K 12/96
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Protokolanci:Joanna Szymczak
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
O R Z E C Z E N I E
z dnia 25 listopada 1996 r.
Sygn. akt K. 12/96
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Zdzisław Czeszejko-Sochacki - przewodniczący
Stefan J. Jaworski - sprawozdawca
Tomasz Dybowski
Ferdynand Rymarz
Wojciech Sokolewicz
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu, 25 listopada 1996 r na rozprawie., sprawy z wniosku Federacji Związków Pracodawców Rolnych z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu RP, Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:
niezgodności art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz.U. z 1996 r. Nr 1, poz. 3) z art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy
orzeka:
Przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz.U. z 1996 r. Nr 1, poz. 3) nie jest niezgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488).
Uzasadnienie:
I
1. Rada Federacji Związków Pracodawców Rolnych we wniosku z 15 maja 1996 r. wnosi o stwierdzenie zgodności art. 1 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych z art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. Wnioskodawca utrzymuje, że ustawodawca kształtując w zaskarżonym przepisie członkostwo samorządu rolniczego, pomija pracowników najemnych zatrudnionych w gospodarstwach rolnych, a tym samym pozbawia ich możliwości współdziałania na rzecz rozwiązywania problemów rolnictwa i wsi oraz reprezentowania ich interesów. Wadliwa konstrukcja członkostwa samorządu rolniczego dotyczy w szczególności pracowników - wspólników spółek prawa handlowego, pracujących w tych spółkach prowadzących gospodarstwa rolne, na podstawie umowy dzierżawy lub innej umowy cywilno-prawnej. Zdaniem Wnioskodawcy wyłączenie tej grupy osób utrzymujących się z pracy w rolnictwie z udziału w samorządzie rolniczym jest dyskryminujące, gdyż wprowadza różnicę w uprawnieniach obywateli tylko z tego powodu, że różna jest ich pozycja społeczna. Wnioskodawca podnosi, iż ta nierówność jest tym bardziej rażąca, jeżeli się zważy, że faktyczna pozycja społeczna pracowników gospodarstw rolnych nie różni się od pozycji społecznej członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych, którzy również nie są podatnikami podatków, o których mowa w zakwestionowanym przepisie. Kwestionowane ukształtowanie w ustawie pozycji prawnej tych osób narusza zdaniem Wnioskodawcy art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy.
2. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w piśmie z 11 lipca 1996 r. podnosi, że ustawa o izbach rolniczych została uchwalona przez parlament w wyniku prac prowadzonych nad trzema projektami, z których dwa stanowiły projekty poselskie. Założeniem wszystkich projektów było utworzenie samorządu rolniczego, którego członkami miały być osoby fizyczne i prawne, będące posiadaczami gospodarstw rolnych, a tym samym będące podatnikami podatku rolnego oraz osoby fizyczne i prawne będące podatnikami podatku dochodowego z działów specjalnych produkcji rolnej. Tę grupę producentów rolnych łączą wspólne cele, odmienne od interesów grupy pracowników najemnych.
Minister podnosi, że pracownicy zatrudnieni w gospodarstwach rolnych, mogą dobrowolnie tworzyć związki zawodowe, które także mogą czynnie uczestniczyć w rozwiązywaniu wszelkiego rodzaju problemów wsi i rolnictwa. W konkluzji Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej stwierdza, że ustawa nie narusza wskazanych norm konstytucyjnych.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 18 lipca 1996 r. stwierdził, iż kwestionowany art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych nie jest niezgodny z art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. Analizując treść art. 1 ust. 2 ustawy Prokurator Generalny stwierdza, że o przynależności do samorządu rolniczego decyduje w zasadzie posiadanie przymiotu podatnika podatku rolnego albo podatku dochodowego z działów specjalnych produkcji rolnej. Cecha ta jest charakterystyczna dla producentów rolnych. Szczególnym producentem jest członek rolniczej spółdzielni produkcyjnej, który wniósł do tej spółdzielni wkład gruntowy. Powszechna, z mocy samego prawa, przynależność do wspólnoty samorządowej podmiotów o określonych cechach, to jedna z podstawowych cech samorządu. W tej sprawie jest nim samorząd producentów rolnych. Pominięcie innych osób, nawet związanych z produkcją rolną i zainteresowanych nią, takich jak pracownicy zatrudnieni w gospodarstwach rolnych, nie może być uznane za sprzeczne z zasadą równości. Cechą relewantną podmiotów zakwalifikowanych do samorządu rolniczego jest przynależność do grupy producentów rolnych, których identyfikację umożliwia fakt płacenia określonego rodzaju podatków, a w odniesieniu do członków spółdzielni produkcyjnych - wniesienie wkładu gruntowego.
Prokurator Generalny powołując się na teksty stenogramów posiedzeń Sejmu i Senatu wywodzi, że parlament rozważał różne wersje (szersze i węższe) ustalenia kręgu podmiotów tworzących samorząd rolniczy, lecz zdecydował się na uregulowanie zawarte w kwestionowanym przepisie.
W konkluzji Prokurator Generalny powołuje się na pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w orzeczeniu o sygn. K. 10/95, że aczkolwiek przyjęty model może być krytykowany, to jednak Trybunał nie jest powołany do badania celowości i trafności przyjmowanych przez ustawodawcę rozwiązań.
II
Na rozprawie przedstawiciele uczestników postępowania złożyli następujące oświadczenia:
1. Przedstawiciel Wnioskodawcy podtrzymał wniosek oraz przedstawił dalsze argumenty, które jego zdaniem dowodzą naruszenia art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Jego zdaniem ustawa pozbawia członkostwa samorządu rolniczego takie kategorie podmiotów jak osoby bliskie, dzierżawcy gruntów osób fizycznych, wspólnicy spółek kapitałowych, którzy są pracownikami tych spółek i w wielu przypadkach jako aport wnieśli do spółki grunty. Dodatkowo ustawy o podatku: od osób fizycznych i osób prawnych uprawniają Ministra Finansów do regulowania w trybie rozporządzenia co jest działem specjalnym, a tym samym ustalania kręgu podatników podatku dochodowego i w konsekwencji członków samorządu rolniczego. Efektem tych regulacji jest to, że członkami samorządu pozostają osoby nie mające nic wspólnego z rolnictwem a osoby prowadzące działalność rolniczą takiego prawa nie otrzymali.
2. Przedstawiciele Sejmu RP wnieśli o stwierdzenie, że zaskarżony przepis jest zgodny z konstytucją. Przedstawiając tok prac nad ustawą o izbach rolniczych podkreślili, że projekt ustawy był gruntownie przygotowany. Zapoznano się z obowiązującymi w przedwojennej Polsce rozwiązaniami oraz z rozwiązaniami w wybranych krajach Unii Europejskiej. Zastanawiano się nad przyznaniem członkostwa także pracownikom najemnym, lecz z uwagi na odmienny status prawny i społeczny tych osób przyjęto koncepcję ograniczenia kręgu podmiotów do osób wskazanych w zaskarżonej ustawie. W pracach komisji sejmowych brali udział przedstawiciele związków zawodowych działających w rolnictwie i przedstawiciele dotychczas funkcjonującego samorządu rolniczego oraz przedstawiciele pracodawców (w tym przedstawiciel Wnioskodawcy), lecz ci uczestnicy nie zgłaszali żadnych merytorycznych zastrzeżeń do przyjętej koncepcji samorządu rolniczego. Projekt był opiniowany przez Komisję Prac Ustawodawczych Sejmu, która stwierdziła, że projektowana ustawa jest zgodna z konstytucją. Senat również nie wniósł do ustawy uwag merytorycznych. Zastosowane w ustawie kryterium płacenia podatku rolnego nie jest rozwiązaniem znanym tylko naszej ustawie, ale jest również elementem wyróżniającym członkostwo samorządu rolniczego w innych krajach europejskich.
3. Przedstawiciel Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej podtrzymał swoje stanowisko, że zaskarżony przepis jest zgodny z konstytucją oraz poparł stanowisko przedstawicieli Sejmu. Na wstępie wyraził pogląd, że słuszna jest teza Wnioskodawcy, że osoby znajdujące się w tej samej pozycji społecznej powinny być traktowane jednakowo przez ustawy. Niestety cały system prawny dotyczący rolników jest różny od innych systemów (np. w zakresie podatków, ubezpieczeń, rent i emerytur, bezrobocia itp.). Swoisty jest też system dotyczący pracowników rolnych zatrudnionych dotychczas w państwowych gospodarstwach rolnych. Członkostwo samorządu rolniczego w zaskarżonej ustawie zostało oparte na czytelnych kryteriach, tj. posiadania gruntów opodatkowanych podatkiem rolnym lub prowadzenia działu specjalnego opodatkowanego podatkiem dochodowym. Sytuacja członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych jest podobna do wyżej wymienionych kategorii osób gdyż posiadają w spółdzielni wkłady gruntowe i są zainteresowane efektem swej działalności gospodarczej. Ustawodawca decydując się na takie rozwiązanie, musiał wyważyć interesy różnych grup społecznych, które przy rozluźnieniu zasad nabywania członkostwa stawałyby się także członkami samorządu rolniczego jak np. zamieszkujący na wsi lekarze weterynarii, nauczyciele, przedsiębiorcy itp.
4. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał stanowisko wyrażone na piśmie, że kwestionowany przepis jest zgodny ze wskazanymi we wniosku przepisami konstytucyjnymi. Stwierdził także, że można krytykować przyjęte przez ustawodawcę kryteria członkostwa samorządu rolniczego, co nie oznacza, że ustawodawca dopuścił się naruszenia konstytucji.
III
Trybunał ustalił co następuje:
1. Kwestionowana norma art. 1 ust. 2 pkt 1-3 stanowi, że członkami samorządu rolniczego z mocy prawa są:
1) osoby fizyczne i prawne będące podatnikami podatku rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym,
2) osoby fizyczne i prawne będące podatnikami podatku dochodowego z działów specjalnych produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych,
3) członkowie rolniczych spółdzielni produkcyjnych posiadający w tych spółdzielniach wkłady gruntowe.
Ustawa ustanawia zatem wyczerpujący katalog osób będących z mocy prawa członkami samorządu rolniczego. Ustawa ustanawia członkostwo tylko z mocy prawa i nie przewiduje innych sposobów nabycia członkostwa, jak tylko poprzez spełnienie kwalifikacji określonych w art. 1 ust. 2. Ustawa nie precyzuje jakie osoby (fizyczne i prawne) spełniają kwalifikacje określone w art. 1 ust. 2 pkt 1-3, lecz faktycznie odsyła w tym zakresie do innych ustaw regulujących materię określoną kolejno w pkt. 1-3 art. 1 ust. 2. W toku interpretowania kwestionowanego przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych należało zatem przytoczyć odpowiednie regulacje zawarte w ustawach o podatku rolnym, podatku dochodowym od osób fizycznych i od osób prawnych oraz prawie spółdzielczym. Należy zaznaczyć, że przepisy tych ustaw nie zostały zaskarżone przez Wnioskodawcę.
Pojęciem członkostwa ustawa posługuje się także w art. 3. Art. 3 ust. 1 stanowi, że jednostkami organizacyjnymi samorządu rolniczego są izby rolnicze. Członkami izby są osoby, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, płacące podatek na terenie działania izby oraz osoby, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3, będące członkami rolniczych spółdzielni produkcyjnych, mających siedzibę na terenie działania izby (art. 3 ust. 3). Norma zawarta w art. 3 ma charakter porządkujący, określający przynależność członka do właściwej izby rolniczej. Osoba prawna realizuje swoje prawa wyborcze za pośrednictwem przedstawiciela wskazanego przez władze tej osoby, uprawnionego do jej reprezentowania przy czynnościach prawnych (art. 23 ust. 2).
2. Problematykę opodatkowania podatkiem rolnym reguluje ustawa z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jednolity z 1993 r. Dz.U. Nr 94, poz. 431 ze zmianami), która została znowelizowana ustawą z dnia 4 lipca 1996 r. o zmianie ustaw o podatku rolnym, o lasach, o podatkach i opłatach lokalnych oraz o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 91, poz. 409), z mocą obowiązującą od 1 stycznia 1997 roku.
Stosownie do art. 3 ustawy o podatku rolnym w dotychczasowym brzmieniu obowiązek podatkowy w podatku rolnym ciąży na:
- osobach fizycznych i osobach prawnych będących w dniu 1 stycznia roku podatkowego właścicielami lub samoistnymi posiadaczami gospodarstw rolnych (ust. 1),
- osobach prawnych oraz państwowych jednostkach organizacyjnych nie mających osobowości prawnej również wtedy, gdy są one posiadaczami zależnymi (ust. 3),
- obojgu małżonkach, jeżeli gospodarstwo rolne stanowi współwłasność małżonków lub odrębną własność każdego z nich (ust. 4),
- osobach fizycznych, osobach prawnych oraz jednostkach organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, które gospodarują na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy na podstawie zawartej umowy lub bezumownie (ust. 6),
- dzierżawcy, jeżeli grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego zostały wydzierżawione na podstawie umowy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników (ust. 7).
