył r.i.o., ani nie nadał im nazw – jak to utrzymuje Wnioskodawca – lecz powołane one zostały przez ustawę z 7 października 1992 r. Ustawa ta również nadała nazwę izbom “regionalna izba obrachunkowa”. Prezes Rady Ministrów w zaskarżonym rozporządzeniu określił natomiast siedziby tych izb, do czego upoważnił go art. 2 ust. 4 ustawy.
Do wniosku Sejmiku Samorządowego ustosunkował się również drugi uczestnik postępowania: Minister – Szef Urzędu Rady Ministrów, który także nie podzielił zasadności zarzutów Wnioskodawcy. W zakresie powołania r.i.o. Szef Urzędu Rady Ministrów stwierdził, że w praktyce legislacyjnej spotyka się różne sposoby statuowania nowych instytucji. Spotykana formuła, rozpoczynająca się od zwrotu: “Tworzy się”, ma tę wadę, że wysuwa na czoło przepis o charakterze przejściowym, który wyekspiruje po zakończeniu zabiegów organizacyjnych nad utworzeniem właściwych jednostek organizacyjnych. Stad ustawodawca bardzo często statuując nie istniejące wcześniej instytucje rozpoczyna od określenia ich zadań, regulując niezbędne zabiegi techniczno-organizacyjne w przepisach przejściowych lub odsyłając ich określenie do aktów wykonawczych. W taki też sposób utworzone zostały regionalne izby obrachunkowe. Ustawodawca statuował w art. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. izby poprzez określenie ich zadań, natomiast przez ustalenie ich nazwy w tytule i szczegółowych wskazań w art. 2 ust. 4 rozstrzygnął o ich wielkości i regionalnym charakterze. Ustawa zatem, a nie rozporządzenie, powołała regionalne izby obrachunkowe.
Zdaniem Szefa Urzędu Rady Ministrów zarzut Wnioskodawcy, iż wszystkie województwa w ramach izby powinny bezpośrednio przylegać do siebie jest również niesłuszny. Wyrażenie “sąsiedni” należy interpretować w korelacji z pojęciem “regionalny”, a więc z uwzględnieniem nie geometrycznej przyległości wzajemnej wszystkich województw wchodzących w skład “regionu” jako terytorialnego zasięgu działania izby, lecz terytorialnej zwartości regionu jako całości, a także z uwzględnieniem innych cech ułatwiających wzajemne kontakty izby i gminy, np. sieci komunikacyjnej, możliwości organizacyjnych czy innych struktur ponadwojewódzkich.
Niesłuszny jest także zarzut, że Prezes Rady Ministrów subdelegował na prezesów izb upoważnienie do tworzenia struktur organizacyjnych, gdyż właśnie w rozporządzeniu ustalono istnienie zespołów zamiejscowych, które są zresztą wewnętrznym elementem podziału i organizacji pracy. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia zasad poprawnej legislacji poprzez wydanie przez Prezesa Rady Ministrów rozporządzenia na podstawie będącej w okresie vacatio legis ustawy, bowiem właśnie okres vacatio legis służy do wydawania aktów wykonawczych, pod warunkiem by data wejścia w życie aktu wykonawczego nie była wcześniejsza niż data ogłoszenia ustawy.
II
Na rozprawie przedstawiciel Wnioskodawcy oraz przedstawiciele: Sejmu RP, Prezesa Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego, podtrzymali zajęte wcześniej stanowisko, przy czym przedstawiciel Wnioskodawcy w końcowej fazie rozprawy po wysłuchaniu stanowiska i argumentacji pozostałych uczestników postępowania oświadczył, że nie popiera pisemnego wniosku i cofa go.
III
1. Przed przystąpieniem do uzasadnienia rozstrzygnięcia merytorycznego Trybunał Konstytucyjny pragnie ustosunkować się do cofnięcia przez Wnioskodawcę w końcowej fazie rozprawy swego wniosku pisemnego, mimo popierania go w początkowej fazie rozprawy.
Przede wszystkim należy się zastanowić, jak dalece Wnioskodawca jest “gospodarzem” wniosku, a w szczególności, czy cofnięcie przez niego wniosku wiąże Trybunał Konstytucyjny, czy też nie wywołuje takiego skutku. Przepisy dotyczące postępowania przed Trybunałem tej kwestii nie wyjaśniają.
