K 15/95
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Joanna Szymczak
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
O R Z E C Z E N I E
z dnia 25 czerwca 1996 r.
Sygn. akt K. 15/95
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Janusz Trzciński – przewodniczący
Tomasz Dybowski
Stefan J. Jaworski
Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca
Andrzej Zoll
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 1996 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu RP i Prokuratora Generalnego o wydanie orzeczenia stwierdzającego:
że przepis art. 23 ust. 1 pkt 2a w związku z art. 78 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 1 ze zmianami) w zakresie, w jakim wyłączył prawa do zasiłku bezrobotnym, dla których prawo to zostało poprzednio przewidziane w art. 20 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.U. Nr 106, poz. 457 ze zmianami) i którym prawo to nie zostało przywrócone w art. 6 ustawy z dnia 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1996 r. Nr 5, poz. 34) jest niezgodny z art. 1 i 68 Konstytucji RP pozostawionymi w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426), zmienionej Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 marca 1995 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 184)
o r z e k a :
Art. 23 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 1; zm.: z 1996 r. Nr 5, poz. 34) jest zgodny z art. 1 i 68 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729).
Uzasadnienie:
I
1. Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku z 16 czerwca 1995 r. wniósł o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że przepis art. 23 ust. 1 pkt 2a w związku z art. 78 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 1 ze zmianami) w zakresie w jakim wyłączył prawa do zasiłku bezrobotnym, dla których prawo to zostało poprzednio przewidziane w art. 20 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.U. Nr 106, poz. 457 ze zmianami) jest niezgodny z art. 1 i 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawionymi w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 zmianami) zmienionej Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 marca 1995 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 184).
Następnie wobec zmiany ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawą z dnia 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1996 r. Nr 5, poz. 34) Rzecznik Praw Obywatelskich pismem procesowym z 27 marca 1996 r. ograniczył żądanie wniosku do zakresu, w którym prawo to nie zostało przywrócone w art. 6 ustawy z dnia 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1996 r. Nr 5, poz. 34).
W uzasadnieniu wniosku z 16 czerwca 1995 r. Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi, iż w początkowym okresie stosowania ustawy z 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu istniały rozbieżności w interpretacji art. 2 ust. 2 w związku z art. 20 ust. 1 pkt 2. W praktyce urzędów przyjmowano, iż do stażu zasiłkowego wymaganego w art. 20 ust. 1 pkt 2 nie wlicza się zatrudnienia w wymiarze niższym niż 1/2 etatu bądź wynagrodzeniem niższym niż połowa najniższego wynagrodzenia. Na skutek różnorodnych działań podjętych przez Wnioskodawcę nastąpiła zmiana stanowiska urzędów pracy, jak również orzecznictwa NSA i od 1994 r. przepisy te interpretowano jednolicie, zaliczając bezrobotnym do stażu zasiłkowego zatrudnienie w wymiarze niższym niż 1/2 etatu bądź z wynagrodzeniem niższym od połowy najniższego wynagrodzenia. Do pracy w takim wymiarze kierowały bezrobotnych również urzędy pracy, informując, że po przepracowaniu co najmniej 180 dni uzyskują oni prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Stan ten został zmieniony zaskarżonymi przepisami ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu na niekorzyść bezrobotnych i to bez żadnego vacatio legis, z mocą wsteczną, gdyż w myśl art. 78 tejże ustawy weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., a opublikowana została dopiero 6 stycznia 1995 r.
Na mocy zaskarżonego przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2a tejże ustawy do stażu zasiłkowego wlicza się obecnie okres zatrudnienia, wykonywany w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania przez okres co najmniej 180 dni wówczas, gdy bezrobotny zatrudniony był co najmniej w połowie wymiaru czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie albo osiągnął wynagrodzenie co najmniej w wysokości połowy najniższego wynagrodzenia z wyłączeniem okresu urlopu bezpłatnego trwającego dłużej niż jeden miesiąc. Na tej podstawie urzędy pracy odmawiają prawa do zasiłku bezrobotnym zarejestrowanym po 1 stycznia 1995 r., którzy w okresie poprzedzającym zarejestrowanie tj. w 1994 r. byli zatrudnieni poniżej 1/2 etatu.
Z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Wnioskodawca wywodzi następujące zasady, mające dla niniejszej sprawy znaczenie szczególne:
1) niedziałanie prawa wstecz (zakaz retroaktywności),
2) uwzględnianie w przepisach końcowych odpowiednich norm intertemporalnych i vacatio legis,
3) publikowanie przepisów prawnych w czasie umożliwiającym odpowiednio wczesne zapoznanie się z nimi przez podmioty je stosujące.
Wszystkie te zasady, w ocenie RPO, zostały pogwałcone w ustawie z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Ustawa ta została opublikowania 6 stycznia 1995 r. a obowiązuje od 1 stycznia 1995 roku. Zdaniem Wnioskodawcy, już sam fakt spóźnionej promulgacji ustawy narusza zasadę niedziałania prawa wstecz, gdyż spowodowało to, że cała ustawa stała się aktem działającym wstecz.
Sytuacja taka w ocenie Wnioskodawcy, podważa zaufanie obywateli do prawa jako elementu zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzonej z art. 1 Konstytucji RP.
Zdaniem RPO data publikacji nowej ustawy (6 stycznia 1995 roku) była spóźniona także z powodu powszechnie znanych opóźnień w kolportażu dzienników urzędowych. Z tego powodu data 6 stycznia 1995 r. nie może być uznana za datę, w której zainteresowani bezrobotni i urzędnicy urzędów mieli możliwość zapoznania się z nowymi przepisami. Z tego powodu naruszona została zasada odpowiedniego w czasie publikowania tekstów ustaw, tak by zainteresowani mieli możliwość zapoznania się z odpowiednim wyprzedzeniem z przepisami, zmieniającymi na niekorzyść ich sytuację prawną.