Ustawa nowelizująca stwierdza, że obowiązek podatkowy z tego tytułu ciąży na:
1) osobach fizycznych, osobach prawnych, jednostkach organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, które: są właścicielami albo samoistnymi posiadaczami gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych lub posiadają - na podstawie zawartej umowy albo innego tytułu prawnego, a także bezumownie - grunty wchodzące w skład gospodarstw rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy (ust. 1 pkt 1 i 2).
2) Obowiązek podatkowy od gruntów pozostających w zarządzie Lasów Państwowych oraz wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, nie objętych obowiązkiem podatkowym na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2, ciąży odpowiednio na nadleśnictwach i na jednostkach organizacyjnych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, faktycznie władających gruntami (ust. 2).
3) Jeżeli grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego zostały w całości lub w części wydzierżawione na podstawie umowy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, obowiązek podatkowy od tych gruntów ciąży na dzierżawcy (ust. 3).
4) Obowiązek podatkowy w podatku rolnym od gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, wniesionych do spółdzielni produkcyjnych jako wkład gruntowy, ciąży na spółdzielni produkcyjnej (ust. 4).
5) Jeżeli gospodarstwo rolne stanowi współwłasność małżonków lub odrębną własność każdego z nich, obowiązek podatkowy ciąży łącznie na obojgu małżonkach (ust. 5).
6) Obowiązek podatkowy w podatku rolnym od gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 1 ust. 3 (tj. jeżeli jest współwłasnością albo jest we współposiadaniu dwóch lub więcej osób prawnych lub osób fizycznych, z wyjątkiem małżonków, to grunty tego gospodarstwa stanowią odrębny przedmiot opodatkowania) ciąży na tej osobie będącej współwłaścicielem lub współposiadaczem, która to gospodarstwo prowadzi w całości, a jeżeli gospodarstwo rolne prowadzą wszyscy lub niektórzy spośród współwłaścicieli (współposiadaczy) albo żaden z nich - obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (współposiadaczach) - art. 3 ust. 6.
Obowiązek podatkowy z tytułu podatku rolnego nie obciąża Skarbu Państwa i gminy (art. 3a).
Ustawa o podatku rolnym w dotychczasowym brzmieniu ustanawia definicję gospodarstwa rolnego dla celów podatku rolnego. Stosownie do art. 1 ust. 2 za gospodarstwo rolne uważa się obszar użytków rolnych, lasów i gruntów leśnych, gruntów pod stawami oraz gruntów pod zabudowaniami związanymi z prowadzeniem tego gospodarstwa o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub o powierzchni użytków rolnych przekraczających 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu: osoby fizycznej lub osoby prawnej, jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej, dwóch lub więcej osób fizycznych lub osób prawnych prowadzących wspólną gospodarkę rolną. Natomiast ustawa nowelizująca za gospodarstwo rolne dla celów podatku rolnego uważa obszar użytków rolnych oraz sklasyfikowanych w operatach ewidencyjnych jako użytki rolne, gruntów pod zabudowaniami związanymi z prowadzeniem tego gospodarstwa o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub o powierzchni użytków rolnych przekraczających 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu - osoby fizycznej lub osoby prawnej, albo jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej.
Analiza tekstu art. 3 w nowym brzmieniu dowodzi, że obowiązek podatkowy z tytułu podatku rolnego jest regulowany w ujęciu dynamicznym. Ustawodawca wyciągając wnioski z przekształceń własnościowych, które nastąpiły w rolnictwie po roku 1989 odnosi swoje regulacje do sytuacji prawnych i faktycznych, występujących w rolnictwie, starając się w miarę precyzyjnie wskazać podmioty obciążone obowiązkiem podatkowym z tytułu podatku rolnego.
Skoro art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o izbach rolniczych przyznaje członkostwo samorządu rolniczego tylko osobom prawnym i fizycznym będącym podatnikami podatku rolnego, przeto członkami tego samorządu nie są jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej, w szczególności wymienione w art. 3 ust. 2 (po nowelizacji) ustawy o podatku rolnym tj. nadleśnictwa i jednostki organizacyjne Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Członkami tego samorządu nie są takie osoby prawne, jak Skarb Państwa i gminy, których nie obciąża obowiązek podatkowy z tytułu podatku rolnego.
Członkami samorządu rolniczego są zatem ex lege wszystkie osoby fizyczne i prawne wymienione w art. 3 ust. 1, 3, 4, 6 i 7 ustawy o podatku rolnym (w dotychczasowym brzmieniu), będące podatnikami podatku rolnego, którzy jako właściciele, współwłaściciele, samoistni posiadacze lub posiadacze zależni posiadają grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, albo gospodarujące na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, na podstawie umowy lub bezumownie. Członkiem samorządu rolniczego stanie się też z dniem 1 stycznia 1997 r. rolnicza spółdzielnia produkcyjna, jako osoba prawna, na której ciąży obowiązek podatkowy w podatku rolnym od gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, wniesionych do spółdzielni produkcyjnej jako wkład gruntowy (art. 3 ust. 4 nowelizacji).
Ustawa o izbach rolniczych ustanawia zatem w art. 1 ust. 2 pkt 1 bardzo szeroki krąg osób, które z mocy ustawy są członkami samorządu rolniczego.
Art. 3 ustawy o podatku rolnym zarówno w aktualnym jak też nowym brzmieniu nie jest sformułowany poprawnie pod względem legislacyjnym i może nasuwać wiele wątpliwości interpretacyjnych zwłaszcza w zakresie precyzyjnego ustalenia kręgu osób, które obciąża obowiązek podatkowy, z czym z kolei łączy się członkostwo samorządu rolniczego. Chociażby ust. 1 art. 3 rodzi wątpliwości na kim spoczywa obowiązek podatkowy, gdy samoistny posiadacz gospodarstwa rolnego nie jest jego właścicielem, a co za tym idzie, który z tych podmiotów nabywa członkostwo samorządu rolniczego?
Trybunał Konstytucyjny rozstrzygając podobną wątpliwość na tle interpretacji art. 2 pkt 1 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych ustalił w drodze powszechnie obowiązującej wykładni ustawy, iż w takiej sytuacji obowiązek podatkowy spoczywa na samoistnym posiadaczu nieruchomości (W. 20/94, OTK z 1995 r., cz. II, poz. 44).
Wszelkie wątpliwości interpretacyjne wynikające z analizy art. 1 ust. 3 ustawy o podatku rolnym nie są jednakże przedmiotem postępowania o stwierdzenie konstytucyjności art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych.
3. Zasady opodatkowania osób fizycznych i prawnych z działów specjalnych produkcji rolnej określają:
- ustawa z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jednolity z 1993 r. Dz.U. Nr 90, poz.416 ze zmianami),
- ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jednolity z 1993 r. Dz.U. Nr 106, poz.482 ze zmianami)
W rozumieniu obu ustaw (art. 2 ust. 3) działami specjalnymi produkcji rolnej są: uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin in vitro, fermowa hodowla i chów drobiu, hodowla i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, hodowla dżdżownic, hodowla entomofagów, hodowla jedwabników, prowadzenie pasiek oraz hodowla i chów innych zwierząt poza gospodarstwem rolnym. Art. 3 ust. 5 ustawy (obu ustaw) ustanawia delegację ustawową dla Ministra Finansów w porozumieniu z Ministrem Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej do ustalenia, które z wyżej wymienionych rodzajów upraw i hodowli ze względu na ich rozmiary nie stanowią działu specjalnego produkcji rolnej.
Obie ustawy stanowią, że ilekroć w ustawie jest mowa o gospodarstwie rolnym, oznacza to gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów ustawy o podatku rolnym (art. 2
ust. 4).
Podsumowując ustalenia wynikające z regulacji przyjętych w obu analizowanych ustawach należy stwierdzić, że podatnikami podatku dochodowego z przychodów z działów specjalnych są osoby fizyczne i prawne osiągające przychody z działów specjalnych produkcji rolnej określonych w art. 2 ust. 3 obu ustaw. Te osoby na mocy art. 1 ust. 2 pkt 2 o izbach rolniczych są członkami samorządu rolniczego.
4. Ustawa z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (tekst jednolity z 1995 r. Dz.U. Nr 54, poz. 288 ze zmianami) w art. 138 stanowi, że przedmiotem gospodarczej działalności rolniczej spółdzielni produkcyjnej jest prowadzenie wspólnego gospodarstwa rolnego oraz działalności na rzecz indywidualnych gospodarstw rolnych członków. Spółdzielnia może prowadzić inną działalność gospodarczą. Członkami spółdzielni mogą być rolnicy będący (art. 139 § 1):
- właścicielami lub posiadaczami samoistnymi gruntów rolnych,
- dzierżawcami, użytkownikami lub innymi posiadaczami zależnymi gruntów rolnych.
Członkami spółdzielni mogą być również inne osoby mające kwalifikacje przydatne do pracy w spółdzielni (art. 139 § 2). Statut spółdzielni powinien przewidywać, że członek posiadający grunty jest obowiązany wnieść je w całości lub części jako wkład do spółdzielni (art. 141 § 1). Przez wkład gruntowy rozumie się grunty oraz budynki lub ich części i inne urządzenia trwale z gruntami związane, znajdujące się na tych gruntach w chwili ich wniesienia (art. 141 § 2).
5. Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 71, poz. 342 ze zmianami) zawiera ustawowe definicje gospodarstwa rolnego i rolnika. Przez gospodarstwo rolne rozumie każde gospodarstwo służące prowadzeniu działalności rolniczej (art. 6 pkt 4), zaś rolnik to osoba fizyczna prowadząca na własny rachunek działalność rolniczą jako posiadacz samoistny albo zależny gospodarstwa rolnego położonego w granicach Rzeczypospolitej Polskiej (art. 6 pkt 1).
6. Kodeks cywilny w art. 33 stanowi, że osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Jednostki organizacyjne, o których mowa w tym przepisie to przede wszystkim osoby prawne prawa handlowego.
7. Samorząd rolniczy powołany ustawą z 14 grudnia 1995 r. nie jest jedynym reprezentantem interesów zawodowych rolników. Na podstawie ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (Dz.U. Nr 32, poz. 217 ze zmianami) obroną interesów zawodowych rolników indywidualnych zajmują się następujące organizacje: kółka rolnicze, koła gospodyń wiejskich, rolnicze zrzeszenia branżowe, związki rolników kółek i organizacji rolniczych oraz związki rolnicze zrzeszeń branżowych (art. 3). Ustawa ustanawia anachroniczną już dzisiaj strukturę tych organizacji, niedostosowaną do gospodarki rynkowej i struktury organów publicznych (patrz: B. Wierzbowski, Przemiany ustrojowe, a instytucje i organizacje rolnicze w Polsce, (w): Polskie samorządy rolnicze w procesie integracji z Unią Europejską pod red. R. Borowicza, Toruń 1995). Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o związkach zawodowych rolników indywidualnych (Dz.U. Nr 20, poz. 106 ze zmianami) uprawnia rolników indywidualnych prowadzących gospodarstwo oraz osoby im bliskie pracujące na stałe z nimi w tym gospodarstwie do tworzenia i zrzeszania się w związkach zawodowych.
Przedstawiciele społeczno-zawodowych organizacji rolników oraz związków zawodowych rolników indywidualnych mogą uczestniczyć bez prawa głosu w obradach walnego zgromadzenia izby rolniczej (art. 15 ustawy o izbach rolniczych).
IV
Trybunał Konstytucyjny rozpoznając wniosek w zaskarżonym zakresie zważył co następuje:
1. Samorządy zawodowe są powołane do reprezentowania interesów zawodowych, społecznych i gospodarczych osób wykonujących dany zawód. W przeciwieństwie do organizacji związkowych, w których udział ma charakter dobrowolny, przynależność do samorządu ma charakter obowiązkowy. Powstaje z chwilą nabycia uprawnień do wykonywania określonego zawodu. Ustawodawca z reguły określa cechy znamienne dla danego samorządu. Są to niezależność w wykonywaniu zadań oraz niezależność w działalności statutowej od organów administracji państwowej, samorządu terytorialnego i innych organizacji (np. związków zawodowych i związków pracodawców). Niezależność ma zapewnić funkcjonowanie organizacji zawodowych w sposób wolny od ingerencji organów administracyjnych. Samorządy zawodowe realizują tylko zadania określone przez państwo. Ustawodawca statuując określony samorząd, określa jego nazwę (np. samorząd lekarzy, weterynarzy, itp.), zasięg terytorialny, zadania, kwestie nabywania członkostwa, strukturę organizacyjną i zasady prowadzenia działalności finansowej i gospodarczej (patrz: A. Świątkowski, Organizacje reprezentujące interesy zawodowe (w): Studia z zakresu prawa pracy i polityki społecznej, Kraków 1994, s. 225-226).
