U 4/95
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Joanna Szymczak
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
ORZECZENIE
z dnia 26 września 1995 r.
Sygn. akt U. 4/95
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Janusz Trzciński - przewodniczący
Lech Garlicki - sprawozdawca
Ferdynand Rymarz
Joanna Szymczak - protokolant
po rozpoznaniu w dniu 26 września 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą i Prokuratora Generalnego
o stwierdzenie, że przepis § 20a rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 22 sierpnia 1990 r. w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat (Dz.U. Nr 61, poz. 357 ze zmianami) w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 23 czerwca 1994 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat (Dz.U. Nr 76, poz. 347 i Nr 132, poz. 683) narusza postanowienia art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, zmiana Dz.U. z 1995 r., Nr 38, poz. 184)
o r z e k a:
Paragraf 20a rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 22 sierpnia 1990 r. w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat (Dz.U. Nr 61, poz. 357, zm. z 1992 r. Nr 57, poz. 73; z 1994 r. Nr 76, poz. 347 i 348 i Nr 132, poz. 682; z 1995 r. Nr 90, poz. 451) w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 23 czerwca 1994 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat (Dz.U. Nr 76, poz. 347, Nr 132, poz. 683) w zakresie, w jakim po wejściu w życie § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 26 lipca 1995 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat (Dz.U. Nr 90, poz. 451) może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego to wejście w życie jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, zm.: Dz.U. z 1995 r. Nr 38, poz. 184) oraz z art. 56 ust. 3 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej;
p o s t a n a w i a:
w pozostałym zakresie umorzyć postępowanie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 109, poz. 470 z 1991 r., Dz.U. Nr 47, poz. 213 z 1993 r. oraz Dz.U. Nr 122, poz. 593 z 1994 r., Dz.U. Nr 13, poz. 59 z 1995 r.)
U z a s a d n i e n i e:
I
1. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił w dniu 6 kwietnia 1995 r. do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o orzeczenie niezgodności przepisu § 20a rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 22 sierpnia 1990 r. w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (zwanej dalej Małą Konstytucją). W uzasadnieniu wniosku Rzecznik przypomniał, że § 20a określa wysokość tzw. opłat manipulacyjnych dodatkowych, których nakładanie dopuszcza w pewnych sytuacjach m. in. art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne (tekst jednolity z 1994 r. Dz.U. Nr 71, poz. 312, zm.: z 1995 r., Dz.U. Nr 85, poz. 427, Dz.U. Nr 87, poz. 434). Kwestionowane unormowanie zostało ustanowione przez Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą w czerwcu 1994 r. jako efekt uznania przez Trybunał Konstytucyjny (orzeczenie z dnia 1 marca 1994 r., U. 7/93), że poprzednie uregulowanie opłat manipulacyjnych dodatkowych dokonane zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i jest sprzeczne z konstytucją.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich także nowy § 20a rozporządzenia przekracza upoważnienie zawarte w ustawie - Prawo celne. Jest to bowiem unormowanie o jeszcze bardziej restryktywnym charakterze niż przepisy poprzednie. Powołując orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U. 7/93, Rzecznik podkreśla, iż art. 70 ust. 2 prawa celnego nie daje podstaw do nadania opłatom celnym manipulacyjnym charakteru kary pieniężnej za nieterminowe wykonanie obowiązków celnych. Opłaty te muszą stanowić świadczenie pobierane w związku z dodatkowymi czynnościami organów celnych, a więc muszą pozostawać w proporcji do tych czynności. Tymczasem nowy przepis § 20a rozporządzenia (podobnie jak i poprzedni, zakwestionowany przez TK przepis § 20 tegoż rozporządzenia) ustala wysokość opłat manipulacyjnych dodatkowych w tak znacznej wysokości, że zmienia ich charakter z administracyjnego na represyjny, a to stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 70 ust. 5 pkt 2 prawa celnego.
2. Prokurator Generalny, w piśmie z dnia 15 maja 1995 r., podzielił stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, iż doszło do przekroczenia przez § 20a rozporządzenia upoważnienia ustawowego, co oznacza sprzeczność tego przepisu z art. 56 ust. 3 Małej Konstytucji.
Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U. 7/93, Prokurator Generalny przypomniał, że opłata manipulacyjna dodatkowa nie może mieć charakteru represyjnego i winna być opłatą zryczałtowaną pobieraną za dodatkowe czynności organów celnych. Stawki tej opłaty zostały ustalone przez nowy § 20a rozporządzenia w wysokości tak znacznej, że nabrała ona charakteru kary pieniężnej. Jest to m. in. niezgodne z intencją ustawodawcy, wyrażoną w pracach nad prawem celnym w 1989 r.
3. Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą nie ustosunkował się merytorycznie do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, ale (pismem podsekretarza stanu z dnia 11 maja 1995 r.) poinformował o podjęciu prac nad zmianą § 20a rozporządzenia. Celem zmiany ma być ukształtowanie stawek opłat manipulacyjnych dodatkowych na poziomie wykluczającym możliwość zaistnienia sytuacji, o których była mowa we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Kolejnym pismem z dnia 28 lipca 1995 r. podsekretarz stanu poinformował o dokonaniu nowelizacji § 20a i o skierowaniu tego aktu do publikacji w Dzienniku Ustaw.