W ocenie RPO, zarzut niekonstytucyjności zaskarżonych wnioskiem rozwiązań prawnych znajduje także uzasadnienie w naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej, którą urzeczywistniać ma Rzeczpospolita Polska jako demokratyczne państwo prawne (art. 1 Konstytucji RP). Zasada ta, zdaniem Wnioskodawcy, nie pozwala stawiać obywateli w sytuacji, pozbawiającej ich z dnia na dzień – prawa do zasiłku dla bezrobotnych, mimo, że zgodnie z obowiązującymi w 1994 roku przepisami wypracowali minimalny staż zasiłkowy.
Wnioskodawca wywodzi także sprzeczność zaskarżonych przepisów z art. 68 konstytucji. Powołuje się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 1993 r., sygn. akt P. 2/92, w którym stwierdzono, że ten przepis nakłada na państwo “obowiązek działania i rozwijania mechanizmów społeczno-ekonomicznych służących pełnemu zatrudnieniu. Łączy się z tym obowiązek zabezpieczenia społecznego na wypadek braku pracy”.
W uzasadnieniu natomiast pisma procesowego z 27 marca 1996 r., modyfikującego pierwotny wniosek, Rzecznik stwierdza, że art. 6 ust. 1 ustawy z 22 grudnia 1995 roku zmieniający ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pozwala zaliczyć bezrobotnym do stażu zasiłkowego okres zatrudnienia od 1 lipca do 31 grudnia 1994 roku w wymiarze niższym od połowy wymiaru czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie. Przepis ten nie objął jednak bezrobotnych, którzy w okresie od 1 lipca do 31 grudnia 1994 roku uzyskiwali wynagrodzenie niższe od połowy najniższego wynagrodzenia.
Z uwagi na treść art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, wątpliwości budzi, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich to czy poszkodowani bezrobotni będą mogli uzyskać prawo do podstawowego zasiłku po wejściu w życie tej ustawy, tj. po 1 marca 1996 roku. Z art. 6 ust.2 wynika, że zainteresowanym bezrobotnym nie przywrócono prawa do podstawowego zasiłku, którego im odmówiono w 1995 roku, lecz jedynie przyznano im prawo ponownego ubiegania się o zasiłek, o ile są nadal bezrobotnymi i spełniają pozostałe warunki do jego otrzymania oraz złożą ponowny wniosek o zasiłek po 1 marca 1996 roku. Ewentualnie przyznany zasiłek będzie obejmował okres od daty ponownego wniosku po 1 marca 1996 roku, a nie okres od daty złożenia pierwszego wniosku.
Wnioskodawca stwierdza, że tymczasem po dacie złożenia pierwszego wniosku (z reguły było to w pierwszych dniach stycznia 1995 roku) w sytuacji faktycznej poszkodowanych bezrobotnych mogły zajść różne zmiany powodujące, że zostali wykreśleni z rejestru bezrobotnych. W takich sytuacjach przepis art. 6 nic im nie przyznaje, chyba, że po pewnym okresie ponownie staną się bezrobotnymi i np. przy przedłużonych bądź przedemerytalnych zasiłkach powstanie problem zaliczenia do stażu zasiłkowego okresu zatrudnienia od 1 lipca do 31 grudnia 1994 roku w wymiarze niższym niż 1/2 etatu.
2. Prokurator Generalny w skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego piśmie z 23 sierpnia 1995 r. przedstawił stanowisko, że przepisy art. 23 ust. 1 pkt 2 lit.a w związku z art. 78 ustawy z 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu kolidują z art. 1 przepisów konstytucyjnych, utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, o tyle o ile pomniejszają uprawnienie bezrobotnego wynikające z art. 20 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.U. Nr 106, poz. 457; zm.: z 1992 r. Nr 21, poz. 84, Nr 78, poz. 394; z 1994 r. Nr 43, poz. 165, Nr 108, poz. 516). Nie naruszają natomiast art. 68 przepisów konstytucyjnych.
W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator Generalny podkreśla, że stosownie do przepisów art. 2 ust. 2 ustawy z 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu “przepisy dotyczące bezrobotnych stosuje się również do osoby pozostającej w stosunku pracy w wymiarze czasu pracy – z przyczyn dotyczących zakładu pracy – nie wyższym niż połowa obowiązującego czasu pracy, osiągającej w miesiącu wynagrodzenie nie przekraczające połowy najniższego wynagrodzenia oraz osoby osiągającej dochody z tytułu świadczenia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, wykonywanej na innej podstawie niż stosunek pracy, jeśli w miesiącu nie przekraczają połowy najniższego wynagrodzenia". Prokurator Generalny zwraca uwagę, iż w początkowym okresie interpretacja tego przepisu oraz art. 20 ust. 2 ustawy z 1991 roku była niejednolita. Sprawą zajmował się zarówno NSA jak i SN, który w wyroku z 20 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 68/94 stwierdził, że do stażu, wymaganego przez przepis art. 20 ust. 1 ustawy z 16 października 1991 r. dla uzyskania przez bezrobotnego prawa do zasiłku, wlicza się okres pozostawania w stosunku pracy także wtedy, gdy wynagrodzenie pracownika nie przekracza połowy najniższej płacy a wymiar czasu pracy nie jest wyższy niż połowa obowiązującego czasu pracy. Prokurator Generalny zauważa, że wyrok ten nie objął treści art. 2 ust. 2 tejże ustawy.
Zdaniem Prokuratora Generalnego dla oceny konstytucyjności zaskarżonych przepisów niezbędne jest ustalenie czy wcześniejsze uregulowanie tej materii w art. 20 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 1991 roku było korzystniejsze dla bezrobotnych niż obecne.
Z uwagi na rozbieżności interpretacyjne wyżej wymienionych przepisów ustawy z 1991 roku Prokurator Generalny uważa, że oceny takiej musiałby dokonać Trybunał Konstytucyjny. Stwierdza przy tym, że rodzi się wątpliwość procesowa czy obecnie, skoro przepisy poprzednie nie obowiązują, Trybunał w ramach kontroli konstytucyjności zaskarżonych przepisów ustawy z 14 grudnia 1994 r. może dokonać powszechnie obowiązującej wykładni przepisów wcześniej obowiązujących w tej materii.