2. Ustawodawca powołując samorząd rolniczy na podstawie ustawy o izbach rolniczych, wyraźnie nawiązuje do bogatych, jeszcze przedwojennych tradycji samorządu wiejskiego w Polsce oraz koncepcji samorządu rolniczego realizowanego w państwach Wspólnoty Europejskiej.
Zadania samorządu rolniczego przed II wojną światową określało rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 28 maja 1928 r. o izbach rolniczych (tekst jednolity z 1933 r. Dz.U. Nr 2, poz. 16). Członkostwo w izbach było obligatoryjne. Izby tworzyli wszyscy rolnicy, którzy wybierali swoich radców. Do izby mogli być wybierani przedstawiciele organizacji rolniczych w liczbie ustalonej w statucie. Minister Rolnictwa mianował 1/5 radców wybieranych do izby rolniczej. Prawo wybierania posiadały osoby spełniające warunki: po pierwsze były członkami organów zarządzających powiatowych związków komunalnych i gmin miejskich (rady powiatowe i rady miejskie), po drugie były właścicielami (dzierżawcami) lub kierownikami gospodarstw rolnych, bądź pracowały w okręgu izby w dziedzinie rolnictwa i posiadały co najmniej średnie wykształcenie.
Po II wojnie światowej w Polsce nie odtworzono samorządu rolniczego w takim kształcie. W państwach Wspólnoty Europejskiej najbardziej dynamiczny rozwój zanotowały natomiast izby rolnicze we Francji, Niemczech, Austrii i Hiszpanii (patrz: B. Skwarka, Izby rolnicze we Wspólnocie Europejskiej i możliwość ich aplikacji w polskich warunkach, (w): Polskie samorządy rolnicze w procesie integracji z Unią Europejską pod redakcją R. Borowicza, Toruń 1995, s. 95).
We wszystkich wyżej wymienionych państwach członkostwo samorządu rolniczego powstaje z mocy prawa, co oznacza, że na ogół wszystkie osoby prowadzące lub pracujące w gospodarstwach rolnych są członkami izb rolniczych, posiadają czynne i bierne prawo wyborcze do organów izby. Izby są tam typowym samorządem rolniczym, którego członkostwo jest powszechne i powstaje z racji wykonywania zawodu rolnika (B. Skwarka, ibidem, s. 98). Np. w Austrii członkami izb rolniczych są wszystkie osoby fizyczne i prawne płacące podatek gruntowy od gospodarstw rolnych i leśnych o powierzchni ponad 2 ha oraz członkowie rodzin, a także wyjątkowo przedstawiciele robotników rolnych (B. Skwarka, ibidem, s. 99).
Reasumując rozwiązania przyjęte w krajach Unii Europejskiej można stwierdzić, iż tamtejsze izby rolnicze stanowią zinstytucjonalizowaną formę korporacyjną samorządu rolniczego, obejmującą wszystkich rolników i wyjątkowo osoby zatrudnione w rolnictwie.
3. Jak wynika z toku prac legislacyjnych nad ustawą o izbach rolniczych polski ustawodawca miał na uwadze własne doświadczenia samorządu rolniczego z okresu przed II wojną światową, jak też rozwiązania zastosowane w wybranych krajach Unii Europejskiej (patrz: Polskie samorządy rolnicze w procesie integracji...; B. Jeżyńska, Izby rolnicze jako organizacja samorządu gospodarczego [uwagi do projektu ustawy], Rejent Nr 9/41 z 1994 r., s. 44). Ustawodawca rozważał zarówno ustanowienie szerszego (w tym uwzględnienia pracowników najemnych) i węższego kręgu podmiotów, które z mocy prawa nabywały członkostwo samorządu rolniczego, jak też konstytucyjność przyjętej koncepcji (patrz: stenogramy posiedzeń Sejmu z 18 i 19 sierpnia 1995 r. oraz posiedzeń Senatu z 9, 10 i 14 listopada 1995 r.). Ostatecznie ustawodawca zdecydował się na przyznanie z mocy ustawy członkostwa rolniczej korporacji samorządowej osobom fizycznym i prawnym określonym w art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych. Jak dowodzi przeprowadzona w pkt. III uzasadnienia analiza ustawy o izbach rolniczych w kontekście regulacji zawartych w ustawach o podatku rolnym, podatku dochodowym od osób fizycznych i od osób prawnych oraz ustawie - prawo spółdzielcze ustawodawca kształtując członkostwo izb rolniczych z mocy prawa przyznaje to członkostwo wszystkim osobom fizycznym i prawnym posiadającym grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego lub prowadzącym dział specjalny produkcji rolnej, albo posiadającym i gospodarującym na gruntach Skarbu Państwa lub gminy, które są podatnikami podatku rolnego lub podatku dochodowego od osób fizycznych i prawnych. Członkami tego samorządu są także członkowie rolniczych spółdzielni produkcyjnych (prowadzący wspólne gospodarstwo rolne), którzy posiadają w tych spółdzielniach wkłady gruntowe. Ustawodawca zastosował zatem wyraźnie kryterium “prowadzenia, w zasadzie na własny rachunek, określonej działalności zawodowej”, tj. gospodarowania na gruntach wchodzących w skład indywidualnego lub wspólnego gospodarstwa rolnego, prowadzenia działu specjalnego produkcji rolnej, lub gospodarowania na gruntach Skarbu Państwa lub gminy, która to działalność jest obciążona wyżej wymienionymi obowiązkami podatkowymi. Ustawodawca stosuje tu wyraźnie kryterium prowadzenia określonej działalności zawodowej, połączonej z określonym władztwem nad gruntami rolnymi (własność, posiadanie samoistne i zależne) i warsztatem służącym do prowadzenia gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej, jak też wynikającym z tego tytułu ryzykiem gospodarczym. Stosując to kryterium ustawodawca wykluczył członkostwo innych osób, a przede wszystkim pracowników najemnych bez względu na charakter umowy łączącej ich z podmiotem zatrudniającym. Ustawodawca ukształtował zatem nowy i swoisty model przynależności do samorządu rolniczego, tylko częściowo nawiązujący do własnych tradycji i rozwiązań przyjętych w krajach Unii Europejskiej.
Trybunał Konstytucyjny rozważył pogląd Prokuratora Generalnego, iż ustawodawca kształtując członkostwo samorządu rolniczego zastosował kryterium “producenta rolnego”, jako cechy relewantnej ukształtowania wspólnoty samorządowej. Analiza aktów ustawodawczych mających zastosowanie w toku wykładni znaczenia art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych, przeprowadzona w pkt. III uzasadnienia dowodzi, że ustawodawca sporadycznie (tylko w art. 5 o izbach rolniczych) posługuje się pojęciem “producent rolny”, które jak wiadomo jest pojęciem niedostatecznie precyzyjnym. Trybunał Konstytucyjny zwrócił już na to uwagę w uzasadnieniu uchwały W. 13/94. W toku ustalania powszechnie obowiązującej wykładni pojęcia “producenci rolni” w rozumieniu art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 51, poz. 298 ze zmianami). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że “zakres podmiotowy zwrotu producent rolny - jako ogólnego i pojemnego - nie może, a nawet nie powinien być ustalany w drodze wykładni powszechnie obowiązującej w oderwaniu od kontekstu prawnego w jakim występuje i celu danej regulacji” (uchwała W. 13/94 z 8 marca 1995 r., OTK z 1995 r., cz. I, poz. 21, s. 253).
Niewątpliwie producenci rolni w rozumieniu tej wykładni mają pewne cechy wspólne z podmiotami wymienionymi w art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych, które z mocy prawa nabywają członkostwo samorządu rolniczego, lecz nie są to pojęcia tożsame.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego prowadzenie określonej w art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych działalności zawodowej, na posiadanych gruntach obciążonych podatkiem rolnym lub prowadzenie działu specjalnego obciążonego podatkiem dochodowym jest cechą relewantną, określającą wyraźnie przynależność do rolniczej wspólnoty samorządowej. Idei tej koncepcji odpowiada logicznie, uprawnienie członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych. Znowelizowana ustawa - prawo spółdzielcze (tekst jednolity z 1995 r. Dz.U. Nr 54, poz. 288) wyraźnie stanowi, że przedmiotem działalności rolniczej spółdzielni produkcyjnej jest prowadzenie wspólnego gospodarstwa rolnego oraz działalności na rzecz indywidualnych gospodarstw rolnych członków. Zadania rolniczych spółdzielni produkcyjnych połączone z obowiązkiem wniesienia wkładu gruntowego czynią sytuację prawną takich członków podobną do innych podmiotów określonych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o izbach rolniczych. Takie osoby również prowadzą na posiadanych gruntach (wspólną) podobną działalność gospodarczą na własny rachunek z wynikającym z tego ryzykiem gospodarczym. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu Wnioskodawcy, że pozbawienie wskazanych we wniosku podmiotów, a szczególnie pracowników najemnych, członkostwa samorządu rolniczego narusza art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje swoje, wielokrotnie wypowiadane stanowisko, że zasada równości wobec prawa oraz sprawiedliwości społecznej nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli jednakowych praw i jednakowych obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów powinny być traktowane równo, czyli że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych kategorii podmiotów (K. 7/92, OTK z 1993 r., cz. II, poz. 7, s. 82; K. 22/95, OTK ZU nr 3/1995, poz. 21, patrz też K. Działocha, Równość wobec prawa w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w Polsce (w:) Zasada równości w orzecznictwie trybunałów konstytucyjnych, Acta Universitatis Vratislaviensis, Wrocław 1990). Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził bowiem, aby jakikolwiek podmiot cechujący się kryteriami zastosowanymi w ustawie o izbach rolniczych został pozbawiony członkostwa samorządu rolniczego.
Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia przez art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych art. 1 przepisów konstytucyjnych, to Wnioskodawca we wniosku nie uzasadnił na czym polega naruszenie tego przepisu konstytucyjnego. Na rozprawie zaś przedstawiciel Wnioskodawcy podniósł, że naruszenie tego przepisu polega na tym, że w ustawie o podatku dochodowym Minister Finansów został upoważniony do określania w rozporządzeniu wykonawczym, co jest działem produkcji specjalnej, a tym samym do doprecyzowywania, kto jest podatnikiem podatku dochodowego z działu specjalnego, a w konsekwencji do ustalenia kręgu członków samorządu rolniczego. Jego zdaniem rozstrzygnięcie zawarte w art. 1 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy o izbach rolniczych narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, gdyż stawia w uprzywilejowanej pozycji członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych w stosunku do pracowników, wspólników spółek prawa handlowego. Przedstawiciel Wnioskodawcy posługuje się tutaj łącznie argumentacją o naruszeniu art. 67 ust. 2 i art. 1 przepisów konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny przypomina w tym miejscu, że kwestia konstytucyjności regulacji zawartych w ustawach związanych z oceną konstytucyjności kwestionowanego artykułu 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych, pozostaje w tej sprawie poza kontrolą Trybunału Konstytucyjnego, gdyż nie została objęta zakresem zaskarżenia. W toku analizowania tych regulacji pojawiły się różne wątpliwości interpretacyjne dotyczące spójności ustawowych regulacji, a więc zgodności poziomej, czemu Trybunał Konstytucyjny daje wyraz w uzasadnieniu swego stanowiska. Trybunał Konstytucyjny podkreśla jednakże, że tego rodzaju poziome kolizje aktów ustawowych, nie podlegają jego konstytucyjnej kontroli. Trybunał poddaje też ocenie konstytucyjnej techniki legislacyjnej, którą posłużył się ustawodawca, przy konstrukcji członkostwa samorządu rolniczego. Skoro Wnioskodawca postawił nieprzekonująco uargumentowany zarzut naruszenia art. 1 przepisów konstytucyjnych, przeto i ten zarzut należało również rozważyć. Badając ewentualną kolizję tego przepisu z wszystkimi zasadami wysnutymi ze wskazanego wzorca konstytucyjnego Trybunał Konstytucyjny nie stwierdza, aby kwestionowana norma art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych naruszała art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Prokurator Generalny słusznie zauważa, że model samorządu rolniczego ukształtowany ustawą z 14 grudnia 1995 roku może być oceniony krytycznie, co nie oznacza jednak, że ustawodawca naruszył konstytucję. Trybunał Konstytucyjny podziela wprawdzie stanowisko Wnioskodawcy wyrażone na rozprawie, że sposób ukształtowania członkostwa samorządu rolniczego pozostawia poza nawiasem szereg wymienionych przez niego podmiotów, co może budzić wątpliwości i wywołać krytykę, lecz takie rozstrzygnięcie ustawodawcy nie oznacza, że zastosowana regulacja ustawowa godzi we wskazane normy konstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny nie jest bowiem powołany do badania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę lecz jedynie tego czy stanowiąc prawo parlament przestrzegał norm, zasad i wartości ustanowionych w konstytucji. Ustawodawca jest bowiem uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym (K. 12/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 2, s. 27).