Następnie, pismem z dnia 15 września 1995 r., sekretarz stanu w Ministerstwie Współpracy Gospodarczej z Zagranicą wniósł o umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wobec całkowitej utraty mocy obowiązującej przez kwestionowany przepis § 20a.
II
Na rozprawie w dniu 26 września 1995 r. uczestnicy postępowania podtrzymali swoje wcześniejsze stanowiska, w szczególności ustosunkowując się do problemu utraty mocy przez § 20a wobec jego uchylenia rozporządzeniem z dnia 26 lipca 1995 r.
Przedstawiciel Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą nawiązując do pisma Ministerstwa z dnia 15 września 1995 r. wskazał, że nastąpiła pełna utrata mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu. Przytoczył też pogląd Trybunału Konstytucyjnego (uchwała z dnia 14 czerwca 1995 r., W. 19/94), iż możliwość stosowania uchylonych już przepisów do sytuacji z okresu sprzed ich uchylenia, nie może dotyczyć przepisów zmienionych lub uchylonych z powodu ich sprzeczności z konstytucją lub ustawą. Zdaniem przedstawiciela Ministra wyklucza to możliwość dalszego stosowania kwestionowanego przepisu.
Ze stanowiskiem tym nie zgodzili się pozostali uczestnicy postępowania. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego przypomniała, że we wszystkich sprawach dotyczących sytuacji zaistniałych przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 26 lipca 1995 r. nadal może być stosowany dawny § 26a. Z tych względów przepis ten zachował częściowo moc obowiązującą i dopuszczalne jest dokonanie oceny jego materialnej zgodności z konstytucją w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.
III
Trybunał Konstytucyjny zbadał najpierw ewolucję unormowań dotyczących opłat manipulacyjnych dodatkowych.
Ustawa z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne ustanawia (art. 70 ust. 2) opłatę manipulacyjną dodatkową za niewykonanie w terminie obowiązków celnych, o których mowa w art. 42 oraz art. 52 ust. 2 i 3 tej ustawy (dodatkowo nakładanie takiej opłaty przewidują też art. 18 i art. 68 ust. 3 prawa celnego). Art. 70 ust. 5 pkt 2 prawa celnego upoważnia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą do określenia w drodze rozporządzenia m. in. “stawki opłat... manipulacyjnych dodatkowych”.
W wykonaniu tego upoważnienia wydane zostało rozporządzenie z dnia 22 sierpnia 1990 r. w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat. Paragraf 20 tego rozporządzenia ustalił stawki opłat manipulacyjnych dodatkowych, m. in. wiążąc je z wartością celną bądź rynkową towaru i wielkością opóźnienia w wykonaniu obowiązków celnych. W sposób jednolity przyjęto kumulatywną dzienną stawkę 0,3% wartości towaru jako podstawę kalkulacji opłaty manipulacyjnej dodatkowej.
Unormowanie to zostało zakwestionowane przed Trybunałem Konstytucyjnym przez Rzecznika Praw Obywatelskich. W orzeczeniu z 1 marca 1994 r. (U. 7/93) Trybunał podzielił zarzuty Rzecznika i uznał, że przepis ten jest niezgodny z upoważnieniem zawartym w ustawie - Prawo celne i tym samym narusza przepisy art. 56 ust. 3 Małej Konstytucji i art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 70 ust. 2 nadał opłatom manipulacyjnym dodatkowym charakter administracyjny, a nie represyjny i w taki też sposób musiało te opłaty traktować rozporządzenie wykonawcze. Tymczasem rozporządzenie to dopuściło tak wysoki wymiar opłat manipulacyjnych dodatkowych, że nadało im w istocie charakter represyjny. Stanowiło to przekroczenie przez Ministra upoważnienia ustawowego, a więc naruszenie art. 56 ust. 3 Małej Konstytucji. Trybunał wskazał też, że do formułowania przepisów represyjnych odnosi się wymaganie, by wszystkie elementy zarówno czynu jak i kary były określone w ustawie. Nie mogą one być - w sposób blankietowy - pozostawione do unormowania w akcie wykonawczym. Trybunał wskazał, że powyższe wymaganie konstytucyjne należy odnosić do wszystkich przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania czy jakiejś sankcji. Wynika to z zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, który to przepis też został naruszony przez kwestionowane rozporządzenie.
Wobec nieuchylenia powyższych przepisów w terminie, prezes Trybunału Konstytucyjnego ogłosił, z dniem 24 czerwca 1994 r. - utratę mocy obowiązującej § 20 cytowanego rozporządzenia.
W dniu 4 lipca 1994 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 23 czerwca 1994 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat. Nowy § 20a rozporządzenia zmieniał stawki opłat manipulacyjnych dodatkowych ustalając je jako określony odsetek wartości celnej towaru (50%, 40%, 30% i 5% w zależności od czynności) i ustalając w kwotach bezwzględnych górną wysokość opłat w niektórych sytuacjach. Przepis ten został zakwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich, który w szczególności zwrócił uwagę, że nowe ujęcie stawki opłaty manipulacyjnej dodatkowej za niewykonanie obowiązków z art. 42 i art. 52 ust. 2 i 3 prawa celnego (40% wartości celnej towaru, ale nie więcej niż 10 mln starych zł, jeżeli opóźnienie wykonania obowiązku nie przekroczyło 7 dni) nadal ma charakter represyjny.
