K 17/95
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Protokolanci:Joanna Szymczak
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
18
ORZECZENIE
z dnia 28 listopada 1995 r.
Sygn. akt K. 17/ 95
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Andrzej Zoll – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Tomasz Dybowski
Lech Garlicki
Stefan J. Jaworski
Krzysztof Kolasiński
Wojciech Łączkowski
Ferdynand Rymarz
Jadwiga Skórzewska-Łosiak
Wojciech Sokolewicz
Janusz Trzciński -sprawozdawca
Błażej Wierzbowski
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 1995 r. na rozprawie w trybie art. 18 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184) sprawy z wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:
niezgodności art. 1 pkt 11, 15 oraz pkt 16 lit. b ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz o zmianie niektórych innych ustaw z art. 1, 36b ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy art. 77 powołanej na wstępie Ustawy Konstytucyjnej
o r z e k a:
1. Art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz o zmianie niektórych innych ustaw jest zgodny z art. 1, art. 36b oraz z art. 67 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184)
2. Art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz o zmianie niektórych innych ustaw jest zgodny z art. 1, art. 36b oraz z art. 67 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184)
3. Art. 1 pkt 16 lit.b ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz o zmianie niektórych innych ustaw jest zgodny z art. 1, art. 36b oraz z art. 67 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184)
Uzasadnienie:
I
1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 6 lipca 1995 r. wniósł o stwierdzenie niezgodności (art. 1 pkt 11, 15 oraz pkt 16 lit. b) ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz o zmianie niektórych innych ustaw z art. 1, art. 36b ust. 1 oraz z art. 67 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, zm.: z 1995 r. Dz.U. Nr 38, poz. 184).
Wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku stwierdził, że:
A. Uchwalona dnia 29 czerwca 1995 r. ustawa w art. 1 pkt 10 skreśla w art. 28 ust. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 1993 r. Nr 7, poz. 34), zaś w art. 1 pkt 11 dodaje nowy art. 28a, w którym określiła skład osobowy, kadencję, kompetencje i przywileje “rad programowych publicznej radiofonii i telewizji”. W przepisie tym nie określono w sposób czytelny charakteru, ustroju i pozycji tych rad w stosunku do organów spółek – jednostek publicznej radiofonii i telewizji. Natomiast w dodanym art. 28a ust. 2 stwierdzono, że “jej członkowie reprezentują społeczne interesy i oczekiwania związane z działalnością programową” co nasuwa konkluzję, iż rady stały się “stróżami” interesu społecznego w publicznej radiofonii i telewizji, i że pozostaje to w sprzeczności z art. 36b ust. 1 przepisów konstytucyjnych, który rolę wspomnianego “stróża” wyznaczył Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji – organowi państwa.
Zdaniem Wnioskodawcy kwestionowany art. 1 pkt 11 ustawy narusza też art. 1 przepisów konstytucyjnych, gdyż nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest normatywne kreowania organu, którego ustroju i charakteru nie da się ustalić. Tak skonstruowany przepis narusza reguły prawidłowego i jednoznacznego formułowania treści przepisów prawa, państwa prawnego.
B. W art. 2 pkt 15 ustawy nowelizującej ustawodawca – zdaniem Wnioskodawcy – zmienił zasadę obligatoryjnej kolejności wprowadzania programów do sieci kablowej i w miejsce dotychczasowego pkt 3 w art. 43 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji ustalił w nowych pkt. 3 i 4 podział nadawców komercyjnych na bardziej i mniej preferowanych w dostępie do odbioru w ramach sieci kablowych. Przepis ten, opatrzony sankcją normatywną zawartą w art. 45 ust. 2 i 3 ustawy o radiofonii i telewizji (zakaz rozprowadzania) nakłada na operatorów sieci kablowych obowiązek wykupienia licencji programów krajowych nadawców komercyjnych o dużej mocy rozpowszechniania (koncesje ogólnopolskie) jako warunek wprowadzenia do sieci programów innych nadawców krajowych. Wnioskodawca uznał, że takie różnicowanie narusza “konstytucyjną zasadę równości podmiotów prawa” (art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych). Wnioskodawca zauważył bowiem, że omawiana ustawa wyróżnia nadawców publicznej radiofonii i telewizji (rozdział 4) oraz nadawców koncesjonowanych zwanych też komercyjnymi (rozdział 5). Nadawców pierwszej grupy ustawa różnicuje według kryterium terytorialnego (ogólnokrajowa telewizja i radiofonia i odpowiednio – regionalne). Natomiast nadawcy komercyjni nie podlegają temu zróżnicowaniu. Stąd obligatoryjna kolejność wprowadzania do sieci kablowych określona w art. 43 ust. 1 ustawy w dotychczasowym brzmieniu – nie narusza zasady równości, bowiem wymienione w jego 3 punktach programy charakteryzowały się różnymi cechami. Natomiast nowe brzmienie art. 43 ust. 1 ustalone w art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej naruszyło zdaniem Wnioskodawcy zasadę równości, szczególnie przez różnicowanie w pkt. 3 i 4 nadawców komercyjnych, a także prawo obywateli do otrzymywania i przekazywania informacji, idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe i w ten sposób narusza także art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (ratyfikowanej przez Polskę).
C. Ustawowe preferencje dla określonych nadawców tego samego rodzaju, (tj. krajowych komercyjnych), jak też możliwość dowolnego ograniczania informacji i idei z zagranicy (art. 1 pkt 16 lit. b) poprzez organ państwa (Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji) – naruszają istotę prawa człowieka do otrzymywania i przekazywania informacji i idei oraz prawa do wolności słowa.
2. Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, ustosunkowując się w piśmie z dnia 8 sierpnia 1995 r. do zarzutów podniesionych przez Wnioskodawcę uznał, że kwestionowane przepisy ustawy nie naruszają przepisów konstytucyjnych. Jego zdaniem rady programowe mają charakter opiniodawczo-doradczy, reprezentują społeczne interesy i oczekiwania związane z działalnością programową spółek – jednostek publicznej radiofonii i telewizji, oceniają ogólne zasady konstruowania programów, ich poziom i jakość. Uchwały rady programowej nie są wiążące i mogą być przedmiotem obrad i postanowień rady nadzorczej.
Nowe brzmienie art. 43 ust. 1 nie prowadzi do istotnej zmiany nałożonych na operatorów obowiązków, a jedynie służy większemu sprecyzowaniu dotychczasowych postanowień tego przepisu i jest korzystne z punktu widzenia konsumenta-odbiorcy programu. Intencją było zagwarantowanie podmiotom krajowym dostępu do sieci kablowych. Brak takich gwarancji może doprowadzić do sytuacji, w której nastąpi brak równowagi i uzyskanie dominacji na rynku przez nadawców nadających program z zagranicy.
Wreszcie w piśmie podniesiono, że z art. 36b przepisów konstytucyjnych wynika, iż wolność słowa nadawców musi harmonizować z prawem odbiorców do informacji oraz z wymogami interesu społecznego. Tym samym przepisy konstytucyjne dopuszczają ustanowienie odrębnego, bardziej ścisłego systemu ograniczeń w odniesieniu do elektronicznych środków masowego przekazu.
3. Prokurator Generalny ustosunkowując się w piśmie z dnia 27 lipca 1995 r. do zarzutów podniesionych we wniosku zwrócił uwagę, że kompetencje rady programowej ograniczone są do oceny poziomu i jakości programu bieżącego oraz programów ramowych, a więc nie ma ona uprawnień do decydowania o emitowaniu bądź zakazie emitowania jakiegokolwiek programu.
Ustosunkowując się do zarzutu niekonstytucyjności art. 43 ust. 1 ustawy w nowym brzmieniu, Prokurator Generalny zauważył, że przepis ten, który w istocie chroni rynek krajowy, nadawców krajowych działających na podstawie polskiego prawa, wypełniających obowiązki na rzecz polskiego społeczeństwa, płacących podatki w Polsce – nie może być utożsamiany z naruszeniem zasady równości.
Natomiast rozważając wprowadzenie do art. 44 obowiązującej ustawy o radiofonii i telewizji nowego ust. 6 Prokurator Generalny uznał, że przepis ten nie daje podstaw do ingerowania w treści programowe nadawców zagranicznych, jedynie upoważnia Krajową Radę Radiofonii i Telewizji do określenia zakresu wymogów dla programów telewizyjnych, które mogą być rozprowadzane w sieciach kablowych. Dotyczy to wyłącznie programów, które nadawcy zagraniczni przeznaczyli dla odbiorców w Polsce, zaś zakres wymogów jest identyczny, jak w przypadku nadawców krajowych. Inny stan mógłby prowadzić do omijania polskiego prawa, co uzasadniałoby zarzut o nierównym traktowaniu nadawców charakteryzujących się wspólną cechą – nadawania programów przeznaczonych dla odbiorców krajowych.
II
Na rozprawie w dniu 28 listopada 1995 r. przedstawiciele Wnioskodawcy i uczestników postępowania podtrzymali dotychczasowe stanowiska wyrażone wcześniej w pismach do Trybunału, z tym, iż przedstawiciel Wnioskodawcy rozszerzył zarzut niezgodności art. 1 pkt 15 kwestionowanej ustawy także z art. 6 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy.
Obecny na rozprawie przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji stosownie do wcześniej wyrażonego w piśmie do Trybunału stanowiska oświadczył, iż KRRiT nie znalazła podstaw do zajęcia w sprawie stanowiska i uzasadnił to tym, iż KRRiT zajmując stanowisko w sprawie, musiałaby stać się stroną w sporze pomiędzy Sejmem a Prezydentem, a tego chce uniknąć. Przewodniczący KRRiT przypomniał także, iż KRRiT brała udział na pewnym etapie przygotowania projektu ustawy będącej przedmiotem skargi.
Trybunał uwzględniając wniosek Wnioskodawcy o dopuszczenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadków Andrzeja Ostrowskiego i Ryszarda Wojtaszka reprezentujących Zarząd Główny Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Telewizji Kablowej przesłuchał świadków stosownie do wniosku na okoliczność technicznych możliwości stosowania normy prawnej art. 1 pkt 15 kwestionowanej ustawy.
Świadek Andrzej Ostrowski zeznał, iż obawy środowiska budzi ustawowe sformułowanie zawarte w zmienionym art. 43 ustawy. Zaznaczył, iż praktycznie we wszystkich krajach funkcjonuje zasada must carry, ale w większości krajów dotyczy to programów publicznych lub też ważnych z innych względów społecznych programów, np. w Belgii są to programy flamandzkie. Usytuowanie ustawowe nadawcy w pozycji must carry nakłada na operatora obowiązek wykupienia licencji, zapłaty za prawa nadawcy, zgodnie z przepisami ustawy prawo autorskie i prawa pokrewne. Świadek zeznał, iż skoro nadawca komercyjny z mocy prawa ma funkcjonować w telewizji kablowej, może zażądać opłaty za tę licencję. W efekcie spowoduje to zubożenie rynku kablowego i z pewnością zubożenie oferty. Dalej zeznał on, iż w Polsce mamy sieci budowane według różnych standardów technicznych od 300 do 800 Mhz, co pozwala na wprowadzenie do kabla od kilkunastu do 40 kilku programów telewizyjnych. I choć w chwili obecnej nie ma przeszkód technicznych do wprowadzenia programów wymienionych w pkt 4 art. 43 ust. 1 powołanej ustawy, bo jest ich zaledwie kilka, sytuacja ta wkrótce może się zmienić. Ogromna rewolucja technologiczna, w obliczu której stoimy pozwoli, z punktu widzenia technicznego, na wyemitowanie tych programów nawet i kilkuset, i wówczas takie brzmienie przepisu może budzić obawy. Ponadto świadek oświadczył, iż w jego odczuciu pkt 3 art. 43 ust. 1 stwarza sytuację uprzywilejowaną dla grupy nadawców dysponujących silnymi nadajnikami, obejmującymi cały kraj, w stosunku do nadawców regionalnych, co oczywiście wynika z uzyskanej koncesji do nadawania programu w ramach telewizji komercyjnej. Ona określa na jakim obszarze program jest nadawany.
Przesłuchany przez Trybunał Konstytucyjny w charakterze świadka – Ryszard Wojtaszek zeznał, iż telewizja kablowa w Polsce rozwija się w warunkach niedoinwestowania, dlatego też sieci kablowe, których jest u nas około 2 tys., są niewielkie, jak najtańsze, by dostarczać usługę za stosunkowo umiarkowaną, akceptowalną, miesięczną opłatę. Powoduje to, iż ogromna większość sieci telewizji kablowych w Polsce dochodzi do granic technicznych możliwości rozprowadzania programów telewizyjnych. Większość ma możliwość wprowadzenia 5-7 programów telewizyjnych przy spełnieniu kryteriów jakości i dopuszczenia ich do użytku przez Państwową Agencję Energokomunikacyjną. Dalej świadek oświadczył, iż operatorzy tv kablowej nie mogą wykorzystać około połowy pojemności pasma telewizyjnego dlatego, że ich odbiorcy nie mają odpowiednich odbiorników. Są jednak – jak zaznaczył – środki techniczne pozwalające temu zaradzić. Zdaniem świadka w chwili obecnej taki zapis ustawowy art. 43 nie wprowadza ograniczeń, ale gwałtowny postęp techniczny spowoduje, że na jednej częstotliwości będzie można nadawać kilka programów, a nie tylko jeden. Dojdzie do tego, iż pewna kategoria programów komercyjnych będzie wypierała z sieci kablowej wszystkie inne programy. Uważa on, iż zwiększająca się liczba podmiotów, które będą mogły korzystać z nowego zapisu pkt 3 art. 43 ust. 1 ustawy wpłynie na to, że liczba nadawców, którzy będą zakwalifikowani do pkt 4 będzie się systematycznie zmniejszała, zubożając ofertę telewizji kablowej. Świadek zaznaczył, iż obecnie do kategorii nadawców objętych pkt 3 art. 43 ust. 1 ustawy zaliczyć można wszystkich nadawców, którzy uzyskali koncesję Krajowej Rady Radiofonii i TV do nadawania na danym obszarze, a odbiór ich programów jest na tym terenie możliwy przy użyciu dostępnych środków technicznych.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Co do zarzutu sprzeczności art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz o zmianie niektórych innych ustaw z art. 36b ust. 1 oraz z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, to jest on oparty na tezie, że ustawodawca powołał do życia bliżej nieokreślony co do jego “ustroju” i “charakteru” organ, przypisując mu konstytucyjne kompetencje przynależne KRRiT.
