Pełny tekst orzeczenia

O R Z E C Z E N I E

z dnia 11 grudnia 1996 r.
Sygn. akt K. 11/96

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Zdzisław Czeszejko–Sochacki – przewodniczący
Lech Garlicki
Stefan J. Jaworski – sprawozdawca
Ferdynand Rymarz
Jadwiga Skórzewska–Łosiak

Joanna Szymczak – protokolant


po rozpoznaniu na rozprawie 11 grudnia 1996 r. sprawy z połączonych wniosków Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy i Federacji Związków Zawodowych Pracowników Ochrony Zdrowia z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawców, Sejmu RP, Ministra Finansów, Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie zgodności:
1. Art. 24117 § 1 pkt 1 i 2 wprowadzonego do Kodeksu pracy ustawą z dnia 29 września 1994 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 547) z art. 1 i 67 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych,
2. Art. 24116 wprowadzonego do Kodeksu pracy ustawą z dnia 29 września 1994 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 547) z art. 1 i art. 85 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych,
3. Ustawy z dnia 23 grudnia 1994 roku o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 34, poz. 163) z art. 1, 67 i art. 68 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych,

orzeka:

1. Art. 24117 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu pracy, wprowadzony do Kodeksu pracy ustawą z dnia 29 września 1994 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 547; zm.: z 1995 r. Nr 1, poz. 2; z 1996 r. Nr 87, poz. 396) nie jest niezgodny z art. 1 i 67 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184; Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488)

2. Art. 24116 Kodeksu pracy, wprowadzony do Kodeksu pracy ustawą z dnia 29 września 1994 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 547; zm.: z 1995 r. Nr 1, poz. 2; z 1996 r. Nr 87, poz. 396) w zaskarżonym zakresie nie jest niezgodny z art. 1 i art. 85 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426; zm. z 1995 r. Nr 38, poz. 184; Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488)

3. Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 34, poz. 163; zm.: z 1996 r. Nr 106, poz. 496) w zaskarżonym zakresie nie jest niezgodna z art. 1, art. 67 i art. 68 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184; Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488)



Uzasadnienie:
I
1. Zarząd Krajowy Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy (OZPL) w Bydgoszczy wnioskami z 11 stycznia i 20 marca 1996 r., zasadniczo zmodyfikowanymi pismem z 23 lipca 1996 r., wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z przepisami konstytucyjnymi:
1) przepisów art. 24117 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu pracy z art.1 i 67 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy w zakresie ustalenia kryteriów reprezentatywności związku zawodowego, uprawnionego do negocjowania i zawierania ponadzakładowych układów zbiorowych, gdyż wprowadza takie kryteria reprezentatywności związków zawodowych, które w sposób oczywisty sprzeniewierzają się idei reprezentatywności, dla której pojęcie reprezentatywności zostało wprowadzone. Zastosowane uregulowanie czyni ustawę wewnętrznie sprzeczną i może wywołać uzasadniony brak zaufania obywateli do tak stanowionego prawa. Automatyczne przyznanie reprezentatywności związkom zawodowym skupiającym wiele zawodów (branżowym i wielobranżowym) oraz powyżej 500 tysięcy osób, sytuuje je w szczególnie uprzywilejowanej pozycji, co skutkuje tym, że żaden z ponadzakładowych układów zbiorowych pracy nie może być zawarty bez jednoczesnej akceptacji treści układu przez NSZZ “Solidarność” i OPZZ. Godzi to w zasadę wolności wyboru związku zawodowego, a w konkretnej sytuacji powoduje reprezentowanie interesów i praw lekarzy przez niereprezentatywny dla nich związek.
Wnioskodawca ilustruje to hipotetycznym przykładem trzech związków zawodowych skupiających lekarzy, mających uczestniczyć w negocjowaniu ponadzakładowego układu zbiorowego dla lekarzy. Wnioskodawca zakłada, że wszystkie skupiają po 1 tys. lekarzy i nie jest to “największa liczba pracowników, dla których ma być zawarty określony układ ponadzakładowy”, a zatem nie spełniają warunku reprezentatywności przewidzianego w art. 24117 § 1 pkt 3 kp. Pierwszy związek zawodowy skupia wyłącznie lekarzy. Statut drugiego związku obejmuje wszystkich pracowników służby zdrowia, skupiając np. 80 tys. pielęgniarek i 1 tys. lekarzy (co przekracza 10% objętych statusem pracowników służby zdrowia). Trzeci liczy 501 tys. członków reprezentujących wiele branż i zawodów (górnicy, hutnicy, lekarze itp). Wszystkie te trzy związki charakteryzujące się cechą istotną w równym stopniu (ilością lekarzy dla których ma być zawarty ponadzakładowy układ zbiorowy pracy), nie zostały potraktowane równo, gdyż pierwszy związek nie zostanie uznany za reprezentatywny, a ustawa preferuje dwa pozostałe związki jako reprezentatywne.
Przykład ten wyczerpuje – zdaniem Wnioskodawcy – definicję nierówności wobec prawa. Powyższe kryteria pozwalają wymienionym w przykładzie preferowanym związkom zawodowym nabyć prawo reprezentatywności w celu negocjowania ponadzakładowego układu zbiorowego bez względu na cechę istotną, czyli ilość członków związku będących pracownikami, dla których ma być zawarty dany układ zbiorowy. Kryteria reprezentatywności w celu negocjowania ponadzakładowego układu zbiorowego pracy, wprowadzają nieuzasadnione różnice w prawach obywateli (w prawach pracowniczych) w zależności od rodzaju związku zawodowego, który został wybrany przez pracownika, faworyzując związki zawodowe obejmujące wiele zawodów w stosunku do pozostałych związków zawodowych (pracowników objętych układem). Zastosowane w ustawie kryteria reprezentatywności związków zawodowych naruszają konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli i związków zawodowych, gdyż różnicują związki zawodowe nie według cech istotnych, lecz innych cech nie akceptowanych przez Wnioskodawcę, faworyzując związki zawodowe obejmujące wiele zawodów (np. branżowe lub wielobranżowe) i bardzo duże, przekraczające 500 tys. członków.
W ocenie Wnioskodawcy kolizja owych kryteriów z art. 1przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy stanowi pochodną sprzeczności ustawy z innymi artykułami konstytucyjnymi, przez co – niejako z natury rzeczy – naruszona zostaje również zasada państwa prawnego obowiązanego do tworzenia prawa odpowiednio spójnego i należycie zhierarchizowanego.
2) ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej (Dz.U. z 1995 r. Nr 34, poz. 163). Wnioskodawca zarzuca tej ustawie sprzeczność z: art. 1, art. 67 i art. 68 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. Nie wskazuje konkretnego przepisu zaskarżonej ustawy, jako niezgodnego z konstytucją. Stwierdza ogólnie, że cała ustawa jest niekonstytucyjna, gdyż jej unormowania pozbawiają pracowników państwowej sfery budżetowej prawa do negocjowania swoich płac z pracodawcą (zgodnie z regułami prawa pracy), zastępując je ustaleniami Komisji Trójstronnej do Spraw Społeczno–Gospodarczych, co narusza przedstawione wyżej przepisy konstytucyjne. Zdaniem Wnioskodawcy z konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa wynika nakaz jednakowego traktowania związków zawodowych (art. 1 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych) oraz nakaz równoprawnego traktowania pracowników (zawarty wyraźnie w art. 113 kodeksu pracy). W istocie Wnioskodawca kwestionuje faktyczne i prawne pozbawienie go udziału w pracach Komisji Trójstronnej.
Zdaniem Wnioskodawcy prawo pracy nie różnicuje praw pracowniczych w zależności od kategorii ich pracodawców (państwo, osoba prywatna), jak czyni to zaskarżona ustawa wprowadzająca rozróżnienie w prawach pracowniczych (i w prawach związków zawodowych) w zależności od rodzaju pracodawcy w zakresie sposobu zbiorowego negocjowania wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej, wyraźne ich dyskryminując w stosunku do pozostałych grup pracowniczych. Pozbawienie pracowników tej sfery możliwości negocjowania swoich płac w trybie przewidzianym w prawie pracy przez zastąpienie ich ustaleniami Komisji Trójstronnej, oznaczające w istocie kształtowanie wynagrodzeń przez rząd – w sposób zupełnie dowolny i arbitralny.
Kolizja z art. 68 przepisów konstytucyjnych polega na braku mechanizmów, umożliwiających dostosowanie płac pracowników państwowej sfery budżetowej do zasady wynagradzania według ilości i jakości pracy, czego ewidentnym dowodem są płace lekarzy ustalone zgodnie z procedurą przewidzianą w zaskarżonej ustawie, nie osiągające nawet przeciętnej płacy w gospodarce, a więc wynagrodzenia “odpowiedniego do ilości i jakości pracy”.
Zdaniem Wnioskodawcy kolizja z art. 1 przepisów konstytucyjnych polega na wyłączeniu poważnej grupy pracowniczej (państwowej sfery budżetowej) z uregulowań prawa pracy, chociaż mocą innych (obowiązujących) ustaw uregulowaniom tym podlegają. Również przekazanie szczególnych uprawnień Komisji Trójstronnej, która została powołana z naruszeniem prawa, obraża zasady tworzenia prawa w państwie prawnym.