Zdaniem Prokuratora Generalnego z uwagi na skutki jakie nadal wywołują przepisy ustawy z 1991 roku możliwa jest ich wykładnia, ale wyłącznie w kontekście zaskarżonych przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z grudnia 1994 roku.
Prokurator Generalny zauważa, że zarówno w przepisach art. 20 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 2 dawnej ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, jak i w art. 23 ust. 1 pkt 2 lit.a obecnej ustawy, kryterium nabycia przez bezrobotnego uprawnień do zasiłku jest wykonywanie pracy lub innej działalności zarobkowej (dochodowej) w ostatnich 12 miesiącach przed zarejestrowaniem się przez co najmniej 180 dni. W tym zakresie wcześniejsze i obecne uregulowania są jednakowe.
Konstrukcja językowa tych przepisów, według oceny Prokuratora Generalnego, wskazuje natomiast, iż ich treść jest nieco inna. Jeśli bowiem pierwszy z nich, przy zastosowaniu wykładni językowej, mógł uzasadniać pogląd przyjęty przez Sąd Najwyższy w wyroku z 20 grudnia 1994 r., to drugi przepis w sposób wyraźny określa, iż wymiar czasu winien wynosić co najmniej połowę wymaganego czasu pracy.
Prokurator Generalny informuje, że Minister Pracy i Polityki Socjalnej, przedstawiając projekt omawianej ustawy na posiedzeniu Sejmu w przedmiotowej kwestii stwierdził, że znacznie zliberalizowano kryteria zatrudnienia przez “wprowadzenie generalnej zasady, że do czasu pracy, od którego zależy nabycie prawa i długość okresu pobierania zasiłku, zaliczane będą okresy zatrudnienia, działalności lub innej pracy zarobkowej, jeśli wynagrodzenie lub dochody stanowiące podstawę obliczania składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, będą wynosiły co najmniej połowę najniższego wynagrodzenia”, oraz że do okresu zatrudnienia będzie się zaliczało także okresy “odbywania służby wojskowej i urlopów wychowawczych oraz innych okresów, za które opłacana była składka na Fundusz Pracy”. Zapowiedź ta ma wyraz normatywny w dalszych przepisach art. 23 obowiązującej ustawy.
Tak więc, zdaniem Prokuratora Generalnego, w nowej regulacji omawianej materii występują jednocześnie elementy korzystniejsze i mniej korzystne.
Gdyby przyjąć, zauważa Prokurator Generalny, że w zakresie wymiaru czasu pracy dawniejsze przepisy dawały możliwość wykonywania pracy w wymiarze mniejszym niż 1/2 obowiązującego czasu pracy, to okoliczność, iż zaskarżona ustawa weszła w życie z datą wsteczną oraz bez odpowiedniego vacatio legis, naruszałaby zasady wynikające z art. 1 przepisów konstytucyjnych, w tej części w której zaskarżony przepis pogorszył warunki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dotyczyło to tylko tych osób, które uprawnienia te nabyły pod rządami dawnych przepisów, a realizują je pod rządami obecnej ustawy.
W ocenie Prokuratora Generalnego zaskarżone przepisy nie naruszają art. 68 przepisów konstytucyjnych. Możliwość pracy w różnym wymiarze czasowym nie budzi wątpliwości. Nie wyklucza to, w ocenie Prokuratora Generalnego, możliwości ustalenia w przepisie szczególnym, z określonych powodów, wprowadzenia wymogu legitymowania się ściśle określonym czasem pracy i wynagrodzeniem – dla nabycia prawa do określonych świadczeń.
Prokurator Generalny w piśmie z 21 czerwca 1996 r. ustosunkowując się do zmodyfikowanego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wyraził pogląd, że zaskarżone przepisy w obecnym stanie prawnym, a więc po uwzględnieniu korespondujących przepisów ustawy z 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, są zgodne ze wskazanymi przepisami konstytucyjnymi.
II
Na rozprawie 25 czerwca 1996 r. Wnioskodawca i Prokurator Generalny podtrzymali stanowiska zajęte na piśmie, zaś przedstawiciel Sejmu wniósł o orzeczenie zgodności zaskarżonych przepisów z konstytucją.
III
Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że przepis art. 23 ust. 1 pkt 2a w związku z art. 78 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest niezgodny z art. 1 i 68 przepisów konstytucyjnych w zakresie, w jakim pozbawił prawa do zasiłków bezrobotnych, dla których prawo to zostało poprzednio przewidziane w art. 20 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, oparty jest na założeniu, iż zaskarżony przepis bardziej rygorystycznie formułuje warunki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, niż poprzednio obowiązująca ustawa. Zwraca na to trafnie uwagę Prokurator Generalny w piśmie z 23 sierpnia 1995 roku.
Artykuł 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, która będzie określana jako ustawa z 1991 roku, nie przewidywał wymogu zatrudnienia co najmniej w połowie obowiązującego wymiaru czasu pracy albo osiągania wynagrodzenia co najmniej w wysokości połowy najniższego wynagrodzenia. Wymóg ten został natomiast wprowadzony w art. 23 ust. 1 pkt 2a ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która będzie określana jako ustawa z 1994 roku.
Gdyby przyjąć, że art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1991 roku samodzielnie określał warunek zatrudnienia wymagany dla nabycia prawa do zasiłku, to zarzut naruszenia zasady lex retro non agit i pominięcia w ustawie z 1994 roku vacatio legis byłby uzasadniony.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wymóg zatrudnienia wymagany dla nabycia prawa do zasiłku interpretowany był niejednolicie. W orzecznictwie NSA ukształtował się pogląd, że art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1991 roku nie reguluje wyczerpująco tego warunku. W wykładni tego przepisu uwzględniano korespondujący z nim art. 2 ust. 2 tejże ustawy stanowiący, że przepisy dotyczące bezrobotnych stosuje się również do osoby pozostającej w stosunku pracy w wymiarze nie wyższym niż połowa obowiązującego wymiaru czasu pracy, osiągającej w miesiącu wynagrodzenie nie przekraczające połowy najniższego wynagrodzenia. Wobec tego przyjmowano, że przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy uzupełnia przewidziany w art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy warunek zatrudnienia wymogiem, aby było ono świadczone w wymiarze co najmniej połowy obowiązującego wymiaru czasu pracy lub zapewniało co najmniej połowę najniższego wynagrodzenia.