Z tych też względów postanowiono jak w sentencji.
Zdanie odrębne
sędziego TK Tomasza Dybowskiego
do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 listopada 1996 r.
sygn. akt K. 12/96
Zgłaszam zdanie odrębne do wyżej wymienionego orzeczenia, ponieważ uważam, że zakwestionowany przez wnioskodawcę przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz.U. z 1996 r. Nr 1, poz. 3) jest niezgodny z art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami).
Uzasadnienie:
Stanowisko swoje opieram na następującej argumentacji.
Odmienność ocen wspomnianego przepisu co do jego zgodności z przepisami konstytucyjnymi dokonanych przez Trybunał Konstytucyjny i mojej wynika przede wszystkim stąd, że po pierwsze, oceniam jako nietrafne motywy, którymi kierował się Trybunał Konstytucyjny i na podstawie których doszedł do wniosku o zgodności kwestionowanego przepisu z przepisami konstytucyjnymi i po drugie, z wniosków, które wyciągam z zestawienia treści kwestionowanego przepisu z przepisami art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy.
1. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia zajął się przede wszystkim interpretacją systemową art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych, odczytując treść tego przepisu w zestawieniu z niektórymi innymi przepisami ustawy o izbach rolniczych, a przede wszystkim z przepisami ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, a także ustawy z 16 września 1982 r. – prawo spółdzielcze i ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Na podstawie zestawienia przepisów tych ustaw Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że w świetle zakwestionowanego przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych po jego zinterpretowaniu, jakiego w uzasadnieniu orzeczenia dokonał Trybunał Konstytucyjny, członkami izb rolniczych są “wszystkie osoby fizyczne i prawne posiadający grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego lub prowadzące dział specjalny produkcji rolnej albo posiadający i gospodarujący na gruntach Skarbu Państwa lub gminy, które są podatnikami podatku rolnego lub podatku dochodowego od osób fizycznych i prawnych. Członkami tego samorządu są także rolnicze spółdzielnie produkcyjne (prowadzący zespołowe gospodarstwa rolne), którzy posiadają w tych spółdzielniach wkłady gruntowe”. Następnie w uzasadnieniu dodane zostało, że członkami izb rolniczych są również “prowadzący działy specjalne produkcji rolnej lub gospodarujący na gruntach Skarbu Państwa lub gminy, która to działalność obciążona jest wymienionymi (w ustawie) obowiązkowymi podatkami”. Trybunał również stwierdza, że ustawodawca stosuje kryterium prowadzenia określonej działalności zawodowej połączonej z określonym władztwem nad gruntami rolnymi. Stąd wynika - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, że “ustawodawca wykluczył członkostwo innych osób, a przede wszystkim pracowników najemnych.” Końcowy wniosek wywodów zawartych w uzasadnieniu jest taki, że “prowadzenie określonej w art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych działalności zawodowej na posiadanych gruntach obciążonych podatkiem rolnym lub prowadzenie działu specjalnego obciążonego podatkiem dochodowym jest cechą relewantną określającą wyraźnie przynależność do rolniczej wspólnoty samorządowej. Dlatego Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu Wnioskodawcy, że pozbawienie wskazanych we wniosku podmiotów, a w szczególności pracowników najemnych, członkostwa samorządu rolniczego narusza art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych”.
Jak zaznaczyłem na wstępie, nie podzielam przedstawionego rozumowania Trybunału Konstytucyjnego ani wniosków z tego rozumowania wynikających.
2. Po pierwsze, inny mam pogląd co do określenia, jakie podmioty stosownie do obowiązujących przepisów są członkami samorządu rolniczego. Po drugie, nawet przyjmując kryterium decydujące o przynależności określonych podmiotów do samorządu rolniczego, które sformułował Trybunał Konstytucyjny, w uzasadnieniu nie udowodnione zostało w sposób przekonujący, że pominięcie przynajmniej niektórych ze wskazanych przez Wnioskodawcę podmiotów nie narusza art. 67 ust. 2 i art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy. Nie jest bowiem takim dowodem stwierdzenie, że katalog podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 2 jest wyczerpujący. Co do tego ostatniego stwierdzenia zgadzam się, ale w przeciwieństwie do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu uważam, że pominięcie w tym katalogu pewnych podmiotów jest niezgodne z zasadami konstytucyjnymi.
3. W pierwszej kwestii wypada stwierdzić, co następuje. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych rozpatrywany w kontekście systemowym jest niespójny, co zresztą jeszcze samo w sobie nie znaczy o jego niekonstytucyjności. Przy wstępnym jego czytaniu, zwłaszcza dwóch pierwszych ustępów, można wnosić, że o członkostwie w izbach rolniczych decyduje opłacanie przez członków tych izb określonych w obu ustępach podatków. Jednakże wniosek taki jest moim zdaniem błędny. Po pierwsze, w żadnym systemie prawnym nie istnieją samorządy podatników. Po drugie, przeczy takiej koncepcji ust. 3 tego artykułu, który członkostwo w izbach kształtuje w całkowitym oderwaniu od kryterium podatkowego. Po trzecie, całość przepisów ustawy o izbach rolniczych a także przepisów art. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jednolity z 1993 r. Dz.U. Nr 94, poz. 431) świadczy o tym, że podstawą przynależności do izb rolniczych jest kryterium prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Natomiast kryterium podatkowe jest instrumentem pomocniczym natury techniczno-prawnej, ułatwiającym stwierdzenie, które podmioty spośród szerokiej bardzo kategorii podmiotów związanych z produkcją typu rolniczego uzyskują ex lege członkostwo w izbach rolniczych. Kryterium to jednak, jak wspomniałem, nie jest miarodajne dla wszystkich podmiotów uzyskujących członkostwo w izbach.
Nie wchodząc w szczegółową argumentację ze względu na rozmiar zdania odrębnego, z zestawienia wymienionych wyżej przepisów wynika, że członkami izb są podmioty, które:
a) w różny sposób (przepisy określają te sposoby) dysponują gruntami rolnymi (których powierzchnia a także przynależność właścicielska dla pewnych wypadków określona jest ustawowo),
b) dysponując tymi gruntami angażują, w związaną z tym dysponowaniem, swoją pracę osobistą,
c) mogą też angażować w pewnych wypadkach inne środki kapitałowe,
d) działalność swoją, którą można nazwać rolniczo-produkcyjną, prowadzą w ostatecznym wyniku na własny rachunek i ryzyko (wyrażającym się w partycypowaniu w przychodach bądź udziale w nadwyżce, czy pobieraniu dywidendy).
Określenie powyższe nie obejmuje wszystkich członków izb rolniczych, ponieważ z przepisów wynika, że członkami izb są również np. hodowcy rybek akwariowych, dżdżownic itp., na ogół nie mający nic wspólnego z gruntami rolnymi, co brzmi w całym kontekście ustawowym nieco humorystycznie, lecz na pewno fakt ten nie może być podstawą zarzutu niekonstytucyjności odpowiednich przepisów, które tak właśnie w niektórych wypadkach decydują o członkostwie w izbach rolniczych.
4. Po tej wstępnej analizie należy przejść do zarzutu niekonstytucyjności, jaki w związku z art. 1 ust. 2 ustawy sformułował Wnioskodawca. W istocie zarzut ten nie dotyczy generalnie sposobu uregulowania członkostwa w izbach rolniczych, lecz dotyczy pominięcia w przepisie art. 1 ust. 2 interpretowanym w kontekście z innymi przepisami pracowników najemnych związanych z produkcją rolną, członków spółek prawa handlowego pracujących w tych spółkach prowadzących gospodarstwa rolne i osób dzierżawiących gospodarstwa rolne od podmiotów innych niż Skarb Państwa i gminy.
Rozpatrując ten zarzut należy wstępnie rozważyć, czy zarysowany wyżej model samorządu rolniczego istniejącego na podstawie ustawy o izbach rolniczych z istoty swojej sam nie jest niezgodny z zasadami konstytucyjnymi. Moim zdaniem, taki zarzut ostać się nie może. Dane prawnoporównawcze przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia wskazują na to, że modele samorządu rolniczego bywają różne a zakres członkostwa w tych samorządach także może być różny. Zależy to od woli ustawodawcy, kierującego się względami polityczno-społecznymi i gospodarczymi. Z tego punktu widzenia ustawodawca polski nie naruszył konstytucyjnych kompetencji, które mu przysługują, chociaż niektóre uregulowania, jak już była o tym mowa wyżej, wydawać się mogą nawet paradoksalne. Jednakże ustawodawca kształtując zakres członkostwa w samorządzie rolniczym powinien był baczyć, czy ustawa nie narusza takich zasad konstytucyjnych jak zasada równości (art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych) i zasady sprawiedliwości (art. 1 przepisów konstytucyjnych).
Stosownie do orzecznictwa TK zasada równości jest wówczas pogwałcona, gdy obywatele charakteryzujący się tą samą cechą relewantną są przez przepisy prawa różnie traktowani. Otóż z tego punktu widzenia pracownicy najemni związani w różny sposób z rolnictwem nie wykazują tych cech, jakie można uznać za charakteryzujące członków izb rolniczych w świetle obowiązujących przepisów. Nie dysponują oni w jakikolwiek sposób rolniczymi środkami produkcyjnymi, a przede wszystkim ziemią, nie angażują w produkcję rolną żadnych swoich środków i nie prowadzą rolniczej działalności produkcyjnej na własny rachunek i ryzyko. Angażują jedynie swoją pracę najemną, i to nie zawsze w produkcję rolniczą sensu stricto (np. pracownik stacji weterynaryjnej, pracownik spółdzielczego banku obsługującego rolników). Natomiast nie można tego powiedzieć o pracownikach najemnych będących jednocześnie członkami spółek handlowych, którzy pozostając wspólnikami czy akcjonariuszami tych spółek jednocześnie pracują w gospodarstwach rolnych prowadzonych przez te spółki. Wykazują oni - moim zdaniem - wszystkie wskazane wyżej cechy charakterystyczne dla członków samorządu rolniczego, a w każdym bądź razie nie w mniejszym stopniu niż członkowie rolniczych spółdzielni produkcyjnych, którzy wnieśli do spółdzielni grunty natomiast w znacznie większym stopniu niż hodowcy rybek akwariowych lub dżdżownic. Ich wkłady bądź aporty mogą przybrać postać wkładów gruntowych a w każdym bądź razie musi nastąpić z ich strony zaangażowanie do spółki nie tylko pracy, ale i kapitału (być może zdobytego na drodze zaciągniętych kredytów). Biorą udział, określony przepisami i statutami, w prowadzeniu spółki, ponoszą z tego powodu ryzyko gospodarcze i uczestniczą w zyskach. Fakt, że są jednocześnie pracownikami najemnymi spółki tłumaczy się zabiegiem prawno-techniczym, który umożliwia im pokrywanie bieżących potrzeb bez oczekiwania na podział rocznych zysków lub pobrania dywidendy. Z tego powodu pominięcie ich przez ustawę przy określaniu zakresu członkostwa w samorządzie rolniczym oznacza - moim zdaniem - naruszenie art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.
To samo można powiedzieć o dzierżawcach gruntów rolnych, które nie są własnością Skarbu Państwa lub gmin. Jeżeli dzierżawcy gruntów należących do Skarbu Państwa lub gmin, należą do samorządu rolniczego (art. 3 ust. 6 ustawy o podatku rolnym), to nie ma uzasadnionych podstaw, aby członkostwa w tym samorządzie pozbawiać osoby dzierżawiące grunty od innych podmiotów, jeżeli tylko spełniają kryteria, o których była mowa wyżej, cechujące członków samorządu rolniczego.
5. Jak wynika z przepisów ustawy o samorządzie rolniczym udział w nim ma istotne znaczenie dla osób prowadzących rolniczą działalność gospodarczą na własny rachunek i ryzyko przy zaangażowaniu własnej pracy i szeroko rozumianego kapitału w tę działalność. Pozbawienie pewnych grup osób odpowiadających wymaganym przez ustawę o izbach rolniczych kryteriom udziału w samorządzie jest wobec tego również niezgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 1 przepisów konstytucyjnych), zwłaszcza gdy osoby korzystające z udziału w samorządzie rolniczym z takich przywilejów mogą korzystać, a osoby nie należące do izb rolniczych z takich uprawnień korzystać nie mogą.