Zdaniem Trybunału charakter postępowania (kontrola legalności), nastawionego na umocnienie i ochronę porządku konstytucyjnego, uzasadnia przyjęcie poglądu, iż określone w ustawie podmioty i na warunkach w niej podanych mogą skutecznie uruchomić postępowanie przed Trybunałem, nie mogą go natomiast zahamować. Zasada dyspozytywności stron obejmuje w tym wypadku prawo do złożenia wniosku, ale nie do skutecznego jego cofnięcia. Gospodarzem sprawy staje się wówczas Trybunał i on rozstrzyga kwestię zasadności wniosku, pomijając już nawet uprawnienie Trybunału do wszczęcia postępowania z inicjatywy własnej (art. 24 uchwały Sejmu PRL z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 1985 r. Nr 39, poz. 184).
Podobne stanowisko, iż cofnięcie wniosku przez Wnioskodawcę nie wiąże składu orzekającego, Trybunał Konstytucyjny zajął już w swoich uprzednich orzeczeniach w sprawach: K. 2/88 (OTK w. 1989 r., str. 9-22) i U. 7/89 (OTK w. 1990 r., s. 128 i nast.), a także reprezentowane jest przez doktrynę (por. Zdzisław Czeszejko-Sochacki, Trybunał Konstytucyjny PRL (rozprawa habilitacyjna), Warszawa 1987 r. s. 129).
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że cofnięcie przez Wnioskodawcę wniosku w końcowej fazie rozprawy nie jest wiążące dla Trybunału, zwłaszcza w sytuacji, gdy pozostali uczestnicy postępowania wnosili o uznanie legalności zaskarżonych przepisów z przyczyn merytorycznych. Biorąc pod uwagę te okoliczności Trybunał Konstytucyjny postanowił w rozpatrywanej sprawie wydać orzeczenie.
2. Dla rozstrzygnięcia wniosku, będącego przedmiotem rozpoznania Trybunału Konstytucyjnego, bliższego omówienia wymaga przede wszystkim problematyka uregulowania prawnego regionalnych izb obrachunkowych (r.i.o.) w kontekście instytucji nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.
Unormowanie zawarte w Ustawie Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. określa pozycję ustrojową samorządu terytorialnego i stanowi (art. 70 i nast.), iż samorząd jest podstawowa forma organizacji lokalnego życia publicznego, określa istotę funkcji samorządu, kwestie wyborów samorządowych i referendum lokalnego, w szczególności zaś problematykę mienia komunalnego oraz dochodów jednostek samorządu terytorialnego.
Cytowana wyżej Ustawa Konstytucyjna ogólnie tylko statuuje zasadę nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego – odsyłając w tej mierze do unormowań ustawowych (art. 74).
Skoro według przepisu konstytucyjnego samorząd wykonuje istotną część zadań administracji publicznej, ale w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, przy czym wykonując zadania administracji rządowej jednostki samorządu zostają wyposażone w tym celu w odpowiednie środki finansowe (art. 71 ust. 1-3), zaś źródła dochodów jednostek samorządu, gmin, są w zakresie zadań publicznych gwarantowane ustawowo (art. 73 ust. 2) – logicznym tego następstwem jest uregulowanie nadzoru gospodarki finansowej gmin.
3. Unormowanie problematyki nadzoru, sprawowanego m. in. przez r.i.o., zawarte zostało nie w jednej – jak to ujmuje Wnioskodawca, ale w kilku ustawach. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w art. 62 przyjmuje zasadę, według której kontrolę gospodarki finansowej gmin i związków (gmin) sprawują r.i.o. Uregulowanie sposobu powoływania, organizacji i szczegółowych zasad działania r.i.o. zostało powierzone odrębnej ustawie (art. 63 pkt 1), podobnie jak określenie ogólnych zasad procedury budżetowej i gospodarki finansowej w gminach (art. 63 pkt 3).
Kolejne unormowanie, dotyczące r.i.o., zawarte jest w ustawie z dnia 5 stycznia 1991 r. – Prawo budżetowe (Dz.U. Nr 4, poz. 18 z późn. zm.). Ustawa ta stanowi, iż zarząd gminy przedstawia radzie gminy i r.i.o. informację o przebiegu wykonania budżetu gminy za I półrocze w terminie 60 dni po upływie okresu sprawozdawczego (art. 53 ust. 2). Natomiast, opracowane przez zarząd gminy roczne sprawozdania z wykonania budżetu gminy, wójt lub burmistrz przesyła r.i.o. i właściwemu wojewódzkiemu urzędowi statystycznemu (art. 55 ust. 2).