Przyjmując ten kierunek wykładni warunku zatrudnienia w regulacji ustawy z 1991 roku należałoby zająć stanowisko, że ustawa z 1994 roku nie wprowadziła bardziej rygorystycznych rozwiązań prawnych w tym przedmiocie, a jedynie wyraziła dotychczas obowiązujący warunek zatrudnienia w sposób bardziej precyzyjny i jednoznaczny.
Trybunał Konstytucyjny przestrzegając w swym orzecznictwie zasadę lex retro non agit, uznaje zarzut niekonstytucyjności aktu prawnego, oparty na zarzucie naruszenia tej zasady wtedy, gdy zaskarżony przepis pogarsza sytuację prawną jego adresatów.
Opierając się na wykładni art. 20 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 1991 roku dokonanej przez NSA nie byłoby podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez zaskarżoną ustawę wymogu zachowania vacatio legis i działania ustawy z mocą wsteczną.
W końcowym jednak okresie obowiązywania ustawy z 1991 roku Sąd Najwyższy w wyroku z 20 grudnia 1994 r. (sygn. akt III ARN 68/94) zajął stanowisko, że do stażu zasiłkowego wymaganego przez przepis art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1991 roku wlicza się okres pozostawania w stosunku pracy także wtedy, gdy wynagrodzenie pracownika nie przekracza połowy najniższej płacy, a wymiar czasu pracy nie jest wyższy niż połowa obowiązującego czasu pracy.
Dla oceny konstytucyjności zaskarżonych przepisów ustawy z 1994 roku decydujące znaczenie ma to, czy za prawidłową zostanie uznana wykładnia art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1991 roku w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 1991 roku przyjęta w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy we wskazanym wyroku Sądu Najwyższego.
W rozpoznawanej sprawie zagadnieniem prejudycjalnym jest ustalenie statusu prawnego osób, które są zatrudnione w mniejszym niż połowa obowiązującego wymiaru czasu pracy i osiągają wynagrodzenie niższe niż połowa najniższego wynagrodzenia, w regulacji obydwu ustaw, a mianowicie ustawy z 20 listopada 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu oraz ustawy z 20 czerwca 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Obydwie ustawy uznają za bezrobotnego osobę nie zatrudnioną i nie wykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie z pewnymi zastrzeżeniami, które w sprawie nie mają znaczenia. Ustawa z 1991 roku przewidywała zaś, że przepisy dotyczące bezrobotnych stosuje się także do osoby pozostającej w stosunku pracy w wymiarze czasu pracy – z przyczyn dotyczących pracodawcy – nie wyższym niż połowa obowiązującego wymiaru czasu pracy, osiągającej wynagrodzenie nie przekraczające w miesiącu połowy najniższego wynagrodzenia. Tej regulacji nie powtórzyła ustawa z 1994 roku. Ustawa z 1991 roku nie wymieniała natomiast warunku zatrudnienia w wymiarze co najmniej połowy czasu pracy lub osiągania co najmniej połowy wynagrodzenia dla nabycia prawa do zasiłku.
Odmiennie ustawa z 1994 roku wprowadziła ten warunek dla nabycia prawa do zasiłku, a nie rozszerzyła pojęcia bezrobotnego o osoby zatrudnione w wymiarze nie wyższym od połowy czasu pracy, osiągające wynagrodzenie niższe od połowy najniższego wynagrodzenia.
Rozstrzygnąć należy przeto zagadnienie, czy pojęcia: osób zatrudnionych i bezrobotnych w regulacji tych ustaw nie wykluczają się, a więc czy można być równocześnie zatrudnionym i bezrobotnym w rozumieniu tych ustaw. Przyjmując wykluczanie się tych pojęć należałoby się opowiedzieć za łącznym wykładaniem przepisów prawnych definiujących bezrobotnych i zatrudnionych. Za takim kierunkiem wykładni tych przepisów przemawia to, że bezrobotni nabywają prawo do zasiłku z tytułu wcześniejszego zatrudnienia i że prawo do zasiłku przysługuje im dlatego, że nie są oni zatrudnieni. Ten kierunek wykładni przepisów porównywanych ustaw przemawia za stanowiskiem, iż sytuacja osób, które są zatrudnione w mniejszym wymiarze niż połowa obowiązującego czasu pracy i osiągają wynagrodzenie niższe, niż połowa najniższego wynagrodzenia, nie uległa zmianie. Do osób tych stosowano na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1991 roku przepisy dotyczące bezrobotnych. Wobec tego nie pozostawały one w stosunku pracy w rozumieniu art. 20 ust. 2 tej ustawy, mimo że przepis ten nie wyrażał warunku zatrudnienia co najmniej w połowie wymaganego czasu pracy lub osiągania co najmniej połowy najniższego wynagrodzenia.
Taki kierunek wykładni pojęć: osób zatrudnionych i bezrobotnych został też przyjęty w praktyce urzędów pracy i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmiennie jednak Sąd Najwyższy w wyroku z 20 grudnia 1994 r. (sygn. akt III ARN 68/94, OSN ZU nr 8/95, poz. 94) uwzględnił rewizję nadzwyczajną Rzecznika Praw Obywatelskich i uchylił wyrok NSA z 18 maja 1994 r. oddalający skargę na decyzję rejonowego urzędu pracy, wyrażając pogląd, że do stażu zasiłkowego wymaganego przez art. 20 ust. 1 ustawy z 1991 roku wlicza się okres pozostawania w stosunku pracy także wtedy, gdy wynagrodzenie pracownika nie przekracza połowy najniższej płacy, a wymiar czasu pracy nie jest wyższy niż połowa obowiązującego czasu pracy. Choć w uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na wątpliwość, czy miesiące za które pracownik otrzymał zasiłek dla bezrobotnych, pozostając równocześnie w stosunku pracy mogą być wliczone do stażu zasiłkowego, to ich nie rozpatrzył, ograniczając się do uwagi, iż ten przypadek w danej sprawie nie zachodzi. Wskazany wyrok mimo to wpłynął decydująco na ukształtowanie praktyki urzędów pracy, zaliczania do stażu zasiłkowego wszelkich okresów zatrudnienia bez względu na wymiar czasu pracy i wysokość osiąganego wynagrodzenia. Do stanowiska tego przychyliło się także Ministerstwo Pracy.