W tej kwestii Trybunał Konstytucyjny pragnie przede wszystkim stwierdzić że, rady programowe publicznej radiofonii i telewizji (art. 1 pkt 11 powołanej ustawy) znane są także obowiązującej ustawie i ich istnienie nie było dotąd kwestionowane. Różnice w regulacji pomiędzy proponowaną zmianą (art. 1 pkt 11) a dotychczasową regulacją (art. 28 ust. 7) sprowadzają się w istocie do: propozycji szczegółowego uregulowania w ustawie składu i sposobu powołania rady, usytuowania rady nie przy zarządzie jak dotąd lecz przy radzie nadzorczej oraz rezygnacji z akcentowania, że rada programowa jest organem opiniodawczo-doradczym jednego z organów spółki.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w pozycji ustrojowej rad programowych w proponowanej regulacji nie nastąpiły żadne istotne zmiany, które dawałyby podstawę do twierdzenia, że ustawa powołała do życia nowy organ państwa o konkurencyjnych wobec KRRiT kompetencjach lub że powołała nowy organ spółki wbrew postanowieniom ustawy o radiofonii i telewizji i postanowieniem kodeksu handlowego.
Trudno uznać, że kompetencje rad programowych naruszają konstytucyjne kompetencje KRRiT opisane w art. 36 b przepisów konstytucyjnych. W ustawie pisze się, że rada programowa “reprezentuje ugrupowania parlamentarne” a jej członkowie “reprezentują społeczne interesy i oczekiwania związane z działalnością programową spółki”. Nadto rada programowa “podejmuje uchwały zawierające oceny poziomu i jakości programu bieżącego oraz programów ramowych” (art. 1 pkt 11). Art. 36b ust. 1 przepisów konstytucyjnych, do którego odwołuje się Wnioskodawca stanowi, że: “Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji stoi na straży wolności słowa, realizacji prawa obywateli do informacji oraz interesu społecznego w radiofonii i telewizji”. Zarzut, że ustawodawca sprzecznie z brzmieniem art. 36b ust. 1 przepisów konstytucyjnych ustanowił rady “stróżami interesu społecznego” nie znajduje potwierdzenia w analizie przepisów ustawy odnoszących się do kompetencji rady. Po pierwsze – członkowie rady, a nie rada jedynie reprezentują “społeczne interesy i oczekiwania związane z działalnością spółki”. Natomiast KRRiT “Stoi na straży... interesu społecznego w radiofonii i telewizji”. Co innego jest “reprezentować” interes społeczny co innego zaś “stać na straży” interesów społecznych. Skutkiem wyposażenia KRRiT w kompetencje stania na straży interesów społecznych było przyznanie KRRiT odpowiednich kompetencji władczych w ustawie o radiofonii i telewizji.
Rada programowa nie jest organem spółki. Analiza art. 1 pkt 11 oraz analiza art. 26-30 obowiązującej ustawy o radiofonii i telewizji odnoszących się wprost do spółek w radiofonii i telewizji a także analiza kodeksu handlowego prowadzi do wniosku, że w strukturze władz spółek w publicznej radiofonii i telewizji nie nastąpiły żadne zmiany. W szczególności nie postanowiono, aby rada programowa weszła w skład struktury organizacyjnej władz spółki jako jej statutowy organ. Znowelizowane postanowienia ustawy dotyczące rad programowych nie naruszają układu organów spółki i ich kompetencji. Wprowadzenie art. 28a w miejsce skreślonego art. 28 ust. 7 (regulujących instytucję rad programowych) niczego nie zmieniło w znaczeniu prawnym art. 26 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji, który postanawia, że “do spółek wymienionych w ust. 2 i 3 (tzn. do spółek publicznej radiofonii i telewizji) stosuje się “z zastrzeżeniem art. 27-30 ustawy, przepisy Kodeksu handlowego z wyjątkiem przepisów art. 313 i 396”.
Ustawa o radiofonii i telewizji utrzymuje w art. 27-30 strukturę organów spółki zgodnie z postanowieniami kodeksu handlowego (a więc walne zgromadzenie, rada nadzorcza, zarząd) a formuła “z zastrzeżeniem art. 27-30” odnosi się tylko do pewnych, modyfikacji, odnoszących się np. do składu organów spółki ich powoływania i odwoływania oraz kadencji organów spółki. Rada programowa nie jest ani organem zarządzającym ani nadzorczym spółki.
Rada programowa, co przede wszystkim wynika z analizy art. 1 pkt 11, jest organem pomocniczym, opiniodawczo-doradczym rady nadzorczej. Co prawda ustawodawca zrezygnował w ustawie nowelizującej z określenia rady jako organu opiniodawczo-doradczego, (choć pozostawił to określenie w art. 30 ust. 4 nazywając radę programową oddziału organem opiniodawczo-doradczym dyrektora terenowego oddziału spółki), ale nie można tylko na tej podstawie twierdzić, że w ten sposób rady straciły cechę organu pomocniczego, opiniodawczo-doradczego organu spółki. Rozstrzygający dla oceny rady jako organu pomocniczego jest charakter podejmowanych przez nią uchwał. Otóż; “Rada programowa podejmuje uchwały zawierające oceny poziomu i jakości programu bieżącego oraz programów ramowych. Uchwały w sprawach programowych podejmowane większością głosów w obecności co najmniej połowy składu rady są przedmiotem obrad i postanowień rady nadzorczej”. Postanowienie podanej ustawy stwierdzające, że “uchwały rady są przedmiotem obrad i postanowień rady nadzorczej”, wyraźnie wskazuje, że uchwały rady nie mogą wywoływać żadnych skutków prawnych wobec podmiotów innych niż rada nadzorcza i że jeżeli miałyby mieć charakter wiążący (np. zarząd spółki), to musiałyby przybrać postać uchwały rady nadzorczej. Uchwały rady programowej, według tej konstrukcji, która jest zapisana w proponowanym art. 28a ust. 3, z prawnego punktu widzenia są jedynie opiniami dla rad nadzorczych. Rada nadzorcza mająca obowiązek rozpatrzyć te opinie może przyjąć bądź odrzucić. Gdyby uchwały rady programowej miały mieć charakter wiążący – choć trudno sobie taką sytuację wyobrazić, aby podmiot nie będący organem spółki miał podejmować decyzje wiążące – to ustawa musiałaby wyraźnie tak postanowić.
Również analiza dyskusji parlamentarnej toczącej się nad projektem nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji pokazuje, że nowelizacja przepisów dotyczących rad programowych nie miała na celu zmiany opiniodawczo-doradczego charakteru rady programowej. Mówił o tym wyraźnie poseł sprawozdawca (zob. 45 posiedzenie Sejmu w dniu 17 marca 1995 r., “Diariusz Sejmowy”, s. 154). Jego stanowisko nie było kwestionowane.
Ostatnim zagadnieniem, do którego Trybunał Konstytucyjny w zakończeniu tej części uzasadnienia chciałby się odnieść, to zagadnienie ustawowej regulacji instytucji rad programowych. Bardziej szczegółowa, niż dotąd, regulacja instytucji rad programowych w ustawie, a w szczególności opisanie w ustawie sposobu powołania rad, oraz wzmianka o wysokości diet wypłacanych członkom rady programowej – wszystko to może wywoływać wrażenie, że w porównaniu ze stanem dotychczasowym, gdzie opisane powyżej szczegóły miały być regulowane w statucie spółki, powołano do życia nowy organ państwa, albo co najmniej nowy organ spółki, charakterystyczny dla spółek w radiofonii i telewizji publicznej. W rzeczywistości istota rad programowych jako organów opiniodawczo-doradczych rad nadzorczych nie uległa w ustawie nowelizującej zmianie. Można się zatem zastanawiać, nie kwestionując prawa Sejmu do regulacji wybranych przez niego materii w formie ustawy, czy była potrzeba nowelizacji dotychczasowych przepisów ustawy odnoszących się do rad programowych. To zagadnienie wykracza jednakże poza zakres kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, który nie ma prawa do badania ustawy z punktu widzenia celowości jej uchwalenia.
2. Zarzut drugi sprowadza się do kwestionowania konstytucyjności art. 1 pkt 15 powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. Zdaniem Wnioskodawcy jest on sprzeczny z treścią art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych oraz z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przewidującego zasadę wolności wyrażania opinii, która w swej treści obejmuje m.in. prawo do otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe.
Warto dodać, iż podobne zastrzeżenia zostały zgłoszone przez Prezydenta już wcześniej, we wniosku do Sejmu (z dnia 13 czerwca 1995 r.) o ponowne rozpatrzenie ustawy w części dotyczącej wielu kwestionowanych przepisów. Jednakże gdy idzie o przepis art. 1 pkt 15 regulujący obowiązki operatorów sieci kablowych, to wówczas, na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, przedstawiciel Kancelarii Prezydenta stwierdził, iż sprawa ta ma charakter “dodatkowy, uzupełniający i mniej istotny” (zob. wypowiedź posła sprawozdawcy na 53 posiedzeniu Sejmu w dniu 28 czerwca 1995 r., “Diariusz Sejmowy”).
Kwestionowany przepis ustawy o radiofonii i telewizji, w brzmieniu przed nowelizacją, miał następującą treść: “Operator sieci kablowej wprowadza programy do sieci kablowej w następującej kolejności.
1) ogólnopolskie programy radiofonii i telewizji publicznej,
2) regionalne programy radiofonii i telewizji publicznej”,
3) inne programy nadawców krajowych i zagranicznych. (art. 43 ust. 1)
W nowym brzmieniu przepis ten zachowuje w zasadzie bez zmian treść pkt 1 i 2, z tym jednak, iż w odniesieniu do programów regionalnych nastąpiło sprecyzowanie, iż chodzi o programy dostępne na danym obszarze, natomiast dotychczasowy pkt 3 został “rozbity” na dwa punkty: w nowym pkt 3 zostały wymienione programy innych nadawców krajowych dostępne na danym obszarze oraz pkt 4, w którym wskazano na programy innych nadawców krajowych i zagranicznych.
Ogólnie rzecz ujmując sporny przepis zarówno w dawnym, jak i obecnym brzmieniu zobowiązuje operatora sieci kablowej do przestrzegania określonej w nim kolejności wprowadzania programów do sieci. Różnica między poprzednim a obecnym sformułowaniem polega zaś na tym, iż dotychczas operator sieci kablowej miał swobodę działania i dowolnie wybierał kolejność wprowadzania programów komercyjnych nadawców krajowych i zagranicznych. Innymi słowy, poprzednio operator wprowadzając program do sieci kablowej nie mógł pominąć żadnego z ogólnopolskich i regionalnych programów radiofonii i telewizji publicznej, natomiast w odniesieniu do innych programów nadawców krajowych i zagranicznych o charakterze niepublicznym miał możliwość wyboru, tzn. mógł pominąć niektóre z nich, wprowadzając pozostałe. Ustawa nowelizująca przewiduje natomiast pewne ograniczenie, ponieważ w grupie krajowych nadawców komercyjnych wprowadza rozróżnienie między programami tych nadawców, dostępnymi na danym terenie oraz programami pozostałych nadawców krajowych, nakładając na operatorów sieci kablowych obowiązek wprowadzenia najpierw (ale po programach radiofonii i telewizji publicznej) programów nadawców krajowych wymienionych w pierwszej kolejności przed programami pozostałych nadawców krajowych oraz nadawców zagranicznych. Nowe brzmienie omawianego przepisu gwarantuje pierwszeństwo komercyjnym nadawcom krajowym, jednak nie wszystkim, lecz jedynie tym, którzy “nadają” na danym obszarze.
Wniosek Prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego nie kwestionuje w zasadzie sprawy preferencji nadawców krajowych nad zagranicznymi, lecz zgłasza głównie zastrzeżenia do wprowadzonych preferencji dla określonych nadawców tego samego rodzaju (krajowych komercyjnych). W szczególności zostało zakwestionowane kryterium wprowadzonego zróżnicowania w postaci wymagania “dostępności programu na danym obszarze”.