Doniosłe znaczenie ma też uregulowanie w Prawie budżetowym problematyki odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny budżetowej (rozdział 8); organami orzekającymi w tych sprawach są m. in. komisje orzekające przy r.i.o. (art. 65 ust. 2 pkt 3). Unormowanie trybu powołania tych komisji odesłane zostało do ustawy o r.i.o.
4. Kompleksowe unormowanie problematyki r.i.o. zawiera ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428).
R.i.o. powołane zostały do kontroli gospodarki finansowej gmin, związków międzygminnych, innych komunalnych osób prawnych i sejmików samorządowych. Sprawują one – w zakresie spraw budżetowych – nadzór nad działalnością komunalną oraz prowadzą działalność informacyjna i szkoleniową (art. 1), R.i.o. kontrolują gospodarkę finansową wyżej wymienionych podmiotów, a także innych podmiotów w zakresie wykorzystania dotacji uzyskanych z budżetu gminy, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym, kierując się ponadto kryterium celowości, rzetelności i gospodarności (art. 5 i 6). R.i.o. przeprowadzają z urzędu kompleksowa kontrolę gospodarki finansowej gminy co najmniej raz na 4 lata lub na wniosek gmin, związków międzygminnych i sejmików samorządowych (art. 7).
Trybunał Konstytucyjny, analizując powołane wyżej przepisy ustawowe uznał, iż nie stoją one w sprzeczności z art. 74 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r., wg którego nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa. Cytowany przepis konstytucyjny zawiera trzy implikacje:
- ustala zasadę nadzoru, tj. poddaje kontroli działalność samorządu terytorialnego, z prawem jej modyfikowania, a nie tylko formułowania wniosków pokontrolnych przez właściwe organy, – zakres ani kryteria nadzoru nie ograniczają się tylko do gospodarki finansowej gmin,
- utworzenie organów nadzoru, określenie ich pozycji i kształtu instytucjonalnego, zasad i form jego działania, powierzone zostało ustawie.
Ustawa o r.i.o. kreuje regionalną izbę obrachunkową jako jeden z organów sprawujących nadzór nad działalnością organów samorządu terytorialnego, przy czym nadzór ten obejmuje tylko określony fragment działalności komunalnej gmin.
Ustawa z dnia 7 października o regionalnych izbach obrachunkowych nie koliduje więc z przepisem art. 74 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
5. Unormowanie ustawy o r.i.o. nie jest regulacją wyczerpującą, kompletną. Wyrazem tego jest zawarta w art. 2 ust. 4 ustawy delegacja upoważniająca Prezesa Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, siedzib i zasięgu terytorialnego izb, obejmującego jedno lub kilka sąsiednich województw, a także szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania w sprawach unormowanych w ustawie o r.i.o. Analiza zakresu tego upoważnienia i skonfrontowanie z nim regulacji zawartej w poszczególnych przepisach kwestionowanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. prowadzi do wniosku, że nietrafny jest zarzut, iż ustawa o r.i.o. nie utworzyła de iure izb, a uczynione to zostało dopiero przez kwestionowane rozporządzenie, wydane – zdaniem Wnioskodawcy – z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego.
Ograniczając się do ustawy o r.i.o. – utworzenie, czy też statuowanie tej instytucji nastąpiło poprzez dopuszczalne i praktycznie stosowane określenie prawne jej kompetencji i zadań, z pominięciem formuły, wprost konstatującej “utworzenie” oraz przez ustalenie ich nazwy w tytule ustawy.
Wnioskodawca w pisemnym wniosku wywodził, iż Prezes Rady Ministrów, określając siedziby i zasięg terytorialny r.i.o. – faktycznie powołał te izby, wcześniej “formalnie nie istniejące”.
Rozumowanie to nie czyni koniecznej dyferencjacji pomiędzy utworzeniem instytucji r.i.o. a określeniem przesłanek prawnych dla powołania konkretnej izby, w rezultacie czego za “powołanie organu” Wnioskodawca uznaje wydanie bardziej szczegółowej regulacji zawartej w rozporządzeniu, nie zaś unormowanie ogólniejsze, dokonane w ustawie o r.i.o.