Mimo, że Ministerstwo Pracy przychyliło się do wskazanego stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, to jego trafność budzi wątpliwości. W regulacji ustawy z 1991 roku zasiłek przysługujący bezrobotnym był także świadczeniem okresowym, co przemawia za kierunkiem wykładni przepisów tej ustawy, uwzględniającym wykluczanie się, a nie krzyżowanie się pojęć “bezrobotnego” i “osoby zatrudnionej” w rozumieniu tej ustawy. W przeciwnym razie osoby zatrudnione w niższym wymiarze niż połowa obowiązującego czasu pracy i osiągające niższe wynagrodzenie niż połowa najniższego wynagrodzenia zachowywałyby bezterminowo prawo do zasiłku. Z dniem upływu okresu zasiłkowego, nabywałyby bowiem ponownie prawo do zasiłku, z tytułu równoległego zatrudnienia.
Wątpliwości budzi też trafność stanowiska wyrażonego we wskazanym wyroku SN, iż jeżeli w okresie zatrudnienia w wymiarze poniżej połowy obowiązującego czasu pracy i osiągania zarobków niższych niż połowa najniższego wynagrodzenia, pracownik nie pobierał zasiłku, to okres ten stanowi podstawę nabycia do niego prawa. Art. 2 ust. 2 tej ustawy nie uzależniał bowiem uznania takiej osoby za bezrobotną od tego, czy pobierała czy nie pobierała zasiłku. Wobec tego należało ją uznawać w obydwu przypadkach za bezrobotną, a nie zatrudnioną w rozumieniu wskazanych przepisów ustawy. Warunkiem nabycia prawa do zasiłku jest posiadanie statusu bezrobotnego. Nie można go więc nabyć wskutek przyznania zasiłku.
Jakkolwiek przepisy ustawy z 1994 roku nie nakazują wprost stosowania przepisów o bezrobotnych do osób zatrudnionych w wymiarze mniejszym niż połowa obowiązującego czasu pracy i osiągających wynagrodzenie lub dochód w wysokości niższej od połowy najniższego wynagrodzenia, to art. 26 tej ustawy przewiduje, że status bezrobotnego oraz prawo do zasiłku zachowuje bezrobotny, który po upływie co najmniej 30 dni od dnia zarejestrowania w rejonowym urzędzie pracy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową i uzyskuje dochód w wysokości niższej od połowy najniższego wynagrodzenia.
W określonym tym przepisem zakresie, status bezrobotnego przysługuje więc także osobie zatrudnionej i osiągającej wynagrodzenie lub dochód w określonych granicach. Wskazuje to, że także w nowej regulacji prawnej status bezrobotnego i osoby zatrudnionej traktowane są jako wykluczające się. W tej nowej regulacji prawnej status bezrobotnego i osoby zatrudnionej nie jest jednak konsekwentnie zsynchronizowany. Dopiero bowiem od trzydziestego dnia po zarejestrowaniu, podjęcie takiego zatrudnienia nie powoduje utraty statusu bezrobotnego. Osoba więc zatrudniona w wymiarze niższym niż połowa obowiązującego czasu pracy i osiągająca wynagrodzenie lub dochód niższy niż połowa najniższego wynagrodzenia nie może być zarejestrowana jako bezrobotna. Nie jest więc ona traktowana jako bezrobotna, ani zatrudniona w rozumieniu tej ustawy. Aby uzyskać status bezrobotnego osoba ta musi przerwać wskazane zatrudnienie, a dla zachowania statusu bezrobotnego, nie podejmować tego zatrudnienia przez co najmniej 30 dni od dnia zarejestrowania.
Ratio legis tego rozwiązania prawnego jest wątpliwe. Kreuje ono bowiem kategorie osób nie zatrudnionych i nie będących równocześnie bezrobotnymi w rozumieniu tej ustawy. Ustawa ta nie przewiduje jednak także sytuacji, w której ta sama osoba może w jej rozumieniu być równocześnie zatrudnioną i bezrobotną.
Ustawa z 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zaliczyła w art. 6 do okresu, od którego zależy nabycie prawa i długość okresu pobierania zasiłku, okres zatrudnienia od 1 lipca do 31 grudnia 1994 r. w wymiarze niższym niż połowa wymiaru czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, jeżeli w okresie tego zatrudnienia nie był pobierany zasiłek, obejmując ochroną prawną osoby, które korzystały przed wejściem w życie ustawy z 1994 roku z ukształtowanego wskazanym orzeczeniem Sądu Najwyższego kierunku wykładni art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1991 roku.
Ukształtowanie korzystniejszej praktyki przyznawania prawa do zasiłku, niż to było uzasadnione regulacją art. 19 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1991 roku, nie stanowi podstawy uznania za niekonstytucyjny przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1994 roku, mimo że przepis ten bez zastosowania vacatio legis, a nawet z kilkudniowym działaniem wstecz, w sposób jednoznaczny, uregulował warunki nabycia prawa do zasiłku, kładąc kres ukształtowanemu w praktyce kierunkowi wykładni przepisów ustawy z 1991 roku, nie znajdującego uzasadnienia w wykładni systemowej tej ustawy.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
z dnia 25 czerwca 1996 r.