2. Rada Krajowa Federacji Związków Zawodowych Pracowników Ochrony Zdrowia wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie zgodności art. 24116 kodeksu pracy z art. 1 i art. 85 przepisów konstytucyjnych oraz art. 1 ust 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, zarzucając hipotetycznie (“o ile prawidłowa jest, dokonana przez Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej – wykładnia zaskarżonego przepisu”) naruszenie zasad państwa prawnego, przez niedopuszczalne ograniczenie konstytucyjnego prawa reprezentowania przez związki zawodowe interesów ludzi pracy, oraz naruszenie niezależności związków zawodowych w ich statutowej działalności wyrażonej w art. 1 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Zdaniem Wnioskodawcy zinterpretowany przez stronę rządową art. 24616 kp realizuje niedemokratyczną zasadę, w myśl której jedna organizacja związkowa swoim zaniechaniem uniemożliwia działanie innym, stanowiącym zdecydowaną większość organizacjom związkowym.

3. Minister Pracy i Polityki Socjalnej kwestionuje trafność i zasadność zarzutów zaskarżonych przepisów zawartych w dziale XI kodeksu pracy. W jego ocenie kryteria reprezentatywności mają zapewnić efektywność rokowań i ich koordynację – w sytuacji znacznej deferencjacji ponadzakładowych organizacji związkowych (w aspektach liczebności, ideologii, potencjalnego oddziaływania w środowiskach pracowniczych wreszcie stanem majątkowym i taktyką postępowania). Ratio legis art. 24116 kp to kształtowanie jednolitej taktyki związków zawodowych w okresie rokowań, w sytuacji gdy stronę pracowniczą reprezentuje kilka organizacji ponadzakładowych. Organizacje te powinny albo działać wspólnie, albo poprzez wyłonioną wspólną reprezentację. Tak rozumiana reprezentatywność jest cechą związku zawodowego wyróżnionego na podstawie historycznie ukształtowanych obiektywnych kryteriów. Obok znaczących, wpływowych i korzystających z poparcia organizacji związkowych są i takie, które nie legitymują się tymi cechami. Unormowania działu XI kp sankcjonują w istocie stosowaną już wcześniej procedurę uzgodnień w ramach Paktu o Przedsiębiorstwie Państwowym w Trakcie Przekształcenia – jako efekt prowadzonych negocjacji. Procedura ta stosowana jest w wielu wysokorozwiniętych krajach, których ustawodawstwa normują nie tylko kwestię reprezentatywności związków zawodowych, ale także ich status prawny i granice kompetencji, w sytuacji, gdy przejawy konkurencji lub otwartej walki między związkami zawodowymi praktycznie uniemożliwiają wyłonienie reprezentacji strony pracowniczej.
W polskim porządku prawnym reprezentatywność związków zawodowych występuje, bądź jako element zdolności układowej (art. 24117 kp), bądź jako szczególna cecha ogólnokrajowych organizacji związków zawodowych (art. 19 ustawy o związkach zawodowych). W trybie zakwestionowanego przepisu art. 24116 kp preferowaną ex lege formą reprezentacji strony pracowniczej jest wspólna reprezentacja wszystkich ponadzakładowych organizacji związków zawodowych albo ich wspólne działanie, gdy porozumiały się co do pożądanego celu i obranej taktyki. Poszanowanie prawa samych związków zawodowych, dotyczące formy reprezentacji pozostaje więc w pełnej zgodności z konstytucyjną zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Celem regulacji art. 24117 § 1 pkt 2 kp jest zapewnienie udziału ponadzakładowych organizacji związkowych zrzeszających w ramach danej branży określoną grupę zawodową (np. lekarzy) w rokowaniach prowadzonych dla wszystkich pracowników tej branży (wszystkich zawodów) nie tylko wąsko pojmowanych praw i interesów jednej kategorii pracowników, które często są sprzeczne z interesami pozostałych grup pracowniczych .
W ocenie Ministra Pracy nieuprawnione jest twierdzenie, że unormowania dotyczące reprezentatywności nadają organizacjom zrzeszającym powyżej 500 tysięcy pracowników sui generis uprawnienia nadzorcze w zakresie warunków pracy i płac, co godzi w zasadę wolności, wyrażoną w art. 1 ust. 1 i w art. 3 ustawy o związkach zawodowych i wymuszają pośrednio przynależność do takich związków (NSZZ “Solidarność” i OPZZ). Jest to społeczny, nie prawny aspekt oceny nie mogący przesądzać o niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu art. 24117 kp.
Analogiczną argumentacją Minister Pracy i Polityki Socjalnej odpiera zarzuty Rady Krajowej FZZPOZ.