Z przedstawionych względów zgłaszam zdanie odrębne.
z dnia 25 listopada 1996 r.
Sygn. akt K. 12/96
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Zdzisław Czeszejko-Sochacki - przewodniczący
Stefan J. Jaworski - sprawozdawca
Tomasz Dybowski
Ferdynand Rymarz
Wojciech Sokolewicz
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu, 25 listopada 1996 r na rozprawie., sprawy z wniosku Federacji Związków Pracodawców Rolnych z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu RP, Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:
niezgodności art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz.U. z 1996 r. Nr 1, poz. 3) z art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy
orzeka:
Przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz.U. z 1996 r. Nr 1, poz. 3) nie jest niezgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488).
Uzasadnienie:
I
1. Rada Federacji Związków Pracodawców Rolnych we wniosku z 15 maja 1996 r. wnosi o stwierdzenie zgodności art. 1 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych z art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. Wnioskodawca utrzymuje, że ustawodawca kształtując w zaskarżonym przepisie członkostwo samorządu rolniczego, pomija pracowników najemnych zatrudnionych w gospodarstwach rolnych, a tym samym pozbawia ich możliwości współdziałania na rzecz rozwiązywania problemów rolnictwa i wsi oraz reprezentowania ich interesów. Wadliwa konstrukcja członkostwa samorządu rolniczego dotyczy w szczególności pracowników - wspólników spółek prawa handlowego, pracujących w tych spółkach prowadzących gospodarstwa rolne, na podstawie umowy dzierżawy lub innej umowy cywilno-prawnej. Zdaniem Wnioskodawcy wyłączenie tej grupy osób utrzymujących się z pracy w rolnictwie z udziału w samorządzie rolniczym jest dyskryminujące, gdyż wprowadza różnicę w uprawnieniach obywateli tylko z tego powodu, że różna jest ich pozycja społeczna. Wnioskodawca podnosi, iż ta nierówność jest tym bardziej rażąca, jeżeli się zważy, że faktyczna pozycja społeczna pracowników gospodarstw rolnych nie różni się od pozycji społecznej członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych, którzy również nie są podatnikami podatków, o których mowa w zakwestionowanym przepisie. Kwestionowane ukształtowanie w ustawie pozycji prawnej tych osób narusza zdaniem Wnioskodawcy art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy.
2. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w piśmie z 11 lipca 1996 r. podnosi, że ustawa o izbach rolniczych została uchwalona przez parlament w wyniku prac prowadzonych nad trzema projektami, z których dwa stanowiły projekty poselskie. Założeniem wszystkich projektów było utworzenie samorządu rolniczego, którego członkami miały być osoby fizyczne i prawne, będące posiadaczami gospodarstw rolnych, a tym samym będące podatnikami podatku rolnego oraz osoby fizyczne i prawne będące podatnikami podatku dochodowego z działów specjalnych produkcji rolnej. Tę grupę producentów rolnych łączą wspólne cele, odmienne od interesów grupy pracowników najemnych.
Minister podnosi, że pracownicy zatrudnieni w gospodarstwach rolnych, mogą dobrowolnie tworzyć związki zawodowe, które także mogą czynnie uczestniczyć w rozwiązywaniu wszelkiego rodzaju problemów wsi i rolnictwa. W konkluzji Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej stwierdza, że ustawa nie narusza wskazanych norm konstytucyjnych.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 18 lipca 1996 r. stwierdził, iż kwestionowany art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych nie jest niezgodny z art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. Analizując treść art. 1 ust. 2 ustawy Prokurator Generalny stwierdza, że o przynależności do samorządu rolniczego decyduje w zasadzie posiadanie przymiotu podatnika podatku rolnego albo podatku dochodowego z działów specjalnych produkcji rolnej. Cecha ta jest charakterystyczna dla producentów rolnych. Szczególnym producentem jest członek rolniczej spółdzielni produkcyjnej, który wniósł do tej spółdzielni wkład gruntowy. Powszechna, z mocy samego prawa, przynależność do wspólnoty samorządowej podmiotów o określonych cechach, to jedna z podstawowych cech samorządu. W tej sprawie jest nim samorząd producentów rolnych. Pominięcie innych osób, nawet związanych z produkcją rolną i zainteresowanych nią, takich jak pracownicy zatrudnieni w gospodarstwach rolnych, nie może być uznane za sprzeczne z zasadą równości. Cechą relewantną podmiotów zakwalifikowanych do samorządu rolniczego jest przynależność do grupy producentów rolnych, których identyfikację umożliwia fakt płacenia określonego rodzaju podatków, a w odniesieniu do członków spółdzielni produkcyjnych - wniesienie wkładu gruntowego.
Prokurator Generalny powołując się na teksty stenogramów posiedzeń Sejmu i Senatu wywodzi, że parlament rozważał różne wersje (szersze i węższe) ustalenia kręgu podmiotów tworzących samorząd rolniczy, lecz zdecydował się na uregulowanie zawarte w kwestionowanym przepisie.
W konkluzji Prokurator Generalny powołuje się na pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w orzeczeniu o sygn. K. 10/95, że aczkolwiek przyjęty model może być krytykowany, to jednak Trybunał nie jest powołany do badania celowości i trafności przyjmowanych przez ustawodawcę rozwiązań.
II
Na rozprawie przedstawiciele uczestników postępowania złożyli następujące oświadczenia:
1. Przedstawiciel Wnioskodawcy podtrzymał wniosek oraz przedstawił dalsze argumenty, które jego zdaniem dowodzą naruszenia art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Jego zdaniem ustawa pozbawia członkostwa samorządu rolniczego takie kategorie podmiotów jak osoby bliskie, dzierżawcy gruntów osób fizycznych, wspólnicy spółek kapitałowych, którzy są pracownikami tych spółek i w wielu przypadkach jako aport wnieśli do spółki grunty. Dodatkowo ustawy o podatku: od osób fizycznych i osób prawnych uprawniają Ministra Finansów do regulowania w trybie rozporządzenia co jest działem specjalnym, a tym samym ustalania kręgu podatników podatku dochodowego i w konsekwencji członków samorządu rolniczego. Efektem tych regulacji jest to, że członkami samorządu pozostają osoby nie mające nic wspólnego z rolnictwem a osoby prowadzące działalność rolniczą takiego prawa nie otrzymali.
2. Przedstawiciele Sejmu RP wnieśli o stwierdzenie, że zaskarżony przepis jest zgodny z konstytucją. Przedstawiając tok prac nad ustawą o izbach rolniczych podkreślili, że projekt ustawy był gruntownie przygotowany. Zapoznano się z obowiązującymi w przedwojennej Polsce rozwiązaniami oraz z rozwiązaniami w wybranych krajach Unii Europejskiej. Zastanawiano się nad przyznaniem członkostwa także pracownikom najemnym, lecz z uwagi na odmienny status prawny i społeczny tych osób przyjęto koncepcję ograniczenia kręgu podmiotów do osób wskazanych w zaskarżonej ustawie. W pracach komisji sejmowych brali udział przedstawiciele związków zawodowych działających w rolnictwie i przedstawiciele dotychczas funkcjonującego samorządu rolniczego oraz przedstawiciele pracodawców (w tym przedstawiciel Wnioskodawcy), lecz ci uczestnicy nie zgłaszali żadnych merytorycznych zastrzeżeń do przyjętej koncepcji samorządu rolniczego. Projekt był opiniowany przez Komisję Prac Ustawodawczych Sejmu, która stwierdziła, że projektowana ustawa jest zgodna z konstytucją. Senat również nie wniósł do ustawy uwag merytorycznych. Zastosowane w ustawie kryterium płacenia podatku rolnego nie jest rozwiązaniem znanym tylko naszej ustawie, ale jest również elementem wyróżniającym członkostwo samorządu rolniczego w innych krajach europejskich.
3. Przedstawiciel Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej podtrzymał swoje stanowisko, że zaskarżony przepis jest zgodny z konstytucją oraz poparł stanowisko przedstawicieli Sejmu. Na wstępie wyraził pogląd, że słuszna jest teza Wnioskodawcy, że osoby znajdujące się w tej samej pozycji społecznej powinny być traktowane jednakowo przez ustawy. Niestety cały system prawny dotyczący rolników jest różny od innych systemów (np. w zakresie podatków, ubezpieczeń, rent i emerytur, bezrobocia itp.). Swoisty jest też system dotyczący pracowników rolnych zatrudnionych dotychczas w państwowych gospodarstwach rolnych. Członkostwo samorządu rolniczego w zaskarżonej ustawie zostało oparte na czytelnych kryteriach, tj. posiadania gruntów opodatkowanych podatkiem rolnym lub prowadzenia działu specjalnego opodatkowanego podatkiem dochodowym. Sytuacja członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych jest podobna do wyżej wymienionych kategorii osób gdyż posiadają w spółdzielni wkłady gruntowe i są zainteresowane efektem swej działalności gospodarczej. Ustawodawca decydując się na takie rozwiązanie, musiał wyważyć interesy różnych grup społecznych, które przy rozluźnieniu zasad nabywania członkostwa stawałyby się także członkami samorządu rolniczego jak np. zamieszkujący na wsi lekarze weterynarii, nauczyciele, przedsiębiorcy itp.
4. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał stanowisko wyrażone na piśmie, że kwestionowany przepis jest zgodny ze wskazanymi we wniosku przepisami konstytucyjnymi. Stwierdził także, że można krytykować przyjęte przez ustawodawcę kryteria członkostwa samorządu rolniczego, co nie oznacza, że ustawodawca dopuścił się naruszenia konstytucji.
III
Trybunał ustalił co następuje:
1. Kwestionowana norma art. 1 ust. 2 pkt 1-3 stanowi, że członkami samorządu rolniczego z mocy prawa są:
1) osoby fizyczne i prawne będące podatnikami podatku rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym,
2) osoby fizyczne i prawne będące podatnikami podatku dochodowego z działów specjalnych produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych,
3) członkowie rolniczych spółdzielni produkcyjnych posiadający w tych spółdzielniach wkłady gruntowe.
Ustawa ustanawia zatem wyczerpujący katalog osób będących z mocy prawa członkami samorządu rolniczego. Ustawa ustanawia członkostwo tylko z mocy prawa i nie przewiduje innych sposobów nabycia członkostwa, jak tylko poprzez spełnienie kwalifikacji określonych w art. 1 ust. 2. Ustawa nie precyzuje jakie osoby (fizyczne i prawne) spełniają kwalifikacje określone w art. 1 ust. 2 pkt 1-3, lecz faktycznie odsyła w tym zakresie do innych ustaw regulujących materię określoną kolejno w pkt. 1-3 art. 1 ust. 2. W toku interpretowania kwestionowanego przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych należało zatem przytoczyć odpowiednie regulacje zawarte w ustawach o podatku rolnym, podatku dochodowym od osób fizycznych i od osób prawnych oraz prawie spółdzielczym. Należy zaznaczyć, że przepisy tych ustaw nie zostały zaskarżone przez Wnioskodawcę.
Pojęciem członkostwa ustawa posługuje się także w art. 3. Art. 3 ust. 1 stanowi, że jednostkami organizacyjnymi samorządu rolniczego są izby rolnicze. Członkami izby są osoby, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, płacące podatek na terenie działania izby oraz osoby, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3, będące członkami rolniczych spółdzielni produkcyjnych, mających siedzibę na terenie działania izby (art. 3 ust. 3). Norma zawarta w art. 3 ma charakter porządkujący, określający przynależność członka do właściwej izby rolniczej. Osoba prawna realizuje swoje prawa wyborcze za pośrednictwem przedstawiciela wskazanego przez władze tej osoby, uprawnionego do jej reprezentowania przy czynnościach prawnych (art. 23 ust. 2).
2. Problematykę opodatkowania podatkiem rolnym reguluje ustawa z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jednolity z 1993 r. Dz.U. Nr 94, poz. 431 ze zmianami), która została znowelizowana ustawą z dnia 4 lipca 1996 r. o zmianie ustaw o podatku rolnym, o lasach, o podatkach i opłatach lokalnych oraz o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 91, poz. 409), z mocą obowiązującą od 1 stycznia 1997 roku.
Stosownie do art. 3 ustawy o podatku rolnym w dotychczasowym brzmieniu obowiązek podatkowy w podatku rolnym ciąży na:
- osobach fizycznych i osobach prawnych będących w dniu 1 stycznia roku podatkowego właścicielami lub samoistnymi posiadaczami gospodarstw rolnych (ust. 1),
- osobach prawnych oraz państwowych jednostkach organizacyjnych nie mających osobowości prawnej również wtedy, gdy są one posiadaczami zależnymi (ust. 3),
- obojgu małżonkach, jeżeli gospodarstwo rolne stanowi współwłasność małżonków lub odrębną własność każdego z nich (ust. 4),
- osobach fizycznych, osobach prawnych oraz jednostkach organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, które gospodarują na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy na podstawie zawartej umowy lub bezumownie (ust. 6),
- dzierżawcy, jeżeli grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego zostały wydzierżawione na podstawie umowy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników (ust. 7).