Sygn. akt K. 15/95
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Janusz Trzciński – przewodniczący
Tomasz Dybowski
Stefan J. Jaworski
Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca
Andrzej Zoll
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 1996 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu RP i Prokuratora Generalnego o wydanie orzeczenia stwierdzającego:
że przepis art. 23 ust. 1 pkt 2a w związku z art. 78 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 1 ze zmianami) w zakresie, w jakim wyłączył prawa do zasiłku bezrobotnym, dla których prawo to zostało poprzednio przewidziane w art. 20 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.U. Nr 106, poz. 457 ze zmianami) i którym prawo to nie zostało przywrócone w art. 6 ustawy z dnia 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1996 r. Nr 5, poz. 34) jest niezgodny z art. 1 i 68 Konstytucji RP pozostawionymi w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426), zmienionej Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 marca 1995 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 184)
o r z e k a :
Art. 23 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 1; zm.: z 1996 r. Nr 5, poz. 34) jest zgodny z art. 1 i 68 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729).
Uzasadnienie:
I
1. Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku z 16 czerwca 1995 r. wniósł o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że przepis art. 23 ust. 1 pkt 2a w związku z art. 78 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 1 ze zmianami) w zakresie w jakim wyłączył prawa do zasiłku bezrobotnym, dla których prawo to zostało poprzednio przewidziane w art. 20 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.U. Nr 106, poz. 457 ze zmianami) jest niezgodny z art. 1 i 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawionymi w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 zmianami) zmienionej Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 marca 1995 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 184).
Następnie wobec zmiany ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawą z dnia 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1996 r. Nr 5, poz. 34) Rzecznik Praw Obywatelskich pismem procesowym z 27 marca 1996 r. ograniczył żądanie wniosku do zakresu, w którym prawo to nie zostało przywrócone w art. 6 ustawy z dnia 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1996 r. Nr 5, poz. 34).
W uzasadnieniu wniosku z 16 czerwca 1995 r. Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi, iż w początkowym okresie stosowania ustawy z 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu istniały rozbieżności w interpretacji art. 2 ust. 2 w związku z art. 20 ust. 1 pkt 2. W praktyce urzędów przyjmowano, iż do stażu zasiłkowego wymaganego w art. 20 ust. 1 pkt 2 nie wlicza się zatrudnienia w wymiarze niższym niż 1/2 etatu bądź wynagrodzeniem niższym niż połowa najniższego wynagrodzenia. Na skutek różnorodnych działań podjętych przez Wnioskodawcę nastąpiła zmiana stanowiska urzędów pracy, jak również orzecznictwa NSA i od 1994 r. przepisy te interpretowano jednolicie, zaliczając bezrobotnym do stażu zasiłkowego zatrudnienie w wymiarze niższym niż 1/2 etatu bądź z wynagrodzeniem niższym od połowy najniższego wynagrodzenia. Do pracy w takim wymiarze kierowały bezrobotnych również urzędy pracy, informując, że po przepracowaniu co najmniej 180 dni uzyskują oni prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Stan ten został zmieniony zaskarżonymi przepisami ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu na niekorzyść bezrobotnych i to bez żadnego vacatio legis, z mocą wsteczną, gdyż w myśl art. 78 tejże ustawy weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., a opublikowana została dopiero 6 stycznia 1995 r.
Na mocy zaskarżonego przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2a tejże ustawy do stażu zasiłkowego wlicza się obecnie okres zatrudnienia, wykonywany w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania przez okres co najmniej 180 dni wówczas, gdy bezrobotny zatrudniony był co najmniej w połowie wymiaru czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie albo osiągnął wynagrodzenie co najmniej w wysokości połowy najniższego wynagrodzenia z wyłączeniem okresu urlopu bezpłatnego trwającego dłużej niż jeden miesiąc. Na tej podstawie urzędy pracy odmawiają prawa do zasiłku bezrobotnym zarejestrowanym po 1 stycznia 1995 r., którzy w okresie poprzedzającym zarejestrowanie tj. w 1994 r. byli zatrudnieni poniżej 1/2 etatu.
Z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Wnioskodawca wywodzi następujące zasady, mające dla niniejszej sprawy znaczenie szczególne:
1) niedziałanie prawa wstecz (zakaz retroaktywności),
2) uwzględnianie w przepisach końcowych odpowiednich norm intertemporalnych i vacatio legis,
3) publikowanie przepisów prawnych w czasie umożliwiającym odpowiednio wczesne zapoznanie się z nimi przez podmioty je stosujące.
Wszystkie te zasady, w ocenie RPO, zostały pogwałcone w ustawie z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Ustawa ta została opublikowania 6 stycznia 1995 r. a obowiązuje od 1 stycznia 1995 roku. Zdaniem Wnioskodawcy, już sam fakt spóźnionej promulgacji ustawy narusza zasadę niedziałania prawa wstecz, gdyż spowodowało to, że cała ustawa stała się aktem działającym wstecz.
Sytuacja taka w ocenie Wnioskodawcy, podważa zaufanie obywateli do prawa jako elementu zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzonej z art. 1 Konstytucji RP.
Zdaniem RPO data publikacji nowej ustawy (6 stycznia 1995 roku) była spóźniona także z powodu powszechnie znanych opóźnień w kolportażu dzienników urzędowych. Z tego powodu data 6 stycznia 1995 r. nie może być uznana za datę, w której zainteresowani bezrobotni i urzędnicy urzędów mieli możliwość zapoznania się z nowymi przepisami. Z tego powodu naruszona została zasada odpowiedniego w czasie publikowania tekstów ustaw, tak by zainteresowani mieli możliwość zapoznania się z odpowiednim wyprzedzeniem z przepisami, zmieniającymi na niekorzyść ich sytuację prawną.
W ocenie RPO, zarzut niekonstytucyjności zaskarżonych wnioskiem rozwiązań prawnych znajduje także uzasadnienie w naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej, którą urzeczywistniać ma Rzeczpospolita Polska jako demokratyczne państwo prawne (art. 1 Konstytucji RP). Zasada ta, zdaniem Wnioskodawcy, nie pozwala stawiać obywateli w sytuacji, pozbawiającej ich z dnia na dzień – prawa do zasiłku dla bezrobotnych, mimo, że zgodnie z obowiązującymi w 1994 roku przepisami wypracowali minimalny staż zasiłkowy.