Ustosunkowując się do tego zarzutu trzeba przede wszystkim wskazać, iż sporny przepis wprowadza takie kryterium nie tylko w pkt. 3, lecz także w pkt. 2, odnosząc go w tym ostatnim przypadku do regionalnych programów radiofonii i telewizji publicznej. Tutaj jednak wymóg ten nie budzi zastrzeżeń Wnioskodawcy, mimo iż formalnie różnicuje on także sytuację nadawców regionalnych programów telewizji publicznej dzieląc ich na takich, których programy są dostępne na danym terenie oraz na tych, którzy wspomnianego warunku nie spełniają. Wydaje się jednak, iż w obu przepisach omawiane kryterium spełnia nieco odmienną funkcję. W pkt 2 kryterium to ma na celu wyłącznie wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych, które mogły powstawać na gruncie dotychczasowego sformułowania tego przepisu. Dosłowne jego rozumienie sugerowało bowiem, iż operator sieci kablowej miał obowiązek wprowadzenia do tej sieci wszystkich programów regionalnych, chociaż w doktrynie zajęto stanowisko, iż obowiązek ten dotyczy wyłącznie programów rozpowszechnianych na obszarze, na którym działał operator sieci kablowej.
Odmienną natomiast funkcję spełnia omawiane kryterium na gruncie pkt. 3 kwestionowanego przepisu. W sytuacji gdy kolejny punkt (4) tegoż przepisu wymienia programy innych nadawców krajowych i zagranicznych, nakaz uwzględnienia przez operatorów programów komercyjnych nadawców krajowych (po nadawcach o charakterze publicznym), dostępnych na danym obszarze, przed pozostałymi nadawcami krajowymi i zagranicznymi, jest równoznaczny, o czym była już mowa, z gwarancją pierwszeństwa dla tych nadawców.
Gdy idzie o samą treść kryterium “dostępności programu na danym obszarze” to ustawa o radiofonii i telewizji nie zawiera definicji tego określenia. Wynika ona jednak pośrednio z innych przepisów tejże ustawy. Zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy w zgłoszeniu o rejestrację rozprowadzania programu operator sieci kablowej powinien m.in. określić obszar, na którym program ma być rozprowadzany. Ponadto stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia KRRiT z dnia 13 sierpnia 1993 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i rozprowadzania programów w stacjach kablowych, wzoru rejestru i opłat za wpis do rejestru (Dz.U. Nr 79, poz. 375) wnioskodawca powinien dołączyć do takiego zgłoszenia m.in. oświadczenie o kolejności wprowadzania do sieci programów dostępnych na terenie objętym rozprowadzaniem za pomocą urządzeń odbiorczych powszechnego odbioru, których rozprowadzanie nie podlega zgłoszeniu. Należy zatem przyjąć, iż chodzi o programy dostępne na danym obszarze za pomocą urządzeń technicznych powszechnie dostępnych dla użytkowników, pozwalających na odbiór programu, a więc zwykłych anten.
Przechodząc do oceny wprowadzonego zróżnicowania wśród nadawców krajowych – z punktu widzenia naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa – należy przypomnieć sposób rozumienia tej zasady przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał dokonał wykładni zasady równości w wielu orzeczeniach (por. P. 2/87, U. 7/87, K. 1/88, K. 3/89, K. 1/90, K. 1/91). Zgodnie z utrwalonym poglądem zasada równości polega na tym,. iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowane równo, tzn. wg jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oznacza to tym samym akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Zasada równości jest więc ujmowana w kategoriach względnych i nie wyklucza określonych ulg czy preferencji (przywilejów).
W ujęciu konstytucyjnym równość wobec prawa zakłada istnienie wspólnej istotnej cechy faktycznej, uzasadniającej równe traktowanie obywateli (orzeczenie U. 9/90). W rozpatrywanej sprawie cechą tą jest kryterium dostępności programu na danym obszarze, różnicujące krajowych nadawców komercyjnych na tych, którzy legitymują się tą cechą oraz pozostałych nadawców (krajowych i zagranicznych), którzy kryterium tego nie spełniają, co w konsekwencji prowadzi do różnicowania ich praw.
We wniosku Prezydenta podniesiono, iż obligatoryjna kolejność wprowadzania programów do sieci kablowej, określona w art. 43 ust. 1 ustawy, w poprzednim brzmieniu, nie naruszała zasady równości, ponieważ wymienione w trzech punktach tegoż przepisu programy charakteryzowały się różnymi cechami. Zasadę tę narusza natomiast nowe brzmienie powołanego przepisu poprzez podział w pkt 3 i 4 nadawców komercyjnych przy pomocy wspomnianego kryterium. Wbrew temu twierdzeniu sytuacja prawna nie uległa tu jednak tak zasadniczej zmianie, gdyż nadal wymienione w tych punktach programy (podmioty) legitymują się odmiennymi cechami. Nie jest bowiem trafna teza, iż chodzi tu o preferencje nadawców tego samego rodzaju (krajowych komercyjnych). Traktowanie wszystkich komercyjnych nadawców krajowych jako podmiotów tego samego rodzaju jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy przeciwstawia się ich nadawcom publicznym. Wewnątrz tej grupy natomiast, nadawcy wymienieni w pkt. 3, różnią się od pozostałych nadawców cechą dostępności ich programów na obszarze, na którym działa sieć kablowa. Cecha ta zatem nie jest cechą wspólną wszystkich nadawców krajowych niepublicznych, lecz jedynie niektórych z nich. Adresatami normy zawartej w tym przepisie są zatem jedynie ci spośród komercyjnych nadawców krajowych, których programy są rozpowszechniane na danym terenie. Nadto należy wskazać, iż chodzi tu o podmioty (wymienione w pkt. 3) nadające na podstawie koncesji zezwalającej na nadawanie na danym obszarze. Są to więc podmioty należące do tej samej kategorii. Natomiast pozostali nadawcy komercyjni (pkt 4) tworzą odrębną klasę podmiotów prawnych.
O naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa możnaby zatem mówić jedynie w przypadku, gdyby kwestionowany przepis nakazywał odmienne traktowanie któregoś z nadawców, mieszczących się w grupie tych nadawców, których programy są dostępne na danym obszarze. Tak jednak nie jest, ponieważ w świetle omawianego przepisu wszyscy nadawcy programów rozpowszechnianych na danym terenie powinni być traktowani jednakowo. Odmiennie natomiast mogą być traktowani jedynie pozostali nadawcy krajowi, których programy nie są dostępne na obszarze, na którym działa telewizja kablowa. W konkluzji należy zatem stwierdzić brak podstaw do uznania, iż art. 1 pkt 15 ustawy (w nowym brzmieniu art. 43 ust. 1) narusza art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Zróżnicowanie nadawców krajowych ze względu na kryterium miejsca rozpowszechniania programu jest bowiem zgodne z treścią wyrażonej w tym artykule zasady równości wobec prawa.
Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał również związek zasady równości z zasadą sprawiedliwości, dopuszczając zróżnicowanie w prawie, o ile jest ono usprawiedliwione (por. m.in. orzeczenia K. 3/89, K. 1/90, K. 7/90, K. 1/91, K. 8/91). Obowiązki nakładane na obywateli (podmioty prawa) powinny być także ukształtowane zgodnie z zasadami równości, sprawiedliwości oraz ekonomiczności (por. K. 3/89, U.2/91).
Przyjęcie zasady, iż operator sieci kablowej ma obowiązek wprowadzania do tej sieci najpierw programów tych komercyjnych nadawców krajowych, których programy są dostępne na obszarze działania danego operatora sieci kablowej jest rozwiązaniem korzystnym zarówno dla tych operatorów, jak i dla obywateli-odbiorców programów radiowych i telewizyjnych. Tych pierwszych regulacja ta chroni przed nadmiernymi wydatkami, które musieliby ponieść w razie konieczności wprowadzania do sieci programów rozpowszechnianych poza obszarem ich działania. W ujęciu kwestionowanego przepisu mają oni zaś taki obowiązek tylko w odniesieniu do programów dostępnych na danym terenie przy pomocy urządzeń technicznych powszechnie dostępnych. Wprowadzone unormowanie chroni także konsumentów programów, gdyż gwarantuje im odbiór wszystkich rozpowszechnianych na danym obszarze programów krajowych nadawców niepublicznych, co nie zawsze było uwzględniane dotąd, z uwagi na pozostawienie operatorom sieci kablowych możliwości swobodnego wyboru wśród programów nadawców prywatnych, krajowych i zagranicznych. Ogólnie zatem regulacja ta poszerza możliwości odbioru programów telewizyjnych przez odbiorców sieci kablowej, bez konieczności narażenia ich na dodatkowe, wysokie opłaty, związane z realizacją zamiaru odbioru określonych programów.
Z przebiegu dyskusji parlamentarnych nad projektem ustawy nowelizującej wynika, iż głównym celem zmiany kwestionowanego przepisu było zapobieżenie możliwości dominacji w sieciach telewizji kablowej programów nadawanych zza granicy, bądź wręcz eliminowania z tych sieci programów niepublicznych nadawców krajowych. W dyskusji nad projektem podkreślano potrzebę wprowadzenia minimalnych gwarancji dla nadawców krajowych w celu ochrony polskich producentów i twórców radiowych i telewizyjnych w związku z możliwością pojawienia się w najbliższym czasie w szerszej skali programów w języku polskim, emitowanych przez nadawców zagranicznych, którzy nie ponoszą przy tym żadnych obciążeń z tym związanych (podatki, opłaty za częstotliwość itp), a wręcz odwrotnie uzyskują niekiedy nadmierne korzyści z reklam. Zapewnienie gwarancji dostępu do telewizji kablowej programów krajowych nadawców komercyjnych, działających na podstawie koncesji, miało zatem na celu wyrównanie szans tych nadawców (często dopiero wchodzących na rynek telewizyjny) w stosunku do nadawców zagranicznych, którzy osiągając z przyczyn wyżej wskazanych korzystniejszą sytuację finansową mogliby uzyskać nieuzasadnioną przewagę nad nadawcami krajowymi. Intencją zmiany treści art. 43 ust. 1 ustawy było więc odstępstwo od zasad wolnego rynku w tej dziedzinie poprzez częściowe ograniczenie swobody zawierania umów między operatorami sieci kablowych a nadawcami zagranicznymi w celu zagwarantowania koniecznej obecności polskich nadawców komercyjnych. Regulacja ta nie wyklucza jednak dostępu stacji zagranicznych do sieci telewizji kablowej w Polsce, gdyż nie wyłącza prawa operatorów tej sieci do dokonywania nadal wyboru spośród oferowanych programów, także zagranicznych, lecz jedynie wybór ten częściowo ogranicza. Podobne rozwiązania są znane w przepisach obowiązujących w niektórych krajach Europy Zachodniej (zob. wypowiedź posła sprawozdawcy na posiedzeniu Sejmu w dniu 1 marca 1995 r., “Diariusz Sejmowy”, s. 27).
Nie wydaje się również, by kwestionowany przepis godził w wolność słowa i prawo obywateli do informacji. Wręcz odwrotnie – ustawowe zagwarantowanie odbiorcom możliwości korzystania w sieci telewizji kablowej wszystkich programów dostępnych na danym obszarze poszerza dostępność różnorodnych programów dla obywateli, bez ponoszenia przez nich dodatkowych, wysokich opłat. Omawiany przepis nie wyłącza zresztą możliwości wprowadzania do sieci kablowej innych programów prywatnych nadawców krajowych i zagranicznych. Warto też zauważyć, iż został pozostawiony w mocy, bez zmian, art. 43 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji, zgodnie z którym Przewodniczący Krajowej Rady może, w uzasadnionych przypadkach, wydać decyzję zezwalającą na inną, niż przewidziana w ust. 1 tegoż artykułu, kolejność wprowadzania programów do sieci kablowej. Przepis ten zapewnia zatem niezbędną elastyczność w stosowaniu omawianej regulacji, stwarzając możliwość uwzględnienia sytuacji szczególnych. Mankamentem wskazanego przepisu jest natomiast brak jakichkolwiek wskazań co do przesłanek, które musiałyby być spełnione, by można było uznać, iż zachodzi wymieniony tu “uzasadniony przypadek”, pozwalający na zmianę kolejności programów wprowadzanych do sieci kablowej.
Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Artykuł ten bowiem nie wyklucza prawa państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych i telewizyjnych. Także ust. 2 tegoż artykułu podkreśla, iż korzystanie z wolności otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwa, może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom i ograniczeniom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej itp. W doktrynie, co warto dodać, dość jednoznacznie wyraża się pogląd, iż z brzmienia tegoż postanowienia wymienionej Konwencji wynika zakaz cenzury prewencyjnej.
Dodatkowo należy podnieść, iż zasadę wolności informacji telewizyjnej i obowiązki państw wynikające z tej zasady sformułowano także w Europejskiej Konwencji o Telewizji Ponadgranicznej. Artykuł 4 tej Konwencji (odwołujący się przy tym do omawianego art. 10 Europejskiej Konwencji) gwarantuje wolność odbioru i retransmisji (szerzej J. Sobczak: Ustawa o radiofonii i telewizji. Komentarz, Poznań 1984 r, s. 14-15). Z faktu, iż dane państwo jest stroną tej Konwencji nie wynika, iż jest ono zobowiązane stwarzać warunki preferujące programy nadawców, mających swe siedziby w innych państwach, będących stronami tej Konwencji (op.cit., J. Sobczak: jw., s. 204).
Generalnie zatem postanowienia wymienionych tu aktów prawa międzynarodowego dopuszczają możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę krajowego ograniczeń zasady wolności uzyskiwania informacji.