4. Minister Zdrowia i Opieki Społecznej uważa, że w części zarzucanej sprzeczności i niespójności przepisów zaskarżonej ustawy z innymi ustawami prawa pracy – wniosek powinien być odrzucony. Zarzucane “pośrednie naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa prawnego może być bowiem odkodowane przez zastosowanie wykładni”.
Minister podkreśla odrębność negocjowania środków oraz limitów na wynagrodzenia w sferze budżetowej, których nie można identyfikować z procedurą zawierania układów zbiorowych pracy uregulowanej w dziale XI kp, ponieważ pochodzą z budżetu państwa. “Ich planowanie musi być oddzielone od negocjowania układów zbiorowych pracy”, zaś negocjacje w sprawie ponadzakładowych układów zbiorowych pracy, muszą się mieścić w ramach środków budżetowych przydzielonych poszczególnym resortom. Przyznając fakt ograniczenia ram negocjacji wynagrodzeń dla pracowników sfery budżetowej (nie jako skutek zaskarżonej ustawy) wskazuje na nowelizującą kodeks pracy ustawę z dnia 29 września 1994 r. która “przekreśliła wcześniejsze regulowanie płac w sferze budżetowej metodą ustawową, bądź w trybie ustawowych aktów wykonawczych, co zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych wymagało uprzedniej konsultacji związkowej”.
Odnośnie zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady wynagradzania za pracę według jej ilości i jakości Minister stwierdza, że prawo do wynagrodzenia jest (art. 68 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych) elementem składowym prawa do pracy, które w takim ujęciu jest nieadekwatne do założeń gospodarki rynkowej.
Nie można też doszukać się sprzeczności przepisów zaskarżonej ustawy z innymi ustawami prawa pracy, co ewentualnie mogłoby być jedynie przedmiotem wykładni Trybunału Konstytucyjnego.
Zdaniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej pewne wątpliwości mogą jedynie budzić zarzuty dotyczące prawnych podstaw funkcjonowania Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych.

5. Minister Finansów uważa za nieuzasadniony zarzut sprzeczności zaskarżonej ustawy z art. 1 i art. 3 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej, przedmiotem corocznych negocjacji w ramach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych z udziałem przedstawicieli ogólnopolskich organizacji związków zawodowych pracowników sfery budżetowej o zasięgu ogólnokrajowym są przeciętne prognozowane wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz międzydziałowe relacje tego wynagrodzenia. Wprowadzony nowoczesny system negocjacyjny zastąpił wynikający z ustawy z 1989 r. regulującej uprzednio te kwestie – automatyzm w ustalaniu wynagrodzeń.
Zaskarżona ustawa o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej nie narusza konstytucyjnej zasady, gwarantującej każdemu zatrudnionemu wynagrodzenie według ilości i jakości pracy, gdyż różnicowanie wynagrodzeń ze względu na ilość, jakość i rodzaj wykonywanej pracy jest dokonywane na podstawie odrębnych przepisów prawa pracy.
Nietrafnym jest zarzut dowolności w ustalaniu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej bowiem rząd ma prawo i obowiązek sporządzenia projektu budżetu państwa w granicach możliwości budżetu państwa.
W istocie o wielkości środków i limitów na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej rozstrzyga Sejm uchwalając ustawę budżetową.