Wnioskodawca wywodzi także sprzeczność zaskarżonych przepisów z art. 68 konstytucji. Powołuje się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 1993 r., sygn. akt P. 2/92, w którym stwierdzono, że ten przepis nakłada na państwo “obowiązek działania i rozwijania mechanizmów społeczno-ekonomicznych służących pełnemu zatrudnieniu. Łączy się z tym obowiązek zabezpieczenia społecznego na wypadek braku pracy”.
W uzasadnieniu natomiast pisma procesowego z 27 marca 1996 r., modyfikującego pierwotny wniosek, Rzecznik stwierdza, że art. 6 ust. 1 ustawy z 22 grudnia 1995 roku zmieniający ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pozwala zaliczyć bezrobotnym do stażu zasiłkowego okres zatrudnienia od 1 lipca do 31 grudnia 1994 roku w wymiarze niższym od połowy wymiaru czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie. Przepis ten nie objął jednak bezrobotnych, którzy w okresie od 1 lipca do 31 grudnia 1994 roku uzyskiwali wynagrodzenie niższe od połowy najniższego wynagrodzenia.
Z uwagi na treść art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, wątpliwości budzi, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich to czy poszkodowani bezrobotni będą mogli uzyskać prawo do podstawowego zasiłku po wejściu w życie tej ustawy, tj. po 1 marca 1996 roku. Z art. 6 ust.2 wynika, że zainteresowanym bezrobotnym nie przywrócono prawa do podstawowego zasiłku, którego im odmówiono w 1995 roku, lecz jedynie przyznano im prawo ponownego ubiegania się o zasiłek, o ile są nadal bezrobotnymi i spełniają pozostałe warunki do jego otrzymania oraz złożą ponowny wniosek o zasiłek po 1 marca 1996 roku. Ewentualnie przyznany zasiłek będzie obejmował okres od daty ponownego wniosku po 1 marca 1996 roku, a nie okres od daty złożenia pierwszego wniosku.
Wnioskodawca stwierdza, że tymczasem po dacie złożenia pierwszego wniosku (z reguły było to w pierwszych dniach stycznia 1995 roku) w sytuacji faktycznej poszkodowanych bezrobotnych mogły zajść różne zmiany powodujące, że zostali wykreśleni z rejestru bezrobotnych. W takich sytuacjach przepis art. 6 nic im nie przyznaje, chyba, że po pewnym okresie ponownie staną się bezrobotnymi i np. przy przedłużonych bądź przedemerytalnych zasiłkach powstanie problem zaliczenia do stażu zasiłkowego okresu zatrudnienia od 1 lipca do 31 grudnia 1994 roku w wymiarze niższym niż 1/2 etatu.
2. Prokurator Generalny w skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego piśmie z 23 sierpnia 1995 r. przedstawił stanowisko, że przepisy art. 23 ust. 1 pkt 2 lit.a w związku z art. 78 ustawy z 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu kolidują z art. 1 przepisów konstytucyjnych, utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, o tyle o ile pomniejszają uprawnienie bezrobotnego wynikające z art. 20 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.U. Nr 106, poz. 457; zm.: z 1992 r. Nr 21, poz. 84, Nr 78, poz. 394; z 1994 r. Nr 43, poz. 165, Nr 108, poz. 516). Nie naruszają natomiast art. 68 przepisów konstytucyjnych.
W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator Generalny podkreśla, że stosownie do przepisów art. 2 ust. 2 ustawy z 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu “przepisy dotyczące bezrobotnych stosuje się również do osoby pozostającej w stosunku pracy w wymiarze czasu pracy – z przyczyn dotyczących zakładu pracy – nie wyższym niż połowa obowiązującego czasu pracy, osiągającej w miesiącu wynagrodzenie nie przekraczające połowy najniższego wynagrodzenia oraz osoby osiągającej dochody z tytułu świadczenia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, wykonywanej na innej podstawie niż stosunek pracy, jeśli w miesiącu nie przekraczają połowy najniższego wynagrodzenia". Prokurator Generalny zwraca uwagę, iż w początkowym okresie interpretacja tego przepisu oraz art. 20 ust. 2 ustawy z 1991 roku była niejednolita. Sprawą zajmował się zarówno NSA jak i SN, który w wyroku z 20 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 68/94 stwierdził, że do stażu, wymaganego przez przepis art. 20 ust. 1 ustawy z 16 października 1991 r. dla uzyskania przez bezrobotnego prawa do zasiłku, wlicza się okres pozostawania w stosunku pracy także wtedy, gdy wynagrodzenie pracownika nie przekracza połowy najniższej płacy a wymiar czasu pracy nie jest wyższy niż połowa obowiązującego czasu pracy. Prokurator Generalny zauważa, że wyrok ten nie objął treści art. 2 ust. 2 tejże ustawy.
Zdaniem Prokuratora Generalnego dla oceny konstytucyjności zaskarżonych przepisów niezbędne jest ustalenie czy wcześniejsze uregulowanie tej materii w art. 20 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 1991 roku było korzystniejsze dla bezrobotnych niż obecne.
Z uwagi na rozbieżności interpretacyjne wyżej wymienionych przepisów ustawy z 1991 roku Prokurator Generalny uważa, że oceny takiej musiałby dokonać Trybunał Konstytucyjny. Stwierdza przy tym, że rodzi się wątpliwość procesowa czy obecnie, skoro przepisy poprzednie nie obowiązują, Trybunał w ramach kontroli konstytucyjności zaskarżonych przepisów ustawy z 14 grudnia 1994 r. może dokonać powszechnie obowiązującej wykładni przepisów wcześniej obowiązujących w tej materii.
Zdaniem Prokuratora Generalnego z uwagi na skutki jakie nadal wywołują przepisy ustawy z 1991 roku możliwa jest ich wykładnia, ale wyłącznie w kontekście zaskarżonych przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z grudnia 1994 roku.