Reasumując Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż utworzenie regionalnych izb obrachunkowych dokonane zostało w drodze regulacji ustawowej, przy czym ustawa o samorządzie terytorialnym oraz Prawo budżetowe określiły niektóre konieczne i aktualnie wiążące elementy tej instytucji, zaś ustawą kreującą tę instytucję i dająca unormowanie kompleksowe jest ustawa o r.i.o.
Trafny jest zatem pogląd Ministra – Szefa Urzędu Rady Ministrów, iż utworzenie izb nastąpiło poprzez: ustawowe określenie ich zadań, określenie podstawowych elementów organizacyjnych, wskazanie organów upoważnionych do wykonania określonych prawem działań organizatorskich, które doprowadziły do fizycznego zaistnienia izb jako jednostek organizacyjnych oraz odesłanie do innych ustaw, regulujących ten przedmiot. Także formy działań nadzorczych ustawodawca określał bądź przez odesłanie do ustawy o samorządzie terytorialnym, bądź poprzez określenie ich wprost.
6. Ustosunkowując się do wyrażonego w pisemnym wniosku poglądu Wnioskodawcy, iż przekroczenie delegacji ustawowej przez kwestionowane rozporządzenie nastąpiło także w tym zakresie, w jakim rozporządzenie ustalając zasięg terytorialny izb – łączy w jednej izbie kilka województw, nie sąsiadujących bezpośrednio oraz że na 17 izb – 8 ma wadliwie, niezgodnie z ustawa, określony zasięg terytorialny, Trybunał Konstytucyjny uznał, że cytowany przepis art. 2 ust. 4 ustawy nie daje podstaw do takiego stwierdzenia. Nie wynika bowiem z niego, iż wszystkie województwa wchodzące w skład jednej r.i.o. muszą ze sobą bezpośrednio sąsiadować, tj. stykać się granicami: każde z każdym innym, w ramach tej samej izby. Wniosku takiego nie można wywieść z semantycznego znaczenia terminu “sąsiedni”, który obejmuje też pojęcie “pobliski”, ani podać racji merytorycznych (nie czyni tego również Wnioskodawca), dla którego model bezpośredniej “sąsiedniości” miałby być oceniany wyżej niż model “sąsiedniości” w korelacji z pojęciem “regionalny”.
Niewątpliwie, dążeniem ustawodawcy, przy formułowaniu zasady objęcia terytorialnym zasięgiem działania izb sąsiednich województw, było zapewnienie ułatwienia wzajemnych kontaktów izb z gminami podlegającymi ich kompetencjom nadzorczym. Celu tego nie podważa unormowanie zawarte w § 1 kwestionowanego rozporządzenia oraz w załączniku Nr 1 do tegoż rozporządzenia.
Z tego względu Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zarzutu Wnioskodawcy o przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej również i w tej kwestii.
7. Zgodnie z przepisem § 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r., prezes regionalnej izby obrachunkowej kieruje działalnością izby, a w szczególności określa – w formie zarządzenia – wewnętrzny regulamin organizacyjny izby, przewidujący realizację jej zadań także przez zespoły działające w miastach wojewódzkich nie będących siedzibą izby, lecz – co stanowi oczywisty wniosek – objętych zasięgiem terytorialnym izby.
Według Wnioskodawcy przepis ten zawiera “subdelegację” upoważniającą prezesa izby do tworzenia tychże zespołów, co narusza delegację zawarta w art. 2 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zgodnie z którą określenie wewnętrznej struktury organizacyjnej izby należy do wyłącznej kompetencji Prezesa Rady Ministrów.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zarzut ten nie jest uzasadniony.
Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o r.i.o. w art. 2 ust. 4 zawiera upoważnienie dla Prezesa Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia m. in. szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania w sprawach określonych w ustawie. Prezes Rady Ministrów wykonał tę delegację poprzez wydanie rozporządzenia z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego r.i.o. oraz szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania. Rozporządzenie to w § 3 pkt 1 przewiduje istnienie zespołów działających w miastach wojewódzkich nie będących siedzibą izby, a ponadto upoważnia prezesa izby do określenia w formie zarządzenia, wewnętrznego regulaminu organizacyjnego izby, przewidującego realizację jej zadań także przez owe zespoły i do określenia miejsca ich organizacji.