6. Prokurator Generalny ocenia łącznie oba wnioski sub specie reprezentatywności do samodzielnych działań na tle zróżnicowanego stanu prawnego. Ustrojowy status prawny związków zawodowych generalnie określają przepisy art. 84 i 85 przepisów konstytucyjnych oraz ustawa o związkach zawodowych; uprawnienia do działań w zakresie prawa pracy regulują także odpowiednie przepisy kodeksu pracy, ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, ustawa z 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych oraz o zmianie niektórych ustaw, a także ustawa o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Poszerzając zakres działania związków zawodowych akty te, wywołują jednak potrzebę uzwględnienia w dotychczasowej wykładni także tych ustaw, pojęcia reprezentatywności związku zawodowego o zasięgu ogólnokrajowym. W tym zakresie ścierają się postulaty pełnej reprezentatywności każdego ponadzakładowego związku zawodowego, oraz racjonalności i skuteczności działania, którą mogą zapewnić tylko organizacje związkowe o zasięgu ogólnokrajowym, uznane za reprezentatywne. Wielka ilość federacji i związków zawodowych o zasięgu ogólnokrajowym, o różnym składzie ilościowym i zawodowym ich członków, uniemożliwia w istocie zagwarantowanie jednakowej reprezentatywności i równych zasad udziału w pertraktacjach i gremiach oceniających i rozstrzygających sprawy związane z działalnością związkową.
W ocenie Prokuratora Generalnego występuje w tym zakresie dysharmonia normatywna. Z podstawowego aktu prawnego – ustawy o związkach zawodowych wynika, że ogólnokrajowe i międzyzakładowe organizacje związkowe o zasięgu ogólnokrajowym, “mają prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych” (art. 19 ust. 1; podobnie także w art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1).
W późniejszej ustawie z 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej, w odniesieniu tylko do udziału przedstawicieli organizacji związków zawodowych pracowników sfery budżetowej w Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych, nie powtórzono tej formuły jako określającej reprezentatywność takiego związku. Z kolei ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych oraz o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych, w ogólne pomija problem zasad reprezentatywności związków zawodowych w tej Komisji.
W pierwszej z nich stwierdza się bowiem, że prawa i interesy zbiorowe pracowników są reprezentowane przez związki zawodowe (art. 2 ust. 1), a w drugiej ustawodawca odwołuje się do Komisji Trójstronnej jako “forum współdziałania naczelnych organów administracji państwowej, związków zawodowych i organizacji pracodawców” (art. 1). Wreszcie w odniesieniu do układów zbiorowych pracy, art. 238 ust. 1 kp stwierdza, że “Ilekroć w przepisach działu jest mowa o ponadzakładowej organizacji związkowej, należy przez to rozumieć organizację związkową będącą ogólnokrajowym związkiem zawodowym, zrzeszeniem (federacją) związków zawodowych lub ogólnokrajową organizacją międzyzwiązkową (konfederacją)”. Jest to definicja organizacji związkowej o zasięgu ogólnokrajowym, a nie reprezentatywności związku zawodowego.
Przytoczony stan prawny w omawianym zakresie, odnosi się do niejednakowych sytuacji faktycznych i różnie określa kompetencje organizacji związkowych w ramach ich struktur organizacyjnych, lecz wspólną jego cechą jest zagwarantowanie związkom zawodowym wpływu w sprawach dotyczących warunków pracy oraz wynagrodzeń (świadczeń).
Z problematyką tą wiążą się zaskarżone przepisy art. 24116 i 24117 kodeksu pracy.
Zagadnienie reprezentacji i reprezentatywności organizacji związków zawodowych ustawodawca określił różnie, w zależności od charakteru spraw będących przedmiotem uzgodnień i ich zasięgu. Stosuje więc inne kryteria w odniesieniu do organizacji związkowych na tle działu XI kp, w odniesieniu do pertraktacji zakładowego układu zbiorowego pracy (art. 2412 kp), inne – w odniesieniu do ponadzakładowego układu zbiorowego pracy (art. 24116), a jeszcze inne w zakresie udziału reprezentatywnych związków zawodowych w Trójstronnej Komisji. O ile materia zakładowych i ponadzakładowych układów zbiorowych jest w zasadzie jednorodna (art. 240 kp), to problematyka działania Trójstronnej Komisji i przedmiot jej działania nie pozostają w bezpośrednim związku z problematyką układów zbiorowych. Przedmiotem działania Trójstronnej Komisji nie jest bowiem materia określona w art. 240 kp, a tylko “prognozowanie i ustalanie kierunkowych rozwiązań w zakresie wynagrodzeń w skali rocznej i wieloletniej” (vide § 5 uchwały Nr 7/94 Rady Ministrów z 15 lutego 1994 r.).
Zdaniem Prokuratora Generalnego choć Wnioskodawcy kwestionują tylko wymienione przepisy kp, to w istocie centralną kwestią podniesioną w tych wnioskach jest owa reprezentatywność ponadzakładowych organizacji związkowych o zasięgu ogólnokrajowym (federacji i związków). W tym zakresie Prokurator Generalny podziela stanowisko Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej, jak i Sądu Najwyższego (uchwała z 4 kwietnia 1993 r., sygn. I PZP 7/93, OSNCP z 1993 r., z. 10, poz. 175, postanowienie z 9 września 1994 r., sygn. I PZP 38/94, OSNAPU z 1995 r., z. 6, poz. 73), że reprezentatywna jest tylko organizacja związkowa o zasięgu ogólnokrajowym, która jest reprezentatywna dla większości zakładów pracy. Z tego punktu widzenia OZZL nie spełnia tego warunku.
Prokurator Generalny przypomina reguły interpretacyjne w sytuacji kolizji między przepisami, zgodnie z którymi przepisy późniejsze tej samej rangi, regulującej tę samą materię, mają pierwszeństwo przed przepisami wcześniejszymi. Podkreśla też, że w omawianym zakresie zaskarżone przepisy mają charakter szczególny w stosunku do ustawy o związkach zawodowych. Tego rodzaju ewentualna sprzeczność przepisów nie ma więc wpływu na ocenę ich konstytucyjności. Prokurator Generalny stwierdza, że ustawodawca dysponuje suwerennym uprawnieniem do swobodnego stanowienia prawa, byleby mieściło się ono w konstytucyjnym porządku prawnym. Zdaniem Prokuratora Generalnego ustawodawca może także i niejednokrotnie z tego korzysta, dla celów stanowionego prawa, ustalać definicje użytych pojęć prawnych w sposób odbiegający od ich potocznego znaczenia. Ustalenie w zaskarżonym przepisie pojęcia reprezentatywności związku zawodowego odmienne od potocznego rozumienia tego słowa nie ma wpływu na ocenę konstytucyjności przepisu.
Nieuprawniony jest zatem zarzut niekonstytucyjności art. 24117 § 1 pkt 1 kp, zważywszy, że przepis ten występuje obok dwóch innych kryteriów reprezentatywności ponadzakładowego związku zawodowego, alternatywnie określających w pkt 2 i 3 tego ustępu i uzupełnionych ust. 3 tego artykułu, reprezentatywność związku zawodowego. Przepis art. 24117 kp w porównaniu z art. 19 i następnymi ustawy o związkach zawodowych przewiduje znacznie szersze możliwości, ponadzakładowych organizacji związkowych, samodzielnego reprezentowania interesów swoich członków w inicjowaniu i pertraktowaniu układów zbiorowych pracy. Funkcjonowanie w kraju ponad 200 związków zawodowych o charakterze ogólnokrajowym, a także kilku na terenie jednego zakładu pracy, nie pozwala na racjonalne i skuteczne wszczynanie i prowadzenie rozmów z pracodawcą w sprawie ponadzakładowych układów zbiorowych pracy. Ta konstatacja uzasadnia rozróżnienie w przepisach prawa m.in. reprezentatywności związku zawodowego (np. w kp) od reprezentowania przez związek zawodowy praw i interesów pracowników oraz innych osób (art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych). Wyrazem tego jest nie tylko ustawa o związkach zawodowych (art. 19 i n.), ale także akty prawne Międzynarodowej Organizacji Pracy (np. w Zaleceniu Nr 152 z dnia 2 czerwca 1976 r. dotyczącym trójstronnych konsultacji w zakresie wprowadzenia w życie międzynarodowych norm pracy oraz przedsięwzięć krajowych związanych z działalnością MOP, PWN Warszawa 1996, pt. Konwencje i zalecenia MOP 1919–1994, t I, s. 138).
Przytoczone rozróżnienia reprezentacji i reprezentatywności związku zawodowego jest więc ugruntowane także w płaszczyźnie międzynarodowej i nie wydaje się możliwe kwestionowanie go na gruncie obowiązującego porządku konstytucyjnego. Problemem jest tylko czy, i na ile, właściwie określono kryteria wyróżniające reprezentatywne związki, oraz czy zasadne jest ich różnicowanie w zależności od rodzaju spraw będących przedmiotem konsultacji i uzgodnień związków zawodowych z pracodawcami i organami państwowymi. Analiza zaskarżonych przepisów z tego punktu widzenia nie uzasadnia zarzutu ich niekonstytucyjności. Przyjęte w nich kryteria reprezentatywności organizacji związków zawodowych w szerszym stopniu uwzględniają bowiem interesy poszczególnych ponadzakładowych organizacji związkowych niż powołana już ustawa o związkach zawodowych oraz Uchwała Rady Ministrów z 1994 r. kreująca wyżej wspomnianą Trójstronną Komisję, zwłaszcza że art. 241 17 ma zastosowanie dopiero wtedy, gdy ponadzakładowe organizacje związkowe, reprezentujące tych samych pracowników – w ciągu 30 dni od dnia zgłoszenia inicjatywy zawarcia układu ponadzakładowego – wspólnie nie przystąpią do tych rokowań (art. 24116 kp).
Prokurator Generalny nie podziela wniosku Rady Krajowej Federacji Związków Zawodowych Pracowników Ochrony Zdrowia (RKZZPOZ) jakoby cały powołany art. 24116 kp był sprzeczny z art. 1 i art. 85 przepisów konstytucyjnych. Przepis § 1 przewiduje bowiem w takich sytuacjach utworzenie wspólnej reprezentacji tych związków lub wspólne działanie. Ponadzakładowe organizacje związkowe, jak każdy związek zawodowy, są samorządne w zakresie swoich ustawowych oraz statutowych praw i obowiązków a także w sferze dotyczącej ich wspólnych interesów winny między sobą uzgadniać sposób reprezentowania tych interesów w pertraktacjach. Ingerencja ustawowa państwa mogłaby w takich sytuacjach kolidować z przepisami konstytucyjnymi. Zasadnie więc przyjęto, że dopiero gdy organizacje związkowe nie dojdą do porozumienia i niektóre z nich nie przystąpią do rokowań, to wówczas mają zastosowanie zasady określone w art. 24117 kodeksu pracy.

II

Na rozprawie przedstawiciele uczestników postępowania złożyli następujące oświadczenia:
Przedstawiciel OZZL podtrzymał zmodyfikowany wniosek z 23 lipca 1996 r. oraz argumentację zawartą w tym wniosku, wskazującą że zakwestionowane przepisy kodeksu pracy i ustawy o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej są niezgodne z ustawowymi normami konstytucyjnymi. Przedstawicielka FZZOZ podtrzymała swój wniosek i podniosła, że konstrukcja prawna zaskarżonego przepisu art. 24116 kp wywołuje taki skutek, że w przypadku braku zgody OZZL (czyli pierwszego Wnioskodawcy) na zawarcie zbiorowego układu ponadzakładowego w resorcie służby zdrowia dochodzi do pata w rokowaniach.
Przedstawicielka Sejmu RP podniosła, że zaskarżone przepisy są przejawem demokratyzacji procesu negocjowania płac w sferze budżetowej i odpowiadają standardom europejskim, a zatem są zgodne z ustawowymi normami konstytucyjnymi. Przedstawiciele Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej, Ministra Finansów oraz Prokuratora Generalnego podtrzymali swoje stanowiska wraz z argumentacją, zawarte w odpowiedzi na wniosek o kontrolę konstytucyjną badanych norm ustawowych.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje.

1. W piśmie z 23 lipca 1996 r. skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy, modyfikując zasadniczo swoje wcześniejsze stanowisko, zarzuca niezgodność przepisu art. 24117 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu pracy z art. 67 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy, tj. zasadą równości obywateli wobec prawa oraz z art. 1 przepisów konstytucyjnych. tj. zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Przepis art. 24117 § 1 kodeksu pracy stanowi, iż “reprezentatywną organizacją związkową jest ponadzakładowa organizacja związkowa zrzeszająca:
1) co najmniej pięćset tysięcy pracowników, lub
2) co najmniej 10% ogółu pracowników objętych zakresem działania statutu, nie mniej niż pięć tysięcy pracowników, lub
3) największą liczbę pracowników, dla których ma być zawarty określony układ ponadzakładowy”.
Zdaniem Wnioskodawcy przyjęte w punktach 1 i 2 art. 24117 § 1 kp kryteria reprezentatywności są sprzeczne z wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych zasadą, iż “obywatele Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa bez względu na płeć, urodzenie, wykształcenie, zawód, narodowość, rasę, wyznanie oraz pochodzenie i położenie społeczne”.
Przepisu art. 24117 nie można rozpatrywać w oderwaniu od poprzedzającego go art. 24116. Przyjętą w § 1 art. 24116 hipotezą wyjściową przy zawieraniu układu ponadzakładowego jest założenie, iż wolność tworzenia związków zawodowych powodować może organizacyjne zróżnicowanie reprezentacji pracowników. Hipoteza ta oparta jest na realiach związkowych współczesnej Polski, w której zarejestrowanych jest ponad 200 związków zawodowych o charakterze ogólnokrajowym. W rezultacie, jak podkreśla w swoim stanowisku Minister Pracy i Polityki Socjalnej, na skutek konkurencji, a nawet otwartej walki o wpływ między związkami, ustawodawca został zmuszony do “ustanowienia takich reguł prawnych, które zapobiegałyby chaosowi kompetencyjnemu i paraliżowi decyzyjnemu w czasie rokowań zbiorowych i zawieraniu układów zbiorowych pracy”.
Ustawodawca ustalił zatem w art. 24116 ust. 1, że “jeżeli pracowników, dla których ma być zawarty układ reprezentuje więcej niż jedna organizacja związkowa rokowania w celu zawarcia układu prowadzi ich wspólna reprezentacja lub działające wspólnie poszczególne organizacje związkowe”.
Decyzja co do formy przystąpienia do rokowań i przyjmowanej taktyki pozostawiona została związkom zawodowym. Racjonalny ustawodawca nie mógł jednak nie przewidzieć sytuacji, kiedy do porozumienia między związkami nie dojdzie i nie zechcą one negocjować układu w jednym miejscu i czasie. Rezultatem takiego rozumowania jest art. 24116 § 2 stanowiący, iż po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia inicjatywy zawarcia układu ponadzakładowego “do prowadzenia rokowań w celu zawarcia tego układu są uprawnione organizacje reprezentatywne w rozumieniu przepisów art. 24117”. Ograniczona została w ten sposób liczba podmiotów uprawnionych do rokowań po stronie związkowej.
OZZL nie podważa zasadności ograniczenia liczby związków zawodowych w tym drugim stadium, ale uważa za sprzeczne z zasadą równości odniesienie pojęcia “reprezentatywny” do organizacji wymienionych w art. 24117 § 1 pkt. 1 i 2, tj. zrzeszających co najmniej pięćset tysięcy pracowników, lub co najmniej 10% ogółu pracowników objętych zakresem działania statutu, nie mniej niż pięć tysięcy pracowników. OZZL postuluje pozostawienie jedynego jego zdaniem reprezentatywnego związku wymienionego w punkcie 3, tzn. zrzeszającego największą liczbę pracowników, dla których ma być zawarty określony układ ponadzakładowy.
Dyskutowane przepisy wprowadzone do kodeksu pracy ustawą z dnia 29 września 1995 r. (Dz.U. Nr 113, poz. 547) są przejawem polityki ustawodawczej starającej się zrównoważyć wolność tworzenia związków zawodowych z potrzebą zapewnienia efektywności rokowań mających doprowadzić do zawarcia układu ponadzakładowego.
Trybunał Konstytucyjny zajmuje w swym dotychczasowym orzecznictwie stanowisko, że realizacja określonej polityki państwa należy do konstytucyjnych uprawnień prawodawcy. Ta swoboda prawodawcy określa jednocześnie jego odpowiedzialność polityczną (zob. np. sygn. K. 22/95, OTK ZU nr 3/1996, s. 190).
Kierując się sytuacją powstałą w ruchu związkowym na skutek oddziaływania rozmaitych czynników o charakterze historycznym, socjologicznym i in. ustawodawca ustalił takie kryteria reprezentatywności, które biorą pod uwagę liczbę zrzeszonych pracowników w skali kraju, branży i grupy zawodowej.
Zróżnicowanie możliwości uczestnictwa związków zawodowych w drugim stadium rokowań, polegające na dopuszczeniu tylko niektórych spośród nich do tego stadium a wyłączeniu innych nie jest sprzeczne z zasadą równości. Realizacja konstytucyjnych zasad równości oraz sprawiedliwości społecznej, jak się podkreśla w orzecznictwie TK “nie oznacza konieczności przyznawania wszystkim kategoriom obywateli (grupom podmiotów) jednakowych praw i jednakowych obowiązków... Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych kategorii podmiotów” (K. 22/95, OTK w 1996 r.).
Kierując się własną, polityczną oceną zasad osiągania porozumienia w rokowaniach dotyczących ponadzakładowego układu zbiorowego, ustawodawca uznał, że należy dążyć do stworzenia po stronie związkowej wspólnej płaszczyzny będącej wypadkową interesów pracowniczych zarówno nie związanych bezpośrednio z przedmiotem układu ponadzakładowego, jak i interesów pracowniczych w ramach branży oraz węższych interesów pracowników dla których ma być zawarty układ.
O takim dążeniu świadczy treść § 3 art. 24116, w którym zastrzeżono, iż “reprezentatywne organizacje związkowe prowadzą rokowania w trybie określonym w § 1” tegoż artykułu, a zatem muszą wyłonić wspólną reprezentację, względnie działać wspólnie. Sens pojęcia “reprezentatywna organizacja związkowa” jest funkcją tak postawionego celu ustawodawcy a nie ma bezpośredniego odniesienia do potocznego znaczenia słowa “reprezentatywny”. Ustawodawca zachowuje w zakresie definiowania używanych przez siebie pojęć daleko idącą swobodę co, jak trafnie zauważa w swoim stanowisku Prokurator Generalny, samo przez się nie wpływa na ocenę konstytucyjności przepisu.
Wnioskodawca nie kwestionuje też zgodności tak pojmowanej reprezentatywności na gruncie innych niż art. 67 i przepisów konstytucyjnych, co powoduje, iż poza przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego znalazła się ewentualna niezgodność przyjętej konstrukcji ustawowej z art. 68 i 85 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy.
Zastosowane przez ustawodawcę w art. 24117 § 1 Kodeksu pracy trzy kryteria reprezentatywności oparte są na odmiennej sytuacji faktycznej organizacji związkowych i nie naruszają zasady równości. Organizacje związkowe uprawnione do brania udziału w rokowaniach wyłaniane są bowiem w trzech klasach stosownie do przyjętego w danej klasie kryterium. W klasie pierwszej (pkt 1) wyłaniane są związki zrzeszające co najmniej 500 tysięcy pracowników, w klasie drugiej (pkt 2) związki zrzeszające co najmniej 10% ogółu pracowników objętych zakresem działania statutu, nie mniej niż pięć tysięcy pracowników, zaś w klasie trzeciej (pkt 3) związek zrzeszający największą liczbę pracowników, dla których ma być zawarty układ. Następnie tak wyłonione organizacje związkowe biorą udział na równych zasadach w rokowaniach, co podkreśla fakt, iż brak zgody jednego z partnerów po stronie związkowej wyklucza także w przypadku skorzystania z art. 24117 zawarcie układu ponadzakładowego. O ile rozwiązaniu temu można zarzucić, iż nie prowadzi do przezwyciężenia impasu w negocjacjach (zob. M.Seweryński, Ewolucja polskiego prawa pracy i zbiorowych stosunków pracy w okresie postkomunistycznej transformacji, (w:) Polskie prawo pracy i zbiorowe stosunki pracy w okresie transformacji, Warszawa 1995, s. 35), to z drugiej strony nie przyznaje żadnej z dopuszczonych organizacji uprzywilejowanej pozycji.
OZZL zarzuca przyjętym w art. 24117 kodeksu pracy kryteriom reprezentatywności kolizję z art. 1 przepisów konstytucyjnych, “wychodząc z założenia, że jeżeli ustawa jest sprzeczna z jakimkolwiek innym artykułem konstytucji to – niejako z natury rzeczy – narusza również zasadę państwa prawnego, gdyż jest sprzeczna z zasadą tworzenia prawa odpowiednio spójnego i należycie zhierarchizowanego”.
Oddalenie zarzutu o niezgodności art. 24117 kp z art. 67 konstytucji czyni bezprzedmiotowym sformułowany w taki sposób zarzut niezgodności z art. 1 przepisów konstytucyjnych, ponieważ nie naruszono zasady tworzenia prawa spójnego i należycie zhierarchizowanego.

2. Jako logicznie związany z wyżej wymienionym zarzutem Trybunał Konstytucyjny rozważył postawiony przez Radę Krajową Federacji Związków Zawodowych Pracowników Ochrony Zdrowia zarzut niezgodności art. 24116 Kodeksu pracy z art. 1 i art. 85 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy. Trybunał Konstytucyjny uważa ten zarzut za nie uzasadniony z następujących względów.
Ustawodawca dopuszczając w art. 24116 kp na równych zasadach związki zawodowe do rokowań zapewnia możliwość zrealizowania przez związki zadań przewidzianych w art. 85 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy a polegających na reprezentowaniu interesów oraz praw pracowniczych. Z kwestionowanego przepisu wyraźnie wynika, że związki zawodowe w sposób całkowicie samorządny, kierując się własnym rozumieniem interesu pracowników, których reprezentują, decydują o sposobie podjęcia rokowań w sprawie zawarcia układu ponadzakładowego. Mogą utworzyć wspólną reprezentację lub działać wspólnie. Wymóg uzgodnienia między związkami sposobu działania i godzenia niejednokrotnie rozbieżnych interesów mieści się w szerokim, konstytucyjnym pojęciu reprezentacji praw pracowniczych przez organizacje związkowe.
Zachowane też zostały wyrażone w art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy, wymogi demokratycznego państwa prawnego, gdyż nie została naruszona spójność obowiązującego systemu prawnego. Ustanowiona w art. 1 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych zasada niezależności związków zawodowych potwierdzona jest w art. 24116 kp w ten sposób, że ustawodawca stwarzając związkom możliwość wspólnego negocjowania układu nie ingeruje w ich decyzje ani odnośnie przystąpienia do rokowań ani co do obranej taktyki. To, że na skutek różnicy stanowisk między związkami zawodowymi nie można doprowadzić do zawarcia układu w trybie kwestionowanego przepisu, jest gwarancją a nie naruszeniem prawa związków do reprezentowania zrzeszonych w nich pracowników. Żadna bowiem grupa zawodowa nie może zostać zdominowana przez inną.

3. W części II wniosku z 23 lipca OZZL zarzuca ustawie o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej z dnia 23 grudnia 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 34, poz. 163) sprzeczność z: art. 67 przepisów konstytucyjnych, tj. zasadą równości obywateli wobec prawa, art. 68 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy, tj. prawem pracowników do wynagrodzenia według ilości i jakości pracy oraz art. 1 tych przepisów, tj. zasadami państwa prawnego.
Wnioskodawca nie wskazuje konkretnego przepisu kwestionowanej ustawy jako niezgodnego z konstytucją lecz uważa za niekonstytucyjną całą ustawę “tzn. uregulowanie prawne... polegające na pozbawieniu pracowników państwowej sfery budżetowej prawa do negocjowania swoich płac z pracodawcą zgodnie z regułami prawa pracy i zastąpieniu go ustaleniami tzw. Komisji Trójstronnej”.
Wnikliwa analiza wniosku wskazuje, że Wnioskodawca faktycznie podważa konstytucyjność art. 4 tej ustawy. Dlatego też przepisy tego artykułu stały się bazą wyjściową do rozważań zasadności zarzutów Wnioskodawcy.
Zarzucając ustawie niezgodność z zasadą równości, Wnioskodawca podnosi (s. 6), że ustawa wprowadza “rozróżnienie w prawach pracowniczych (i w prawach związków zawodowych) w zależności od rodzaju pracodawcy. Rozróżnienie to dotyczy sposobu zbiorowego negocjowania wynagrodzeń pracowników ze swoim pracodawcą w przypadku pracowników państwowej sfery budżetowej i stanowi wyraźne dyskryminowanie tych pracowników w stosunku do pozostałych”. Wnioskodawca odwołuje się do utrwalonego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poglądu, iż zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (zob. np. sygn. akt K. 17/95, OTK ZU Nr 3/1995, s.177).
Postawione ustawie zarzuty wynikają z potraktowania przez Wnioskodawcę kwestionowanej ustawy jako aktu mieszczącego się materialnie w zakresie problematyki sporów zbiorowych regulowanych prawem pracy. W szczególności Wnioskodawca podnosi, że pracownicy sfery budżetowej nie negocjują swych płac w trybie przewidzianym prawem pracy lecz ich wynagrodzenia są faktycznie kształtowane w sposób zupełnie dowolny przez Rząd.
Na wstępie należy zauważyć, co słusznie podkreśla w swym stanowisku Prokurator Generalny, że problematyka jak i przedmiot działania Trójstronnej Komisji nie pozostają w bezpośrednim związku z problematyką układów zbiorowych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 kwestionowanej ustawy “prognozowane przeciętne wynagrodzenie oraz międzydziałowe relacje tego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej są corocznie, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2 (pierwsze negocjacje, o których mowa w art. 4 ust. 1, dotyczyć będą 1996 roku) przedmiotem negocjacji w ramach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych, powołanej na podstawie odrębnych przepisów, zwanej dalej Trójstronną Komisją, z udziałem przedstawicieli organizacji związków zawodowych pracowników sfery budżetowej o zasięgu ogólnokrajowym”.
Przewidziane ustawą procedury służą przygotowaniu projektu ustawy budżetowej, za co zgodnie z art. 21 Małej Konstytucji odpowiedzialna jest Rada Ministrów. Ona też ponosi odpowiedzialność za wykonanie ustawy budżetowej (art. 22 ust. 3 MK). Inna jest zatem w tym zakresie pozycja Rady Ministrów a inna związków zawodowych. Możliwość podjęcia przez Radę Ministrów ostatecznej decyzji w ramach Komisji Trójstronnej nie jest sprzeczna z zasadą równości, gdyż ta ostatnia oznacza akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów.
Włączenie Trójstronnej Komisji w proces przygotowywania budżetu państwa jest przejawem instytucjonalizacji dialogu społecznego, o którym się pisze w literaturze, iż “stanowi oś konstrukcyjną nowego systemu zbiorowych stosunków pracy. System ten odzwierciedla układ powiązań i stosunków zachodzących pomiędzy pracownikiem, pracodawcą i państwem. Są obszary, w których stosunki te mają charakter dwustronny (np. zawieranie układów zbiorowych pracy) z ograniczoną rolą państwa. Istnieją jednakże sprawy, których rozwiązanie wymaga zaangażowania się trzech stron: pracowników i pracodawców – reprezentowanych przez swoje organizacje – oraz państwa” (E. Sobótka, Rola Trójstronnej Komisji do Spraw Gospodarczych w rozwoju zbiorowych stosunków pracy w Polsce, (w:) Polskie prawo pracy i zbiorowe stosunki pracy w okresie transformacji, Warszawa 1995, s. 82).
Taka tendencja zgodna jest z kierunkami działania Międzynarodowej Organizacji Pracy, widocznymi np. w zaleceniu nr 113 z 1960 r. czy zaleceniu nr 152 z 1976 r. a także z praktyką krajów Unii Europejskiej. Z analizy 25 funkcjonujących organów partnerstwa społecznego w 15 krajach zachodnioeuropejskich wynika, że “konsultacje trójstronne na szczeblu narodowym są główną formą osiągnięcia i zagwarantowania porozumienia społecznego” (Petr Pavlik, Celem – utrzymanie pokoju społecznego, (w:) Trójstronność i zbiorowe stosunki pracy w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, Warszawa 1994, s. 61).
O tym, że polski ustawodawca konsekwentnie traktuje Komisję Trójstronną jako formę kształtowania polityki płac świadczy też art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych (Dz.U. z 1995 r, Nr 1, poz. 2), według którego Komisja stanowi “forum współdziałania naczelnych organów administracji państwowej, związków zawodowych i organizacji pracodawców” i w tym charakterze “jest upoważniona do uzgadniania i ustalania wskaźników przyrostu wynagrodzeń zaliczanych w ciężar kosztów w podmiotach gospodarczych zatrudniających powyżej 50 osób”.
Negocjacje, które zgodnie z kwestionowaną we wniosku ustawą, prowadzone są w ramach Trójstronnej Komisji nie zastępują już istniejących instytucji prawa pracy (układy zbiorowe pracy) ale służą ustaleniu zasad i trybu kształtowania środków oraz limitów na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej (art. 1 ustawy) w ramach demokratyzowanego procesu przygotowywania projektu budżetu państwa. Spory dotyczące treści ustawy budżetowej nie są sporami regulowanymi przepisami prawa pracy, ale mają charakter polityczny i ich rozwiązywanie następuje ostatecznie na forum parlamentu, który zgodnie z art. 21 MK uchwala ustawę budżetową.
Nie zachodzi tu sprzeczność z wyrażonym w art. 68 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy prawem do zatrudniania za wynagrodzeniem według ilości i jakości pracy. Gdyby Komisji Trójstronnej nie było, i tak spory regulowane przepisami prawa pracy musiałyby być prowadzone w ramach środków przyznanych ustawą budżetową. Słuszniejszą byłaby teza przeciwna – właściwe wykonanie dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy sprzyjałoby realizacji konstytucyjnego prawa do pracy.
Samo wprowadzenie negocjacyjnego trybu przygotowywania budżetu w ramach Trójstronnej Komisji nie narusza także spójności istniejącego ustawodawstwa regulującego działalność związków zawodowych oraz prawo pracy a zatem nie jest sprzeczne z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy.
Na marginesie tych rozważań TK podnosi, że kwestionowana ustawa była przedmiotem prewencyjnej kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który orzeczeniem z dnia 14 marca 1995 r. stwierdził, że ustawa jest zgodna z art. 1 i 3 przepisów konstytucyjnych (K. 13/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 6).

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.