3. Kwestionowany we wniosku przepis art. 1 pkt 16, lit. b zaskarżonej ustawy uzupełnia dotychczasowy art. 44 ustawy o radiofonii i telewizji o nowy ust. 6. W jego treści zawarto możliwość określenia przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji w drodze rozporządzenia zakresu wymogów dla programów telewizyjnych rozprowadzanych w sieciach kablowych przeznaczonych przez nadawców zagranicznych dla odbiorców w kraju. Określenie zakresu tych wymogów nie jest jednakże pozostawione do dowolnej regulacji Radzie jak twierdzi wnioskodawca lecz zdeterminowane jest treścią art. 15 obowiązującej ustawy o radiofonii i telewizji, do którego odwołuje się kwestionowany przepis (“... zakres wymogów, o których mowa w art. 15 ...”). Ustalone w art. 15 wymogi, dotyczące programów telewizyjnych i radiowych odnoszą się do pochodzenia produkcji rozpowszechnianej w tych programach i określają udział w programach audycji wytwarzanych przez producentów krajowych (ust. 1) krajowych producentów niezależnych (“innych niż nadawca” – ust. 2) oraz audycji wytwarzanych przez producentów europejskich (ust. 3). Wprowadzony w drodze nowelizacji przepis upoważnia KRRiT do odpowiedniego określenia tych wymogów dla programów zagranicznych przeznaczonych dla odbiorców krajowych w sieciach kablowych. Ocena jego treści wskazuje, iż zawarte w nim upoważnienie wypełnia znamiona konstytucyjnej formuły (art. 36b, ust. 3 przepisów konstytucyjnych ) odnoszącej się do tej postaci prawotwórczej kompetencji KRRiT. Przepis ten określa zarówno formę aktu, podmiot uprawniony do jego wydania jak też konkretnie określoną treść, zakreślającą ramy aktu wydawanego “na podstawie ustaw i w celu ich wykonania”. Spełnia więc pożądany dla pozytywnej oceny jego konstytucyjności wymóg konkretności upoważnienia ustawowego. Zauważyć przy tym należy, że upoważnienie to posiada charakter fakultatywny; KRRiT samodzielnie ocenia celowość wydania rozporządzenia w kwestii określenia zakresu wymogów dla programów telewizyjnych rozprowadzanych w sieciach kablowych przeznaczonych przez nadawców zagranicznych dla odbiorców w kraju. Podstawę dla różnicowania postanowień zawartych w rozporządzeniach i w efekcie znacznego stopnia samodzielności Rady przy realizacji tej formy działalności prawotwórczej stanowi określone w wielu upoważnieniach ustawowych (m.in. art. 15, ust. 1 i 2) zalecenie uwzględniania przy normatywnej regulacji “charakteru poszczególnych nadawców oraz ich programów”. Treść działalności prawotwórczej KRRiT znajduje oparcie w art. 6 ustawy o radiofonii i telewizji określającym zadania KRRiT. Do podstawowych zadań KRRiT art. 6 ust. 2 pkt 2 zalicza “określanie w granicach upoważnień ustawowych, warunków prowadzenia działalności przez nadawców”.
Wszystkie, kwestionowane we wniosku przepisy ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji, w tym pkt 16, lit. b, zdaniem wnioskodawcy, są niezgodne z art. 1 (zasadą demokratycznego państwa prawnego), art. 36b ust. 1 (określającym status prawnoustrojowy KRRiT jako organu stojącego “na straży wolności słowa, realizacji prawa obywateli do informacji oraz interesu społecznego w radiofonii i telewizji”) oraz art. 67 ust. 1 i 2 (zasadą równości wobec prawa) przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Małej Konstytucji. O ile w stosunku do zaskarżonych przepisów art. 1 pkt 11 i 15 wnioskodawca uzasadnia bliżej swoje stanowisko, to wobec art. 1 pkt 16, lit. b takiego uzasadnienia zasadniczo brak. W końcowej części uzasadnienia wniosku w odniesieniu do rozpatrywanego przepisu występuje jedynie stwierdzenie, że regulacja ta zawiera “możliwość dowolnego ograniczania przepływu informacji idei z zagranicy ... przez organ państwa” co narusza istotę prawa człowieka do otrzymywania i przekazywania informacji i idei oraz prawa do wolności słowa (s. 6 wniosku). Niezgodne jest to w szczególności zdaniem Wnioskodawcy z art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych, w którym zawarte jest zapewnienie, iż “Rzeczypospolita Polska umacnia i rozszerza prawa i wolności obywateli”.
Szerzej swoje stanowisko w kwestii kolizji art. 1 pkt 16 lit. b z art. 36b, ust. 1, jak też konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 67 ust. 2) Prezydent przedstawił w złożonym 13 czerwca b.r. do Sejmu wniosku o ponowne rozpatrzenie ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji. Powyższy wniosek został przez Wnioskodawcę dołączony do wniosku o stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy jako jego załącznik. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny przy ocenie treści zarzutu o niekonstytucyjności art. 1 pkt 16 lit. b uznał za celowe sięgnięcie również do argumentacji zawartej w powyższym wniosku. Zgodnie z jego treścią dokonana przez kwestionowany przepis zmiana art. 44 ustawy o radiofonii i telewizji zmierza w kierunku rozszerzenia władztwa Krajowej Rady nad zestawem programów komercyjnych rozprowadzanych w sieciach kablowych i to zarówno w przedmiocie preferowania konkretnych nadawców jak i ograniczania dostępu do programów nadawców zagranicznych. Sprzeciwia się to nie tylko zasadzie równości szans podmiotów gospodarczych (nadawców) ale także ogranicza prawo dostępu przez odbiorców do otwartej, pluralistycznej oferty radiofonii i telewizji komercyjnej. Wprowadzona do art. 44 ustawy w nowym ustępie kompetencja Krajowej Rady ograniczy, zdaniem Wnioskodawcy, obecność w sieciach kablowych programów nadawców zagranicznych. Krajowa Rada jest właściwa w sprawach radiofonii i telewizji jako organ państwa polskiego, ale nie powinna mieć żadnych uprawnień do regulowania zestawu treści programowych wobec nadawców obcych. Powyższa kompetencja zdaniem Prezydenta może służyć eliminacji z polskiego rynku komercyjnej radiofonii i telewizji dowolnego nadawcy (s. 5-6 wniosku o ponowne rozpatrzenie ustawy).
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu Wnioskodawcy co do niezgodności art. 1 pkt 16 lit. b ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji z art. 1, art. 36b ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych.
Po ustaleniu, że kwestionowany we wniosku przepis zawiera normę kompetencyjną dotyczącą, mającego oparcie w art. 36b ust. 3 przepisów konstytucyjnych upoważnienia Krajowej Rady do regulacji w drodze rozporządzenia pewnej, konkretnie określonej materii ustawy o radiofonii i telewizji, co oznacza, że z tego punktu widzenia jego konstytucyjność nie może budzić zastrzeżeń, – TK rozpatrzył zarzuty Wnioskodawcy odnoszące się do treści tego upoważnienia.
W tej kwestii, na podstawie analizy dokumentów okresu uchwalenia tej ustawy Trybunał ustalił, iż problem konstytucyjności treści tego upoważnienia był przedmiotem rozważań zarówno w Sejmie jak i w Senacie a aktualna treść tego upoważnienia ukształtowana została w wyniku przyjęcia poprawki Senatu kwestionującej zgodność jej dotychczasowego brzmienia z konstytucją. Przyjęta pierwotnie na 45 posiedzeniu Sejmu w dniu 17 marca 1995 r. w wersji zaproponowanej we wniosku mniejszości treść art. 1 pkt 16 lit. b rozpatrywanej ustawy odwoływała się nie tylko do wymogów określonych w art. 15 ustawy o radiofonii i telewizji lecz nadto również wynikających z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi a także ustawy o środkach farmaceutycznych, a dotyczących zakazu reklamowania alkoholu i leków (45 posiedzenie Sejmu w dniu 17 marca 1995 r. “Diariusz Sejmowy”, s. 154 oraz druk Nr 872 – A). Regulacja ta spotkała się ze sprzeciwem Senatu, który w poprawce do artykułu zaproponował wykreślenie nowowprowadzonych sformułowań. W uzasadnieniu do tej uchwały Senat “... uznał, iż obowiązujący na gruncie naszego prawa ustawowy, bezwzględny zakaz reklamy alkoholu oraz zakaz prowadzenia w środkach masowego przekazu reklamy leków wydawanych wyłącznie z przepisu lekarza nie powinien podlegać modyfikacjom dokonywanym przez Krajową Radę w drodze aktu niższego rzędu – jakim jest rozporządzenie” (uchwała Senatu RP z dnia 6 kwietnia 1995 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz o zmianie niektórych innych ustaw – druk Nr 940). Powyższa poprawka Senatu została przyjęta na 49 posiedzeniu Sejmu w dniu 10 maja 1995 r. (“Diariusz Sejmowy”, s. 73) i ostatecznie treść rozpatrywanego przepisu odwołuje się jedynie do wymogów określonych w art. 15 ustawy o radiofonii i telewizji. W trakcie prac sejmowych rozważano nie tylko zgodność tej nowelizacji z prawem wewnętrznym ale również z umowami międzynarodowymi. Świadczy o tym następująca wypowiedź posła – sprawozdawcy w trakcie rozpatrywania wniosku Prezydenta o ponowne rozpatrzenie ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji: “Chciałbym tu przypomnieć, że w wyniku poprawki Senatu Wysoka Izba zmieniła pierwotne brzmienie przepisu zawartego w ustawie nowelizującej właśnie dlatego, by usunąć ewentualną, choć nie dla wszystkich oczywistą kolizję tych przepisów z wiążącymi Polskę porozumieniami międzynarodowymi” (53 posiedzenie Sejmu w dniu 28 kwietnia 1995 r. “Diariusz Sejmowy”, s. 62). Trybunał Konstytucyjny uznał, iż wobec wyraźnego dopuszczenia przez art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności zasady, iż nie stanowi naruszenia wolności wypowiedzi udzielanie przez państwo zezwoleń dla przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych czy kinematograficznych, trudno dopatrzyć się w kwestionowanym przepisie działania ustawodawcy zmierzającego do dowolnego ograniczenia wolności wypowiedzi i przepływu informacji z zagranicy i tym samym również naruszenia art. 1 przepisów konstytucyjnych. Rozpowszechnianie informacji i idei za pośrednictwem radiofonii i telewizji podlega regulacji prawnej w każdym kraju a wolność słowa nadawców winna harmonizować z prawem odbiorców do informacji oraz z wymogami interesu publicznego. Na straży tych wartości w przekazach radiowych i telewizyjnych konstytucja (art. 36b ust. 1) postawiła Krajową Radę Radiofonii i Telewizji.
Oczywistym jest, że organ ten, jako organ państwa polskiego nie posiada uprawnień do regulowania zestawu treści programowych nadawców zagranicznych, ale też z zaskarżanego przepisu art. 1 pkt 16 lit. b tego rodzaju uprawnienie dla Krajowej Rady nie wynika. Przepis ten jedynie upoważnia Krajową Radę do określenia zakresu wymogów dla programów telewizyjnych, które rozprowadzane są w sieciach kablowych. Odnosi się to wyłącznie do programów, które nadawcy zagraniczni przeznaczyli dla odbiorców w Polsce a zakres wymogów winien być identyczny jak w przypadku nadawców krajowych. W ocenie Trybunału kwestionowany przepis wypełnił pewną lukę w dotychczasowej regulacji i nie narusza lecz wręcz służy gwarantowaniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Uznając za wspólną, istotną dla identyfikacji nadawców cechę w postaci nadawania programów przeznaczonych dla odbiorców w kraju, wprowadzona regulacja przewidująca możliwość określania przez KRRiT dla nadawców zagranicznych nadających programy dla odbiorców w Polsce takiego samego zakresu wymogów jaki obowiązuje nadawców krajowych znosi, w przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego, stan nieuzasadnionego uprzywilejowania tej grupy nadawców w postaci braku konieczności podporządkowania się wymogom prawa krajowego.
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił również poglądu Wnioskodawcy odnośnie negatywnej funkcji jaką pełnić może zaskarżony przepis (“może ... służyć eliminacji z polskiego rynku komercyjnej radiofonii i telewizji dowolnego nadawcy”). Niezależnie od przekonania, że przepis ten takiej funkcji nie spełni, Trybunał uznał, iż nie może oceniać potencjalnych, hipotetycznych zagrożeń jakie nieść może za sobą w istocie każde upoważnienie do wydania aktu wykonawczego. Upoważnienia te mogą być bowiem wykonane zgodnie z prawem wewnętrznym a także wiążącymi Polskę zobowiązaniami międzynarodowymi, bądź też z ich naruszeniem i dopiero treść rozporządzenia może być przedmiotem badania jego konstytucyjności czy legalności i w efekcie oceny praworządności działania organu upoważnionego do jego wydania. Również funkcja jaką pełnić może rozporządzenie może być stwierdzona zasadniczo dopiero po jego wydaniu. Nieudokumentowane rozważania na temat ewentualnych, potencjalnych zagrożeń jakie nieść może kwestionowane upoważnienie ustawowe dotyczą zasadniczo sfery niekonstytucyjności przepisu lecz jego celowości, co pozostaje poza zakresem oceny Trybunału Konstytucyjnego.
W tym stanie rzeczy Trybunał orzekł jak w sentencji.
ORZECZENIE
z dnia 28 listopada 1995 r.
Sygn. akt K. 17/ 95
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Andrzej Zoll – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Tomasz Dybowski
Lech Garlicki
Stefan J. Jaworski
Krzysztof Kolasiński
Wojciech Łączkowski
Ferdynand Rymarz
Jadwiga Skórzewska-Łosiak
Wojciech Sokolewicz
Janusz Trzciński -sprawozdawca
Błażej Wierzbowski
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 1995 r. na rozprawie w trybie art. 18 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184) sprawy z wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:
niezgodności art. 1 pkt 11, 15 oraz pkt 16 lit. b ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz o zmianie niektórych innych ustaw z art. 1, 36b ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy art. 77 powołanej na wstępie Ustawy Konstytucyjnej
o r z e k a:
1. Art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz o zmianie niektórych innych ustaw jest zgodny z art. 1, art. 36b oraz z art. 67 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184)
2. Art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz o zmianie niektórych innych ustaw jest zgodny z art. 1, art. 36b oraz z art. 67 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184)
3. Art. 1 pkt 16 lit.b ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz o zmianie niektórych innych ustaw jest zgodny z art. 1, art. 36b oraz z art. 67 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184)
Uzasadnienie:
I
1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 6 lipca 1995 r. wniósł o stwierdzenie niezgodności (art. 1 pkt 11, 15 oraz pkt 16 lit. b) ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz o zmianie niektórych innych ustaw z art. 1, art. 36b ust. 1 oraz z art. 67 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, zm.: z 1995 r. Dz.U. Nr 38, poz. 184).
Wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku stwierdził, że:
A. Uchwalona dnia 29 czerwca 1995 r. ustawa w art. 1 pkt 10 skreśla w art. 28 ust. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 1993 r. Nr 7, poz. 34), zaś w art. 1 pkt 11 dodaje nowy art. 28a, w którym określiła skład osobowy, kadencję, kompetencje i przywileje “rad programowych publicznej radiofonii i telewizji”. W przepisie tym nie określono w sposób czytelny charakteru, ustroju i pozycji tych rad w stosunku do organów spółek – jednostek publicznej radiofonii i telewizji. Natomiast w dodanym art. 28a ust. 2 stwierdzono, że “jej członkowie reprezentują społeczne interesy i oczekiwania związane z działalnością programową” co nasuwa konkluzję, iż rady stały się “stróżami” interesu społecznego w publicznej radiofonii i telewizji, i że pozostaje to w sprzeczności z art. 36b ust. 1 przepisów konstytucyjnych, który rolę wspomnianego “stróża” wyznaczył Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji – organowi państwa.
Zdaniem Wnioskodawcy kwestionowany art. 1 pkt 11 ustawy narusza też art. 1 przepisów konstytucyjnych, gdyż nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest normatywne kreowania organu, którego ustroju i charakteru nie da się ustalić. Tak skonstruowany przepis narusza reguły prawidłowego i jednoznacznego formułowania treści przepisów prawa, państwa prawnego.
B. W art. 2 pkt 15 ustawy nowelizującej ustawodawca – zdaniem Wnioskodawcy – zmienił zasadę obligatoryjnej kolejności wprowadzania programów do sieci kablowej i w miejsce dotychczasowego pkt 3 w art. 43 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji ustalił w nowych pkt. 3 i 4 podział nadawców komercyjnych na bardziej i mniej preferowanych w dostępie do odbioru w ramach sieci kablowych. Przepis ten, opatrzony sankcją normatywną zawartą w art. 45 ust. 2 i 3 ustawy o radiofonii i telewizji (zakaz rozprowadzania) nakłada na operatorów sieci kablowych obowiązek wykupienia licencji programów krajowych nadawców komercyjnych o dużej mocy rozpowszechniania (koncesje ogólnopolskie) jako warunek wprowadzenia do sieci programów innych nadawców krajowych. Wnioskodawca uznał, że takie różnicowanie narusza “konstytucyjną zasadę równości podmiotów prawa” (art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych). Wnioskodawca zauważył bowiem, że omawiana ustawa wyróżnia nadawców publicznej radiofonii i telewizji (rozdział 4) oraz nadawców koncesjonowanych zwanych też komercyjnymi (rozdział 5). Nadawców pierwszej grupy ustawa różnicuje według kryterium terytorialnego (ogólnokrajowa telewizja i radiofonia i odpowiednio – regionalne). Natomiast nadawcy komercyjni nie podlegają temu zróżnicowaniu. Stąd obligatoryjna kolejność wprowadzania do sieci kablowych określona w art. 43 ust. 1 ustawy w dotychczasowym brzmieniu – nie narusza zasady równości, bowiem wymienione w jego 3 punktach programy charakteryzowały się różnymi cechami. Natomiast nowe brzmienie art. 43 ust. 1 ustalone w art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej naruszyło zdaniem Wnioskodawcy zasadę równości, szczególnie przez różnicowanie w pkt. 3 i 4 nadawców komercyjnych, a także prawo obywateli do otrzymywania i przekazywania informacji, idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe i w ten sposób narusza także art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (ratyfikowanej przez Polskę).
C. Ustawowe preferencje dla określonych nadawców tego samego rodzaju, (tj. krajowych komercyjnych), jak też możliwość dowolnego ograniczania informacji i idei z zagranicy (art. 1 pkt 16 lit. b) poprzez organ państwa (Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji) – naruszają istotę prawa człowieka do otrzymywania i przekazywania informacji i idei oraz prawa do wolności słowa.
2. Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, ustosunkowując się w piśmie z dnia 8 sierpnia 1995 r. do zarzutów podniesionych przez Wnioskodawcę uznał, że kwestionowane przepisy ustawy nie naruszają przepisów konstytucyjnych. Jego zdaniem rady programowe mają charakter opiniodawczo-doradczy, reprezentują społeczne interesy i oczekiwania związane z działalnością programową spółek – jednostek publicznej radiofonii i telewizji, oceniają ogólne zasady konstruowania programów, ich poziom i jakość. Uchwały rady programowej nie są wiążące i mogą być przedmiotem obrad i postanowień rady nadzorczej.
Nowe brzmienie art. 43 ust. 1 nie prowadzi do istotnej zmiany nałożonych na operatorów obowiązków, a jedynie służy większemu sprecyzowaniu dotychczasowych postanowień tego przepisu i jest korzystne z punktu widzenia konsumenta-odbiorcy programu. Intencją było zagwarantowanie podmiotom krajowym dostępu do sieci kablowych. Brak takich gwarancji może doprowadzić do sytuacji, w której nastąpi brak równowagi i uzyskanie dominacji na rynku przez nadawców nadających program z zagranicy.
Wreszcie w piśmie podniesiono, że z art. 36b przepisów konstytucyjnych wynika, iż wolność słowa nadawców musi harmonizować z prawem odbiorców do informacji oraz z wymogami interesu społecznego. Tym samym przepisy konstytucyjne dopuszczają ustanowienie odrębnego, bardziej ścisłego systemu ograniczeń w odniesieniu do elektronicznych środków masowego przekazu.
3. Prokurator Generalny ustosunkowując się w piśmie z dnia 27 lipca 1995 r. do zarzutów podniesionych we wniosku zwrócił uwagę, że kompetencje rady programowej ograniczone są do oceny poziomu i jakości programu bieżącego oraz programów ramowych, a więc nie ma ona uprawnień do decydowania o emitowaniu bądź zakazie emitowania jakiegokolwiek programu.
Ustosunkowując się do zarzutu niekonstytucyjności art. 43 ust. 1 ustawy w nowym brzmieniu, Prokurator Generalny zauważył, że przepis ten, który w istocie chroni rynek krajowy, nadawców krajowych działających na podstawie polskiego prawa, wypełniających obowiązki na rzecz polskiego społeczeństwa, płacących podatki w Polsce – nie może być utożsamiany z naruszeniem zasady równości.
Natomiast rozważając wprowadzenie do art. 44 obowiązującej ustawy o radiofonii i telewizji nowego ust. 6 Prokurator Generalny uznał, że przepis ten nie daje podstaw do ingerowania w treści programowe nadawców zagranicznych, jedynie upoważnia Krajową Radę Radiofonii i Telewizji do określenia zakresu wymogów dla programów telewizyjnych, które mogą być rozprowadzane w sieciach kablowych. Dotyczy to wyłącznie programów, które nadawcy zagraniczni przeznaczyli dla odbiorców w Polsce, zaś zakres wymogów jest identyczny, jak w przypadku nadawców krajowych. Inny stan mógłby prowadzić do omijania polskiego prawa, co uzasadniałoby zarzut o nierównym traktowaniu nadawców charakteryzujących się wspólną cechą – nadawania programów przeznaczonych dla odbiorców krajowych.
II
Na rozprawie w dniu 28 listopada 1995 r. przedstawiciele Wnioskodawcy i uczestników postępowania podtrzymali dotychczasowe stanowiska wyrażone wcześniej w pismach do Trybunału, z tym, iż przedstawiciel Wnioskodawcy rozszerzył zarzut niezgodności art. 1 pkt 15 kwestionowanej ustawy także z art. 6 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy.
Obecny na rozprawie przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji stosownie do wcześniej wyrażonego w piśmie do Trybunału stanowiska oświadczył, iż KRRiT nie znalazła podstaw do zajęcia w sprawie stanowiska i uzasadnił to tym, iż KRRiT zajmując stanowisko w sprawie, musiałaby stać się stroną w sporze pomiędzy Sejmem a Prezydentem, a tego chce uniknąć. Przewodniczący KRRiT przypomniał także, iż KRRiT brała udział na pewnym etapie przygotowania projektu ustawy będącej przedmiotem skargi.
Trybunał uwzględniając wniosek Wnioskodawcy o dopuszczenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadków Andrzeja Ostrowskiego i Ryszarda Wojtaszka reprezentujących Zarząd Główny Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Telewizji Kablowej przesłuchał świadków stosownie do wniosku na okoliczność technicznych możliwości stosowania normy prawnej art. 1 pkt 15 kwestionowanej ustawy.
Świadek Andrzej Ostrowski zeznał, iż obawy środowiska budzi ustawowe sformułowanie zawarte w zmienionym art. 43 ustawy. Zaznaczył, iż praktycznie we wszystkich krajach funkcjonuje zasada must carry, ale w większości krajów dotyczy to programów publicznych lub też ważnych z innych względów społecznych programów, np. w Belgii są to programy flamandzkie. Usytuowanie ustawowe nadawcy w pozycji must carry nakłada na operatora obowiązek wykupienia licencji, zapłaty za prawa nadawcy, zgodnie z przepisami ustawy prawo autorskie i prawa pokrewne. Świadek zeznał, iż skoro nadawca komercyjny z mocy prawa ma funkcjonować w telewizji kablowej, może zażądać opłaty za tę licencję. W efekcie spowoduje to zubożenie rynku kablowego i z pewnością zubożenie oferty. Dalej zeznał on, iż w Polsce mamy sieci budowane według różnych standardów technicznych od 300 do 800 Mhz, co pozwala na wprowadzenie do kabla od kilkunastu do 40 kilku programów telewizyjnych. I choć w chwili obecnej nie ma przeszkód technicznych do wprowadzenia programów wymienionych w pkt 4 art. 43 ust. 1 powołanej ustawy, bo jest ich zaledwie kilka, sytuacja ta wkrótce może się zmienić. Ogromna rewolucja technologiczna, w obliczu której stoimy pozwoli, z punktu widzenia technicznego, na wyemitowanie tych programów nawet i kilkuset, i wówczas takie brzmienie przepisu może budzić obawy. Ponadto świadek oświadczył, iż w jego odczuciu pkt 3 art. 43 ust. 1 stwarza sytuację uprzywilejowaną dla grupy nadawców dysponujących silnymi nadajnikami, obejmującymi cały kraj, w stosunku do nadawców regionalnych, co oczywiście wynika z uzyskanej koncesji do nadawania programu w ramach telewizji komercyjnej. Ona określa na jakim obszarze program jest nadawany.
Przesłuchany przez Trybunał Konstytucyjny w charakterze świadka – Ryszard Wojtaszek zeznał, iż telewizja kablowa w Polsce rozwija się w warunkach niedoinwestowania, dlatego też sieci kablowe, których jest u nas około 2 tys., są niewielkie, jak najtańsze, by dostarczać usługę za stosunkowo umiarkowaną, akceptowalną, miesięczną opłatę. Powoduje to, iż ogromna większość sieci telewizji kablowych w Polsce dochodzi do granic technicznych możliwości rozprowadzania programów telewizyjnych. Większość ma możliwość wprowadzenia 5-7 programów telewizyjnych przy spełnieniu kryteriów jakości i dopuszczenia ich do użytku przez Państwową Agencję Energokomunikacyjną. Dalej świadek oświadczył, iż operatorzy tv kablowej nie mogą wykorzystać około połowy pojemności pasma telewizyjnego dlatego, że ich odbiorcy nie mają odpowiednich odbiorników. Są jednak – jak zaznaczył – środki techniczne pozwalające temu zaradzić. Zdaniem świadka w chwili obecnej taki zapis ustawowy art. 43 nie wprowadza ograniczeń, ale gwałtowny postęp techniczny spowoduje, że na jednej częstotliwości będzie można nadawać kilka programów, a nie tylko jeden. Dojdzie do tego, iż pewna kategoria programów komercyjnych będzie wypierała z sieci kablowej wszystkie inne programy. Uważa on, iż zwiększająca się liczba podmiotów, które będą mogły korzystać z nowego zapisu pkt 3 art. 43 ust. 1 ustawy wpłynie na to, że liczba nadawców, którzy będą zakwalifikowani do pkt 4 będzie się systematycznie zmniejszała, zubożając ofertę telewizji kablowej. Świadek zaznaczył, iż obecnie do kategorii nadawców objętych pkt 3 art. 43 ust. 1 ustawy zaliczyć można wszystkich nadawców, którzy uzyskali koncesję Krajowej Rady Radiofonii i TV do nadawania na danym obszarze, a odbiór ich programów jest na tym terenie możliwy przy użyciu dostępnych środków technicznych.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Co do zarzutu sprzeczności art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz o zmianie niektórych innych ustaw z art. 36b ust. 1 oraz z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, to jest on oparty na tezie, że ustawodawca powołał do życia bliżej nieokreślony co do jego “ustroju” i “charakteru” organ, przypisując mu konstytucyjne kompetencje przynależne KRRiT.
W tej kwestii Trybunał Konstytucyjny pragnie przede wszystkim stwierdzić że, rady programowe publicznej radiofonii i telewizji (art. 1 pkt 11 powołanej ustawy) znane są także obowiązującej ustawie i ich istnienie nie było dotąd kwestionowane. Różnice w regulacji pomiędzy proponowaną zmianą (art. 1 pkt 11) a dotychczasową regulacją (art. 28 ust. 7) sprowadzają się w istocie do: propozycji szczegółowego uregulowania w ustawie składu i sposobu powołania rady, usytuowania rady nie przy zarządzie jak dotąd lecz przy radzie nadzorczej oraz rezygnacji z akcentowania, że rada programowa jest organem opiniodawczo-doradczym jednego z organów spółki.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w pozycji ustrojowej rad programowych w proponowanej regulacji nie nastąpiły żadne istotne zmiany, które dawałyby podstawę do twierdzenia, że ustawa powołała do życia nowy organ państwa o konkurencyjnych wobec KRRiT kompetencjach lub że powołała nowy organ spółki wbrew postanowieniom ustawy o radiofonii i telewizji i postanowieniem kodeksu handlowego.
Trudno uznać, że kompetencje rad programowych naruszają konstytucyjne kompetencje KRRiT opisane w art. 36 b przepisów konstytucyjnych. W ustawie pisze się, że rada programowa “reprezentuje ugrupowania parlamentarne” a jej członkowie “reprezentują społeczne interesy i oczekiwania związane z działalnością programową spółki”. Nadto rada programowa “podejmuje uchwały zawierające oceny poziomu i jakości programu bieżącego oraz programów ramowych” (art. 1 pkt 11). Art. 36b ust. 1 przepisów konstytucyjnych, do którego odwołuje się Wnioskodawca stanowi, że: “Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji stoi na straży wolności słowa, realizacji prawa obywateli do informacji oraz interesu społecznego w radiofonii i telewizji”. Zarzut, że ustawodawca sprzecznie z brzmieniem art. 36b ust. 1 przepisów konstytucyjnych ustanowił rady “stróżami interesu społecznego” nie znajduje potwierdzenia w analizie przepisów ustawy odnoszących się do kompetencji rady. Po pierwsze – członkowie rady, a nie rada jedynie reprezentują “społeczne interesy i oczekiwania związane z działalnością spółki”. Natomiast KRRiT “Stoi na straży... interesu społecznego w radiofonii i telewizji”. Co innego jest “reprezentować” interes społeczny co innego zaś “stać na straży” interesów społecznych. Skutkiem wyposażenia KRRiT w kompetencje stania na straży interesów społecznych było przyznanie KRRiT odpowiednich kompetencji władczych w ustawie o radiofonii i telewizji.
Rada programowa nie jest organem spółki. Analiza art. 1 pkt 11 oraz analiza art. 26-30 obowiązującej ustawy o radiofonii i telewizji odnoszących się wprost do spółek w radiofonii i telewizji a także analiza kodeksu handlowego prowadzi do wniosku, że w strukturze władz spółek w publicznej radiofonii i telewizji nie nastąpiły żadne zmiany. W szczególności nie postanowiono, aby rada programowa weszła w skład struktury organizacyjnej władz spółki jako jej statutowy organ. Znowelizowane postanowienia ustawy dotyczące rad programowych nie naruszają układu organów spółki i ich kompetencji. Wprowadzenie art. 28a w miejsce skreślonego art. 28 ust. 7 (regulujących instytucję rad programowych) niczego nie zmieniło w znaczeniu prawnym art. 26 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji, który postanawia, że “do spółek wymienionych w ust. 2 i 3 (tzn. do spółek publicznej radiofonii i telewizji) stosuje się “z zastrzeżeniem art. 27-30 ustawy, przepisy Kodeksu handlowego z wyjątkiem przepisów art. 313 i 396”.
Ustawa o radiofonii i telewizji utrzymuje w art. 27-30 strukturę organów spółki zgodnie z postanowieniami kodeksu handlowego (a więc walne zgromadzenie, rada nadzorcza, zarząd) a formuła “z zastrzeżeniem art. 27-30” odnosi się tylko do pewnych, modyfikacji, odnoszących się np. do składu organów spółki ich powoływania i odwoływania oraz kadencji organów spółki. Rada programowa nie jest ani organem zarządzającym ani nadzorczym spółki.
Rada programowa, co przede wszystkim wynika z analizy art. 1 pkt 11, jest organem pomocniczym, opiniodawczo-doradczym rady nadzorczej. Co prawda ustawodawca zrezygnował w ustawie nowelizującej z określenia rady jako organu opiniodawczo-doradczego, (choć pozostawił to określenie w art. 30 ust. 4 nazywając radę programową oddziału organem opiniodawczo-doradczym dyrektora terenowego oddziału spółki), ale nie można tylko na tej podstawie twierdzić, że w ten sposób rady straciły cechę organu pomocniczego, opiniodawczo-doradczego organu spółki. Rozstrzygający dla oceny rady jako organu pomocniczego jest charakter podejmowanych przez nią uchwał. Otóż; “Rada programowa podejmuje uchwały zawierające oceny poziomu i jakości programu bieżącego oraz programów ramowych. Uchwały w sprawach programowych podejmowane większością głosów w obecności co najmniej połowy składu rady są przedmiotem obrad i postanowień rady nadzorczej”. Postanowienie podanej ustawy stwierdzające, że “uchwały rady są przedmiotem obrad i postanowień rady nadzorczej”, wyraźnie wskazuje, że uchwały rady nie mogą wywoływać żadnych skutków prawnych wobec podmiotów innych niż rada nadzorcza i że jeżeli miałyby mieć charakter wiążący (np. zarząd spółki), to musiałyby przybrać postać uchwały rady nadzorczej. Uchwały rady programowej, według tej konstrukcji, która jest zapisana w proponowanym art. 28a ust. 3, z prawnego punktu widzenia są jedynie opiniami dla rad nadzorczych. Rada nadzorcza mająca obowiązek rozpatrzyć te opinie może przyjąć bądź odrzucić. Gdyby uchwały rady programowej miały mieć charakter wiążący – choć trudno sobie taką sytuację wyobrazić, aby podmiot nie będący organem spółki miał podejmować decyzje wiążące – to ustawa musiałaby wyraźnie tak postanowić.
Również analiza dyskusji parlamentarnej toczącej się nad projektem nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji pokazuje, że nowelizacja przepisów dotyczących rad programowych nie miała na celu zmiany opiniodawczo-doradczego charakteru rady programowej. Mówił o tym wyraźnie poseł sprawozdawca (zob. 45 posiedzenie Sejmu w dniu 17 marca 1995 r., “Diariusz Sejmowy”, s. 154). Jego stanowisko nie było kwestionowane.
Ostatnim zagadnieniem, do którego Trybunał Konstytucyjny w zakończeniu tej części uzasadnienia chciałby się odnieść, to zagadnienie ustawowej regulacji instytucji rad programowych. Bardziej szczegółowa, niż dotąd, regulacja instytucji rad programowych w ustawie, a w szczególności opisanie w ustawie sposobu powołania rad, oraz wzmianka o wysokości diet wypłacanych członkom rady programowej – wszystko to może wywoływać wrażenie, że w porównaniu ze stanem dotychczasowym, gdzie opisane powyżej szczegóły miały być regulowane w statucie spółki, powołano do życia nowy organ państwa, albo co najmniej nowy organ spółki, charakterystyczny dla spółek w radiofonii i telewizji publicznej. W rzeczywistości istota rad programowych jako organów opiniodawczo-doradczych rad nadzorczych nie uległa w ustawie nowelizującej zmianie. Można się zatem zastanawiać, nie kwestionując prawa Sejmu do regulacji wybranych przez niego materii w formie ustawy, czy była potrzeba nowelizacji dotychczasowych przepisów ustawy odnoszących się do rad programowych. To zagadnienie wykracza jednakże poza zakres kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, który nie ma prawa do badania ustawy z punktu widzenia celowości jej uchwalenia.
2. Zarzut drugi sprowadza się do kwestionowania konstytucyjności art. 1 pkt 15 powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. Zdaniem Wnioskodawcy jest on sprzeczny z treścią art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych oraz z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przewidującego zasadę wolności wyrażania opinii, która w swej treści obejmuje m.in. prawo do otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe.
Warto dodać, iż podobne zastrzeżenia zostały zgłoszone przez Prezydenta już wcześniej, we wniosku do Sejmu (z dnia 13 czerwca 1995 r.) o ponowne rozpatrzenie ustawy w części dotyczącej wielu kwestionowanych przepisów. Jednakże gdy idzie o przepis art. 1 pkt 15 regulujący obowiązki operatorów sieci kablowych, to wówczas, na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, przedstawiciel Kancelarii Prezydenta stwierdził, iż sprawa ta ma charakter “dodatkowy, uzupełniający i mniej istotny” (zob. wypowiedź posła sprawozdawcy na 53 posiedzeniu Sejmu w dniu 28 czerwca 1995 r., “Diariusz Sejmowy”).
Kwestionowany przepis ustawy o radiofonii i telewizji, w brzmieniu przed nowelizacją, miał następującą treść: “Operator sieci kablowej wprowadza programy do sieci kablowej w następującej kolejności.
1) ogólnopolskie programy radiofonii i telewizji publicznej,
2) regionalne programy radiofonii i telewizji publicznej”,
3) inne programy nadawców krajowych i zagranicznych. (art. 43 ust. 1)
W nowym brzmieniu przepis ten zachowuje w zasadzie bez zmian treść pkt 1 i 2, z tym jednak, iż w odniesieniu do programów regionalnych nastąpiło sprecyzowanie, iż chodzi o programy dostępne na danym obszarze, natomiast dotychczasowy pkt 3 został “rozbity” na dwa punkty: w nowym pkt 3 zostały wymienione programy innych nadawców krajowych dostępne na danym obszarze oraz pkt 4, w którym wskazano na programy innych nadawców krajowych i zagranicznych.
Ogólnie rzecz ujmując sporny przepis zarówno w dawnym, jak i obecnym brzmieniu zobowiązuje operatora sieci kablowej do przestrzegania określonej w nim kolejności wprowadzania programów do sieci. Różnica między poprzednim a obecnym sformułowaniem polega zaś na tym, iż dotychczas operator sieci kablowej miał swobodę działania i dowolnie wybierał kolejność wprowadzania programów komercyjnych nadawców krajowych i zagranicznych. Innymi słowy, poprzednio operator wprowadzając program do sieci kablowej nie mógł pominąć żadnego z ogólnopolskich i regionalnych programów radiofonii i telewizji publicznej, natomiast w odniesieniu do innych programów nadawców krajowych i zagranicznych o charakterze niepublicznym miał możliwość wyboru, tzn. mógł pominąć niektóre z nich, wprowadzając pozostałe. Ustawa nowelizująca przewiduje natomiast pewne ograniczenie, ponieważ w grupie krajowych nadawców komercyjnych wprowadza rozróżnienie między programami tych nadawców, dostępnymi na danym terenie oraz programami pozostałych nadawców krajowych, nakładając na operatorów sieci kablowych obowiązek wprowadzenia najpierw (ale po programach radiofonii i telewizji publicznej) programów nadawców krajowych wymienionych w pierwszej kolejności przed programami pozostałych nadawców krajowych oraz nadawców zagranicznych. Nowe brzmienie omawianego przepisu gwarantuje pierwszeństwo komercyjnym nadawcom krajowym, jednak nie wszystkim, lecz jedynie tym, którzy “nadają” na danym obszarze.
Wniosek Prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego nie kwestionuje w zasadzie sprawy preferencji nadawców krajowych nad zagranicznymi, lecz zgłasza głównie zastrzeżenia do wprowadzonych preferencji dla określonych nadawców tego samego rodzaju (krajowych komercyjnych). W szczególności zostało zakwestionowane kryterium wprowadzonego zróżnicowania w postaci wymagania “dostępności programu na danym obszarze”.
Ustosunkowując się do tego zarzutu trzeba przede wszystkim wskazać, iż sporny przepis wprowadza takie kryterium nie tylko w pkt. 3, lecz także w pkt. 2, odnosząc go w tym ostatnim przypadku do regionalnych programów radiofonii i telewizji publicznej. Tutaj jednak wymóg ten nie budzi zastrzeżeń Wnioskodawcy, mimo iż formalnie różnicuje on także sytuację nadawców regionalnych programów telewizji publicznej dzieląc ich na takich, których programy są dostępne na danym terenie oraz na tych, którzy wspomnianego warunku nie spełniają. Wydaje się jednak, iż w obu przepisach omawiane kryterium spełnia nieco odmienną funkcję. W pkt 2 kryterium to ma na celu wyłącznie wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych, które mogły powstawać na gruncie dotychczasowego sformułowania tego przepisu. Dosłowne jego rozumienie sugerowało bowiem, iż operator sieci kablowej miał obowiązek wprowadzenia do tej sieci wszystkich programów regionalnych, chociaż w doktrynie zajęto stanowisko, iż obowiązek ten dotyczy wyłącznie programów rozpowszechnianych na obszarze, na którym działał operator sieci kablowej.
Odmienną natomiast funkcję spełnia omawiane kryterium na gruncie pkt. 3 kwestionowanego przepisu. W sytuacji gdy kolejny punkt (4) tegoż przepisu wymienia programy innych nadawców krajowych i zagranicznych, nakaz uwzględnienia przez operatorów programów komercyjnych nadawców krajowych (po nadawcach o charakterze publicznym), dostępnych na danym obszarze, przed pozostałymi nadawcami krajowymi i zagranicznymi, jest równoznaczny, o czym była już mowa, z gwarancją pierwszeństwa dla tych nadawców.
Gdy idzie o samą treść kryterium “dostępności programu na danym obszarze” to ustawa o radiofonii i telewizji nie zawiera definicji tego określenia. Wynika ona jednak pośrednio z innych przepisów tejże ustawy. Zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy w zgłoszeniu o rejestrację rozprowadzania programu operator sieci kablowej powinien m.in. określić obszar, na którym program ma być rozprowadzany. Ponadto stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia KRRiT z dnia 13 sierpnia 1993 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i rozprowadzania programów w stacjach kablowych, wzoru rejestru i opłat za wpis do rejestru (Dz.U. Nr 79, poz. 375) wnioskodawca powinien dołączyć do takiego zgłoszenia m.in. oświadczenie o kolejności wprowadzania do sieci programów dostępnych na terenie objętym rozprowadzaniem za pomocą urządzeń odbiorczych powszechnego odbioru, których rozprowadzanie nie podlega zgłoszeniu. Należy zatem przyjąć, iż chodzi o programy dostępne na danym obszarze za pomocą urządzeń technicznych powszechnie dostępnych dla użytkowników, pozwalających na odbiór programu, a więc zwykłych anten.
Przechodząc do oceny wprowadzonego zróżnicowania wśród nadawców krajowych – z punktu widzenia naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa – należy przypomnieć sposób rozumienia tej zasady przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał dokonał wykładni zasady równości w wielu orzeczeniach (por. P. 2/87, U. 7/87, K. 1/88, K. 3/89, K. 1/90, K. 1/91). Zgodnie z utrwalonym poglądem zasada równości polega na tym,. iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowane równo, tzn. wg jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oznacza to tym samym akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Zasada równości jest więc ujmowana w kategoriach względnych i nie wyklucza określonych ulg czy preferencji (przywilejów).
W ujęciu konstytucyjnym równość wobec prawa zakłada istnienie wspólnej istotnej cechy faktycznej, uzasadniającej równe traktowanie obywateli (orzeczenie U. 9/90). W rozpatrywanej sprawie cechą tą jest kryterium dostępności programu na danym obszarze, różnicujące krajowych nadawców komercyjnych na tych, którzy legitymują się tą cechą oraz pozostałych nadawców (krajowych i zagranicznych), którzy kryterium tego nie spełniają, co w konsekwencji prowadzi do różnicowania ich praw.
We wniosku Prezydenta podniesiono, iż obligatoryjna kolejność wprowadzania programów do sieci kablowej, określona w art. 43 ust. 1 ustawy, w poprzednim brzmieniu, nie naruszała zasady równości, ponieważ wymienione w trzech punktach tegoż przepisu programy charakteryzowały się różnymi cechami. Zasadę tę narusza natomiast nowe brzmienie powołanego przepisu poprzez podział w pkt 3 i 4 nadawców komercyjnych przy pomocy wspomnianego kryterium. Wbrew temu twierdzeniu sytuacja prawna nie uległa tu jednak tak zasadniczej zmianie, gdyż nadal wymienione w tych punktach programy (podmioty) legitymują się odmiennymi cechami. Nie jest bowiem trafna teza, iż chodzi tu o preferencje nadawców tego samego rodzaju (krajowych komercyjnych). Traktowanie wszystkich komercyjnych nadawców krajowych jako podmiotów tego samego rodzaju jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy przeciwstawia się ich nadawcom publicznym. Wewnątrz tej grupy natomiast, nadawcy wymienieni w pkt. 3, różnią się od pozostałych nadawców cechą dostępności ich programów na obszarze, na którym działa sieć kablowa. Cecha ta zatem nie jest cechą wspólną wszystkich nadawców krajowych niepublicznych, lecz jedynie niektórych z nich. Adresatami normy zawartej w tym przepisie są zatem jedynie ci spośród komercyjnych nadawców krajowych, których programy są rozpowszechniane na danym terenie. Nadto należy wskazać, iż chodzi tu o podmioty (wymienione w pkt. 3) nadające na podstawie koncesji zezwalającej na nadawanie na danym obszarze. Są to więc podmioty należące do tej samej kategorii. Natomiast pozostali nadawcy komercyjni (pkt 4) tworzą odrębną klasę podmiotów prawnych.
O naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa możnaby zatem mówić jedynie w przypadku, gdyby kwestionowany przepis nakazywał odmienne traktowanie któregoś z nadawców, mieszczących się w grupie tych nadawców, których programy są dostępne na danym obszarze. Tak jednak nie jest, ponieważ w świetle omawianego przepisu wszyscy nadawcy programów rozpowszechnianych na danym terenie powinni być traktowani jednakowo. Odmiennie natomiast mogą być traktowani jedynie pozostali nadawcy krajowi, których programy nie są dostępne na obszarze, na którym działa telewizja kablowa. W konkluzji należy zatem stwierdzić brak podstaw do uznania, iż art. 1 pkt 15 ustawy (w nowym brzmieniu art. 43 ust. 1) narusza art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Zróżnicowanie nadawców krajowych ze względu na kryterium miejsca rozpowszechniania programu jest bowiem zgodne z treścią wyrażonej w tym artykule zasady równości wobec prawa.
Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał również związek zasady równości z zasadą sprawiedliwości, dopuszczając zróżnicowanie w prawie, o ile jest ono usprawiedliwione (por. m.in. orzeczenia K. 3/89, K. 1/90, K. 7/90, K. 1/91, K. 8/91). Obowiązki nakładane na obywateli (podmioty prawa) powinny być także ukształtowane zgodnie z zasadami równości, sprawiedliwości oraz ekonomiczności (por. K. 3/89, U.2/91).
Przyjęcie zasady, iż operator sieci kablowej ma obowiązek wprowadzania do tej sieci najpierw programów tych komercyjnych nadawców krajowych, których programy są dostępne na obszarze działania danego operatora sieci kablowej jest rozwiązaniem korzystnym zarówno dla tych operatorów, jak i dla obywateli-odbiorców programów radiowych i telewizyjnych. Tych pierwszych regulacja ta chroni przed nadmiernymi wydatkami, które musieliby ponieść w razie konieczności wprowadzania do sieci programów rozpowszechnianych poza obszarem ich działania. W ujęciu kwestionowanego przepisu mają oni zaś taki obowiązek tylko w odniesieniu do programów dostępnych na danym terenie przy pomocy urządzeń technicznych powszechnie dostępnych. Wprowadzone unormowanie chroni także konsumentów programów, gdyż gwarantuje im odbiór wszystkich rozpowszechnianych na danym obszarze programów krajowych nadawców niepublicznych, co nie zawsze było uwzględniane dotąd, z uwagi na pozostawienie operatorom sieci kablowych możliwości swobodnego wyboru wśród programów nadawców prywatnych, krajowych i zagranicznych. Ogólnie zatem regulacja ta poszerza możliwości odbioru programów telewizyjnych przez odbiorców sieci kablowej, bez konieczności narażenia ich na dodatkowe, wysokie opłaty, związane z realizacją zamiaru odbioru określonych programów.
Z przebiegu dyskusji parlamentarnych nad projektem ustawy nowelizującej wynika, iż głównym celem zmiany kwestionowanego przepisu było zapobieżenie możliwości dominacji w sieciach telewizji kablowej programów nadawanych zza granicy, bądź wręcz eliminowania z tych sieci programów niepublicznych nadawców krajowych. W dyskusji nad projektem podkreślano potrzebę wprowadzenia minimalnych gwarancji dla nadawców krajowych w celu ochrony polskich producentów i twórców radiowych i telewizyjnych w związku z możliwością pojawienia się w najbliższym czasie w szerszej skali programów w języku polskim, emitowanych przez nadawców zagranicznych, którzy nie ponoszą przy tym żadnych obciążeń z tym związanych (podatki, opłaty za częstotliwość itp), a wręcz odwrotnie uzyskują niekiedy nadmierne korzyści z reklam. Zapewnienie gwarancji dostępu do telewizji kablowej programów krajowych nadawców komercyjnych, działających na podstawie koncesji, miało zatem na celu wyrównanie szans tych nadawców (często dopiero wchodzących na rynek telewizyjny) w stosunku do nadawców zagranicznych, którzy osiągając z przyczyn wyżej wskazanych korzystniejszą sytuację finansową mogliby uzyskać nieuzasadnioną przewagę nad nadawcami krajowymi. Intencją zmiany treści art. 43 ust. 1 ustawy było więc odstępstwo od zasad wolnego rynku w tej dziedzinie poprzez częściowe ograniczenie swobody zawierania umów między operatorami sieci kablowych a nadawcami zagranicznymi w celu zagwarantowania koniecznej obecności polskich nadawców komercyjnych. Regulacja ta nie wyklucza jednak dostępu stacji zagranicznych do sieci telewizji kablowej w Polsce, gdyż nie wyłącza prawa operatorów tej sieci do dokonywania nadal wyboru spośród oferowanych programów, także zagranicznych, lecz jedynie wybór ten częściowo ogranicza. Podobne rozwiązania są znane w przepisach obowiązujących w niektórych krajach Europy Zachodniej (zob. wypowiedź posła sprawozdawcy na posiedzeniu Sejmu w dniu 1 marca 1995 r., “Diariusz Sejmowy”, s. 27).
Nie wydaje się również, by kwestionowany przepis godził w wolność słowa i prawo obywateli do informacji. Wręcz odwrotnie – ustawowe zagwarantowanie odbiorcom możliwości korzystania w sieci telewizji kablowej wszystkich programów dostępnych na danym obszarze poszerza dostępność różnorodnych programów dla obywateli, bez ponoszenia przez nich dodatkowych, wysokich opłat. Omawiany przepis nie wyłącza zresztą możliwości wprowadzania do sieci kablowej innych programów prywatnych nadawców krajowych i zagranicznych. Warto też zauważyć, iż został pozostawiony w mocy, bez zmian, art. 43 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji, zgodnie z którym Przewodniczący Krajowej Rady może, w uzasadnionych przypadkach, wydać decyzję zezwalającą na inną, niż przewidziana w ust. 1 tegoż artykułu, kolejność wprowadzania programów do sieci kablowej. Przepis ten zapewnia zatem niezbędną elastyczność w stosowaniu omawianej regulacji, stwarzając możliwość uwzględnienia sytuacji szczególnych. Mankamentem wskazanego przepisu jest natomiast brak jakichkolwiek wskazań co do przesłanek, które musiałyby być spełnione, by można było uznać, iż zachodzi wymieniony tu “uzasadniony przypadek”, pozwalający na zmianę kolejności programów wprowadzanych do sieci kablowej.
Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Artykuł ten bowiem nie wyklucza prawa państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych i telewizyjnych. Także ust. 2 tegoż artykułu podkreśla, iż korzystanie z wolności otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwa, może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom i ograniczeniom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej itp. W doktrynie, co warto dodać, dość jednoznacznie wyraża się pogląd, iż z brzmienia tegoż postanowienia wymienionej Konwencji wynika zakaz cenzury prewencyjnej.
Dodatkowo należy podnieść, iż zasadę wolności informacji telewizyjnej i obowiązki państw wynikające z tej zasady sformułowano także w Europejskiej Konwencji o Telewizji Ponadgranicznej. Artykuł 4 tej Konwencji (odwołujący się przy tym do omawianego art. 10 Europejskiej Konwencji) gwarantuje wolność odbioru i retransmisji (szerzej J. Sobczak: Ustawa o radiofonii i telewizji. Komentarz, Poznań 1984 r, s. 14-15). Z faktu, iż dane państwo jest stroną tej Konwencji nie wynika, iż jest ono zobowiązane stwarzać warunki preferujące programy nadawców, mających swe siedziby w innych państwach, będących stronami tej Konwencji (op.cit., J. Sobczak: jw., s. 204).
Generalnie zatem postanowienia wymienionych tu aktów prawa międzynarodowego dopuszczają możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę krajowego ograniczeń zasady wolności uzyskiwania informacji.
3. Kwestionowany we wniosku przepis art. 1 pkt 16, lit. b zaskarżonej ustawy uzupełnia dotychczasowy art. 44 ustawy o radiofonii i telewizji o nowy ust. 6. W jego treści zawarto możliwość określenia przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji w drodze rozporządzenia zakresu wymogów dla programów telewizyjnych rozprowadzanych w sieciach kablowych przeznaczonych przez nadawców zagranicznych dla odbiorców w kraju. Określenie zakresu tych wymogów nie jest jednakże pozostawione do dowolnej regulacji Radzie jak twierdzi wnioskodawca lecz zdeterminowane jest treścią art. 15 obowiązującej ustawy o radiofonii i telewizji, do którego odwołuje się kwestionowany przepis (“... zakres wymogów, o których mowa w art. 15 ...”). Ustalone w art. 15 wymogi, dotyczące programów telewizyjnych i radiowych odnoszą się do pochodzenia produkcji rozpowszechnianej w tych programach i określają udział w programach audycji wytwarzanych przez producentów krajowych (ust. 1) krajowych producentów niezależnych (“innych niż nadawca” – ust. 2) oraz audycji wytwarzanych przez producentów europejskich (ust. 3). Wprowadzony w drodze nowelizacji przepis upoważnia KRRiT do odpowiedniego określenia tych wymogów dla programów zagranicznych przeznaczonych dla odbiorców krajowych w sieciach kablowych. Ocena jego treści wskazuje, iż zawarte w nim upoważnienie wypełnia znamiona konstytucyjnej formuły (art. 36b, ust. 3 przepisów konstytucyjnych ) odnoszącej się do tej postaci prawotwórczej kompetencji KRRiT. Przepis ten określa zarówno formę aktu, podmiot uprawniony do jego wydania jak też konkretnie określoną treść, zakreślającą ramy aktu wydawanego “na podstawie ustaw i w celu ich wykonania”. Spełnia więc pożądany dla pozytywnej oceny jego konstytucyjności wymóg konkretności upoważnienia ustawowego. Zauważyć przy tym należy, że upoważnienie to posiada charakter fakultatywny; KRRiT samodzielnie ocenia celowość wydania rozporządzenia w kwestii określenia zakresu wymogów dla programów telewizyjnych rozprowadzanych w sieciach kablowych przeznaczonych przez nadawców zagranicznych dla odbiorców w kraju. Podstawę dla różnicowania postanowień zawartych w rozporządzeniach i w efekcie znacznego stopnia samodzielności Rady przy realizacji tej formy działalności prawotwórczej stanowi określone w wielu upoważnieniach ustawowych (m.in. art. 15, ust. 1 i 2) zalecenie uwzględniania przy normatywnej regulacji “charakteru poszczególnych nadawców oraz ich programów”. Treść działalności prawotwórczej KRRiT znajduje oparcie w art. 6 ustawy o radiofonii i telewizji określającym zadania KRRiT. Do podstawowych zadań KRRiT art. 6 ust. 2 pkt 2 zalicza “określanie w granicach upoważnień ustawowych, warunków prowadzenia działalności przez nadawców”.
Wszystkie, kwestionowane we wniosku przepisy ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji, w tym pkt 16, lit. b, zdaniem wnioskodawcy, są niezgodne z art. 1 (zasadą demokratycznego państwa prawnego), art. 36b ust. 1 (określającym status prawnoustrojowy KRRiT jako organu stojącego “na straży wolności słowa, realizacji prawa obywateli do informacji oraz interesu społecznego w radiofonii i telewizji”) oraz art. 67 ust. 1 i 2 (zasadą równości wobec prawa) przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Małej Konstytucji. O ile w stosunku do zaskarżonych przepisów art. 1 pkt 11 i 15 wnioskodawca uzasadnia bliżej swoje stanowisko, to wobec art. 1 pkt 16, lit. b takiego uzasadnienia zasadniczo brak. W końcowej części uzasadnienia wniosku w odniesieniu do rozpatrywanego przepisu występuje jedynie stwierdzenie, że regulacja ta zawiera “możliwość dowolnego ograniczania przepływu informacji idei z zagranicy ... przez organ państwa” co narusza istotę prawa człowieka do otrzymywania i przekazywania informacji i idei oraz prawa do wolności słowa (s. 6 wniosku). Niezgodne jest to w szczególności zdaniem Wnioskodawcy z art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych, w którym zawarte jest zapewnienie, iż “Rzeczypospolita Polska umacnia i rozszerza prawa i wolności obywateli”.
Szerzej swoje stanowisko w kwestii kolizji art. 1 pkt 16 lit. b z art. 36b, ust. 1, jak też konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 67 ust. 2) Prezydent przedstawił w złożonym 13 czerwca b.r. do Sejmu wniosku o ponowne rozpatrzenie ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji. Powyższy wniosek został przez Wnioskodawcę dołączony do wniosku o stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy jako jego załącznik. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny przy ocenie treści zarzutu o niekonstytucyjności art. 1 pkt 16 lit. b uznał za celowe sięgnięcie również do argumentacji zawartej w powyższym wniosku. Zgodnie z jego treścią dokonana przez kwestionowany przepis zmiana art. 44 ustawy o radiofonii i telewizji zmierza w kierunku rozszerzenia władztwa Krajowej Rady nad zestawem programów komercyjnych rozprowadzanych w sieciach kablowych i to zarówno w przedmiocie preferowania konkretnych nadawców jak i ograniczania dostępu do programów nadawców zagranicznych. Sprzeciwia się to nie tylko zasadzie równości szans podmiotów gospodarczych (nadawców) ale także ogranicza prawo dostępu przez odbiorców do otwartej, pluralistycznej oferty radiofonii i telewizji komercyjnej. Wprowadzona do art. 44 ustawy w nowym ustępie kompetencja Krajowej Rady ograniczy, zdaniem Wnioskodawcy, obecność w sieciach kablowych programów nadawców zagranicznych. Krajowa Rada jest właściwa w sprawach radiofonii i telewizji jako organ państwa polskiego, ale nie powinna mieć żadnych uprawnień do regulowania zestawu treści programowych wobec nadawców obcych. Powyższa kompetencja zdaniem Prezydenta może służyć eliminacji z polskiego rynku komercyjnej radiofonii i telewizji dowolnego nadawcy (s. 5-6 wniosku o ponowne rozpatrzenie ustawy).
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu Wnioskodawcy co do niezgodności art. 1 pkt 16 lit. b ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji z art. 1, art. 36b ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych.
Po ustaleniu, że kwestionowany we wniosku przepis zawiera normę kompetencyjną dotyczącą, mającego oparcie w art. 36b ust. 3 przepisów konstytucyjnych upoważnienia Krajowej Rady do regulacji w drodze rozporządzenia pewnej, konkretnie określonej materii ustawy o radiofonii i telewizji, co oznacza, że z tego punktu widzenia jego konstytucyjność nie może budzić zastrzeżeń, – TK rozpatrzył zarzuty Wnioskodawcy odnoszące się do treści tego upoważnienia.
W tej kwestii, na podstawie analizy dokumentów okresu uchwalenia tej ustawy Trybunał ustalił, iż problem konstytucyjności treści tego upoważnienia był przedmiotem rozważań zarówno w Sejmie jak i w Senacie a aktualna treść tego upoważnienia ukształtowana została w wyniku przyjęcia poprawki Senatu kwestionującej zgodność jej dotychczasowego brzmienia z konstytucją. Przyjęta pierwotnie na 45 posiedzeniu Sejmu w dniu 17 marca 1995 r. w wersji zaproponowanej we wniosku mniejszości treść art. 1 pkt 16 lit. b rozpatrywanej ustawy odwoływała się nie tylko do wymogów określonych w art. 15 ustawy o radiofonii i telewizji lecz nadto również wynikających z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi a także ustawy o środkach farmaceutycznych, a dotyczących zakazu reklamowania alkoholu i leków (45 posiedzenie Sejmu w dniu 17 marca 1995 r. “Diariusz Sejmowy”, s. 154 oraz druk Nr 872 – A). Regulacja ta spotkała się ze sprzeciwem Senatu, który w poprawce do artykułu zaproponował wykreślenie nowowprowadzonych sformułowań. W uzasadnieniu do tej uchwały Senat “... uznał, iż obowiązujący na gruncie naszego prawa ustawowy, bezwzględny zakaz reklamy alkoholu oraz zakaz prowadzenia w środkach masowego przekazu reklamy leków wydawanych wyłącznie z przepisu lekarza nie powinien podlegać modyfikacjom dokonywanym przez Krajową Radę w drodze aktu niższego rzędu – jakim jest rozporządzenie” (uchwała Senatu RP z dnia 6 kwietnia 1995 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz o zmianie niektórych innych ustaw – druk Nr 940). Powyższa poprawka Senatu została przyjęta na 49 posiedzeniu Sejmu w dniu 10 maja 1995 r. (“Diariusz Sejmowy”, s. 73) i ostatecznie treść rozpatrywanego przepisu odwołuje się jedynie do wymogów określonych w art. 15 ustawy o radiofonii i telewizji. W trakcie prac sejmowych rozważano nie tylko zgodność tej nowelizacji z prawem wewnętrznym ale również z umowami międzynarodowymi. Świadczy o tym następująca wypowiedź posła – sprawozdawcy w trakcie rozpatrywania wniosku Prezydenta o ponowne rozpatrzenie ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji: “Chciałbym tu przypomnieć, że w wyniku poprawki Senatu Wysoka Izba zmieniła pierwotne brzmienie przepisu zawartego w ustawie nowelizującej właśnie dlatego, by usunąć ewentualną, choć nie dla wszystkich oczywistą kolizję tych przepisów z wiążącymi Polskę porozumieniami międzynarodowymi” (53 posiedzenie Sejmu w dniu 28 kwietnia 1995 r. “Diariusz Sejmowy”, s. 62). Trybunał Konstytucyjny uznał, iż wobec wyraźnego dopuszczenia przez art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności zasady, iż nie stanowi naruszenia wolności wypowiedzi udzielanie przez państwo zezwoleń dla przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych czy kinematograficznych, trudno dopatrzyć się w kwestionowanym przepisie działania ustawodawcy zmierzającego do dowolnego ograniczenia wolności wypowiedzi i przepływu informacji z zagranicy i tym samym również naruszenia art. 1 przepisów konstytucyjnych. Rozpowszechnianie informacji i idei za pośrednictwem radiofonii i telewizji podlega regulacji prawnej w każdym kraju a wolność słowa nadawców winna harmonizować z prawem odbiorców do informacji oraz z wymogami interesu publicznego. Na straży tych wartości w przekazach radiowych i telewizyjnych konstytucja (art. 36b ust. 1) postawiła Krajową Radę Radiofonii i Telewizji.
Oczywistym jest, że organ ten, jako organ państwa polskiego nie posiada uprawnień do regulowania zestawu treści programowych nadawców zagranicznych, ale też z zaskarżanego przepisu art. 1 pkt 16 lit. b tego rodzaju uprawnienie dla Krajowej Rady nie wynika. Przepis ten jedynie upoważnia Krajową Radę do określenia zakresu wymogów dla programów telewizyjnych, które rozprowadzane są w sieciach kablowych. Odnosi się to wyłącznie do programów, które nadawcy zagraniczni przeznaczyli dla odbiorców w Polsce a zakres wymogów winien być identyczny jak w przypadku nadawców krajowych. W ocenie Trybunału kwestionowany przepis wypełnił pewną lukę w dotychczasowej regulacji i nie narusza lecz wręcz służy gwarantowaniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Uznając za wspólną, istotną dla identyfikacji nadawców cechę w postaci nadawania programów przeznaczonych dla odbiorców w kraju, wprowadzona regulacja przewidująca możliwość określania przez KRRiT dla nadawców zagranicznych nadających programy dla odbiorców w Polsce takiego samego zakresu wymogów jaki obowiązuje nadawców krajowych znosi, w przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego, stan nieuzasadnionego uprzywilejowania tej grupy nadawców w postaci braku konieczności podporządkowania się wymogom prawa krajowego.
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił również poglądu Wnioskodawcy odnośnie negatywnej funkcji jaką pełnić może zaskarżony przepis (“może ... służyć eliminacji z polskiego rynku komercyjnej radiofonii i telewizji dowolnego nadawcy”). Niezależnie od przekonania, że przepis ten takiej funkcji nie spełni, Trybunał uznał, iż nie może oceniać potencjalnych, hipotetycznych zagrożeń jakie nieść może za sobą w istocie każde upoważnienie do wydania aktu wykonawczego. Upoważnienia te mogą być bowiem wykonane zgodnie z prawem wewnętrznym a także wiążącymi Polskę zobowiązaniami międzynarodowymi, bądź też z ich naruszeniem i dopiero treść rozporządzenia może być przedmiotem badania jego konstytucyjności czy legalności i w efekcie oceny praworządności działania organu upoważnionego do jego wydania. Również funkcja jaką pełnić może rozporządzenie może być stwierdzona zasadniczo dopiero po jego wydaniu. Nieudokumentowane rozważania na temat ewentualnych, potencjalnych zagrożeń jakie nieść może kwestionowane upoważnienie ustawowe dotyczą zasadniczo sfery niekonstytucyjności przepisu lecz jego celowości, co pozostaje poza zakresem oceny Trybunału Konstytucyjnego.
W tym stanie rzeczy Trybunał orzekł jak w sentencji.