Ustawa nowelizująca stwierdza, że obowiązek podatkowy z tego tytułu ciąży na:
1) osobach fizycznych, osobach prawnych, jednostkach organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, które: są właścicielami albo samoistnymi posiadaczami gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych lub posiadają - na podstawie zawartej umowy albo innego tytułu prawnego, a także bezumownie - grunty wchodzące w skład gospodarstw rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy (ust. 1 pkt 1 i 2).
2) Obowiązek podatkowy od gruntów pozostających w zarządzie Lasów Państwowych oraz wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, nie objętych obowiązkiem podatkowym na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2, ciąży odpowiednio na nadleśnictwach i na jednostkach organizacyjnych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, faktycznie władających gruntami (ust. 2).
3) Jeżeli grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego zostały w całości lub w części wydzierżawione na podstawie umowy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, obowiązek podatkowy od tych gruntów ciąży na dzierżawcy (ust. 3).
4) Obowiązek podatkowy w podatku rolnym od gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, wniesionych do spółdzielni produkcyjnych jako wkład gruntowy, ciąży na spółdzielni produkcyjnej (ust. 4).
5) Jeżeli gospodarstwo rolne stanowi współwłasność małżonków lub odrębną własność każdego z nich, obowiązek podatkowy ciąży łącznie na obojgu małżonkach (ust. 5).
6) Obowiązek podatkowy w podatku rolnym od gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 1 ust. 3 (tj. jeżeli jest współwłasnością albo jest we współposiadaniu dwóch lub więcej osób prawnych lub osób fizycznych, z wyjątkiem małżonków, to grunty tego gospodarstwa stanowią odrębny przedmiot opodatkowania) ciąży na tej osobie będącej współwłaścicielem lub współposiadaczem, która to gospodarstwo prowadzi w całości, a jeżeli gospodarstwo rolne prowadzą wszyscy lub niektórzy spośród współwłaścicieli (współposiadaczy) albo żaden z nich - obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (współposiadaczach) - art. 3 ust. 6.
Obowiązek podatkowy z tytułu podatku rolnego nie obciąża Skarbu Państwa i gminy (art. 3a).
Ustawa o podatku rolnym w dotychczasowym brzmieniu ustanawia definicję gospodarstwa rolnego dla celów podatku rolnego. Stosownie do art. 1 ust. 2 za gospodarstwo rolne uważa się obszar użytków rolnych, lasów i gruntów leśnych, gruntów pod stawami oraz gruntów pod zabudowaniami związanymi z prowadzeniem tego gospodarstwa o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub o powierzchni użytków rolnych przekraczających 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu: osoby fizycznej lub osoby prawnej, jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej, dwóch lub więcej osób fizycznych lub osób prawnych prowadzących wspólną gospodarkę rolną. Natomiast ustawa nowelizująca za gospodarstwo rolne dla celów podatku rolnego uważa obszar użytków rolnych oraz sklasyfikowanych w operatach ewidencyjnych jako użytki rolne, gruntów pod zabudowaniami związanymi z prowadzeniem tego gospodarstwa o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub o powierzchni użytków rolnych przekraczających 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu - osoby fizycznej lub osoby prawnej, albo jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej.
Analiza tekstu art. 3 w nowym brzmieniu dowodzi, że obowiązek podatkowy z tytułu podatku rolnego jest regulowany w ujęciu dynamicznym. Ustawodawca wyciągając wnioski z przekształceń własnościowych, które nastąpiły w rolnictwie po roku 1989 odnosi swoje regulacje do sytuacji prawnych i faktycznych, występujących w rolnictwie, starając się w miarę precyzyjnie wskazać podmioty obciążone obowiązkiem podatkowym z tytułu podatku rolnego.
Skoro art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o izbach rolniczych przyznaje członkostwo samorządu rolniczego tylko osobom prawnym i fizycznym będącym podatnikami podatku rolnego, przeto członkami tego samorządu nie są jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej, w szczególności wymienione w art. 3 ust. 2 (po nowelizacji) ustawy o podatku rolnym tj. nadleśnictwa i jednostki organizacyjne Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Członkami tego samorządu nie są takie osoby prawne, jak Skarb Państwa i gminy, których nie obciąża obowiązek podatkowy z tytułu podatku rolnego.
Członkami samorządu rolniczego są zatem ex lege wszystkie osoby fizyczne i prawne wymienione w art. 3 ust. 1, 3, 4, 6 i 7 ustawy o podatku rolnym (w dotychczasowym brzmieniu), będące podatnikami podatku rolnego, którzy jako właściciele, współwłaściciele, samoistni posiadacze lub posiadacze zależni posiadają grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, albo gospodarujące na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, na podstawie umowy lub bezumownie. Członkiem samorządu rolniczego stanie się też z dniem 1 stycznia 1997 r. rolnicza spółdzielnia produkcyjna, jako osoba prawna, na której ciąży obowiązek podatkowy w podatku rolnym od gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, wniesionych do spółdzielni produkcyjnej jako wkład gruntowy (art. 3 ust. 4 nowelizacji).
Ustawa o izbach rolniczych ustanawia zatem w art. 1 ust. 2 pkt 1 bardzo szeroki krąg osób, które z mocy ustawy są członkami samorządu rolniczego.
Art. 3 ustawy o podatku rolnym zarówno w aktualnym jak też nowym brzmieniu nie jest sformułowany poprawnie pod względem legislacyjnym i może nasuwać wiele wątpliwości interpretacyjnych zwłaszcza w zakresie precyzyjnego ustalenia kręgu osób, które obciąża obowiązek podatkowy, z czym z kolei łączy się członkostwo samorządu rolniczego. Chociażby ust. 1 art. 3 rodzi wątpliwości na kim spoczywa obowiązek podatkowy, gdy samoistny posiadacz gospodarstwa rolnego nie jest jego właścicielem, a co za tym idzie, który z tych podmiotów nabywa członkostwo samorządu rolniczego?
Trybunał Konstytucyjny rozstrzygając podobną wątpliwość na tle interpretacji art. 2 pkt 1 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych ustalił w drodze powszechnie obowiązującej wykładni ustawy, iż w takiej sytuacji obowiązek podatkowy spoczywa na samoistnym posiadaczu nieruchomości (W. 20/94, OTK z 1995 r., cz. II, poz. 44).
Wszelkie wątpliwości interpretacyjne wynikające z analizy art. 1 ust. 3 ustawy o podatku rolnym nie są jednakże przedmiotem postępowania o stwierdzenie konstytucyjności art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych.
3. Zasady opodatkowania osób fizycznych i prawnych z działów specjalnych produkcji rolnej określają:
- ustawa z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jednolity z 1993 r. Dz.U. Nr 90, poz.416 ze zmianami),
- ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jednolity z 1993 r. Dz.U. Nr 106, poz.482 ze zmianami)
W rozumieniu obu ustaw (art. 2 ust. 3) działami specjalnymi produkcji rolnej są: uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin in vitro, fermowa hodowla i chów drobiu, hodowla i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, hodowla dżdżownic, hodowla entomofagów, hodowla jedwabników, prowadzenie pasiek oraz hodowla i chów innych zwierząt poza gospodarstwem rolnym. Art. 3 ust. 5 ustawy (obu ustaw) ustanawia delegację ustawową dla Ministra Finansów w porozumieniu z Ministrem Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej do ustalenia, które z wyżej wymienionych rodzajów upraw i hodowli ze względu na ich rozmiary nie stanowią działu specjalnego produkcji rolnej.
Obie ustawy stanowią, że ilekroć w ustawie jest mowa o gospodarstwie rolnym, oznacza to gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów ustawy o podatku rolnym (art. 2
ust. 4).
Podsumowując ustalenia wynikające z regulacji przyjętych w obu analizowanych ustawach należy stwierdzić, że podatnikami podatku dochodowego z przychodów z działów specjalnych są osoby fizyczne i prawne osiągające przychody z działów specjalnych produkcji rolnej określonych w art. 2 ust. 3 obu ustaw. Te osoby na mocy art. 1 ust. 2 pkt 2 o izbach rolniczych są członkami samorządu rolniczego.
4. Ustawa z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (tekst jednolity z 1995 r. Dz.U. Nr 54, poz. 288 ze zmianami) w art. 138 stanowi, że przedmiotem gospodarczej działalności rolniczej spółdzielni produkcyjnej jest prowadzenie wspólnego gospodarstwa rolnego oraz działalności na rzecz indywidualnych gospodarstw rolnych członków. Spółdzielnia może prowadzić inną działalność gospodarczą. Członkami spółdzielni mogą być rolnicy będący (art. 139 § 1):
- właścicielami lub posiadaczami samoistnymi gruntów rolnych,
- dzierżawcami, użytkownikami lub innymi posiadaczami zależnymi gruntów rolnych.
Członkami spółdzielni mogą być również inne osoby mające kwalifikacje przydatne do pracy w spółdzielni (art. 139 § 2). Statut spółdzielni powinien przewidywać, że członek posiadający grunty jest obowiązany wnieść je w całości lub części jako wkład do spółdzielni (art. 141 § 1). Przez wkład gruntowy rozumie się grunty oraz budynki lub ich części i inne urządzenia trwale z gruntami związane, znajdujące się na tych gruntach w chwili ich wniesienia (art. 141 § 2).
5. Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 71, poz. 342 ze zmianami) zawiera ustawowe definicje gospodarstwa rolnego i rolnika. Przez gospodarstwo rolne rozumie każde gospodarstwo służące prowadzeniu działalności rolniczej (art. 6 pkt 4), zaś rolnik to osoba fizyczna prowadząca na własny rachunek działalność rolniczą jako posiadacz samoistny albo zależny gospodarstwa rolnego położonego w granicach Rzeczypospolitej Polskiej (art. 6 pkt 1).
6. Kodeks cywilny w art. 33 stanowi, że osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Jednostki organizacyjne, o których mowa w tym przepisie to przede wszystkim osoby prawne prawa handlowego.
7. Samorząd rolniczy powołany ustawą z 14 grudnia 1995 r. nie jest jedynym reprezentantem interesów zawodowych rolników. Na podstawie ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (Dz.U. Nr 32, poz. 217 ze zmianami) obroną interesów zawodowych rolników indywidualnych zajmują się następujące organizacje: kółka rolnicze, koła gospodyń wiejskich, rolnicze zrzeszenia branżowe, związki rolników kółek i organizacji rolniczych oraz związki rolnicze zrzeszeń branżowych (art. 3). Ustawa ustanawia anachroniczną już dzisiaj strukturę tych organizacji, niedostosowaną do gospodarki rynkowej i struktury organów publicznych (patrz: B. Wierzbowski, Przemiany ustrojowe, a instytucje i organizacje rolnicze w Polsce, (w): Polskie samorządy rolnicze w procesie integracji z Unią Europejską pod red. R. Borowicza, Toruń 1995). Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o związkach zawodowych rolników indywidualnych (Dz.U. Nr 20, poz. 106 ze zmianami) uprawnia rolników indywidualnych prowadzących gospodarstwo oraz osoby im bliskie pracujące na stałe z nimi w tym gospodarstwie do tworzenia i zrzeszania się w związkach zawodowych.
Przedstawiciele społeczno-zawodowych organizacji rolników oraz związków zawodowych rolników indywidualnych mogą uczestniczyć bez prawa głosu w obradach walnego zgromadzenia izby rolniczej (art. 15 ustawy o izbach rolniczych).
IV
Trybunał Konstytucyjny rozpoznając wniosek w zaskarżonym zakresie zważył co następuje:
1. Samorządy zawodowe są powołane do reprezentowania interesów zawodowych, społecznych i gospodarczych osób wykonujących dany zawód. W przeciwieństwie do organizacji związkowych, w których udział ma charakter dobrowolny, przynależność do samorządu ma charakter obowiązkowy. Powstaje z chwilą nabycia uprawnień do wykonywania określonego zawodu. Ustawodawca z reguły określa cechy znamienne dla danego samorządu. Są to niezależność w wykonywaniu zadań oraz niezależność w działalności statutowej od organów administracji państwowej, samorządu terytorialnego i innych organizacji (np. związków zawodowych i związków pracodawców). Niezależność ma zapewnić funkcjonowanie organizacji zawodowych w sposób wolny od ingerencji organów administracyjnych. Samorządy zawodowe realizują tylko zadania określone przez państwo. Ustawodawca statuując określony samorząd, określa jego nazwę (np. samorząd lekarzy, weterynarzy, itp.), zasięg terytorialny, zadania, kwestie nabywania członkostwa, strukturę organizacyjną i zasady prowadzenia działalności finansowej i gospodarczej (patrz: A. Świątkowski, Organizacje reprezentujące interesy zawodowe (w): Studia z zakresu prawa pracy i polityki społecznej, Kraków 1994, s. 225-226).
2. Ustawodawca powołując samorząd rolniczy na podstawie ustawy o izbach rolniczych, wyraźnie nawiązuje do bogatych, jeszcze przedwojennych tradycji samorządu wiejskiego w Polsce oraz koncepcji samorządu rolniczego realizowanego w państwach Wspólnoty Europejskiej.
Zadania samorządu rolniczego przed II wojną światową określało rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 28 maja 1928 r. o izbach rolniczych (tekst jednolity z 1933 r. Dz.U. Nr 2, poz. 16). Członkostwo w izbach było obligatoryjne. Izby tworzyli wszyscy rolnicy, którzy wybierali swoich radców. Do izby mogli być wybierani przedstawiciele organizacji rolniczych w liczbie ustalonej w statucie. Minister Rolnictwa mianował 1/5 radców wybieranych do izby rolniczej. Prawo wybierania posiadały osoby spełniające warunki: po pierwsze były członkami organów zarządzających powiatowych związków komunalnych i gmin miejskich (rady powiatowe i rady miejskie), po drugie były właścicielami (dzierżawcami) lub kierownikami gospodarstw rolnych, bądź pracowały w okręgu izby w dziedzinie rolnictwa i posiadały co najmniej średnie wykształcenie.
Po II wojnie światowej w Polsce nie odtworzono samorządu rolniczego w takim kształcie. W państwach Wspólnoty Europejskiej najbardziej dynamiczny rozwój zanotowały natomiast izby rolnicze we Francji, Niemczech, Austrii i Hiszpanii (patrz: B. Skwarka, Izby rolnicze we Wspólnocie Europejskiej i możliwość ich aplikacji w polskich warunkach, (w): Polskie samorządy rolnicze w procesie integracji z Unią Europejską pod redakcją R. Borowicza, Toruń 1995, s. 95).
We wszystkich wyżej wymienionych państwach członkostwo samorządu rolniczego powstaje z mocy prawa, co oznacza, że na ogół wszystkie osoby prowadzące lub pracujące w gospodarstwach rolnych są członkami izb rolniczych, posiadają czynne i bierne prawo wyborcze do organów izby. Izby są tam typowym samorządem rolniczym, którego członkostwo jest powszechne i powstaje z racji wykonywania zawodu rolnika (B. Skwarka, ibidem, s. 98). Np. w Austrii członkami izb rolniczych są wszystkie osoby fizyczne i prawne płacące podatek gruntowy od gospodarstw rolnych i leśnych o powierzchni ponad 2 ha oraz członkowie rodzin, a także wyjątkowo przedstawiciele robotników rolnych (B. Skwarka, ibidem, s. 99).
Reasumując rozwiązania przyjęte w krajach Unii Europejskiej można stwierdzić, iż tamtejsze izby rolnicze stanowią zinstytucjonalizowaną formę korporacyjną samorządu rolniczego, obejmującą wszystkich rolników i wyjątkowo osoby zatrudnione w rolnictwie.
3. Jak wynika z toku prac legislacyjnych nad ustawą o izbach rolniczych polski ustawodawca miał na uwadze własne doświadczenia samorządu rolniczego z okresu przed II wojną światową, jak też rozwiązania zastosowane w wybranych krajach Unii Europejskiej (patrz: Polskie samorządy rolnicze w procesie integracji...; B. Jeżyńska, Izby rolnicze jako organizacja samorządu gospodarczego [uwagi do projektu ustawy], Rejent Nr 9/41 z 1994 r., s. 44). Ustawodawca rozważał zarówno ustanowienie szerszego (w tym uwzględnienia pracowników najemnych) i węższego kręgu podmiotów, które z mocy prawa nabywały członkostwo samorządu rolniczego, jak też konstytucyjność przyjętej koncepcji (patrz: stenogramy posiedzeń Sejmu z 18 i 19 sierpnia 1995 r. oraz posiedzeń Senatu z 9, 10 i 14 listopada 1995 r.). Ostatecznie ustawodawca zdecydował się na przyznanie z mocy ustawy członkostwa rolniczej korporacji samorządowej osobom fizycznym i prawnym określonym w art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych. Jak dowodzi przeprowadzona w pkt. III uzasadnienia analiza ustawy o izbach rolniczych w kontekście regulacji zawartych w ustawach o podatku rolnym, podatku dochodowym od osób fizycznych i od osób prawnych oraz ustawie - prawo spółdzielcze ustawodawca kształtując członkostwo izb rolniczych z mocy prawa przyznaje to członkostwo wszystkim osobom fizycznym i prawnym posiadającym grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego lub prowadzącym dział specjalny produkcji rolnej, albo posiadającym i gospodarującym na gruntach Skarbu Państwa lub gminy, które są podatnikami podatku rolnego lub podatku dochodowego od osób fizycznych i prawnych. Członkami tego samorządu są także członkowie rolniczych spółdzielni produkcyjnych (prowadzący wspólne gospodarstwo rolne), którzy posiadają w tych spółdzielniach wkłady gruntowe. Ustawodawca zastosował zatem wyraźnie kryterium “prowadzenia, w zasadzie na własny rachunek, określonej działalności zawodowej”, tj. gospodarowania na gruntach wchodzących w skład indywidualnego lub wspólnego gospodarstwa rolnego, prowadzenia działu specjalnego produkcji rolnej, lub gospodarowania na gruntach Skarbu Państwa lub gminy, która to działalność jest obciążona wyżej wymienionymi obowiązkami podatkowymi. Ustawodawca stosuje tu wyraźnie kryterium prowadzenia określonej działalności zawodowej, połączonej z określonym władztwem nad gruntami rolnymi (własność, posiadanie samoistne i zależne) i warsztatem służącym do prowadzenia gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej, jak też wynikającym z tego tytułu ryzykiem gospodarczym. Stosując to kryterium ustawodawca wykluczył członkostwo innych osób, a przede wszystkim pracowników najemnych bez względu na charakter umowy łączącej ich z podmiotem zatrudniającym. Ustawodawca ukształtował zatem nowy i swoisty model przynależności do samorządu rolniczego, tylko częściowo nawiązujący do własnych tradycji i rozwiązań przyjętych w krajach Unii Europejskiej.
Trybunał Konstytucyjny rozważył pogląd Prokuratora Generalnego, iż ustawodawca kształtując członkostwo samorządu rolniczego zastosował kryterium “producenta rolnego”, jako cechy relewantnej ukształtowania wspólnoty samorządowej. Analiza aktów ustawodawczych mających zastosowanie w toku wykładni znaczenia art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych, przeprowadzona w pkt. III uzasadnienia dowodzi, że ustawodawca sporadycznie (tylko w art. 5 o izbach rolniczych) posługuje się pojęciem “producent rolny”, które jak wiadomo jest pojęciem niedostatecznie precyzyjnym. Trybunał Konstytucyjny zwrócił już na to uwagę w uzasadnieniu uchwały W. 13/94. W toku ustalania powszechnie obowiązującej wykładni pojęcia “producenci rolni” w rozumieniu art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 51, poz. 298 ze zmianami). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że “zakres podmiotowy zwrotu producent rolny - jako ogólnego i pojemnego - nie może, a nawet nie powinien być ustalany w drodze wykładni powszechnie obowiązującej w oderwaniu od kontekstu prawnego w jakim występuje i celu danej regulacji” (uchwała W. 13/94 z 8 marca 1995 r., OTK z 1995 r., cz. I, poz. 21, s. 253).
Niewątpliwie producenci rolni w rozumieniu tej wykładni mają pewne cechy wspólne z podmiotami wymienionymi w art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych, które z mocy prawa nabywają członkostwo samorządu rolniczego, lecz nie są to pojęcia tożsame.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego prowadzenie określonej w art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych działalności zawodowej, na posiadanych gruntach obciążonych podatkiem rolnym lub prowadzenie działu specjalnego obciążonego podatkiem dochodowym jest cechą relewantną, określającą wyraźnie przynależność do rolniczej wspólnoty samorządowej. Idei tej koncepcji odpowiada logicznie, uprawnienie członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych. Znowelizowana ustawa - prawo spółdzielcze (tekst jednolity z 1995 r. Dz.U. Nr 54, poz. 288) wyraźnie stanowi, że przedmiotem działalności rolniczej spółdzielni produkcyjnej jest prowadzenie wspólnego gospodarstwa rolnego oraz działalności na rzecz indywidualnych gospodarstw rolnych członków. Zadania rolniczych spółdzielni produkcyjnych połączone z obowiązkiem wniesienia wkładu gruntowego czynią sytuację prawną takich członków podobną do innych podmiotów określonych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o izbach rolniczych. Takie osoby również prowadzą na posiadanych gruntach (wspólną) podobną działalność gospodarczą na własny rachunek z wynikającym z tego ryzykiem gospodarczym. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu Wnioskodawcy, że pozbawienie wskazanych we wniosku podmiotów, a szczególnie pracowników najemnych, członkostwa samorządu rolniczego narusza art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje swoje, wielokrotnie wypowiadane stanowisko, że zasada równości wobec prawa oraz sprawiedliwości społecznej nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli jednakowych praw i jednakowych obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów powinny być traktowane równo, czyli że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych kategorii podmiotów (K. 7/92, OTK z 1993 r., cz. II, poz. 7, s. 82; K. 22/95, OTK ZU nr 3/1995, poz. 21, patrz też K. Działocha, Równość wobec prawa w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w Polsce (w:) Zasada równości w orzecznictwie trybunałów konstytucyjnych, Acta Universitatis Vratislaviensis, Wrocław 1990). Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził bowiem, aby jakikolwiek podmiot cechujący się kryteriami zastosowanymi w ustawie o izbach rolniczych został pozbawiony członkostwa samorządu rolniczego.
Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia przez art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych art. 1 przepisów konstytucyjnych, to Wnioskodawca we wniosku nie uzasadnił na czym polega naruszenie tego przepisu konstytucyjnego. Na rozprawie zaś przedstawiciel Wnioskodawcy podniósł, że naruszenie tego przepisu polega na tym, że w ustawie o podatku dochodowym Minister Finansów został upoważniony do określania w rozporządzeniu wykonawczym, co jest działem produkcji specjalnej, a tym samym do doprecyzowywania, kto jest podatnikiem podatku dochodowego z działu specjalnego, a w konsekwencji do ustalenia kręgu członków samorządu rolniczego. Jego zdaniem rozstrzygnięcie zawarte w art. 1 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy o izbach rolniczych narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, gdyż stawia w uprzywilejowanej pozycji członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych w stosunku do pracowników, wspólników spółek prawa handlowego. Przedstawiciel Wnioskodawcy posługuje się tutaj łącznie argumentacją o naruszeniu art. 67 ust. 2 i art. 1 przepisów konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny przypomina w tym miejscu, że kwestia konstytucyjności regulacji zawartych w ustawach związanych z oceną konstytucyjności kwestionowanego artykułu 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych, pozostaje w tej sprawie poza kontrolą Trybunału Konstytucyjnego, gdyż nie została objęta zakresem zaskarżenia. W toku analizowania tych regulacji pojawiły się różne wątpliwości interpretacyjne dotyczące spójności ustawowych regulacji, a więc zgodności poziomej, czemu Trybunał Konstytucyjny daje wyraz w uzasadnieniu swego stanowiska. Trybunał Konstytucyjny podkreśla jednakże, że tego rodzaju poziome kolizje aktów ustawowych, nie podlegają jego konstytucyjnej kontroli. Trybunał poddaje też ocenie konstytucyjnej techniki legislacyjnej, którą posłużył się ustawodawca, przy konstrukcji członkostwa samorządu rolniczego. Skoro Wnioskodawca postawił nieprzekonująco uargumentowany zarzut naruszenia art. 1 przepisów konstytucyjnych, przeto i ten zarzut należało również rozważyć. Badając ewentualną kolizję tego przepisu z wszystkimi zasadami wysnutymi ze wskazanego wzorca konstytucyjnego Trybunał Konstytucyjny nie stwierdza, aby kwestionowana norma art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych naruszała art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Prokurator Generalny słusznie zauważa, że model samorządu rolniczego ukształtowany ustawą z 14 grudnia 1995 roku może być oceniony krytycznie, co nie oznacza jednak, że ustawodawca naruszył konstytucję. Trybunał Konstytucyjny podziela wprawdzie stanowisko Wnioskodawcy wyrażone na rozprawie, że sposób ukształtowania członkostwa samorządu rolniczego pozostawia poza nawiasem szereg wymienionych przez niego podmiotów, co może budzić wątpliwości i wywołać krytykę, lecz takie rozstrzygnięcie ustawodawcy nie oznacza, że zastosowana regulacja ustawowa godzi we wskazane normy konstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny nie jest bowiem powołany do badania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę lecz jedynie tego czy stanowiąc prawo parlament przestrzegał norm, zasad i wartości ustanowionych w konstytucji. Ustawodawca jest bowiem uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym (K. 12/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 2, s. 27).
Z tych też względów postanowiono jak w sentencji.
Zdanie odrębne
sędziego TK Tomasza Dybowskiego
do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 listopada 1996 r.
sygn. akt K. 12/96
Zgłaszam zdanie odrębne do wyżej wymienionego orzeczenia, ponieważ uważam, że zakwestionowany przez wnioskodawcę przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz.U. z 1996 r. Nr 1, poz. 3) jest niezgodny z art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami).
Uzasadnienie:
Stanowisko swoje opieram na następującej argumentacji.
Odmienność ocen wspomnianego przepisu co do jego zgodności z przepisami konstytucyjnymi dokonanych przez Trybunał Konstytucyjny i mojej wynika przede wszystkim stąd, że po pierwsze, oceniam jako nietrafne motywy, którymi kierował się Trybunał Konstytucyjny i na podstawie których doszedł do wniosku o zgodności kwestionowanego przepisu z przepisami konstytucyjnymi i po drugie, z wniosków, które wyciągam z zestawienia treści kwestionowanego przepisu z przepisami art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy.
1. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia zajął się przede wszystkim interpretacją systemową art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych, odczytując treść tego przepisu w zestawieniu z niektórymi innymi przepisami ustawy o izbach rolniczych, a przede wszystkim z przepisami ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, a także ustawy z 16 września 1982 r. – prawo spółdzielcze i ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Na podstawie zestawienia przepisów tych ustaw Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że w świetle zakwestionowanego przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych po jego zinterpretowaniu, jakiego w uzasadnieniu orzeczenia dokonał Trybunał Konstytucyjny, członkami izb rolniczych są “wszystkie osoby fizyczne i prawne posiadający grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego lub prowadzące dział specjalny produkcji rolnej albo posiadający i gospodarujący na gruntach Skarbu Państwa lub gminy, które są podatnikami podatku rolnego lub podatku dochodowego od osób fizycznych i prawnych. Członkami tego samorządu są także rolnicze spółdzielnie produkcyjne (prowadzący zespołowe gospodarstwa rolne), którzy posiadają w tych spółdzielniach wkłady gruntowe”. Następnie w uzasadnieniu dodane zostało, że członkami izb rolniczych są również “prowadzący działy specjalne produkcji rolnej lub gospodarujący na gruntach Skarbu Państwa lub gminy, która to działalność obciążona jest wymienionymi (w ustawie) obowiązkowymi podatkami”. Trybunał również stwierdza, że ustawodawca stosuje kryterium prowadzenia określonej działalności zawodowej połączonej z określonym władztwem nad gruntami rolnymi. Stąd wynika - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, że “ustawodawca wykluczył członkostwo innych osób, a przede wszystkim pracowników najemnych.” Końcowy wniosek wywodów zawartych w uzasadnieniu jest taki, że “prowadzenie określonej w art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych działalności zawodowej na posiadanych gruntach obciążonych podatkiem rolnym lub prowadzenie działu specjalnego obciążonego podatkiem dochodowym jest cechą relewantną określającą wyraźnie przynależność do rolniczej wspólnoty samorządowej. Dlatego Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu Wnioskodawcy, że pozbawienie wskazanych we wniosku podmiotów, a w szczególności pracowników najemnych, członkostwa samorządu rolniczego narusza art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych”.
Jak zaznaczyłem na wstępie, nie podzielam przedstawionego rozumowania Trybunału Konstytucyjnego ani wniosków z tego rozumowania wynikających.
2. Po pierwsze, inny mam pogląd co do określenia, jakie podmioty stosownie do obowiązujących przepisów są członkami samorządu rolniczego. Po drugie, nawet przyjmując kryterium decydujące o przynależności określonych podmiotów do samorządu rolniczego, które sformułował Trybunał Konstytucyjny, w uzasadnieniu nie udowodnione zostało w sposób przekonujący, że pominięcie przynajmniej niektórych ze wskazanych przez Wnioskodawcę podmiotów nie narusza art. 67 ust. 2 i art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy. Nie jest bowiem takim dowodem stwierdzenie, że katalog podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 2 jest wyczerpujący. Co do tego ostatniego stwierdzenia zgadzam się, ale w przeciwieństwie do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu uważam, że pominięcie w tym katalogu pewnych podmiotów jest niezgodne z zasadami konstytucyjnymi.
3. W pierwszej kwestii wypada stwierdzić, co następuje. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych rozpatrywany w kontekście systemowym jest niespójny, co zresztą jeszcze samo w sobie nie znaczy o jego niekonstytucyjności. Przy wstępnym jego czytaniu, zwłaszcza dwóch pierwszych ustępów, można wnosić, że o członkostwie w izbach rolniczych decyduje opłacanie przez członków tych izb określonych w obu ustępach podatków. Jednakże wniosek taki jest moim zdaniem błędny. Po pierwsze, w żadnym systemie prawnym nie istnieją samorządy podatników. Po drugie, przeczy takiej koncepcji ust. 3 tego artykułu, który członkostwo w izbach kształtuje w całkowitym oderwaniu od kryterium podatkowego. Po trzecie, całość przepisów ustawy o izbach rolniczych a także przepisów art. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jednolity z 1993 r. Dz.U. Nr 94, poz. 431) świadczy o tym, że podstawą przynależności do izb rolniczych jest kryterium prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Natomiast kryterium podatkowe jest instrumentem pomocniczym natury techniczno-prawnej, ułatwiającym stwierdzenie, które podmioty spośród szerokiej bardzo kategorii podmiotów związanych z produkcją typu rolniczego uzyskują ex lege członkostwo w izbach rolniczych. Kryterium to jednak, jak wspomniałem, nie jest miarodajne dla wszystkich podmiotów uzyskujących członkostwo w izbach.
Nie wchodząc w szczegółową argumentację ze względu na rozmiar zdania odrębnego, z zestawienia wymienionych wyżej przepisów wynika, że członkami izb są podmioty, które:
a) w różny sposób (przepisy określają te sposoby) dysponują gruntami rolnymi (których powierzchnia a także przynależność właścicielska dla pewnych wypadków określona jest ustawowo),
b) dysponując tymi gruntami angażują, w związaną z tym dysponowaniem, swoją pracę osobistą,
c) mogą też angażować w pewnych wypadkach inne środki kapitałowe,
d) działalność swoją, którą można nazwać rolniczo-produkcyjną, prowadzą w ostatecznym wyniku na własny rachunek i ryzyko (wyrażającym się w partycypowaniu w przychodach bądź udziale w nadwyżce, czy pobieraniu dywidendy).
Określenie powyższe nie obejmuje wszystkich członków izb rolniczych, ponieważ z przepisów wynika, że członkami izb są również np. hodowcy rybek akwariowych, dżdżownic itp., na ogół nie mający nic wspólnego z gruntami rolnymi, co brzmi w całym kontekście ustawowym nieco humorystycznie, lecz na pewno fakt ten nie może być podstawą zarzutu niekonstytucyjności odpowiednich przepisów, które tak właśnie w niektórych wypadkach decydują o członkostwie w izbach rolniczych.
4. Po tej wstępnej analizie należy przejść do zarzutu niekonstytucyjności, jaki w związku z art. 1 ust. 2 ustawy sformułował Wnioskodawca. W istocie zarzut ten nie dotyczy generalnie sposobu uregulowania członkostwa w izbach rolniczych, lecz dotyczy pominięcia w przepisie art. 1 ust. 2 interpretowanym w kontekście z innymi przepisami pracowników najemnych związanych z produkcją rolną, członków spółek prawa handlowego pracujących w tych spółkach prowadzących gospodarstwa rolne i osób dzierżawiących gospodarstwa rolne od podmiotów innych niż Skarb Państwa i gminy.
Rozpatrując ten zarzut należy wstępnie rozważyć, czy zarysowany wyżej model samorządu rolniczego istniejącego na podstawie ustawy o izbach rolniczych z istoty swojej sam nie jest niezgodny z zasadami konstytucyjnymi. Moim zdaniem, taki zarzut ostać się nie może. Dane prawnoporównawcze przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia wskazują na to, że modele samorządu rolniczego bywają różne a zakres członkostwa w tych samorządach także może być różny. Zależy to od woli ustawodawcy, kierującego się względami polityczno-społecznymi i gospodarczymi. Z tego punktu widzenia ustawodawca polski nie naruszył konstytucyjnych kompetencji, które mu przysługują, chociaż niektóre uregulowania, jak już była o tym mowa wyżej, wydawać się mogą nawet paradoksalne. Jednakże ustawodawca kształtując zakres członkostwa w samorządzie rolniczym powinien był baczyć, czy ustawa nie narusza takich zasad konstytucyjnych jak zasada równości (art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych) i zasady sprawiedliwości (art. 1 przepisów konstytucyjnych).
Stosownie do orzecznictwa TK zasada równości jest wówczas pogwałcona, gdy obywatele charakteryzujący się tą samą cechą relewantną są przez przepisy prawa różnie traktowani. Otóż z tego punktu widzenia pracownicy najemni związani w różny sposób z rolnictwem nie wykazują tych cech, jakie można uznać za charakteryzujące członków izb rolniczych w świetle obowiązujących przepisów. Nie dysponują oni w jakikolwiek sposób rolniczymi środkami produkcyjnymi, a przede wszystkim ziemią, nie angażują w produkcję rolną żadnych swoich środków i nie prowadzą rolniczej działalności produkcyjnej na własny rachunek i ryzyko. Angażują jedynie swoją pracę najemną, i to nie zawsze w produkcję rolniczą sensu stricto (np. pracownik stacji weterynaryjnej, pracownik spółdzielczego banku obsługującego rolników). Natomiast nie można tego powiedzieć o pracownikach najemnych będących jednocześnie członkami spółek handlowych, którzy pozostając wspólnikami czy akcjonariuszami tych spółek jednocześnie pracują w gospodarstwach rolnych prowadzonych przez te spółki. Wykazują oni - moim zdaniem - wszystkie wskazane wyżej cechy charakterystyczne dla członków samorządu rolniczego, a w każdym bądź razie nie w mniejszym stopniu niż członkowie rolniczych spółdzielni produkcyjnych, którzy wnieśli do spółdzielni grunty natomiast w znacznie większym stopniu niż hodowcy rybek akwariowych lub dżdżownic. Ich wkłady bądź aporty mogą przybrać postać wkładów gruntowych a w każdym bądź razie musi nastąpić z ich strony zaangażowanie do spółki nie tylko pracy, ale i kapitału (być może zdobytego na drodze zaciągniętych kredytów). Biorą udział, określony przepisami i statutami, w prowadzeniu spółki, ponoszą z tego powodu ryzyko gospodarcze i uczestniczą w zyskach. Fakt, że są jednocześnie pracownikami najemnymi spółki tłumaczy się zabiegiem prawno-techniczym, który umożliwia im pokrywanie bieżących potrzeb bez oczekiwania na podział rocznych zysków lub pobrania dywidendy. Z tego powodu pominięcie ich przez ustawę przy określaniu zakresu członkostwa w samorządzie rolniczym oznacza - moim zdaniem - naruszenie art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.
To samo można powiedzieć o dzierżawcach gruntów rolnych, które nie są własnością Skarbu Państwa lub gmin. Jeżeli dzierżawcy gruntów należących do Skarbu Państwa lub gmin, należą do samorządu rolniczego (art. 3 ust. 6 ustawy o podatku rolnym), to nie ma uzasadnionych podstaw, aby członkostwa w tym samorządzie pozbawiać osoby dzierżawiące grunty od innych podmiotów, jeżeli tylko spełniają kryteria, o których była mowa wyżej, cechujące członków samorządu rolniczego.
5. Jak wynika z przepisów ustawy o samorządzie rolniczym udział w nim ma istotne znaczenie dla osób prowadzących rolniczą działalność gospodarczą na własny rachunek i ryzyko przy zaangażowaniu własnej pracy i szeroko rozumianego kapitału w tę działalność. Pozbawienie pewnych grup osób odpowiadających wymaganym przez ustawę o izbach rolniczych kryteriom udziału w samorządzie jest wobec tego również niezgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 1 przepisów konstytucyjnych), zwłaszcza gdy osoby korzystające z udziału w samorządzie rolniczym z takich przywilejów mogą korzystać, a osoby nie należące do izb rolniczych z takich uprawnień korzystać nie mogą.
Z przedstawionych względów zgłaszam zdanie odrębne.