Stanowisko Rzecznika zyskało akceptację Ministra w tym sensie, że w rozporządzeniu z dnia 26 lipca 1995 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat zmieniono § 20a. W szczególności odstąpiono od kalkulowania tej opłaty jako odsetka wartości celnej towaru i przyjęto stawki zryczałtowane (za niewykonanie w terminie obowiązków z art. 42 i art. 52 ust. 2 i 3 prawa celnego opłata wynosi obecnie 480 zł, jeżeli zaś naruszenie terminu nie przekroczyło 7 dni - 60 zł).
Rozporządzenie weszło w życie z dniem 16 sierpnia 1995 r., nie zawiera ono żadnych przepisów przejściowych.
IV
Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie konsekwencje wejścia w życie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 26 lipca 1995 r. Nadało ono nową treść przepisowi § 20a rozporządzenia z dnia 22 sierpnia 1990 r. (w brzmieniu ustalonym przez rozporządzenie z dnia 23 czerwca 1994 r.). Doszło w ten sposób do uchylenia przepisu będącego przedmiotem zaskarżenia, a ponieważ Rzecznik Praw Obywatelskich nie zakwestionował konstytucyjności nowego § 20a, powstało pytanie, czy sprawę należy umorzyć na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Art. 4 ust. 2 tej ustawy nakazuje umorzenie postępowania, jeżeli przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał nastąpiła utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego będącego przedmiotem kontroli. W początkowym orzecznictwie utożsamiano uchylenie przepisu z utratą przezeń mocy obowiązującej, nawet jeżeli przepis uchylający nie zawierał odpowiedniej regulacji przejściowej (zwłaszcza postanowienie z dnia 21 września 1987 r., P. 3/87, OTK w 1987 r., s. 65-66). Później jednak Trybunał zmienił stanowisko i - ostatecznie - w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W. 5/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 171) przyjął, że “uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. Pogląd ten należy - mutatis mutandis - odnieść również do zmiany przepisu. Dopiero treść normy derogującej czy przejściowej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany”. Jeżeli więc nadal możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to przepis taki jeszcze nie utracił mocy obowiązującej i nie ma podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
2. Treść paragrafu 20a uległa całkowitej zmianie po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 26 lipca 1995 r., ale rozporządzenie to nie zawiera jakichkolwiek przepisów przejściowych. Oznacza to, że do sytuacji, które zaistniały przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 26 lipca 1995 r. nadal stosowane być mogą przepisy dawnego § 20a w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z dnia 23 czerwca 1994 r. Dotyczy to zarówno procedury przed organami administracji państwowej, jak i postępowania sądowego.
Trybunał Konstytucyjny uznaje, że przepis będący przedmiotem kontroli utracił moc obowiązującą jedynie częściowo i tylko w tym zakresie postanawia umorzyć postępowanie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W tym natomiast zakresie, w jakim przepis ten może być jeszcze stosowany, zachowuje on moc obowiązującą i obowiązkiem Trybunału Konstytucyjnego jest przeprowadzenie postępowania merytorycznego.
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił stanowiska zajętego na rozprawie przez przedstawiciela Ministerstwa Współpracy Gospodarczej z Zagranicą, iż - w świetle uchwały z dnia 14 czerwca 1995 r. (W. 19/94) nie istnieje już możliwość dalszego stosowania § 20a kwestionowanego rozporządzenia. Trybunał podtrzymuje pogląd, że “zasada przedłużonego działania ustawy dawnej” (polegająca na uznaniu, że do oceny skutków prawnych zdarzenia prawnego powstałego przed zmianą lub uchyleniem przepisu, właściwy jest ten przepis) nie może dotyczyć przepisów zmienionych lub uchylonych z powodu ich sprzeczności z ustawą lub konstytucją. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy określony przepis został - orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego - uznany już za sprzeczny z ustawą lub konstytucją. W dzisiejszej sprawie mamy zaś do czynienia z przepisem, co do którego jeszcze nie zapadło merytoryczne rozstrzygnięcie Trybunału, na razie cieszy się on więc jeszcze domniemaniem legalności (konstytucyjności). Powołaniu się na uchwałę w sprawie W. 19/94 brakuje tym samym relewantnego związku z niniejszym postępowaniem.
V
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Podstawowe znaczenie dla oceny konstytucyjności § 20a ma ustalenie charakteru tego przepisu, a więc ustalenie jego rzeczywistej treści i funkcji. Trybunał Konstytucyjny uważa, że § 20a nie można traktować jako przepisu stanowiącego tylko regulację administracyjną, określającą stawki odpłatności za dodatkowe czynności dokonywane przez organy administracji celnej. Świadczy o tym sposób kalkulacji stawek. Skorelowane są one z wartością celną towaru, stanowiąc jej sztywno określony odsetek. Pozbawione są tym samym bezpośredniego związku z dodatkowym nakładem pracy organu celnego. Sposób kalkulacji stawek opłaty manipulacyjnej dodatkowej może też prowadzić do ustalenia jej w bardzo znacznej wysokości. W szczególności dla opłaty za niewykonanie obowiązków z art. 42 oraz art. 52 ust. 2 i 3 prawa celnego stawka wynosi zawsze 40% wartości celnej towaru, chyba że opóźnienie nie przekroczyło 7 dni. Przy towarach o znacznej. wartości celnej może więc szybko dojść do sytuacji, gdy należności obywatela wobec organów celnych wzrosną w drastyczny sposób. Przykłady powołane przez Rzecznika Praw Obywatelskich stanowią dobrą ilustrację w tym zakresie.
Brak bezpośredniego związku pomiędzy wymiarem opłaty manipulacyjnej dodatkowej a nakładem pracy organów celnych oraz możliwość nabrania przez tą opłatę bardzo znacznej wysokości świadczą o tym, że opłata ta pełni również, a może nawet - przede wszystkim - funkcję ukarania za nieterminowe wypełnienie obowiązku celnego. Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje potrzeby nakładania sankcji na osoby nie wywiązujące się ze swoich obowiązków wobec Państwa. Trybunał stwierdza jedynie, że przepis prowadzący do ustalenia takich sankcji staje się przepisem represyjnym, a tym samym odnoszą się do niego inne, bardziej surowe, wymagania konstytucyjne niż wobec regulacji o czysto administracyjnym charakterze.
Uznanie § 20a za przepis o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym) oznacza, że w swej naturze prawnej nie różni się on od przepisu dawnego § 20 tegoż rozporządzenia, który to przepis uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z konstytucją. Porównanie tych dwóch przepisów wskazuje, iż dawna regulacja (w sprawach z art. 42 i art. 52 ust. 2 i 3 prawa celnego - 0,3% wartości celnej towaru za każdy dzień opóźnienia) była mniej korzystna przy opóźnieniu znacznym, bo mogła nawet przekroczyć 100% wartości towaru. Nowa regulacja wykazuje z tego punktu widzenia więcej troski o interes obywatela, ale za to już przy 8-dniowym opóźnieniu nakładana jest opłata w wysokości 40% wartości celnej towaru. Może to być znacznie więcej niż w poprzednim stanie prawnym i trafnie podkreślił Rzecznik Praw Obywatelskich, że nowe przepisy mogą mieć jeszcze bardziej restrykcyjny charakter.
2. Uznanie, że zakwestionowany § 20a stanowi przepis represyjny i nie odbiega w swej naturze od dawnego § 20, uznanego za sprzeczny z konstytucją, pozwala Trybunałowi Konstytucyjnemu powtórzyć argumentację przytoczoną w orzeczeniu z 1 marca 1994 r., U. 7/93.
Po pierwsze, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że warunkiem konstytucyjności rozporządzeń wykonawczych jest m. in. wydanie rozporządzenia na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawy i pozostawanie przedmiotu oraz treści rozporządzenia w granicach upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Linia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ustabilizowała się w tych kwestiach już od 1986 r. (orzeczenia z dnia 28 maja 1986 r., U. 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r., U. 5/86).
Po drugie, Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że zasada wyłączności ustawy, ogólnie ustanawiająca wymóg podstawy ustawowej dla określania obowiązków i uprawnień jednostki, przybiera szczególną (kwalifikowaną) postać w odniesieniu do regulacji o charakterze represyjnym. W regulacjach takich wszelkie elementy zarówno czynu, jak i kary muszą być określone w samej ustawie, a nie mogą być - w sposób blankietowy - pozostawione do unormowania w akcie wykonawczym. Wynika to z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1 przepisów konstytucyjnych), której jednym z elementów jest zasada nullum crimen et nulla poena sine lege (zob. zwłaszcza orzeczenie z dnia 26 kwietnia 1983 r., K. 11/94 i powołane tam orzecznictwo wcześniejsze). Raz jeszcze należy podkreślić, że choć podstawowa treść tej zasady odnosi się do regulacji z zakresu prawa karnego sensu stricto, to należy ją także odnosić do wszelkich innych regulacji o represyjnym charakterze.
3. Gdyby więc przyjąć, że treścią upoważnienia zawartego w art. 70 ust. 5 pkt 2 prawa celnego było nadanie opłacie manipulacyjnej dodatkowej charakteru represyjnego, to - wobec całkowitego odesłania do rozporządzenia określenia sposobu kalkulowania i stawek tych opłat - przepis ten należałoby uznać za sprzeczny z konstytucyjną zasadą nulla poena sine lege. Trybunał Konstytucyjny jest jednak zdania, że jeżeli interpretacja przepisu ustawy pozwala na ustalenie kilku jego znaczeń, to zawsze należy wybrać takie znaczenie, które pozwoli na uznanie tego przepisu za zgodny z konstytucją. Art. 70 ust. 5 pkt 2 prawa celnego nie można więc interpretować jako upoważnienia do nadania opłacie celnej dodatkowej charakteru represyjnego. Prokonstytucyjna wykładnia art. 70 ust. 5 pkt 2 prawa celnego nakazuje przyjąć, że przewiduje on nadanie opłacie manipulacyjnej dodatkowej charakteru regulacji administracyjnej. Skoro zaś § 20a rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą ponownie nadał tej opłacie inny charakter, to należy uznać, że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego i do nadania przepisowi rozporządzenia treści nie znajdującej podstawy w upoważnieniu ustawowym. Paragraf 20a pozostaje w sprzeczności z art. 70 ust. 5 pkt 2 prawa celnego, a tym samym narusza też art. 56 ust. 3 Małej Konstytucji.
Regulacja przyjęta w § 20a doprowadziła też do powstania przepisu represyjnego, w którym element określenia sankcji (kary) został ustanowiony w akcie podstawowym. Trybunał Konstytucyjny uznaje to sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
z dnia 26 września 1995 r.
Sygn. akt U. 4/95
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Janusz Trzciński - przewodniczący
Lech Garlicki - sprawozdawca
Ferdynand Rymarz
Joanna Szymczak - protokolant
po rozpoznaniu w dniu 26 września 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą i Prokuratora Generalnego
o stwierdzenie, że przepis § 20a rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 22 sierpnia 1990 r. w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat (Dz.U. Nr 61, poz. 357 ze zmianami) w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 23 czerwca 1994 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat (Dz.U. Nr 76, poz. 347 i Nr 132, poz. 683) narusza postanowienia art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, zmiana Dz.U. z 1995 r., Nr 38, poz. 184)
o r z e k a:
Paragraf 20a rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 22 sierpnia 1990 r. w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat (Dz.U. Nr 61, poz. 357, zm. z 1992 r. Nr 57, poz. 73; z 1994 r. Nr 76, poz. 347 i 348 i Nr 132, poz. 682; z 1995 r. Nr 90, poz. 451) w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 23 czerwca 1994 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat (Dz.U. Nr 76, poz. 347, Nr 132, poz. 683) w zakresie, w jakim po wejściu w życie § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 26 lipca 1995 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat (Dz.U. Nr 90, poz. 451) może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego to wejście w życie jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, zm.: Dz.U. z 1995 r. Nr 38, poz. 184) oraz z art. 56 ust. 3 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej;
p o s t a n a w i a:
w pozostałym zakresie umorzyć postępowanie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 109, poz. 470 z 1991 r., Dz.U. Nr 47, poz. 213 z 1993 r. oraz Dz.U. Nr 122, poz. 593 z 1994 r., Dz.U. Nr 13, poz. 59 z 1995 r.)
U z a s a d n i e n i e:
I
1. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił w dniu 6 kwietnia 1995 r. do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o orzeczenie niezgodności przepisu § 20a rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 22 sierpnia 1990 r. w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (zwanej dalej Małą Konstytucją). W uzasadnieniu wniosku Rzecznik przypomniał, że § 20a określa wysokość tzw. opłat manipulacyjnych dodatkowych, których nakładanie dopuszcza w pewnych sytuacjach m. in. art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne (tekst jednolity z 1994 r. Dz.U. Nr 71, poz. 312, zm.: z 1995 r., Dz.U. Nr 85, poz. 427, Dz.U. Nr 87, poz. 434). Kwestionowane unormowanie zostało ustanowione przez Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą w czerwcu 1994 r. jako efekt uznania przez Trybunał Konstytucyjny (orzeczenie z dnia 1 marca 1994 r., U. 7/93), że poprzednie uregulowanie opłat manipulacyjnych dodatkowych dokonane zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i jest sprzeczne z konstytucją.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich także nowy § 20a rozporządzenia przekracza upoważnienie zawarte w ustawie - Prawo celne. Jest to bowiem unormowanie o jeszcze bardziej restryktywnym charakterze niż przepisy poprzednie. Powołując orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U. 7/93, Rzecznik podkreśla, iż art. 70 ust. 2 prawa celnego nie daje podstaw do nadania opłatom celnym manipulacyjnym charakteru kary pieniężnej za nieterminowe wykonanie obowiązków celnych. Opłaty te muszą stanowić świadczenie pobierane w związku z dodatkowymi czynnościami organów celnych, a więc muszą pozostawać w proporcji do tych czynności. Tymczasem nowy przepis § 20a rozporządzenia (podobnie jak i poprzedni, zakwestionowany przez TK przepis § 20 tegoż rozporządzenia) ustala wysokość opłat manipulacyjnych dodatkowych w tak znacznej wysokości, że zmienia ich charakter z administracyjnego na represyjny, a to stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 70 ust. 5 pkt 2 prawa celnego.
2. Prokurator Generalny, w piśmie z dnia 15 maja 1995 r., podzielił stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, iż doszło do przekroczenia przez § 20a rozporządzenia upoważnienia ustawowego, co oznacza sprzeczność tego przepisu z art. 56 ust. 3 Małej Konstytucji.
Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U. 7/93, Prokurator Generalny przypomniał, że opłata manipulacyjna dodatkowa nie może mieć charakteru represyjnego i winna być opłatą zryczałtowaną pobieraną za dodatkowe czynności organów celnych. Stawki tej opłaty zostały ustalone przez nowy § 20a rozporządzenia w wysokości tak znacznej, że nabrała ona charakteru kary pieniężnej. Jest to m. in. niezgodne z intencją ustawodawcy, wyrażoną w pracach nad prawem celnym w 1989 r.
3. Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą nie ustosunkował się merytorycznie do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, ale (pismem podsekretarza stanu z dnia 11 maja 1995 r.) poinformował o podjęciu prac nad zmianą § 20a rozporządzenia. Celem zmiany ma być ukształtowanie stawek opłat manipulacyjnych dodatkowych na poziomie wykluczającym możliwość zaistnienia sytuacji, o których była mowa we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Kolejnym pismem z dnia 28 lipca 1995 r. podsekretarz stanu poinformował o dokonaniu nowelizacji § 20a i o skierowaniu tego aktu do publikacji w Dzienniku Ustaw.
Następnie, pismem z dnia 15 września 1995 r., sekretarz stanu w Ministerstwie Współpracy Gospodarczej z Zagranicą wniósł o umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wobec całkowitej utraty mocy obowiązującej przez kwestionowany przepis § 20a.
II
Na rozprawie w dniu 26 września 1995 r. uczestnicy postępowania podtrzymali swoje wcześniejsze stanowiska, w szczególności ustosunkowując się do problemu utraty mocy przez § 20a wobec jego uchylenia rozporządzeniem z dnia 26 lipca 1995 r.
Przedstawiciel Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą nawiązując do pisma Ministerstwa z dnia 15 września 1995 r. wskazał, że nastąpiła pełna utrata mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu. Przytoczył też pogląd Trybunału Konstytucyjnego (uchwała z dnia 14 czerwca 1995 r., W. 19/94), iż możliwość stosowania uchylonych już przepisów do sytuacji z okresu sprzed ich uchylenia, nie może dotyczyć przepisów zmienionych lub uchylonych z powodu ich sprzeczności z konstytucją lub ustawą. Zdaniem przedstawiciela Ministra wyklucza to możliwość dalszego stosowania kwestionowanego przepisu.
Ze stanowiskiem tym nie zgodzili się pozostali uczestnicy postępowania. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego przypomniała, że we wszystkich sprawach dotyczących sytuacji zaistniałych przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 26 lipca 1995 r. nadal może być stosowany dawny § 26a. Z tych względów przepis ten zachował częściowo moc obowiązującą i dopuszczalne jest dokonanie oceny jego materialnej zgodności z konstytucją w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.
III
Trybunał Konstytucyjny zbadał najpierw ewolucję unormowań dotyczących opłat manipulacyjnych dodatkowych.
Ustawa z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne ustanawia (art. 70 ust. 2) opłatę manipulacyjną dodatkową za niewykonanie w terminie obowiązków celnych, o których mowa w art. 42 oraz art. 52 ust. 2 i 3 tej ustawy (dodatkowo nakładanie takiej opłaty przewidują też art. 18 i art. 68 ust. 3 prawa celnego). Art. 70 ust. 5 pkt 2 prawa celnego upoważnia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą do określenia w drodze rozporządzenia m. in. “stawki opłat... manipulacyjnych dodatkowych”.
W wykonaniu tego upoważnienia wydane zostało rozporządzenie z dnia 22 sierpnia 1990 r. w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat. Paragraf 20 tego rozporządzenia ustalił stawki opłat manipulacyjnych dodatkowych, m. in. wiążąc je z wartością celną bądź rynkową towaru i wielkością opóźnienia w wykonaniu obowiązków celnych. W sposób jednolity przyjęto kumulatywną dzienną stawkę 0,3% wartości towaru jako podstawę kalkulacji opłaty manipulacyjnej dodatkowej.
Unormowanie to zostało zakwestionowane przed Trybunałem Konstytucyjnym przez Rzecznika Praw Obywatelskich. W orzeczeniu z 1 marca 1994 r. (U. 7/93) Trybunał podzielił zarzuty Rzecznika i uznał, że przepis ten jest niezgodny z upoważnieniem zawartym w ustawie - Prawo celne i tym samym narusza przepisy art. 56 ust. 3 Małej Konstytucji i art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 70 ust. 2 nadał opłatom manipulacyjnym dodatkowym charakter administracyjny, a nie represyjny i w taki też sposób musiało te opłaty traktować rozporządzenie wykonawcze. Tymczasem rozporządzenie to dopuściło tak wysoki wymiar opłat manipulacyjnych dodatkowych, że nadało im w istocie charakter represyjny. Stanowiło to przekroczenie przez Ministra upoważnienia ustawowego, a więc naruszenie art. 56 ust. 3 Małej Konstytucji. Trybunał wskazał też, że do formułowania przepisów represyjnych odnosi się wymaganie, by wszystkie elementy zarówno czynu jak i kary były określone w ustawie. Nie mogą one być - w sposób blankietowy - pozostawione do unormowania w akcie wykonawczym. Trybunał wskazał, że powyższe wymaganie konstytucyjne należy odnosić do wszystkich przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania czy jakiejś sankcji. Wynika to z zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, który to przepis też został naruszony przez kwestionowane rozporządzenie.
Wobec nieuchylenia powyższych przepisów w terminie, prezes Trybunału Konstytucyjnego ogłosił, z dniem 24 czerwca 1994 r. - utratę mocy obowiązującej § 20 cytowanego rozporządzenia.
W dniu 4 lipca 1994 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 23 czerwca 1994 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat. Nowy § 20a rozporządzenia zmieniał stawki opłat manipulacyjnych dodatkowych ustalając je jako określony odsetek wartości celnej towaru (50%, 40%, 30% i 5% w zależności od czynności) i ustalając w kwotach bezwzględnych górną wysokość opłat w niektórych sytuacjach. Przepis ten został zakwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich, który w szczególności zwrócił uwagę, że nowe ujęcie stawki opłaty manipulacyjnej dodatkowej za niewykonanie obowiązków z art. 42 i art. 52 ust. 2 i 3 prawa celnego (40% wartości celnej towaru, ale nie więcej niż 10 mln starych zł, jeżeli opóźnienie wykonania obowiązku nie przekroczyło 7 dni) nadal ma charakter represyjny.
Stanowisko Rzecznika zyskało akceptację Ministra w tym sensie, że w rozporządzeniu z dnia 26 lipca 1995 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat zmieniono § 20a. W szczególności odstąpiono od kalkulowania tej opłaty jako odsetka wartości celnej towaru i przyjęto stawki zryczałtowane (za niewykonanie w terminie obowiązków z art. 42 i art. 52 ust. 2 i 3 prawa celnego opłata wynosi obecnie 480 zł, jeżeli zaś naruszenie terminu nie przekroczyło 7 dni - 60 zł).
Rozporządzenie weszło w życie z dniem 16 sierpnia 1995 r., nie zawiera ono żadnych przepisów przejściowych.
IV
Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie konsekwencje wejścia w życie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 26 lipca 1995 r. Nadało ono nową treść przepisowi § 20a rozporządzenia z dnia 22 sierpnia 1990 r. (w brzmieniu ustalonym przez rozporządzenie z dnia 23 czerwca 1994 r.). Doszło w ten sposób do uchylenia przepisu będącego przedmiotem zaskarżenia, a ponieważ Rzecznik Praw Obywatelskich nie zakwestionował konstytucyjności nowego § 20a, powstało pytanie, czy sprawę należy umorzyć na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Art. 4 ust. 2 tej ustawy nakazuje umorzenie postępowania, jeżeli przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał nastąpiła utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego będącego przedmiotem kontroli. W początkowym orzecznictwie utożsamiano uchylenie przepisu z utratą przezeń mocy obowiązującej, nawet jeżeli przepis uchylający nie zawierał odpowiedniej regulacji przejściowej (zwłaszcza postanowienie z dnia 21 września 1987 r., P. 3/87, OTK w 1987 r., s. 65-66). Później jednak Trybunał zmienił stanowisko i - ostatecznie - w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W. 5/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 171) przyjął, że “uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. Pogląd ten należy - mutatis mutandis - odnieść również do zmiany przepisu. Dopiero treść normy derogującej czy przejściowej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany”. Jeżeli więc nadal możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to przepis taki jeszcze nie utracił mocy obowiązującej i nie ma podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
2. Treść paragrafu 20a uległa całkowitej zmianie po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 26 lipca 1995 r., ale rozporządzenie to nie zawiera jakichkolwiek przepisów przejściowych. Oznacza to, że do sytuacji, które zaistniały przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 26 lipca 1995 r. nadal stosowane być mogą przepisy dawnego § 20a w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z dnia 23 czerwca 1994 r. Dotyczy to zarówno procedury przed organami administracji państwowej, jak i postępowania sądowego.
Trybunał Konstytucyjny uznaje, że przepis będący przedmiotem kontroli utracił moc obowiązującą jedynie częściowo i tylko w tym zakresie postanawia umorzyć postępowanie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W tym natomiast zakresie, w jakim przepis ten może być jeszcze stosowany, zachowuje on moc obowiązującą i obowiązkiem Trybunału Konstytucyjnego jest przeprowadzenie postępowania merytorycznego.
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił stanowiska zajętego na rozprawie przez przedstawiciela Ministerstwa Współpracy Gospodarczej z Zagranicą, iż - w świetle uchwały z dnia 14 czerwca 1995 r. (W. 19/94) nie istnieje już możliwość dalszego stosowania § 20a kwestionowanego rozporządzenia. Trybunał podtrzymuje pogląd, że “zasada przedłużonego działania ustawy dawnej” (polegająca na uznaniu, że do oceny skutków prawnych zdarzenia prawnego powstałego przed zmianą lub uchyleniem przepisu, właściwy jest ten przepis) nie może dotyczyć przepisów zmienionych lub uchylonych z powodu ich sprzeczności z ustawą lub konstytucją. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy określony przepis został - orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego - uznany już za sprzeczny z ustawą lub konstytucją. W dzisiejszej sprawie mamy zaś do czynienia z przepisem, co do którego jeszcze nie zapadło merytoryczne rozstrzygnięcie Trybunału, na razie cieszy się on więc jeszcze domniemaniem legalności (konstytucyjności). Powołaniu się na uchwałę w sprawie W. 19/94 brakuje tym samym relewantnego związku z niniejszym postępowaniem.
V
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Podstawowe znaczenie dla oceny konstytucyjności § 20a ma ustalenie charakteru tego przepisu, a więc ustalenie jego rzeczywistej treści i funkcji. Trybunał Konstytucyjny uważa, że § 20a nie można traktować jako przepisu stanowiącego tylko regulację administracyjną, określającą stawki odpłatności za dodatkowe czynności dokonywane przez organy administracji celnej. Świadczy o tym sposób kalkulacji stawek. Skorelowane są one z wartością celną towaru, stanowiąc jej sztywno określony odsetek. Pozbawione są tym samym bezpośredniego związku z dodatkowym nakładem pracy organu celnego. Sposób kalkulacji stawek opłaty manipulacyjnej dodatkowej może też prowadzić do ustalenia jej w bardzo znacznej wysokości. W szczególności dla opłaty za niewykonanie obowiązków z art. 42 oraz art. 52 ust. 2 i 3 prawa celnego stawka wynosi zawsze 40% wartości celnej towaru, chyba że opóźnienie nie przekroczyło 7 dni. Przy towarach o znacznej. wartości celnej może więc szybko dojść do sytuacji, gdy należności obywatela wobec organów celnych wzrosną w drastyczny sposób. Przykłady powołane przez Rzecznika Praw Obywatelskich stanowią dobrą ilustrację w tym zakresie.
Brak bezpośredniego związku pomiędzy wymiarem opłaty manipulacyjnej dodatkowej a nakładem pracy organów celnych oraz możliwość nabrania przez tą opłatę bardzo znacznej wysokości świadczą o tym, że opłata ta pełni również, a może nawet - przede wszystkim - funkcję ukarania za nieterminowe wypełnienie obowiązku celnego. Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje potrzeby nakładania sankcji na osoby nie wywiązujące się ze swoich obowiązków wobec Państwa. Trybunał stwierdza jedynie, że przepis prowadzący do ustalenia takich sankcji staje się przepisem represyjnym, a tym samym odnoszą się do niego inne, bardziej surowe, wymagania konstytucyjne niż wobec regulacji o czysto administracyjnym charakterze.
Uznanie § 20a za przepis o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym) oznacza, że w swej naturze prawnej nie różni się on od przepisu dawnego § 20 tegoż rozporządzenia, który to przepis uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z konstytucją. Porównanie tych dwóch przepisów wskazuje, iż dawna regulacja (w sprawach z art. 42 i art. 52 ust. 2 i 3 prawa celnego - 0,3% wartości celnej towaru za każdy dzień opóźnienia) była mniej korzystna przy opóźnieniu znacznym, bo mogła nawet przekroczyć 100% wartości towaru. Nowa regulacja wykazuje z tego punktu widzenia więcej troski o interes obywatela, ale za to już przy 8-dniowym opóźnieniu nakładana jest opłata w wysokości 40% wartości celnej towaru. Może to być znacznie więcej niż w poprzednim stanie prawnym i trafnie podkreślił Rzecznik Praw Obywatelskich, że nowe przepisy mogą mieć jeszcze bardziej restrykcyjny charakter.
2. Uznanie, że zakwestionowany § 20a stanowi przepis represyjny i nie odbiega w swej naturze od dawnego § 20, uznanego za sprzeczny z konstytucją, pozwala Trybunałowi Konstytucyjnemu powtórzyć argumentację przytoczoną w orzeczeniu z 1 marca 1994 r., U. 7/93.
Po pierwsze, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że warunkiem konstytucyjności rozporządzeń wykonawczych jest m. in. wydanie rozporządzenia na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawy i pozostawanie przedmiotu oraz treści rozporządzenia w granicach upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Linia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ustabilizowała się w tych kwestiach już od 1986 r. (orzeczenia z dnia 28 maja 1986 r., U. 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r., U. 5/86).
Po drugie, Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że zasada wyłączności ustawy, ogólnie ustanawiająca wymóg podstawy ustawowej dla określania obowiązków i uprawnień jednostki, przybiera szczególną (kwalifikowaną) postać w odniesieniu do regulacji o charakterze represyjnym. W regulacjach takich wszelkie elementy zarówno czynu, jak i kary muszą być określone w samej ustawie, a nie mogą być - w sposób blankietowy - pozostawione do unormowania w akcie wykonawczym. Wynika to z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1 przepisów konstytucyjnych), której jednym z elementów jest zasada nullum crimen et nulla poena sine lege (zob. zwłaszcza orzeczenie z dnia 26 kwietnia 1983 r., K. 11/94 i powołane tam orzecznictwo wcześniejsze). Raz jeszcze należy podkreślić, że choć podstawowa treść tej zasady odnosi się do regulacji z zakresu prawa karnego sensu stricto, to należy ją także odnosić do wszelkich innych regulacji o represyjnym charakterze.
3. Gdyby więc przyjąć, że treścią upoważnienia zawartego w art. 70 ust. 5 pkt 2 prawa celnego było nadanie opłacie manipulacyjnej dodatkowej charakteru represyjnego, to - wobec całkowitego odesłania do rozporządzenia określenia sposobu kalkulowania i stawek tych opłat - przepis ten należałoby uznać za sprzeczny z konstytucyjną zasadą nulla poena sine lege. Trybunał Konstytucyjny jest jednak zdania, że jeżeli interpretacja przepisu ustawy pozwala na ustalenie kilku jego znaczeń, to zawsze należy wybrać takie znaczenie, które pozwoli na uznanie tego przepisu za zgodny z konstytucją. Art. 70 ust. 5 pkt 2 prawa celnego nie można więc interpretować jako upoważnienia do nadania opłacie celnej dodatkowej charakteru represyjnego. Prokonstytucyjna wykładnia art. 70 ust. 5 pkt 2 prawa celnego nakazuje przyjąć, że przewiduje on nadanie opłacie manipulacyjnej dodatkowej charakteru regulacji administracyjnej. Skoro zaś § 20a rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą ponownie nadał tej opłacie inny charakter, to należy uznać, że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego i do nadania przepisowi rozporządzenia treści nie znajdującej podstawy w upoważnieniu ustawowym. Paragraf 20a pozostaje w sprzeczności z art. 70 ust. 5 pkt 2 prawa celnego, a tym samym narusza też art. 56 ust. 3 Małej Konstytucji.
Regulacja przyjęta w § 20a doprowadziła też do powstania przepisu represyjnego, w którym element określenia sankcji (kary) został ustanowiony w akcie podstawowym. Trybunał Konstytucyjny uznaje to sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.