Istnienie w izbach zespołów “zamiejscowych” wynika wprost z kwestionowanego rozporządzenia. Nie jest to więc subdelegacja dla prezesa izby do tworzenia zespołów, lecz ich prawne ustanowienie. Zespoły zamiejscowe stanowią zresztą wewnętrzny element podziału i organizacji pracy i nie należą do “essentialii” aktu ustawowego. Powołać się w tym wypadku należy na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach U. 3/86 i Uw. 4/88, w których uznano jedynie za niedopuszczalną subdelegację nie mającą oparcia w ustawie i odnoszącą się do “essentialii” aktu ustawowego i stwierdzono, że brak jest wystarczających podstaw do wyłączenia możliwości stosowania subdelegacji obejmującej wyłącznie elementy wtórne, o charakterze porządkowym, do których z całą pewnością należy zaliczyć sprawy dotyczące wewnętrznego elementu podziału i organizacji pracy.
Podobne uwagi odnoszą się również do powołania komisji określonej w § 3 pkt 4 rozporządzenia.
7. Wnioskodawca trafnie zauważa, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. wydane zostało w okresie vacatio legis ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Przepis art. 29 ustawy stanowi bowiem, iż ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1993 r., a dotyczy wszystkich przepisów ustawy, w tym przepisu art. 2 ust. 4 zawierającego delegację udzieloną Prezesowi Rady Ministrów. Oznacza to – podnosi Wnioskodawca – że rozporządzenie zostało wydane w oparciu o delegację art. 2 ust. 4, który jeszcze nie obowiązywał i nie dawał podstawy prawnej do wydania aktu wykonawczego w grudniu 1992 r. Wnioskodawca w pisemnym wniosku podnosił. że prawidłową techniką prawodawczą jest zasada przewidująca, iż ustawa wchodzi w życie z określoną datą, za wyjątkiem przepisu udzielającego delegacji do wydania aktu wykonawczego, który winien wchodzić w życie wcześniej, np. z dniem ogłoszenia.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu, że w omawianym zakresie doszło do naruszenia zasad poprawnej legislacji.
Z ogólnie uznawanych zasad techniki prawodawczej, skodyfikowanych uchwałą Rady Ministrów Nr 147 z dnia S listopada 1991 r. (M. P. Nr 44, poz. 310) – § 36 załącznika do uchwały – wynika, że:
“Ustawa ogłoszona, zawierająca upoważnienie do wydawania aktów wykonawczych, upoważnia do wydawania tych aktów przed dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem, że przepisy aktów wykonawczych wchodzą w życie nie wcześniej niż z dniem wejścia w życie samej ustawy”.
W trosce o zapewnienie zainteresowanym faktycznej możliwości zapoznania się z opublikowanymi aktami normatywnymi Zasady techniki prawodawczej zalecają, aby termin wejścia aktu normatywnego w życie oddzielać stosownym okresem (vacatio legis) od daty jego ogłoszenia. Podobne poglądy w zakresie zasad legislacyjnych prezentuje również doktryna (pot. S. Wronkowska i M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Urząd Rady Ministrów 1993, s. 161 i nast.).
Ponieważ kwestionowane rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów wydane zostało w dniu 9 grudnia 1992 r. (tj. w okresie vacatio legis ustawy o r.i.o.) i ogłoszone zostało w Dzienniku Ustaw Nr 94, poz. 463 w dniu 15 grudnia 1992 r., przy czym weszło ono w życie po 16-dniowym okresie vacatio legis – z dniem 1 stycznia 1993 r. – równocześnie z ustawa o r.i.o., przeto zarzut o naruszeniu zasad techniki prawodawczej jest nieuzasadniony.
9. Wnioskodawca nadto podnosił, że ustawa o r.i.o. jest także niezgodna z art. 63 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Orzekanie o niezgodności aktów jednakowej rangi, hierarchicznie niezróżnicowanych, nie należy do kompetencji Trybunału. Stwierdzenie braku korelacji pomiędzy dwoma aktami normatywnymi jednakowej rangi, mogłoby skutkować podjęcie stosownego postanowienia sygnalizacyjnego, którego celem byłoby usunięcie stwierdzonych uchybień i luk w prawie, dla zapewnienia spójności systemu prawnego RP (art. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 z późn. zm.). Jednakże Trybunał Konstytucyjny analizując wspomniane przepisy nie dostrzegł braku korelacji między tymi przepisami. Art. 63 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym zapowiedział, iż sposób powoływania, organizację i szczegółowe zasady działania r.i.o. określi odrębna ustawa. I tak też się stało, poprzez wydanie ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.
Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji.