K 23/95
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Protokolanci:Joanna Szymczak
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
14
ORZECZENIE
z dnia 20 listopada 1995 r.
Sygn. akt K. 23/95
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Andrzej Zoll – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Tomasz Dybowski
Lech Garlicki
Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca
Jadwiga Skórzewska-Łosiak
Wojciech Sokolewicz
Janusz Trzciński
Błażej Wierzbowski
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 1995 r. w trybie art. 18 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 zm. z 1995 r. Nr 38, poz. 184) sprawy z wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Ministra Finansów, Ministra Pracy i Polityki Socjalnej oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:
zgodności art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw z art. 1 przepisów konstytucyjnych
o r z e k a:
Artykuł 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw jest zgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych, utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184).
Uzasadnienie:
I
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 6 października 1995 r. wniósł o stwierdzenie zgodności art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, zm.: 1995 r. Nr 38, poz. 184) zwanej dalej Małą Konstytucją.
Wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku podniósł, że ustawa z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450 ze zmianami) przewiduje, że wymienione świadczenia podlegają okresowej waloryzacji, jeżeli wskaźnik kwoty przeciętnego wynagrodzenia w kwartale, w którym ostatnio została przeprowadzona waloryzacja wynosi co najmniej 110%.
Ustalona w ten sposób zasada waloryzacji oznacza, iż:
a) każdorazowy wzrost emerytur i rent pozostaje w bezpośredniej zależności od wzrostu przeciętnego wynagrodzenia,
b) wysokość wzrostu emerytur i rent uzależniona jest od procentowego wskaźnika przeciętnego wynagrodzenia, który ulega podwyższeniu o 1% w terminie każdej kolejnej waloryzacji, aż do osiągnięcia 100% przeciętnego wynagrodzenia,
c) częstotliwość waloryzacji tych rodzajów świadczeń pozostaje w bezpośrednim związku z osiągnięciem określonego wskaźnika wzrostu przeciętnego wynagrodzenia.
Wnioskodawca stwierdził, że art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent (...) ustala nowe zasady waloryzacji w 1996 r. Według tych zasad, nie występują już zależności, o których mowa wyżej w pkt. a) i c). Natomiast w 1996 r. wysokość wzrostu świadczeń emerytalno-rentowych ma być uzależniona od wzrostu kosztów utrzymania i odzwierciedlającego ten wzrost wskaźnika inflacji. W związku z tym w 1996 r. realny wzrost emerytur i rent będzie znacznie niższy aniżeli mógłby być osiągnięty w systemie dotychczasowym.
Wnioskodawca dodał, że zgodnie z art. 1 pkt 4 uchwalonej ustawy, w 1996 r. realny wzrost emerytur i rent w porównaniu do 1995 r. ma wynieść 2,5% i w jego ocenie wskaźnik ten jest dla emerytów i rencistów krzywdzący w sytuacji gdy zakłada się, iż w 1996 r. nastąpi wzrost dochodu narodowego o ponad 5%, zaś realny wzrost wynagrodzeń w sferze budżetowej wyniesie 5,5%. Uważa też, że przy ocenie tej dysproporcji należy wziąć pod uwagę niski – w ujęciu realnym – poziom świadczeń emerytalno-rentowych, spowodowany kryzysowym stanem budżetu Państwa w pierwszych latach transformacji ustrojowej.
Wnioskodawca uznał, że następujący od 3 lat stały wzrost dochodu narodowego powinien mieć wpływ na poprawę sytuacji materialnej tej najsłabszej grupy społecznej. Tymczasem rozwiązania przyjęte w art. 1 pkt 4 kwestionowanej ustawy nie stwarzają przesłanek ku temu. Gwarancją realnego wzrostu świadczeń nie będzie ewentualna jednorazowa wypłata wyrównawcza, która miałaby być wypłacona w marcu 1997 r. gdyż wypłata ta nie będzie miała żadnego wpływu na poziom emerytur i rent wypłacanych po 31 grudnia 1996 r. (w 1997 r. emeryci i renciści nadal będą otrzymywali świadczenia w dotychczasowej wysokości tj. ustalonej we wrześniu 1996 r.).
Zaskarżona ustawa ma charakter epizodyczny, co powoduje społeczne odczucie braku stabilności prawa w tak ważnej dziedzinie, jaką są ubezpieczenia społeczne. Uchwalenie ustawy na tak krótki okres, w dodatku niekorzystnej dla ponad 8-milionowej rzeszy emerytów i rencistów, podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa.
Wnioskodawca zarzucił także wadliwy sposób skonstruowania zakwestionowanej ustawy. System mechanizmów waloryzacyjnych jest uzależniony od “wskaźnika waloryzacji”, który zgodnie z art. 1 pkt 4 ustawy ma być określony dopiero w ustawie budżetowej na 1996 r. Zakwestionowana ustawa zawierająca luki ma charakter blankietowy, gdyż odwołuje się do jeszcze nie istniejących regulacji prawnych.
Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w piśmie z dnia 26 października 1995 r. zajął stanowisko, że przepisy zaskarżonej ustawy nie naruszają art. 1 przepisów konstytucyjnych. Zapewniają one realny wzrost wysokości emerytur i rent o 2,5%, bez względu na tempo wzrostu płac. Ewentualne zaś wyrównanie w marcu następnego roku, nieprzewidzianego w ustawie budżetowej wzrostu kosztów utrzymania będzie wliczone do wysokości świadczenia na podstawie rozporządzenia, wydanego przez Prezesa Rady Ministrów.
Prokurator Generalny w piśmie z dnia 2 listopada 1995 r. zajął stanowisko, że art. 1 pkt 4 zaskarżonej ustawy nie jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Zwrócił uwagę na to, że ocena zaskarżonego przepisu przeprowadzona została w uzasadnieniu wniosku w oderwaniu od pozostałych przepisów tej ustawy, przewidujących także korzystniejsze rozwiązania prawne od dotychczas istniejących, jak np. przepisy ust. 9 i ust. 10 dodane do art. 7 ustawy z dnia 17 października 1991 r. przewidujące waloryzacje emerytur i rent, poczynając od kwoty bazowej 93% przeciętnego wynagrodzenia w kwartale kalendarzowym poprzedzającym termin waloryzacji do docelowej 100% kwoty bazowej przeciętnego wynagrodzenia.
Prokurator Generalny nie negując doniosłości zasady stabilizacji prawa, zwrócił uwagę na potrzebę generalnej przebudowy systemu ubezpieczeń społecznych. System ubezpieczeń społecznych w Polsce należy do tzw. systemu repartycyjnego, zwanego też umową międzypokoleniową. Oznacza to, że wydatki ubezpieczeniowe pokrywane są z bieżących składek płaconych przez część społeczeństwa aktywną zawodowo. W latach 1989-1993 wystąpił wzrost ludności w wieku poprodukcyjnym o 7,2%. W tym samym okresie liczba pobierających świadczenia emerytalne zwiększyła się o 36,1%. Wprawdzie w latach 1989-1991 miała miejsce stabilizacja liczby ludności w wieku zdolności do pracy na poziomie 22 mln, z przyrostem o 200 tys. w 1992 r., to jednocześnie następował w tym okresie systematyczny spadek liczby pracujących z 17,1 mln w 1989 r. i 16,5 mln w kolejnym roku, do 15,6 mln w roku 1991, oraz niecałych 15 mln (14,9) w 1992 r. Zmniejszeniu o 4% uległa także liczba ubezpieczonych. Jednocześnie liczba osób otrzymujących renty inwalidzkie wzrosła o 16% a renty rodzinne o 9%. O ile przed rokiem 1989 liczba nowo przyznanych świadczeń rentowych nie przekraczała 185 tys., to w 1991 r. wyniosła aż 319 tys., a w dwóch kolejnych latach kształtowała się na poziomie wyższym niż 240 tys.
Zdaniem Prokuratora Generalnego zarzut pogorszenia sytuacji materialnej emerytów nie jest uzasadniony. Wskaźnik waloryzacji, który ma być wprawdzie określony dopiero w ustawie budżetowej na rok 1996, musi zapewniać realny wzrost emerytur i rent wynoszący co najmniej 2,5%. Gdyby jednak okazało się, że w 1996 r. inflacja będzie wyższa od przewidywanej, wówczas w marcu 1997 r. nastąpi wypłata odpowiednio zwaloryzowanego wyrównania w marcu 1997 r. Mechanizm waloryzacji płacowej w warunkach zmniejszającej się inflacji powoduje zachwianie właściwych proporcji między wzrostem płac i świadczeń. Przeniesienie z przeszłości silniejszej dynamiki płac, skutkuje z opóźnieniem podwyżką świadczeń. Im wolniejszy jest aktualny wzrost płac, tym gwałtowniejszy jest wzrost poziomu świadczeń w stosunku do płac. Zachodziła zatem potrzeba wprowadzenia takiego mechanizmu waloryzacji emerytur i rent, aby ich wysokość doprowadzić do odpowiedniej relacji w stosunku do wynagrodzeń, zwłaszcza w odniesieniu do pracowników sfery budżetowej. Jednocześnie należało nie dopuścić do obniżenia ich realnej wartości.
Do wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej ustosunkował się też Minister Pracy i Polityki Socjalnej stwierdzając, że zakwestionowane przepisy nie naruszyły art. 1 przepisów konstytucyjnych.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Minister wskazał, że w latach 1989-1994 pogorszeniu ulegała sytuacja finansowa Funduszy Ubezpieczeń Społecznych. Na skutek spadku liczby pracujących i jednoczesnego wzrostu liczby emerytów i rencistów, nastąpiło pogorszenie relacji między pobierającymi świadczenia emerytalno-rentowe a liczbą pracujących. Podczas gdy w 1989 r. na jedną osobę pobierającą świadczenie emerytalno-rentowe przypadało 2,5 pracujących, to pięć lat później tylko 1,7. Składki na ubezpieczenie społeczne opłacane przez ubezpieczonych, mimo ich wzrostu w coraz mniejszym stopniu pokrywały wydatki na świadczenia. W tej sytuacji wzrastała dotacja uzupełniająca z budżetu państwa, która jest gwarantem wypłacalności świadczeń. Jej udział w dochodach Funduszu wzrósł przeszło czterokrotnie, tj. z 4% w 1989 r. do ponad 17% w 1994 r.
W latach 1994-1995 przeprowadzono szereg zmian w prawie ubezpieczeń społecznych, racjonalizujących system, jednak podjęte działania w niewielkim stopniu poprawiły sytuację finansową ubezpieczeń społecznych, dowodząc, że zapewnienie stabilności systemu emerytalno-rentowego wymaga głębokich, kompleksowych reform, dotyczących całej sfery zabezpieczenia społecznego. Minister zwrócił uwagę na to, że Rząd opracował i 16 maja 1995 r. skierował do konsultacji “Program reformy ubezpieczeń społecznych”, który jeszcze w bieżącym roku powinien być zatwierdzony przez Rząd i skierowany do Sejmu RP.
Reforma systemu ubezpieczeń społecznych ma doprowadzić w dłuższej perspektywie do stabilizacji jego finansów i ograniczenia do niezbędnych rozmiarów – ze społecznego punktu widzenia – dotacji z budżetu państwa. Należy ją jednak poprzedzić zmianą przepisów, która z jednej strony powinna mieć na celu przywracanie ubezpieczeniowej zasady finansowania świadczeń, ograniczając stały deficyt Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, pokrywany dotacją uzupełniającą z budżetu, z drugiej zaś strony dostosuje wydatki na świadczenia z ubezpieczenia społecznego do możliwości finansów publicznych. Nowe uregulowanie w zakwestionowanych art. 171 i 172 ustawy z dnia 29 września 1995 r. ma właśnie zapewnić wyżej wspomniane cele.
Zdaniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej obowiązujący system waloryzacji emerytur i rent powoduje wzrost wydatków przekraczający możliwości jego sfinansowania przez budżet, zapewniając jednocześnie realny wzrost świadczeń emerytalno-rentowych powyżej realnego wzrostu płac. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450 ze zm.), emerytury i renty podlegają okresowej waloryzacji, jeżeli wskaźnik wzrostu kwoty przeciętnego wynagrodzenia w stosunku do kwoty takiego wynagrodzenia w kwartale, w którym ostatnio została przeprowadzona waloryzacja, wynosi co najmniej 110%. W warunkach malejącej inflacji następuje powolniejszy wzrost płac, któremu towarzyszy przeniesiony z przeszłości i skumulowany (wskaźnik co najmniej 110%) wzrost świadczeń. Powoduje to istotne dysproporcje w relacji świadczenia – płace. Gdyby utrzymać obowiązujący mechanizm waloryzacji to spowodowałby on wzrost świadczeń z ubezpieczenia społecznego pracowników o ok. 35%, a w systemie ubezpieczenia rolników indywidualnych o ok. 36%, podczas gdy wzrost wynagrodzeń zakładany jest w wysokości ok. 24%. Oznaczałoby to, że realny poziom świadczeń wzrósłby o 12-13%, natomiast realny wzrost płac przewiduje się w wysokości około 3%.
Minister Pracy i Polityki Socjalnej powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zwrócił uwagę na konieczność zapewnienia równowagi budżetowej stanowiącej wartość konstytucyjną i stwierdził, że nie jest możliwe uzyskanie równowagi gospodarczej w państwie bez racjonalnie skonstruowanego budżetu państwa. Racjonalnie skonstruowany budżet państwa powinien wskazywać sposób realizacji priorytetów gospodarczych bez ryzyka niezaspokojenia potrzeb społecznych, a także bez ryzyka załamania finansów publicznych. Zachodzi zatem potrzeba odpowiedniego wyważenia wielostronnych aspektów polityki społecznej i makroekonomicznej, a w konsekwencji adekwatnego rozdziału środków budżetowych.
Minister Pracy i Polityki Socjalnej podniósł, że waloryzacja świadczeń emerytalno-rentowych jest składnikiem szerszego procesu, a mianowicie kształtowania dochodów różnych grup ludności w czasie, i że właściwym układem odniesienia w stosunku, do którego należy oceniać sytuację emerytów i rencistów jest sytuacja ekonomiczna osób czynnych zawodowo.
W latach 1989-1995 wystąpiły zróżnicowane tendencje w kształtowaniu się relacji pomiędzy przeciętnymi świadczeniami emerytalno-rentowymi a przeciętnym wynagrodzeniem. W ubezpieczeniowym systemie pracowniczym w latach 1989-1991 na skutek wprowadzenia korzystnych zasad waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych oraz przeprowadzenia ich rewaloryzacji nastąpiła wyraźna poprawa relacji wszystkich rodzajów świadczeń do przeciętnego wynagrodzenia. Relacja przeciętnej emerytury i renty pracowniczej, pochodnej i kombatanckiej do przeciętnego wynagrodzenia wzrosła z 47,9% do 65,3%, a szczególnie korzystnie – emerytury pracowniczej z 53,2% do 76,2%.
Minister Pracy i Polityki Socjalnej przedstawił także wpływ procesów makroekonomicznych na sytuację gospodarstw domowych zauważając, że w latach 1990-1994 odnotowano spadek dochodów realnych wielu grup ludności. Odmiennie jednak kształtowała się sytuacja gospodarstw emeryckich. W 1994 r. dochody tych rodzin były realnie o ok. 5% wyższe w porównaniu z 1990 r. W I półroczu 1995 r. w porównaniu z I półroczem 1994 r. w gospodarstwach emerytów i rencistów wystąpił wzrost realnej wartości dochodów o 1,6%, podczas gdy w gospodarstwach pracowników odnotowano spadek dochodów realnych o 1,7%.
Minister podkreślił, że proponowana zmiana zasad waloryzacji w 1996 r. nie krzywdzi emerytów i rencistów, ponieważ gwarantuje realny wzrost wypłacanych świadczeń emerytalno-rentowych co najmniej o 2,5%, podczas gdy wzrost płac przewidziany dla wszystkich pracowników jest niewiele wyższy tj. o 3,3%. Stąd przyjęty w ustawie wskaźnik wzrostu realnej wartości świadczeń emerytalno-rentowych w wysokości co najmniej 2,5% nie narusza konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej. Porównanie zakładanego na 1996 r. realnego wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej w 1996 r. o 5,5% punktu procentowego powyżej określonego w ustawie budżetowej wskaźnika średniorocznego wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych (realnie 4,8%) ze wzrostem realnej wartości świadczeń musi odbywać się z uwzględnieniem faktu, że począwszy od 1989 r. wzrasta wskaźnik relacji emerytury do płacy w sferze budżetowej z 52,7% w 1989 r. do 79,9% w 1991 r. i 82,2% w 1994 r. Dalsze utrzymywanie dotychczasowych zasad oraz waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której przeciętna emerytura byłaby wyższa od przeciętnej płacy w sferze budżetowej.
W 1996 r. ustawa zakłada tylko jedną waloryzację świadczeń we wrześniu. Jednak w grudniu 1995 r. nastąpi znaczna waloryzacja, której skutki prawie w całości (11/12) przeniosą się na rok następny. Wskaźnik podwyżek świadczeń, zapewniający tak ustalony wzrost realny, uwzględniający jednocześnie podwyższenie o 1 punkt procentowy kwoty bazowej – zostanie określony w ustawie budżetowej na 1996 r.
W świetle kwestionowanej ustawy na realny wzrost świadczeń emerytalno-rentowych wpływać będą równolegle trzy procesy:
– skutki waloryzacji z grudnia 1995 r. przechodzące w 11/12 na 1996 r.,
– podwyżka z 93% do 94% kwoty bazowej z dniem 1 września 1996 r.,
– skutki waloryzacji we wrześniu 1996 r.
Minister Pracy i Polityki Socjalnej nie zgodził się z zarzutem, że ustawa wprowadza stan niepewności i ma charakter blankietowy. Art. 171 ust. 2 kwestionowanej ustawy stanowi, że wskaźnik waloryzacji ustala się w taki sposób, aby zapewnił on w 1996 r., w porównaniu do 1995 r., realny wzrost emerytur i rent wynoszący co najmniej 2,5%. Przepis art. 171 ust. 1 mówiący o tym, że wskaźnik waloryzacji zostanie określony w ustawie budżetowej wynika z tego, że właśnie w tej ustawie określone będą – istotne dla wyliczania wskaźnika waloryzacji – planowane na 1996 r. wzrosty wynagrodzeń oraz cen towarów i usług konsumpcyjnych. Realny wzrost emerytur i rent w wysokości co najmniej 2,5% ma dotyczyć całego roku
w porównaniu do 1995 r. Gdyby jednak realny wzrost emerytur i rent był niższy, to przepis art. 171 ust. 5 kwestionowanej ustawy przewiduje w marcu 1997 r. jednorazową wypłatę, która nastąpić powinna w wysokości zapewniającej osiągnięcie tego wzrostu. Kwota jednorazowej wypłaty, stanowiąca wyrównanie, będzie wliczona do świadczenia w 1/4 wysokości (kwota wyrównania odnosi się do podwyżki przysługującej od września do grudnia 1996 r.). Stanowić o tym będą przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, wydanego na podstawie art. 171 ust. 6 kwestionowanej ustawy. W warunkach zasadniczej przebudowy systemu społecznego i gospodarczego “modelowa” stabilność prawa nie jest możliwa, gdyż prowadziłaby do utrzymywania rozwiązań nie odpowiadających zmieniającym się warunkom lub niemożliwych do realizacji w określonej sytuacji ekonomicznej.
II
Na rozprawie w dniu 20 listopada 1995 r. przedstawiciel Wnioskodawcy oraz przedstawiciele uczestników postępowania: Marszałka Sejmu RP, Ministra Pracy i Prokuratora Generalnego podtrzymali zajęte wcześniej na piśmie stanowisko. Przedstawiciel Ministra Finansów przychylił się do stanowiska wskazanych uczestników postępowania.
III
Pierwsza po przełomie społeczno-gospodarczym z 1989 r. głębsza reforma systemu zaopatrzenia emerytalnego pracowników i ich rodzin została przeprowadzona ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. Nr 36, poz. 206).
Na podstawie tej ustawy zrewaloryzowano podstawę wymiaru świadczeń emerytalnych i rentowych w oparciu o wskaźnik wysokości wynagrodzenia wyrażający relację między wynagrodzeniem, stanowiącym podstawę wymiaru świadczenia, a średnim wynagrodzeniem w danym roku.
Za podstawę wymiaru świadczeń przyjmowano na podstawie tej ustawy wynagrodzenie z ostatnich czterech kwartałów kalendarzowych albo z kolejnych trzech lat wybranych przez zainteresowanego z ostatnich 12 lat kalendarzowych.
Ta druga możliwość okazała się szczególnie atrakcyjna dla tych sfer zatrudnienia, w których nastąpiło gwałtowne obniżenie wysokości wynagrodzeń w stosunku do średniej krajowej. Dotyczyło to wielu dziedzin zatrudnienia w sferze budżetowej, a zwłaszcza oświaty i szkolnictwa wyższego.
Emerytury obliczone w oparciu o zrewaloryzowane wynagrodzenie z kolejnych trzech lat wybranych z okresu 12 lat poprzedzających wniosek o emeryturę lub rentę, okazywały się niekiedy znacznie wyższe od aktualnych wynagrodzeń. Spowodowało to tendencję do jak najwcześniejszego przechodzenia na emeryturę. Była ona szczególnie widoczna w szkolnictwie wyższym, gdzie wystąpiło nienotowane uprzednio zjawisko rezygnowania przez profesorów z przywileju kontynuacji zatrudnienia do 70 roku życia i przechodzenia na emeryturę już z chwilą osiągnięcia wieku emerytalnego. W roku 1991 wystąpił też nienotowany dotychczas wzrost liczby emerytów.
Już jednak w roku następnym ustawą z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450) ograniczono wysokość podstawy wymiaru emerytur i rent do 250% średniego wynagrodzenia. Doprowadziło to do spłaszczenia ich wysokości. Wynagrodzenie przewyższające tę granicę jest uwzględniane przy wymiarze składek, a nie jest uwzględniane przy wymiarze świadczeń.
Ustawa ta wbrew zapowiedzi przywracania zasad ubezpieczeniowych rozluźniła więź między podstawą wymiaru składek i podstawą wymiaru świadczeń. Choć wprowadziła ona pojęcia: okresów składkowych i nieskładkowych oraz formalnie uznała za okresy składkowe tylko okresy opłacania składek, to nadal jednak w przypadku nieopłacania składek, świadczenia są przyznawane tak, jakby składki były opłacone.
Wyższe wynagrodzenia wypłacane przez zakłady pracy, które nie spełniają obowiązku opłacania składek, gwarantują wyższe świadczenia, niż niższe wynagrodzenia wypłacane przez zakłady pracy, które opłacają składki.
Wskazana ustawa ograniczyła także niektóre inne uprawnienia przysługujące ogółowi emerytów i rencistów bądź ich grupom. Została ona zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczeniem z dnia 11 lutego 1992 r. (K. 14/91). Trybunał Konstytucyjny uznał niektóre przepisy tej ustawy za niezgodne z konstytucją, a między innymi art. 7 ust. 6 ograniczający wskaźnik wysokości podstawy wymiaru emerytury i renty do 250% w zakresie, w jakim przepisy te pogarszają warunki uzyskania prawa do emerytury lub rent osób, które nabyły prawo do tych świadczeń na podstawie dotychczasowych przepisów.
Ustawa ta wprowadziła jednak równocześnie po raz pierwszy w Polsce mechanizm automatycznej, okresowej waloryzacji emerytur i rent, wychodząc na przeciw wymogom konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy Nr 102 i 128, przewidującym obowiązek okresowego dostosowywania wysokości świadczeń emerytalnych i rentowych do wskaźnika wzrostu kosztów utrzymania lub wzrostu średnich wynagrodzeń.
Porównując przyjętą przez tę ustawę metodę waloryzacji świadczeń do metod stosowanych w innych państwach europejskich należy ją ocenić jako ambitną. Podczas, gdy na ogół stosuje się jedną lub dwie waloryzacje rocznie, omawiana ustawa przyjęła waloryzacje kwartalne.
Ze stosowanych alternatywnie metod waloryzacji – kosztowej i płacowej, przyjęła uznawaną z reguły za bardziej korzystną dla zainteresowanych metodę waloryzacji płacowej, stosowaną głównie w państwach o ustabilizowanym, wysokim poziomie rozwoju gospodarczego, w których fundusze ubezpieczeń emerytalno-rentowych dysponują znacznymi rezerwami. Zrezygnowano też z zastosowania klauzuli “możliwości ekonomicznych”, stosowanej z reguły przy tej metodzie waloryzacji świadczeń emerytalno-renowych, która pozwala ograniczyć zakres waloryzacji w przypadkach trudnej sytuacji budżetu państwa lub funduszu emerytalno-rentowego. (W. Uziak, Modele mechanizmów dostosowawczych świadczeń rentowych w reprezentatywnych państwach europejskich, P.i.Z.S. 1983, Nr 2, s. 34 i n.).
Ustawą z dnia 10 grudnia 1993 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zaopatrzenia emerytalnego (Dz.U. Nr 129, poz. 602) ograniczono już jednak od dnia 1 stycznia 1994 r. zakres waloryzacji do 91% przeciętnego wynagrodzenia, a od drugiej waloryzacji w 1994 r. podniesiono ten zakres do co najmniej 93% tego wynagrodzenia.
Wskazana ustawa z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw miała być ustawą epizodyczną. Zgodnie z jej art. 47 miała utracić moc z dniem 31 grudnia 1993 r. Ustawą jednak z dnia 2 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 127, poz. 583) skreślono tenże art. 47, bezterminowo przedłużając moc obowiązywania omawianej ustawy.
Jeszcze w roku bieżącym ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw wprowadzono do art. 17 tejże znowelizowanej ustawy ust. 3, przewidujący podwyższanie o jeden punkt procentowy wskaźnika przeciętnego wynagrodzenia w terminie każdej kolejnej waloryzacji aż do osiągnięcia 100% przeciętnego wynagrodzenia.
Niespełna trzy miesiące później zaskarżoną ustawą z dnia 29 września 1995 r. zamierza się zastąpić tę waloryzację płacową w przyszłym roku waloryzacją kosztową. Proponuje się wprowadzenie po art. 17 omawianej ustawy z dnia 17 października 1991 r. art. 171, który ma stanowić, iż w 1996 r. emerytury i renty podlegają waloryzacji poprzez podwyższenie kwoty świadczenia, przysługującej w dniu 31 sierpnia 1996 r. wskaźnikiem waloryzacji określonym w ustawie budżetowej na 1996 r. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu wskaźnik waloryzacji ustala się w ten sposób, aby zapewnił on w 1996 r. w porównaniu do 1995 r. realny wzrost emerytur i rent wynoszący co najmniej 2,5%, po uwzględnieniu wzrostu kwoty bazowej o 1 punkt procentowy. Waloryzacja ta ma być przeprowadzona od dnia 1 września 1996 r. Jeżeli natomiast realny wzrost przeciętnej emerytury i renty w 1996 r. w porównaniu do 1995 r. wyniesie mniej niż 2,5%, to w marcu 1997 r. nastąpi jednorazowa wypłata zapewniająca osiągnięcie tego wzrostu.
Zamierzona nowelizacja wskazanej ustawy z dnia 17 października 1991 r. jest szóstą nowelizacją tej ustawy na przestrzeni czterech lat jej obowiązywania. Obowiązująca równolegle w zakresie tą ustawą nieuregulowanym, ustawa z dnia 17 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 267) była nowelizowana 18 razy i nie został wydany jej tekst jednolity.
Jeśli się weźmie pod uwagę, że obydwie te ustawy wielokrotnie nowelizowane dotyczą tej samej materii – zaopatrzenia emerytalnego pracowników i ich rodzin i nie połączono obydwu regulacji w jedną, to wyłania się obraz chaosu stanu prawnego, obowiązującego w tym przedmiocie. Urąga on regułom stanowienia prawa, nie tylko w tak żywotnej i wymagającej szczególnej stabilności dziedzinie, jaką są ubezpieczenia emerytalno-rentowe, ale i w jakiejkolwiek dziedzinie stosunków społecznych.
Odstąpienie od bardziej kosztownej metody waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych, przewidzianych ustawą z dnia 17 października 1991 r., uzasadniane jest malejącym udziałem wpływów ze składek w pokrywaniu wydatków na świadczenia emerytalno-rentowe i szybko wzrastającym udziałem budżetu państwa w pokrywaniu wydatków na te świadczenia.
Nie bez znaczenia dla obrazu finansów ubezpieczeń społecznych jest i to, że na wzrost liczby emerytów i rencistów wpływa wysoki stopień bezrobocia pracowników o długim stażu pracy, którzy nie osiągnęli jeszcze wieku emerytalnego i tych, których zdolność do zatrudnienia jest ograniczona.
Zaostrzenie kryteriów uznawania tych osób za inwalidów lub bardziej rygorystyczne przestrzeganie wymogu osiągnięcia wieku emerytalnego przyniosłoby oszczędności wydatków na ubezpieczenia społeczne, ale nie stanowiłoby rozwiązania problemu zabezpieczenia społecznego tych osób. Nie można ich wszak zostawić bez osłony socjalnej. Rezultatem tego byłoby przesunięcie tych obciążeń z jednej pozycji budżetu na inną.
Równolegle z uchwaleniem zaskarżonej ustawy zostały poddane konsultacji społecznej założenia projektu utworzenia ubezpieczeń emerytalno-rentowych, które zastąpiłyby obecny system zaopatrzeniowy. Założenia projektu tego nowego systemu ubezpieczeń społecznych obejmują także zagadnienia ich organizacji i finansowania. W odniesieniu do świadczeń emerytalno-rentowych przewiduje w tym ostatnim zakresie wprowadzenie stałych dopłat do tych świadczeń, w ustawowo określonej wysokości. Takie rozwiązanie prawne wniosłoby istotny element stabilizacji tych ubezpieczeń, uniezależniając je od bieżącej polityki budżetowej państwa. Stałe dopłaty do świadczeń emerytalno-rentowych występowały w Polsce okresu międzywojennego i występują w ubezpieczeniach emerytalno-rentowych państw Europy Zachodniej (K. Kolasiński, Modele i funkcje ubezpieczeń społecznych, Toruń 1990 r., s. 36 i 63).
W przedmiocie waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych proponowano najpierw przyjęcie metody mieszanej kosztowo-wynagrodzeniowej. Obydwa elementy świadczenia – dopłata z budżetu państwa i element składkowy miały być waloryzowane odmienną metodą. Obecnie rozważana jest możliwość ustalania wskaźnika waloryzacji przez Komisję Trójstronną w drodze negocjacji.
Ocena trafności przyjętych, a tym bardziej proponowanych rozwiązań prawnych nie należy do Trybunału Konstytucyjnego. Obowiązek wyboru najbardziej trafnych rozstrzygnięć spoczywa na parlamencie, który ponosi odpowiedzialność polityczną przed wyborcami za sposób wykorzystywania kompetencji prawotwórczych.
Trybunał Konstytucyjny ogranicza ocenę przyjętych rozwiązań prawnych do zagadnienia respektowania konstytucyjnych granic swobody organów ustawodawczych w stanowieniu prawa. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko wyrażone w orzeczeniu z dnia 19 października 1993 r. (K. 14/92), iż prawo do emerytury i renty obejmuje także prawo do jej waloryzacji oraz, że konstytucyjna dyrektywa rozwoju ubezpieczeń społecznych nie wyklucza zmian uprawnień, przewidzianych we wcześniejszych ustawach, pod warunkiem zachowania istoty tych uprawnień.
Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko zawarte w orzeczeniu z dnia 14 marca 1995 r. (K. 13/94 s. 72), iż “problem dopuszczalności odstępowania w państwie prawa przez ustawodawcę od bardziej korzystnych dla obywateli rozwiązań prawnych towarzyszy niejednokrotnie ustawodawstwu socjalnemu okresu transformacji ustrojowej”.
Na tym tle Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutu o niekorzystnych skutkach nowej regulacji dla sytuacji prawnej emerytów i rencistów. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że oceny konstytucyjności ustawy z dnia 29 września 1995 r. dokonuje w szczególnej procedurze kontroli prewencyjnej, a więc w momencie, gdy nie mogą być jeszcze znane rzeczywiste skutki wprowadzenia tej ustawy w życie. Nie ulega zaś wątpliwości, że w sytuacjach niejasnych “domniemanie powinno przemawiać na rzecz zgodności rozwiązań ustawowych z konstytucją, zaś obalenie tego domniemania wymaga bezspornego wykazania sprzeczności zachodzącej między ustawą i konstytucją (orzeczenie z 24 maja 1994 r., K. 1/94, s. 77). Innymi słowy, ciężar dowodu spoczywa zawsze na tym, kto zarzuca ustawie sprzeczność z konstytucją.
W niniejszej sprawie Wnioskodawca bezspornie tego nie wykazał, gdyż skutki ustawy z dnia 29 września 1995 r. będą tylko wtedy rażąco gorsze od skutków dalszego stosowania obowiązujących przepisów, jeżeli kumulowany efekt inflacji i wzrostu płac przekroczy określony poziom. Wnioskodawca zakłada prawdopodobieństwo takiej sytuacji, ale – z natury rzeczy – nie był w stanie jej udowodnić. To nakazuje zaś Trybunałowi pozostać przy domniemaniu, że ustawodawca nie przekroczył konstytucyjnie mu wyznaczonych granic.
Podkreślić jeszcze należy, że orzeczenie to zostaje wydane w szczególnej procedurze kontroli uprzedniej. Pełna ocena zgodności z konstytucją – zarówno art. 6 ust. 5 jak i pozostałych przepisów ustawy z dnia 29 września 1995 r. – będzie mogła nastąpić dopiero w toku ewentualnej kontroli następczej, gdy możliwe będzie zbadanie sposobu wejścia w życie tej ustawy, jak też ustalenie następstw jej stosowania wobec obywateli. Kontrola prewencyjna – dokonywana w innym momencie i w innej procedurze – nie wyklucza bowiem kontroli następczej przeprowadzonej z inicjatywy uprawnionych podmiotów lub z inicjatywy własnej Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie z 12 stycznia 1995 r., K. 12/94, s. 30).
Choć rozwiązanie zawarte w kwestionowanych postanowieniach tej ustawy stanowią epizodyczne rozwiązanie prawne, mające obowiązywać jeden rok, to Trybunał uwzględnił w tej ocenie kontekst podjętych prac ustawodawczych, zmierzających do wprowadzenia nowych ubezpieczeń emerytalno-rentowych.
Według oceny Trybunału Konstytucyjnego, podjęcie prac ustawodawczych zmierzających do zasadniczej, trwałej przebudowy systemu emerytalno-rentowego i przeprowadzenie konsultacji społecznej założeń tego systemu, stanowi okoliczność usprawiedliwiającą wprowadzenie na przyszły rok szczególnych zasad waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych.
Niepokój budzi jednak, że prace te przekroczyły dopiero wstępną fazę prac legislacyjnych, a mianowicie konsultacji społecznej założeń projektu nowego systemu emerytalno-rentowego. Utrudnia to przeprowadzenie pełnej oceny znaczenia rozwiązań prawnych, przyjętych w zaskarżonej, epizodycznej ustawie dla utorowania możliwości wprowadzenia nowego systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych. Nie uzasadnia to jednak jeszcze oceny o niekonstytucyjności zaskarżonej ustawy.
Zarysowany obraz częstotliwości ingerencji ustawodawczych wskazuje zarówno na to, że reguła stabilności prawa emerytalno-rentowego pozostaje dotychczas jedynie w sferze postulatywnej, jak i na to, że dalsze cząstkowe ingerencje ustawodawcze nie są w stanie doprowadzić do pożądanej stabilności prawa w tym przedmiocie.
Przyjmując, iż odstąpienie w przyszłym roku od dotychczasowych zasad waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych należy wliczyć w koszty społeczne przeprowadzanej w tymże roku przebudowy systemu emerytalno-rentowego, należy rozważyć, czy koszt ten nie jest nadmierny. Chodzi o to, czy zastosowany w przyszłym roku sposób waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych, nie doprowadzi do utraty przez nie ich dotychczasowej, realnej wartości.
Przeprowadzona we wrześniu przyszłego roku waloryzacja w skali przekraczającej o 2,5% przewidywany w budżecie wzrost kosztów utrzymania doprowadzi do odzyskania przez świadczenia emerytalno-rentowe ich obecnej realnej wartości, jeżeli rzeczywisty wzrost kosztów utrzymania nie przekroczy o więcej niż 2,5% przewidywanego w budżecie wzrostu tych kosztów. W przeciwnym razie, a więc jeżeli wzrost ten będzie wyższy, to zostanie on w pozostałej części zrekompensowany w marcu następnego roku. Jako usterkę legislacyjną ocenić należy natomiast nie uregulowanie wprost w zaskarżonej ustawie kwestii wliczenia do wysokości emerytury i renty wyrównania ewentualnego przekroczenia przewidywanego wzrostu kosztów utrzymania i pozostawienie tego zagadnienia do uregulowania w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów. Nie uzasadnia ona jednak jeszcze zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonej ustawy.
Rozważenia wymaga także, czy przesunięcie terminu waloryzacji na koniec trzeciego kwartału następnego roku nie stanowi nadmiernego wydłużenia okresu pomiędzy kolejnymi terminami waloryzacji. Przewidzianą w końcu września przyszłego roku waloryzację poprzedzi znaczna waloryzacja emerytur i rent z końca bieżącego roku – za okres trzeciego i czwartego kwartału.
Zaskarżona ustawa została oparta na założeniu, iż poziom inflacji ulegnie w przyszłym roku dalszemu obniżeniu, co mogłoby osłabić skuteczność funkcjonowania dotychczasowego sposobu waloryzacji świadczeń rentowych, uzależniającego jej przeprowadzenie od wzrostu co najmniej o 10% średnich wynagrodzeń.
Na odmiennym założeniu opiera się wniosek Prezydenta RP o zbadanie konstytucyjności tej ustawy. Przy założeniu wysokiego tempa wzrostu średnich wynagrodzeń w przyszłym roku, proponowany sposób waloryzacji świadczeń rentowych prowadziłby do znacznego ograniczenia częstotliwości i rozmiarów waloryzacji.
Ocena trafności odmiennych prognoz wzrostu średnich wynagrodzeń nie może zostać jednak przesądzona w ramach kontroli prewencyjnej zaskarżonej ustawy.
Jeżeli prognoza przyjęta we wniosku Prezydenta RP okaże się trafna, to konsekwencje takiego stanu rzeczy w przedmiocie waloryzacji świadczeń rentowych będą mogły być poddane ocenie Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli następczej tej ustawy.
Przesunięcie terminu waloryzacji na wrzesień uzasadniane jest tym, iż nastąpi ona na podstawie wskaźnika wzrostu kosztów utrzymania w całym 1996 r., a nie tylko w okresie poprzedzającym termin waloryzacji. Waloryzacja z końca trzeciego kwartału obejmie więc także spodziewany wzrost kosztów utrzymania w czwartym kwartale.
Określenie dopiero w ustawie budżetowej wskaźnika waloryzacji uzasadnione zostało zaś tym, że w czasie uchwalenia zaskarżonej ustawy, przewidywane w przyszłym roku tempo wzrostu kosztów utrzymania nie było jeszcze ostatecznie sprecyzowane. Sposób wskazania w zaskarżonej ustawie metody ustalenia tego wskaźnika – na poziomie przewyższającym o 2,5% przewidywanego w ustawie budżetowej wzrostu kosztów utrzymania, spełnia zaś postulat jasności prawa w tym przedmiocie.
Jednorazowa waloryzacja w końcu trzeciego kwartału roku kalendarzowego, z ewentualnym wyrównaniem nieprzewidzianego w budżecie wzrostu kosztów utrzymania w końcu pierwszego kwartału następnego roku, pozwoli na odzyskanie przez emerytury i renty ich obecnej realnej wartości.
Pozwala to przewidywać, iż obecne emerytury i renty wejdą do projektowanego, nowego systemu emerytalno-rentowego w nieuszczuplonym wymiarze. Skłania to do zajęcia stanowiska, iż zmiana zasad waloryzacji tych świadczeń w przyszłym roku mieści się jeszcze w granicach dopuszczalnych kosztów społecznych, generalnej i trwałej przebudowy systemu emerytalno-rentowego.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego choć właściwy zakres czasowy działania art. 171 odnosi się tylko do 1996 r., to przepis art. 171 ust. 5 musi być zrealizowany wiosną 1997 r. Już jednak w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1995 r. przepis ten stwarza w pełni ukształtowaną ekspektatywę uprawnień. Zgodność z konstytucją art. 171 zostaje uznana przy założeniu całkowitego, terminowego i rzetelnego wywiązania się przez ustawodawcę z przyjętych w nim zobowiązań.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Zdanie odrębne
sędziego TK Tomasza Dybowskiego
od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 1995 r.
w sprawie K. 23/95
Zgłaszam zdanie odrębne od ogłoszonego orzeczenia, uważając, że art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz zmianie niektórych ustaw jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych, utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184).
Uzasadnienie:
Zamierzona nowelizacja ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent, oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450) będzie już szóstą nowelizacją wspomnianej ustawy. Biorąc pod uwagę, że ustawa nowelizująca ma obowiązywać w 1996 roku, a więc ma charakter epizodyczny, oznacza to kontynuowanie procesu destabilizacji prawa w zakresie świadczeń emerytalno-rentowych, co jest niezgodne z wynikającą z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy zasadą pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i prawa. Na tę zasadę Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie powoływał się w swoim orzecznictwie. Ma ona szczególne znaczenie dla wielomilionowej rzeszy emerytów i rencistów należących do grupy ludzi, którzy nie mają z reguły możliwości przystosowywania się do zmieniających się ich warunków życiowych, zwłaszcza wówczas, gdy zmiana prawa przynosi ujemne następstwa w stosunku do dotychczas obowiązującego prawa. A taki właśnie jest stosunek zaskarżonych przepisów w porównaniu z przepisami dotychczas obowiązującymi. Świadczy o tym ewidentnie przewidywane zmniejszenie ogólnej sumy przeznaczonej na świadczenia emerytalno-rentowe o ok. 5,5 biliona złotych.
Radykalne obniżenie oczekiwanego na podstawie dotychczasowych przepisów wzrostu emerytur i rent mogłoby być usprawiedliwione pogarszającą się drastycznie sytuacją gospodarczą kraju czemu jako reguła, towarzyszy, zagrożenie równowagi budżetowej. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny wypowiedział pogląd, że w warunkach kryzysu gospodarczego i zagrożenia równowagi budżetowej ustawodawca może a nawet ma obowiązek podjąć odpowiednie kroki legislacyjne, których konsekwencje obarczą wszystkie warstwy społeczne, a więc również emerytów i rencistów (orzeczenie TK z dnia 11 lutego 1992 r., K. 14/91 OTK w 1992 r. część I., poz. 7). Teza ta jednakże w rozpatrywanej sprawie nie może być uwzględniona ponieważ od przynajmniej dwóch lat obserwowany jest wzrost gospodarczy i wzrost dochodu narodowego, a oficjalne prognozy wskazują na to, że tendencja wzrostowa utrzyma się również w 1996 r.
W powołanym wyżej orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny zastrzegł jednocześnie, że świadczenia emerytalno-rentowe podlegają szczególnej ochronie prawnej, gwarantują bowiem minimum bezpieczeństwa słabej socjalnie grupie społeczeństwa. Odczuwa ona obecnie najsilniej wzrost kosztów dóbr zaspokajających podstawowe potrzeby życiowe takie jak koszty mieszkania, energii, wyżywienia, a przede wszystkim najuciążliwsze dla tej grupy społecznej koszty leczenia ze względu na wiek i związany z tym stan zdrowia. Z tego względu zaskarżone przepisy powinny być ocenione również, a nawet przede wszystkim, z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej wypowiedzianej expressis verbis w art. 1 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Jeżeli zasada sprawiedliwości społecznej wyrażona w art. 1 przepisów konstytucyjnych uzasadnia obarczenie skutkami recesji gospodarczej wszystkich grup społecznych, w tym również emerytów i rencistów to ta sama zasada oraz konkretyzująca ją konstytucyjna zasada równości obywateli nakazuje, aby w sytuacji rozwoju gospodarczego wszystkie grupy społeczne partycypowały równomiernie w korzyściach, jakie ten rozwój gospodarczy przynosi. W związku z tym duże obniżenie ekspektatywy wzrostu świadczeń emerytalno-rentowych, jakie przynosi nowela wprowadzająca zmiany do obowiązującej ustawy musi być oceniona jako sprzeczna z zasadą sprawiedliwości społecznej.
Godząc się z poglądem wypowiedzianym w cytowanym wyżej orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, że istnieje potrzeba zachowania właściwej równowagi dochodu osób aktywnych zawodowo i emerytów oraz rencistów (OTK w 1992 r., cz. I. s. 118), można co najwyżej twierdzić, że przewidywany procentowy wzrost świadczeń emerytalno-rentowych w stosunku do przewidywanego wzrostu dochodów ludności aktywnej zawodowo byłby – być może – w świetle dotychczasowych przepisów zbyt wysoki. Nie usprawiedliwia to jednak tak daleko idącego obniżenia przewidywanych świadczeń emerytalno-rentowych w stosunku do przewidywanej ich wysokości wynikającej z dotychczas obowiązujących przepisów i to w dodatku w ustawie epizodycznej. Można najwyżej twierdzić, że pożądane byłoby skorygowanie wzrostu świadczeń emerytalno-rentowych i dochodu ludności aktywnej zawodowo w przepisach reformujących całościowo system ubezpieczeń społecznych. Należałoby jednak przy tym uwzględnić niską w liczbach bezwzględnych średnią świadczeń emerytalno-rentowych oraz fakt, że świadczenia te pokrywają wyłącznie podstawowe życiowe potrzeby tej grupy ludności, podczas gdy wzrost procentowy kosztów środków zaspokajających te potrzeby jest wyższy niż koszty środków zaspokajających potrzeby wyższe i są one bardziej dotkliwe dla emerytów i rencistów niż dla ludności zawodowo aktywnej.
Niekorzystna jest również dla emerytów i rencistów rezygnacja z dwukrotnie w roku dokonywanej waloryzacji. Przewidywana przez zaskarżone przepisy jedna rewaloryzacja, która ma być dokonana we wrześniu 1996 r. oznacza praktycznie zamrożenie korekty świadczeń emerytalno-rentowych na osiem miesięcy, podczas gdy wzrost płac będzie korygowany bieżąco odpowiednio do rosnącej inflacji. Ośmiomiesięczny termin zamrożenia wzrostu emerytur i rent oraz jeszcze dłuższe przesunięcie w czasie ewentualnego ich ostatecznego wyrównania oznacza, że część emerytów i rencistów nie doczeka dobrodziejstwa płynącego z tej rekompensaty, biorąc pod uwagę najwyższy wskaźnik umieralności w tej grupie społecznej.
Tak więc ze względu na niezgodność w moim przekonaniu zaskarżonych przepisów zasadami stabilności prawa, zaufania obywateli do państwa i prawa, a przede wszystkim z zasadą sprawiedliwości społecznej, wynikającymi z art. 1 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych zgłaszam zdanie odrębne.
Zdanie odrębne
sędziego TK Andrzeja Zolla
od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 1995 r.
w sprawie K. 23/95
Zgłaszam zdanie odrębne od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, uważając, że art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, zm. z 1995 r. Nr 38, poz. 184).
Uzasadnienie:
Podzielam argumenty przedstawione w zdaniu odrębnym sędziego TK Tomasza Dybowskiego podkreślając, że za sprzeczne z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy uważam odłożenie w czasie rewaloryzacji rent w zaskarżonej ustawie na 1 września 1996 r.
Przesunięcie to powoduje, że emeryci i renciści ponosić będą ciężar inflacji i kosztów wzrostu utrzymania w okresie 8 miesięcy, co musi spowodować znaczny spadek ich stopy życiowej poza granice minimum socjalnego. Takie rozwiązanie jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa i zasadą sprawiedliwości społecznej.
ORZECZENIE
z dnia 20 listopada 1995 r.
Sygn. akt K. 23/95
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Andrzej Zoll – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Tomasz Dybowski
Lech Garlicki
Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca
Jadwiga Skórzewska-Łosiak
Wojciech Sokolewicz
Janusz Trzciński
Błażej Wierzbowski
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 1995 r. w trybie art. 18 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 zm. z 1995 r. Nr 38, poz. 184) sprawy z wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Ministra Finansów, Ministra Pracy i Polityki Socjalnej oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:
zgodności art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw z art. 1 przepisów konstytucyjnych
o r z e k a:
Artykuł 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw jest zgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych, utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184).
Uzasadnienie:
I
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 6 października 1995 r. wniósł o stwierdzenie zgodności art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, zm.: 1995 r. Nr 38, poz. 184) zwanej dalej Małą Konstytucją.
Wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku podniósł, że ustawa z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450 ze zmianami) przewiduje, że wymienione świadczenia podlegają okresowej waloryzacji, jeżeli wskaźnik kwoty przeciętnego wynagrodzenia w kwartale, w którym ostatnio została przeprowadzona waloryzacja wynosi co najmniej 110%.
Ustalona w ten sposób zasada waloryzacji oznacza, iż:
a) każdorazowy wzrost emerytur i rent pozostaje w bezpośredniej zależności od wzrostu przeciętnego wynagrodzenia,
b) wysokość wzrostu emerytur i rent uzależniona jest od procentowego wskaźnika przeciętnego wynagrodzenia, który ulega podwyższeniu o 1% w terminie każdej kolejnej waloryzacji, aż do osiągnięcia 100% przeciętnego wynagrodzenia,
c) częstotliwość waloryzacji tych rodzajów świadczeń pozostaje w bezpośrednim związku z osiągnięciem określonego wskaźnika wzrostu przeciętnego wynagrodzenia.
Wnioskodawca stwierdził, że art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent (...) ustala nowe zasady waloryzacji w 1996 r. Według tych zasad, nie występują już zależności, o których mowa wyżej w pkt. a) i c). Natomiast w 1996 r. wysokość wzrostu świadczeń emerytalno-rentowych ma być uzależniona od wzrostu kosztów utrzymania i odzwierciedlającego ten wzrost wskaźnika inflacji. W związku z tym w 1996 r. realny wzrost emerytur i rent będzie znacznie niższy aniżeli mógłby być osiągnięty w systemie dotychczasowym.
Wnioskodawca dodał, że zgodnie z art. 1 pkt 4 uchwalonej ustawy, w 1996 r. realny wzrost emerytur i rent w porównaniu do 1995 r. ma wynieść 2,5% i w jego ocenie wskaźnik ten jest dla emerytów i rencistów krzywdzący w sytuacji gdy zakłada się, iż w 1996 r. nastąpi wzrost dochodu narodowego o ponad 5%, zaś realny wzrost wynagrodzeń w sferze budżetowej wyniesie 5,5%. Uważa też, że przy ocenie tej dysproporcji należy wziąć pod uwagę niski – w ujęciu realnym – poziom świadczeń emerytalno-rentowych, spowodowany kryzysowym stanem budżetu Państwa w pierwszych latach transformacji ustrojowej.
Wnioskodawca uznał, że następujący od 3 lat stały wzrost dochodu narodowego powinien mieć wpływ na poprawę sytuacji materialnej tej najsłabszej grupy społecznej. Tymczasem rozwiązania przyjęte w art. 1 pkt 4 kwestionowanej ustawy nie stwarzają przesłanek ku temu. Gwarancją realnego wzrostu świadczeń nie będzie ewentualna jednorazowa wypłata wyrównawcza, która miałaby być wypłacona w marcu 1997 r. gdyż wypłata ta nie będzie miała żadnego wpływu na poziom emerytur i rent wypłacanych po 31 grudnia 1996 r. (w 1997 r. emeryci i renciści nadal będą otrzymywali świadczenia w dotychczasowej wysokości tj. ustalonej we wrześniu 1996 r.).
Zaskarżona ustawa ma charakter epizodyczny, co powoduje społeczne odczucie braku stabilności prawa w tak ważnej dziedzinie, jaką są ubezpieczenia społeczne. Uchwalenie ustawy na tak krótki okres, w dodatku niekorzystnej dla ponad 8-milionowej rzeszy emerytów i rencistów, podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa.
Wnioskodawca zarzucił także wadliwy sposób skonstruowania zakwestionowanej ustawy. System mechanizmów waloryzacyjnych jest uzależniony od “wskaźnika waloryzacji”, który zgodnie z art. 1 pkt 4 ustawy ma być określony dopiero w ustawie budżetowej na 1996 r. Zakwestionowana ustawa zawierająca luki ma charakter blankietowy, gdyż odwołuje się do jeszcze nie istniejących regulacji prawnych.
Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w piśmie z dnia 26 października 1995 r. zajął stanowisko, że przepisy zaskarżonej ustawy nie naruszają art. 1 przepisów konstytucyjnych. Zapewniają one realny wzrost wysokości emerytur i rent o 2,5%, bez względu na tempo wzrostu płac. Ewentualne zaś wyrównanie w marcu następnego roku, nieprzewidzianego w ustawie budżetowej wzrostu kosztów utrzymania będzie wliczone do wysokości świadczenia na podstawie rozporządzenia, wydanego przez Prezesa Rady Ministrów.
Prokurator Generalny w piśmie z dnia 2 listopada 1995 r. zajął stanowisko, że art. 1 pkt 4 zaskarżonej ustawy nie jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Zwrócił uwagę na to, że ocena zaskarżonego przepisu przeprowadzona została w uzasadnieniu wniosku w oderwaniu od pozostałych przepisów tej ustawy, przewidujących także korzystniejsze rozwiązania prawne od dotychczas istniejących, jak np. przepisy ust. 9 i ust. 10 dodane do art. 7 ustawy z dnia 17 października 1991 r. przewidujące waloryzacje emerytur i rent, poczynając od kwoty bazowej 93% przeciętnego wynagrodzenia w kwartale kalendarzowym poprzedzającym termin waloryzacji do docelowej 100% kwoty bazowej przeciętnego wynagrodzenia.
Prokurator Generalny nie negując doniosłości zasady stabilizacji prawa, zwrócił uwagę na potrzebę generalnej przebudowy systemu ubezpieczeń społecznych. System ubezpieczeń społecznych w Polsce należy do tzw. systemu repartycyjnego, zwanego też umową międzypokoleniową. Oznacza to, że wydatki ubezpieczeniowe pokrywane są z bieżących składek płaconych przez część społeczeństwa aktywną zawodowo. W latach 1989-1993 wystąpił wzrost ludności w wieku poprodukcyjnym o 7,2%. W tym samym okresie liczba pobierających świadczenia emerytalne zwiększyła się o 36,1%. Wprawdzie w latach 1989-1991 miała miejsce stabilizacja liczby ludności w wieku zdolności do pracy na poziomie 22 mln, z przyrostem o 200 tys. w 1992 r., to jednocześnie następował w tym okresie systematyczny spadek liczby pracujących z 17,1 mln w 1989 r. i 16,5 mln w kolejnym roku, do 15,6 mln w roku 1991, oraz niecałych 15 mln (14,9) w 1992 r. Zmniejszeniu o 4% uległa także liczba ubezpieczonych. Jednocześnie liczba osób otrzymujących renty inwalidzkie wzrosła o 16% a renty rodzinne o 9%. O ile przed rokiem 1989 liczba nowo przyznanych świadczeń rentowych nie przekraczała 185 tys., to w 1991 r. wyniosła aż 319 tys., a w dwóch kolejnych latach kształtowała się na poziomie wyższym niż 240 tys.
Zdaniem Prokuratora Generalnego zarzut pogorszenia sytuacji materialnej emerytów nie jest uzasadniony. Wskaźnik waloryzacji, który ma być wprawdzie określony dopiero w ustawie budżetowej na rok 1996, musi zapewniać realny wzrost emerytur i rent wynoszący co najmniej 2,5%. Gdyby jednak okazało się, że w 1996 r. inflacja będzie wyższa od przewidywanej, wówczas w marcu 1997 r. nastąpi wypłata odpowiednio zwaloryzowanego wyrównania w marcu 1997 r. Mechanizm waloryzacji płacowej w warunkach zmniejszającej się inflacji powoduje zachwianie właściwych proporcji między wzrostem płac i świadczeń. Przeniesienie z przeszłości silniejszej dynamiki płac, skutkuje z opóźnieniem podwyżką świadczeń. Im wolniejszy jest aktualny wzrost płac, tym gwałtowniejszy jest wzrost poziomu świadczeń w stosunku do płac. Zachodziła zatem potrzeba wprowadzenia takiego mechanizmu waloryzacji emerytur i rent, aby ich wysokość doprowadzić do odpowiedniej relacji w stosunku do wynagrodzeń, zwłaszcza w odniesieniu do pracowników sfery budżetowej. Jednocześnie należało nie dopuścić do obniżenia ich realnej wartości.
Do wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej ustosunkował się też Minister Pracy i Polityki Socjalnej stwierdzając, że zakwestionowane przepisy nie naruszyły art. 1 przepisów konstytucyjnych.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Minister wskazał, że w latach 1989-1994 pogorszeniu ulegała sytuacja finansowa Funduszy Ubezpieczeń Społecznych. Na skutek spadku liczby pracujących i jednoczesnego wzrostu liczby emerytów i rencistów, nastąpiło pogorszenie relacji między pobierającymi świadczenia emerytalno-rentowe a liczbą pracujących. Podczas gdy w 1989 r. na jedną osobę pobierającą świadczenie emerytalno-rentowe przypadało 2,5 pracujących, to pięć lat później tylko 1,7. Składki na ubezpieczenie społeczne opłacane przez ubezpieczonych, mimo ich wzrostu w coraz mniejszym stopniu pokrywały wydatki na świadczenia. W tej sytuacji wzrastała dotacja uzupełniająca z budżetu państwa, która jest gwarantem wypłacalności świadczeń. Jej udział w dochodach Funduszu wzrósł przeszło czterokrotnie, tj. z 4% w 1989 r. do ponad 17% w 1994 r.
W latach 1994-1995 przeprowadzono szereg zmian w prawie ubezpieczeń społecznych, racjonalizujących system, jednak podjęte działania w niewielkim stopniu poprawiły sytuację finansową ubezpieczeń społecznych, dowodząc, że zapewnienie stabilności systemu emerytalno-rentowego wymaga głębokich, kompleksowych reform, dotyczących całej sfery zabezpieczenia społecznego. Minister zwrócił uwagę na to, że Rząd opracował i 16 maja 1995 r. skierował do konsultacji “Program reformy ubezpieczeń społecznych”, który jeszcze w bieżącym roku powinien być zatwierdzony przez Rząd i skierowany do Sejmu RP.
Reforma systemu ubezpieczeń społecznych ma doprowadzić w dłuższej perspektywie do stabilizacji jego finansów i ograniczenia do niezbędnych rozmiarów – ze społecznego punktu widzenia – dotacji z budżetu państwa. Należy ją jednak poprzedzić zmianą przepisów, która z jednej strony powinna mieć na celu przywracanie ubezpieczeniowej zasady finansowania świadczeń, ograniczając stały deficyt Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, pokrywany dotacją uzupełniającą z budżetu, z drugiej zaś strony dostosuje wydatki na świadczenia z ubezpieczenia społecznego do możliwości finansów publicznych. Nowe uregulowanie w zakwestionowanych art. 171 i 172 ustawy z dnia 29 września 1995 r. ma właśnie zapewnić wyżej wspomniane cele.
Zdaniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej obowiązujący system waloryzacji emerytur i rent powoduje wzrost wydatków przekraczający możliwości jego sfinansowania przez budżet, zapewniając jednocześnie realny wzrost świadczeń emerytalno-rentowych powyżej realnego wzrostu płac. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450 ze zm.), emerytury i renty podlegają okresowej waloryzacji, jeżeli wskaźnik wzrostu kwoty przeciętnego wynagrodzenia w stosunku do kwoty takiego wynagrodzenia w kwartale, w którym ostatnio została przeprowadzona waloryzacja, wynosi co najmniej 110%. W warunkach malejącej inflacji następuje powolniejszy wzrost płac, któremu towarzyszy przeniesiony z przeszłości i skumulowany (wskaźnik co najmniej 110%) wzrost świadczeń. Powoduje to istotne dysproporcje w relacji świadczenia – płace. Gdyby utrzymać obowiązujący mechanizm waloryzacji to spowodowałby on wzrost świadczeń z ubezpieczenia społecznego pracowników o ok. 35%, a w systemie ubezpieczenia rolników indywidualnych o ok. 36%, podczas gdy wzrost wynagrodzeń zakładany jest w wysokości ok. 24%. Oznaczałoby to, że realny poziom świadczeń wzrósłby o 12-13%, natomiast realny wzrost płac przewiduje się w wysokości około 3%.
Minister Pracy i Polityki Socjalnej powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zwrócił uwagę na konieczność zapewnienia równowagi budżetowej stanowiącej wartość konstytucyjną i stwierdził, że nie jest możliwe uzyskanie równowagi gospodarczej w państwie bez racjonalnie skonstruowanego budżetu państwa. Racjonalnie skonstruowany budżet państwa powinien wskazywać sposób realizacji priorytetów gospodarczych bez ryzyka niezaspokojenia potrzeb społecznych, a także bez ryzyka załamania finansów publicznych. Zachodzi zatem potrzeba odpowiedniego wyważenia wielostronnych aspektów polityki społecznej i makroekonomicznej, a w konsekwencji adekwatnego rozdziału środków budżetowych.
Minister Pracy i Polityki Socjalnej podniósł, że waloryzacja świadczeń emerytalno-rentowych jest składnikiem szerszego procesu, a mianowicie kształtowania dochodów różnych grup ludności w czasie, i że właściwym układem odniesienia w stosunku, do którego należy oceniać sytuację emerytów i rencistów jest sytuacja ekonomiczna osób czynnych zawodowo.
W latach 1989-1995 wystąpiły zróżnicowane tendencje w kształtowaniu się relacji pomiędzy przeciętnymi świadczeniami emerytalno-rentowymi a przeciętnym wynagrodzeniem. W ubezpieczeniowym systemie pracowniczym w latach 1989-1991 na skutek wprowadzenia korzystnych zasad waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych oraz przeprowadzenia ich rewaloryzacji nastąpiła wyraźna poprawa relacji wszystkich rodzajów świadczeń do przeciętnego wynagrodzenia. Relacja przeciętnej emerytury i renty pracowniczej, pochodnej i kombatanckiej do przeciętnego wynagrodzenia wzrosła z 47,9% do 65,3%, a szczególnie korzystnie – emerytury pracowniczej z 53,2% do 76,2%.
Minister Pracy i Polityki Socjalnej przedstawił także wpływ procesów makroekonomicznych na sytuację gospodarstw domowych zauważając, że w latach 1990-1994 odnotowano spadek dochodów realnych wielu grup ludności. Odmiennie jednak kształtowała się sytuacja gospodarstw emeryckich. W 1994 r. dochody tych rodzin były realnie o ok. 5% wyższe w porównaniu z 1990 r. W I półroczu 1995 r. w porównaniu z I półroczem 1994 r. w gospodarstwach emerytów i rencistów wystąpił wzrost realnej wartości dochodów o 1,6%, podczas gdy w gospodarstwach pracowników odnotowano spadek dochodów realnych o 1,7%.
Minister podkreślił, że proponowana zmiana zasad waloryzacji w 1996 r. nie krzywdzi emerytów i rencistów, ponieważ gwarantuje realny wzrost wypłacanych świadczeń emerytalno-rentowych co najmniej o 2,5%, podczas gdy wzrost płac przewidziany dla wszystkich pracowników jest niewiele wyższy tj. o 3,3%. Stąd przyjęty w ustawie wskaźnik wzrostu realnej wartości świadczeń emerytalno-rentowych w wysokości co najmniej 2,5% nie narusza konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej. Porównanie zakładanego na 1996 r. realnego wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej w 1996 r. o 5,5% punktu procentowego powyżej określonego w ustawie budżetowej wskaźnika średniorocznego wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych (realnie 4,8%) ze wzrostem realnej wartości świadczeń musi odbywać się z uwzględnieniem faktu, że począwszy od 1989 r. wzrasta wskaźnik relacji emerytury do płacy w sferze budżetowej z 52,7% w 1989 r. do 79,9% w 1991 r. i 82,2% w 1994 r. Dalsze utrzymywanie dotychczasowych zasad oraz waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której przeciętna emerytura byłaby wyższa od przeciętnej płacy w sferze budżetowej.
W 1996 r. ustawa zakłada tylko jedną waloryzację świadczeń we wrześniu. Jednak w grudniu 1995 r. nastąpi znaczna waloryzacja, której skutki prawie w całości (11/12) przeniosą się na rok następny. Wskaźnik podwyżek świadczeń, zapewniający tak ustalony wzrost realny, uwzględniający jednocześnie podwyższenie o 1 punkt procentowy kwoty bazowej – zostanie określony w ustawie budżetowej na 1996 r.
W świetle kwestionowanej ustawy na realny wzrost świadczeń emerytalno-rentowych wpływać będą równolegle trzy procesy:
– skutki waloryzacji z grudnia 1995 r. przechodzące w 11/12 na 1996 r.,
– podwyżka z 93% do 94% kwoty bazowej z dniem 1 września 1996 r.,
– skutki waloryzacji we wrześniu 1996 r.
Minister Pracy i Polityki Socjalnej nie zgodził się z zarzutem, że ustawa wprowadza stan niepewności i ma charakter blankietowy. Art. 171 ust. 2 kwestionowanej ustawy stanowi, że wskaźnik waloryzacji ustala się w taki sposób, aby zapewnił on w 1996 r., w porównaniu do 1995 r., realny wzrost emerytur i rent wynoszący co najmniej 2,5%. Przepis art. 171 ust. 1 mówiący o tym, że wskaźnik waloryzacji zostanie określony w ustawie budżetowej wynika z tego, że właśnie w tej ustawie określone będą – istotne dla wyliczania wskaźnika waloryzacji – planowane na 1996 r. wzrosty wynagrodzeń oraz cen towarów i usług konsumpcyjnych. Realny wzrost emerytur i rent w wysokości co najmniej 2,5% ma dotyczyć całego roku
w porównaniu do 1995 r. Gdyby jednak realny wzrost emerytur i rent był niższy, to przepis art. 171 ust. 5 kwestionowanej ustawy przewiduje w marcu 1997 r. jednorazową wypłatę, która nastąpić powinna w wysokości zapewniającej osiągnięcie tego wzrostu. Kwota jednorazowej wypłaty, stanowiąca wyrównanie, będzie wliczona do świadczenia w 1/4 wysokości (kwota wyrównania odnosi się do podwyżki przysługującej od września do grudnia 1996 r.). Stanowić o tym będą przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, wydanego na podstawie art. 171 ust. 6 kwestionowanej ustawy. W warunkach zasadniczej przebudowy systemu społecznego i gospodarczego “modelowa” stabilność prawa nie jest możliwa, gdyż prowadziłaby do utrzymywania rozwiązań nie odpowiadających zmieniającym się warunkom lub niemożliwych do realizacji w określonej sytuacji ekonomicznej.
II
Na rozprawie w dniu 20 listopada 1995 r. przedstawiciel Wnioskodawcy oraz przedstawiciele uczestników postępowania: Marszałka Sejmu RP, Ministra Pracy i Prokuratora Generalnego podtrzymali zajęte wcześniej na piśmie stanowisko. Przedstawiciel Ministra Finansów przychylił się do stanowiska wskazanych uczestników postępowania.
III
Pierwsza po przełomie społeczno-gospodarczym z 1989 r. głębsza reforma systemu zaopatrzenia emerytalnego pracowników i ich rodzin została przeprowadzona ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. Nr 36, poz. 206).
Na podstawie tej ustawy zrewaloryzowano podstawę wymiaru świadczeń emerytalnych i rentowych w oparciu o wskaźnik wysokości wynagrodzenia wyrażający relację między wynagrodzeniem, stanowiącym podstawę wymiaru świadczenia, a średnim wynagrodzeniem w danym roku.
Za podstawę wymiaru świadczeń przyjmowano na podstawie tej ustawy wynagrodzenie z ostatnich czterech kwartałów kalendarzowych albo z kolejnych trzech lat wybranych przez zainteresowanego z ostatnich 12 lat kalendarzowych.
Ta druga możliwość okazała się szczególnie atrakcyjna dla tych sfer zatrudnienia, w których nastąpiło gwałtowne obniżenie wysokości wynagrodzeń w stosunku do średniej krajowej. Dotyczyło to wielu dziedzin zatrudnienia w sferze budżetowej, a zwłaszcza oświaty i szkolnictwa wyższego.
Emerytury obliczone w oparciu o zrewaloryzowane wynagrodzenie z kolejnych trzech lat wybranych z okresu 12 lat poprzedzających wniosek o emeryturę lub rentę, okazywały się niekiedy znacznie wyższe od aktualnych wynagrodzeń. Spowodowało to tendencję do jak najwcześniejszego przechodzenia na emeryturę. Była ona szczególnie widoczna w szkolnictwie wyższym, gdzie wystąpiło nienotowane uprzednio zjawisko rezygnowania przez profesorów z przywileju kontynuacji zatrudnienia do 70 roku życia i przechodzenia na emeryturę już z chwilą osiągnięcia wieku emerytalnego. W roku 1991 wystąpił też nienotowany dotychczas wzrost liczby emerytów.
Już jednak w roku następnym ustawą z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450) ograniczono wysokość podstawy wymiaru emerytur i rent do 250% średniego wynagrodzenia. Doprowadziło to do spłaszczenia ich wysokości. Wynagrodzenie przewyższające tę granicę jest uwzględniane przy wymiarze składek, a nie jest uwzględniane przy wymiarze świadczeń.
Ustawa ta wbrew zapowiedzi przywracania zasad ubezpieczeniowych rozluźniła więź między podstawą wymiaru składek i podstawą wymiaru świadczeń. Choć wprowadziła ona pojęcia: okresów składkowych i nieskładkowych oraz formalnie uznała za okresy składkowe tylko okresy opłacania składek, to nadal jednak w przypadku nieopłacania składek, świadczenia są przyznawane tak, jakby składki były opłacone.
Wyższe wynagrodzenia wypłacane przez zakłady pracy, które nie spełniają obowiązku opłacania składek, gwarantują wyższe świadczenia, niż niższe wynagrodzenia wypłacane przez zakłady pracy, które opłacają składki.
Wskazana ustawa ograniczyła także niektóre inne uprawnienia przysługujące ogółowi emerytów i rencistów bądź ich grupom. Została ona zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczeniem z dnia 11 lutego 1992 r. (K. 14/91). Trybunał Konstytucyjny uznał niektóre przepisy tej ustawy za niezgodne z konstytucją, a między innymi art. 7 ust. 6 ograniczający wskaźnik wysokości podstawy wymiaru emerytury i renty do 250% w zakresie, w jakim przepisy te pogarszają warunki uzyskania prawa do emerytury lub rent osób, które nabyły prawo do tych świadczeń na podstawie dotychczasowych przepisów.
Ustawa ta wprowadziła jednak równocześnie po raz pierwszy w Polsce mechanizm automatycznej, okresowej waloryzacji emerytur i rent, wychodząc na przeciw wymogom konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy Nr 102 i 128, przewidującym obowiązek okresowego dostosowywania wysokości świadczeń emerytalnych i rentowych do wskaźnika wzrostu kosztów utrzymania lub wzrostu średnich wynagrodzeń.
Porównując przyjętą przez tę ustawę metodę waloryzacji świadczeń do metod stosowanych w innych państwach europejskich należy ją ocenić jako ambitną. Podczas, gdy na ogół stosuje się jedną lub dwie waloryzacje rocznie, omawiana ustawa przyjęła waloryzacje kwartalne.
Ze stosowanych alternatywnie metod waloryzacji – kosztowej i płacowej, przyjęła uznawaną z reguły za bardziej korzystną dla zainteresowanych metodę waloryzacji płacowej, stosowaną głównie w państwach o ustabilizowanym, wysokim poziomie rozwoju gospodarczego, w których fundusze ubezpieczeń emerytalno-rentowych dysponują znacznymi rezerwami. Zrezygnowano też z zastosowania klauzuli “możliwości ekonomicznych”, stosowanej z reguły przy tej metodzie waloryzacji świadczeń emerytalno-renowych, która pozwala ograniczyć zakres waloryzacji w przypadkach trudnej sytuacji budżetu państwa lub funduszu emerytalno-rentowego. (W. Uziak, Modele mechanizmów dostosowawczych świadczeń rentowych w reprezentatywnych państwach europejskich, P.i.Z.S. 1983, Nr 2, s. 34 i n.).
Ustawą z dnia 10 grudnia 1993 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zaopatrzenia emerytalnego (Dz.U. Nr 129, poz. 602) ograniczono już jednak od dnia 1 stycznia 1994 r. zakres waloryzacji do 91% przeciętnego wynagrodzenia, a od drugiej waloryzacji w 1994 r. podniesiono ten zakres do co najmniej 93% tego wynagrodzenia.
Wskazana ustawa z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw miała być ustawą epizodyczną. Zgodnie z jej art. 47 miała utracić moc z dniem 31 grudnia 1993 r. Ustawą jednak z dnia 2 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 127, poz. 583) skreślono tenże art. 47, bezterminowo przedłużając moc obowiązywania omawianej ustawy.
Jeszcze w roku bieżącym ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw wprowadzono do art. 17 tejże znowelizowanej ustawy ust. 3, przewidujący podwyższanie o jeden punkt procentowy wskaźnika przeciętnego wynagrodzenia w terminie każdej kolejnej waloryzacji aż do osiągnięcia 100% przeciętnego wynagrodzenia.
Niespełna trzy miesiące później zaskarżoną ustawą z dnia 29 września 1995 r. zamierza się zastąpić tę waloryzację płacową w przyszłym roku waloryzacją kosztową. Proponuje się wprowadzenie po art. 17 omawianej ustawy z dnia 17 października 1991 r. art. 171, który ma stanowić, iż w 1996 r. emerytury i renty podlegają waloryzacji poprzez podwyższenie kwoty świadczenia, przysługującej w dniu 31 sierpnia 1996 r. wskaźnikiem waloryzacji określonym w ustawie budżetowej na 1996 r. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu wskaźnik waloryzacji ustala się w ten sposób, aby zapewnił on w 1996 r. w porównaniu do 1995 r. realny wzrost emerytur i rent wynoszący co najmniej 2,5%, po uwzględnieniu wzrostu kwoty bazowej o 1 punkt procentowy. Waloryzacja ta ma być przeprowadzona od dnia 1 września 1996 r. Jeżeli natomiast realny wzrost przeciętnej emerytury i renty w 1996 r. w porównaniu do 1995 r. wyniesie mniej niż 2,5%, to w marcu 1997 r. nastąpi jednorazowa wypłata zapewniająca osiągnięcie tego wzrostu.
Zamierzona nowelizacja wskazanej ustawy z dnia 17 października 1991 r. jest szóstą nowelizacją tej ustawy na przestrzeni czterech lat jej obowiązywania. Obowiązująca równolegle w zakresie tą ustawą nieuregulowanym, ustawa z dnia 17 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 267) była nowelizowana 18 razy i nie został wydany jej tekst jednolity.
Jeśli się weźmie pod uwagę, że obydwie te ustawy wielokrotnie nowelizowane dotyczą tej samej materii – zaopatrzenia emerytalnego pracowników i ich rodzin i nie połączono obydwu regulacji w jedną, to wyłania się obraz chaosu stanu prawnego, obowiązującego w tym przedmiocie. Urąga on regułom stanowienia prawa, nie tylko w tak żywotnej i wymagającej szczególnej stabilności dziedzinie, jaką są ubezpieczenia emerytalno-rentowe, ale i w jakiejkolwiek dziedzinie stosunków społecznych.
Odstąpienie od bardziej kosztownej metody waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych, przewidzianych ustawą z dnia 17 października 1991 r., uzasadniane jest malejącym udziałem wpływów ze składek w pokrywaniu wydatków na świadczenia emerytalno-rentowe i szybko wzrastającym udziałem budżetu państwa w pokrywaniu wydatków na te świadczenia.
Nie bez znaczenia dla obrazu finansów ubezpieczeń społecznych jest i to, że na wzrost liczby emerytów i rencistów wpływa wysoki stopień bezrobocia pracowników o długim stażu pracy, którzy nie osiągnęli jeszcze wieku emerytalnego i tych, których zdolność do zatrudnienia jest ograniczona.
Zaostrzenie kryteriów uznawania tych osób za inwalidów lub bardziej rygorystyczne przestrzeganie wymogu osiągnięcia wieku emerytalnego przyniosłoby oszczędności wydatków na ubezpieczenia społeczne, ale nie stanowiłoby rozwiązania problemu zabezpieczenia społecznego tych osób. Nie można ich wszak zostawić bez osłony socjalnej. Rezultatem tego byłoby przesunięcie tych obciążeń z jednej pozycji budżetu na inną.
Równolegle z uchwaleniem zaskarżonej ustawy zostały poddane konsultacji społecznej założenia projektu utworzenia ubezpieczeń emerytalno-rentowych, które zastąpiłyby obecny system zaopatrzeniowy. Założenia projektu tego nowego systemu ubezpieczeń społecznych obejmują także zagadnienia ich organizacji i finansowania. W odniesieniu do świadczeń emerytalno-rentowych przewiduje w tym ostatnim zakresie wprowadzenie stałych dopłat do tych świadczeń, w ustawowo określonej wysokości. Takie rozwiązanie prawne wniosłoby istotny element stabilizacji tych ubezpieczeń, uniezależniając je od bieżącej polityki budżetowej państwa. Stałe dopłaty do świadczeń emerytalno-rentowych występowały w Polsce okresu międzywojennego i występują w ubezpieczeniach emerytalno-rentowych państw Europy Zachodniej (K. Kolasiński, Modele i funkcje ubezpieczeń społecznych, Toruń 1990 r., s. 36 i 63).
W przedmiocie waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych proponowano najpierw przyjęcie metody mieszanej kosztowo-wynagrodzeniowej. Obydwa elementy świadczenia – dopłata z budżetu państwa i element składkowy miały być waloryzowane odmienną metodą. Obecnie rozważana jest możliwość ustalania wskaźnika waloryzacji przez Komisję Trójstronną w drodze negocjacji.
Ocena trafności przyjętych, a tym bardziej proponowanych rozwiązań prawnych nie należy do Trybunału Konstytucyjnego. Obowiązek wyboru najbardziej trafnych rozstrzygnięć spoczywa na parlamencie, który ponosi odpowiedzialność polityczną przed wyborcami za sposób wykorzystywania kompetencji prawotwórczych.
Trybunał Konstytucyjny ogranicza ocenę przyjętych rozwiązań prawnych do zagadnienia respektowania konstytucyjnych granic swobody organów ustawodawczych w stanowieniu prawa. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko wyrażone w orzeczeniu z dnia 19 października 1993 r. (K. 14/92), iż prawo do emerytury i renty obejmuje także prawo do jej waloryzacji oraz, że konstytucyjna dyrektywa rozwoju ubezpieczeń społecznych nie wyklucza zmian uprawnień, przewidzianych we wcześniejszych ustawach, pod warunkiem zachowania istoty tych uprawnień.
Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko zawarte w orzeczeniu z dnia 14 marca 1995 r. (K. 13/94 s. 72), iż “problem dopuszczalności odstępowania w państwie prawa przez ustawodawcę od bardziej korzystnych dla obywateli rozwiązań prawnych towarzyszy niejednokrotnie ustawodawstwu socjalnemu okresu transformacji ustrojowej”.
Na tym tle Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutu o niekorzystnych skutkach nowej regulacji dla sytuacji prawnej emerytów i rencistów. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że oceny konstytucyjności ustawy z dnia 29 września 1995 r. dokonuje w szczególnej procedurze kontroli prewencyjnej, a więc w momencie, gdy nie mogą być jeszcze znane rzeczywiste skutki wprowadzenia tej ustawy w życie. Nie ulega zaś wątpliwości, że w sytuacjach niejasnych “domniemanie powinno przemawiać na rzecz zgodności rozwiązań ustawowych z konstytucją, zaś obalenie tego domniemania wymaga bezspornego wykazania sprzeczności zachodzącej między ustawą i konstytucją (orzeczenie z 24 maja 1994 r., K. 1/94, s. 77). Innymi słowy, ciężar dowodu spoczywa zawsze na tym, kto zarzuca ustawie sprzeczność z konstytucją.
W niniejszej sprawie Wnioskodawca bezspornie tego nie wykazał, gdyż skutki ustawy z dnia 29 września 1995 r. będą tylko wtedy rażąco gorsze od skutków dalszego stosowania obowiązujących przepisów, jeżeli kumulowany efekt inflacji i wzrostu płac przekroczy określony poziom. Wnioskodawca zakłada prawdopodobieństwo takiej sytuacji, ale – z natury rzeczy – nie był w stanie jej udowodnić. To nakazuje zaś Trybunałowi pozostać przy domniemaniu, że ustawodawca nie przekroczył konstytucyjnie mu wyznaczonych granic.
Podkreślić jeszcze należy, że orzeczenie to zostaje wydane w szczególnej procedurze kontroli uprzedniej. Pełna ocena zgodności z konstytucją – zarówno art. 6 ust. 5 jak i pozostałych przepisów ustawy z dnia 29 września 1995 r. – będzie mogła nastąpić dopiero w toku ewentualnej kontroli następczej, gdy możliwe będzie zbadanie sposobu wejścia w życie tej ustawy, jak też ustalenie następstw jej stosowania wobec obywateli. Kontrola prewencyjna – dokonywana w innym momencie i w innej procedurze – nie wyklucza bowiem kontroli następczej przeprowadzonej z inicjatywy uprawnionych podmiotów lub z inicjatywy własnej Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie z 12 stycznia 1995 r., K. 12/94, s. 30).
Choć rozwiązanie zawarte w kwestionowanych postanowieniach tej ustawy stanowią epizodyczne rozwiązanie prawne, mające obowiązywać jeden rok, to Trybunał uwzględnił w tej ocenie kontekst podjętych prac ustawodawczych, zmierzających do wprowadzenia nowych ubezpieczeń emerytalno-rentowych.
Według oceny Trybunału Konstytucyjnego, podjęcie prac ustawodawczych zmierzających do zasadniczej, trwałej przebudowy systemu emerytalno-rentowego i przeprowadzenie konsultacji społecznej założeń tego systemu, stanowi okoliczność usprawiedliwiającą wprowadzenie na przyszły rok szczególnych zasad waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych.
Niepokój budzi jednak, że prace te przekroczyły dopiero wstępną fazę prac legislacyjnych, a mianowicie konsultacji społecznej założeń projektu nowego systemu emerytalno-rentowego. Utrudnia to przeprowadzenie pełnej oceny znaczenia rozwiązań prawnych, przyjętych w zaskarżonej, epizodycznej ustawie dla utorowania możliwości wprowadzenia nowego systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych. Nie uzasadnia to jednak jeszcze oceny o niekonstytucyjności zaskarżonej ustawy.
Zarysowany obraz częstotliwości ingerencji ustawodawczych wskazuje zarówno na to, że reguła stabilności prawa emerytalno-rentowego pozostaje dotychczas jedynie w sferze postulatywnej, jak i na to, że dalsze cząstkowe ingerencje ustawodawcze nie są w stanie doprowadzić do pożądanej stabilności prawa w tym przedmiocie.
Przyjmując, iż odstąpienie w przyszłym roku od dotychczasowych zasad waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych należy wliczyć w koszty społeczne przeprowadzanej w tymże roku przebudowy systemu emerytalno-rentowego, należy rozważyć, czy koszt ten nie jest nadmierny. Chodzi o to, czy zastosowany w przyszłym roku sposób waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych, nie doprowadzi do utraty przez nie ich dotychczasowej, realnej wartości.
Przeprowadzona we wrześniu przyszłego roku waloryzacja w skali przekraczającej o 2,5% przewidywany w budżecie wzrost kosztów utrzymania doprowadzi do odzyskania przez świadczenia emerytalno-rentowe ich obecnej realnej wartości, jeżeli rzeczywisty wzrost kosztów utrzymania nie przekroczy o więcej niż 2,5% przewidywanego w budżecie wzrostu tych kosztów. W przeciwnym razie, a więc jeżeli wzrost ten będzie wyższy, to zostanie on w pozostałej części zrekompensowany w marcu następnego roku. Jako usterkę legislacyjną ocenić należy natomiast nie uregulowanie wprost w zaskarżonej ustawie kwestii wliczenia do wysokości emerytury i renty wyrównania ewentualnego przekroczenia przewidywanego wzrostu kosztów utrzymania i pozostawienie tego zagadnienia do uregulowania w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów. Nie uzasadnia ona jednak jeszcze zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonej ustawy.
Rozważenia wymaga także, czy przesunięcie terminu waloryzacji na koniec trzeciego kwartału następnego roku nie stanowi nadmiernego wydłużenia okresu pomiędzy kolejnymi terminami waloryzacji. Przewidzianą w końcu września przyszłego roku waloryzację poprzedzi znaczna waloryzacja emerytur i rent z końca bieżącego roku – za okres trzeciego i czwartego kwartału.
Zaskarżona ustawa została oparta na założeniu, iż poziom inflacji ulegnie w przyszłym roku dalszemu obniżeniu, co mogłoby osłabić skuteczność funkcjonowania dotychczasowego sposobu waloryzacji świadczeń rentowych, uzależniającego jej przeprowadzenie od wzrostu co najmniej o 10% średnich wynagrodzeń.
Na odmiennym założeniu opiera się wniosek Prezydenta RP o zbadanie konstytucyjności tej ustawy. Przy założeniu wysokiego tempa wzrostu średnich wynagrodzeń w przyszłym roku, proponowany sposób waloryzacji świadczeń rentowych prowadziłby do znacznego ograniczenia częstotliwości i rozmiarów waloryzacji.
Ocena trafności odmiennych prognoz wzrostu średnich wynagrodzeń nie może zostać jednak przesądzona w ramach kontroli prewencyjnej zaskarżonej ustawy.
Jeżeli prognoza przyjęta we wniosku Prezydenta RP okaże się trafna, to konsekwencje takiego stanu rzeczy w przedmiocie waloryzacji świadczeń rentowych będą mogły być poddane ocenie Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli następczej tej ustawy.
Przesunięcie terminu waloryzacji na wrzesień uzasadniane jest tym, iż nastąpi ona na podstawie wskaźnika wzrostu kosztów utrzymania w całym 1996 r., a nie tylko w okresie poprzedzającym termin waloryzacji. Waloryzacja z końca trzeciego kwartału obejmie więc także spodziewany wzrost kosztów utrzymania w czwartym kwartale.
Określenie dopiero w ustawie budżetowej wskaźnika waloryzacji uzasadnione zostało zaś tym, że w czasie uchwalenia zaskarżonej ustawy, przewidywane w przyszłym roku tempo wzrostu kosztów utrzymania nie było jeszcze ostatecznie sprecyzowane. Sposób wskazania w zaskarżonej ustawie metody ustalenia tego wskaźnika – na poziomie przewyższającym o 2,5% przewidywanego w ustawie budżetowej wzrostu kosztów utrzymania, spełnia zaś postulat jasności prawa w tym przedmiocie.
Jednorazowa waloryzacja w końcu trzeciego kwartału roku kalendarzowego, z ewentualnym wyrównaniem nieprzewidzianego w budżecie wzrostu kosztów utrzymania w końcu pierwszego kwartału następnego roku, pozwoli na odzyskanie przez emerytury i renty ich obecnej realnej wartości.
Pozwala to przewidywać, iż obecne emerytury i renty wejdą do projektowanego, nowego systemu emerytalno-rentowego w nieuszczuplonym wymiarze. Skłania to do zajęcia stanowiska, iż zmiana zasad waloryzacji tych świadczeń w przyszłym roku mieści się jeszcze w granicach dopuszczalnych kosztów społecznych, generalnej i trwałej przebudowy systemu emerytalno-rentowego.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego choć właściwy zakres czasowy działania art. 171 odnosi się tylko do 1996 r., to przepis art. 171 ust. 5 musi być zrealizowany wiosną 1997 r. Już jednak w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1995 r. przepis ten stwarza w pełni ukształtowaną ekspektatywę uprawnień. Zgodność z konstytucją art. 171 zostaje uznana przy założeniu całkowitego, terminowego i rzetelnego wywiązania się przez ustawodawcę z przyjętych w nim zobowiązań.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Zdanie odrębne
sędziego TK Tomasza Dybowskiego
od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 1995 r.
w sprawie K. 23/95
Zgłaszam zdanie odrębne od ogłoszonego orzeczenia, uważając, że art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz zmianie niektórych ustaw jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych, utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184).
Uzasadnienie:
Zamierzona nowelizacja ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent, oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450) będzie już szóstą nowelizacją wspomnianej ustawy. Biorąc pod uwagę, że ustawa nowelizująca ma obowiązywać w 1996 roku, a więc ma charakter epizodyczny, oznacza to kontynuowanie procesu destabilizacji prawa w zakresie świadczeń emerytalno-rentowych, co jest niezgodne z wynikającą z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy zasadą pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i prawa. Na tę zasadę Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie powoływał się w swoim orzecznictwie. Ma ona szczególne znaczenie dla wielomilionowej rzeszy emerytów i rencistów należących do grupy ludzi, którzy nie mają z reguły możliwości przystosowywania się do zmieniających się ich warunków życiowych, zwłaszcza wówczas, gdy zmiana prawa przynosi ujemne następstwa w stosunku do dotychczas obowiązującego prawa. A taki właśnie jest stosunek zaskarżonych przepisów w porównaniu z przepisami dotychczas obowiązującymi. Świadczy o tym ewidentnie przewidywane zmniejszenie ogólnej sumy przeznaczonej na świadczenia emerytalno-rentowe o ok. 5,5 biliona złotych.
Radykalne obniżenie oczekiwanego na podstawie dotychczasowych przepisów wzrostu emerytur i rent mogłoby być usprawiedliwione pogarszającą się drastycznie sytuacją gospodarczą kraju czemu jako reguła, towarzyszy, zagrożenie równowagi budżetowej. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny wypowiedział pogląd, że w warunkach kryzysu gospodarczego i zagrożenia równowagi budżetowej ustawodawca może a nawet ma obowiązek podjąć odpowiednie kroki legislacyjne, których konsekwencje obarczą wszystkie warstwy społeczne, a więc również emerytów i rencistów (orzeczenie TK z dnia 11 lutego 1992 r., K. 14/91 OTK w 1992 r. część I., poz. 7). Teza ta jednakże w rozpatrywanej sprawie nie może być uwzględniona ponieważ od przynajmniej dwóch lat obserwowany jest wzrost gospodarczy i wzrost dochodu narodowego, a oficjalne prognozy wskazują na to, że tendencja wzrostowa utrzyma się również w 1996 r.
W powołanym wyżej orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny zastrzegł jednocześnie, że świadczenia emerytalno-rentowe podlegają szczególnej ochronie prawnej, gwarantują bowiem minimum bezpieczeństwa słabej socjalnie grupie społeczeństwa. Odczuwa ona obecnie najsilniej wzrost kosztów dóbr zaspokajających podstawowe potrzeby życiowe takie jak koszty mieszkania, energii, wyżywienia, a przede wszystkim najuciążliwsze dla tej grupy społecznej koszty leczenia ze względu na wiek i związany z tym stan zdrowia. Z tego względu zaskarżone przepisy powinny być ocenione również, a nawet przede wszystkim, z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej wypowiedzianej expressis verbis w art. 1 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Jeżeli zasada sprawiedliwości społecznej wyrażona w art. 1 przepisów konstytucyjnych uzasadnia obarczenie skutkami recesji gospodarczej wszystkich grup społecznych, w tym również emerytów i rencistów to ta sama zasada oraz konkretyzująca ją konstytucyjna zasada równości obywateli nakazuje, aby w sytuacji rozwoju gospodarczego wszystkie grupy społeczne partycypowały równomiernie w korzyściach, jakie ten rozwój gospodarczy przynosi. W związku z tym duże obniżenie ekspektatywy wzrostu świadczeń emerytalno-rentowych, jakie przynosi nowela wprowadzająca zmiany do obowiązującej ustawy musi być oceniona jako sprzeczna z zasadą sprawiedliwości społecznej.
Godząc się z poglądem wypowiedzianym w cytowanym wyżej orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, że istnieje potrzeba zachowania właściwej równowagi dochodu osób aktywnych zawodowo i emerytów oraz rencistów (OTK w 1992 r., cz. I. s. 118), można co najwyżej twierdzić, że przewidywany procentowy wzrost świadczeń emerytalno-rentowych w stosunku do przewidywanego wzrostu dochodów ludności aktywnej zawodowo byłby – być może – w świetle dotychczasowych przepisów zbyt wysoki. Nie usprawiedliwia to jednak tak daleko idącego obniżenia przewidywanych świadczeń emerytalno-rentowych w stosunku do przewidywanej ich wysokości wynikającej z dotychczas obowiązujących przepisów i to w dodatku w ustawie epizodycznej. Można najwyżej twierdzić, że pożądane byłoby skorygowanie wzrostu świadczeń emerytalno-rentowych i dochodu ludności aktywnej zawodowo w przepisach reformujących całościowo system ubezpieczeń społecznych. Należałoby jednak przy tym uwzględnić niską w liczbach bezwzględnych średnią świadczeń emerytalno-rentowych oraz fakt, że świadczenia te pokrywają wyłącznie podstawowe życiowe potrzeby tej grupy ludności, podczas gdy wzrost procentowy kosztów środków zaspokajających te potrzeby jest wyższy niż koszty środków zaspokajających potrzeby wyższe i są one bardziej dotkliwe dla emerytów i rencistów niż dla ludności zawodowo aktywnej.
Niekorzystna jest również dla emerytów i rencistów rezygnacja z dwukrotnie w roku dokonywanej waloryzacji. Przewidywana przez zaskarżone przepisy jedna rewaloryzacja, która ma być dokonana we wrześniu 1996 r. oznacza praktycznie zamrożenie korekty świadczeń emerytalno-rentowych na osiem miesięcy, podczas gdy wzrost płac będzie korygowany bieżąco odpowiednio do rosnącej inflacji. Ośmiomiesięczny termin zamrożenia wzrostu emerytur i rent oraz jeszcze dłuższe przesunięcie w czasie ewentualnego ich ostatecznego wyrównania oznacza, że część emerytów i rencistów nie doczeka dobrodziejstwa płynącego z tej rekompensaty, biorąc pod uwagę najwyższy wskaźnik umieralności w tej grupie społecznej.
Tak więc ze względu na niezgodność w moim przekonaniu zaskarżonych przepisów zasadami stabilności prawa, zaufania obywateli do państwa i prawa, a przede wszystkim z zasadą sprawiedliwości społecznej, wynikającymi z art. 1 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych zgłaszam zdanie odrębne.
Zdanie odrębne
sędziego TK Andrzeja Zolla
od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 1995 r.
w sprawie K. 23/95
Zgłaszam zdanie odrębne od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, uważając, że art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, zm. z 1995 r. Nr 38, poz. 184).
Uzasadnienie:
Podzielam argumenty przedstawione w zdaniu odrębnym sędziego TK Tomasza Dybowskiego podkreślając, że za sprzeczne z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy uważam odłożenie w czasie rewaloryzacji rent w zaskarżonej ustawie na 1 września 1996 r.
Przesunięcie to powoduje, że emeryci i renciści ponosić będą ciężar inflacji i kosztów wzrostu utrzymania w okresie 8 miesięcy, co musi spowodować znaczny spadek ich stopy życiowej poza granice minimum socjalnego. Takie rozwiązanie jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa i zasadą sprawiedliwości społecznej.