Prokurator Generalny zauważa, że zarówno w przepisach art. 20 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 2 dawnej ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, jak i w art. 23 ust. 1 pkt 2 lit.a obecnej ustawy, kryterium nabycia przez bezrobotnego uprawnień do zasiłku jest wykonywanie pracy lub innej działalności zarobkowej (dochodowej) w ostatnich 12 miesiącach przed zarejestrowaniem się przez co najmniej 180 dni. W tym zakresie wcześniejsze i obecne uregulowania są jednakowe.
Konstrukcja językowa tych przepisów, według oceny Prokuratora Generalnego, wskazuje natomiast, iż ich treść jest nieco inna. Jeśli bowiem pierwszy z nich, przy zastosowaniu wykładni językowej, mógł uzasadniać pogląd przyjęty przez Sąd Najwyższy w wyroku z 20 grudnia 1994 r., to drugi przepis w sposób wyraźny określa, iż wymiar czasu winien wynosić co najmniej połowę wymaganego czasu pracy.
Prokurator Generalny informuje, że Minister Pracy i Polityki Socjalnej, przedstawiając projekt omawianej ustawy na posiedzeniu Sejmu w przedmiotowej kwestii stwierdził, że znacznie zliberalizowano kryteria zatrudnienia przez “wprowadzenie generalnej zasady, że do czasu pracy, od którego zależy nabycie prawa i długość okresu pobierania zasiłku, zaliczane będą okresy zatrudnienia, działalności lub innej pracy zarobkowej, jeśli wynagrodzenie lub dochody stanowiące podstawę obliczania składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, będą wynosiły co najmniej połowę najniższego wynagrodzenia”, oraz że do okresu zatrudnienia będzie się zaliczało także okresy “odbywania służby wojskowej i urlopów wychowawczych oraz innych okresów, za które opłacana była składka na Fundusz Pracy”. Zapowiedź ta ma wyraz normatywny w dalszych przepisach art. 23 obowiązującej ustawy.
Tak więc, zdaniem Prokuratora Generalnego, w nowej regulacji omawianej materii występują jednocześnie elementy korzystniejsze i mniej korzystne.
Gdyby przyjąć, zauważa Prokurator Generalny, że w zakresie wymiaru czasu pracy dawniejsze przepisy dawały możliwość wykonywania pracy w wymiarze mniejszym niż 1/2 obowiązującego czasu pracy, to okoliczność, iż zaskarżona ustawa weszła w życie z datą wsteczną oraz bez odpowiedniego vacatio legis, naruszałaby zasady wynikające z art. 1 przepisów konstytucyjnych, w tej części w której zaskarżony przepis pogorszył warunki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dotyczyło to tylko tych osób, które uprawnienia te nabyły pod rządami dawnych przepisów, a realizują je pod rządami obecnej ustawy.
W ocenie Prokuratora Generalnego zaskarżone przepisy nie naruszają art. 68 przepisów konstytucyjnych. Możliwość pracy w różnym wymiarze czasowym nie budzi wątpliwości. Nie wyklucza to, w ocenie Prokuratora Generalnego, możliwości ustalenia w przepisie szczególnym, z określonych powodów, wprowadzenia wymogu legitymowania się ściśle określonym czasem pracy i wynagrodzeniem – dla nabycia prawa do określonych świadczeń.
Prokurator Generalny w piśmie z 21 czerwca 1996 r. ustosunkowując się do zmodyfikowanego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wyraził pogląd, że zaskarżone przepisy w obecnym stanie prawnym, a więc po uwzględnieniu korespondujących przepisów ustawy z 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, są zgodne ze wskazanymi przepisami konstytucyjnymi.
II
Na rozprawie 25 czerwca 1996 r. Wnioskodawca i Prokurator Generalny podtrzymali stanowiska zajęte na piśmie, zaś przedstawiciel Sejmu wniósł o orzeczenie zgodności zaskarżonych przepisów z konstytucją.
III
Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że przepis art. 23 ust. 1 pkt 2a w związku z art. 78 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest niezgodny z art. 1 i 68 przepisów konstytucyjnych w zakresie, w jakim pozbawił prawa do zasiłków bezrobotnych, dla których prawo to zostało poprzednio przewidziane w art. 20 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, oparty jest na założeniu, iż zaskarżony przepis bardziej rygorystycznie formułuje warunki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, niż poprzednio obowiązująca ustawa. Zwraca na to trafnie uwagę Prokurator Generalny w piśmie z 23 sierpnia 1995 roku.
Artykuł 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, która będzie określana jako ustawa z 1991 roku, nie przewidywał wymogu zatrudnienia co najmniej w połowie obowiązującego wymiaru czasu pracy albo osiągania wynagrodzenia co najmniej w wysokości połowy najniższego wynagrodzenia. Wymóg ten został natomiast wprowadzony w art. 23 ust. 1 pkt 2a ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która będzie określana jako ustawa z 1994 roku.
Gdyby przyjąć, że art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1991 roku samodzielnie określał warunek zatrudnienia wymagany dla nabycia prawa do zasiłku, to zarzut naruszenia zasady lex retro non agit i pominięcia w ustawie z 1994 roku vacatio legis byłby uzasadniony.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wymóg zatrudnienia wymagany dla nabycia prawa do zasiłku interpretowany był niejednolicie. W orzecznictwie NSA ukształtował się pogląd, że art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1991 roku nie reguluje wyczerpująco tego warunku. W wykładni tego przepisu uwzględniano korespondujący z nim art. 2 ust. 2 tejże ustawy stanowiący, że przepisy dotyczące bezrobotnych stosuje się również do osoby pozostającej w stosunku pracy w wymiarze nie wyższym niż połowa obowiązującego wymiaru czasu pracy, osiągającej w miesiącu wynagrodzenie nie przekraczające połowy najniższego wynagrodzenia. Wobec tego przyjmowano, że przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy uzupełnia przewidziany w art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy warunek zatrudnienia wymogiem, aby było ono świadczone w wymiarze co najmniej połowy obowiązującego wymiaru czasu pracy lub zapewniało co najmniej połowę najniższego wynagrodzenia.
Przyjmując ten kierunek wykładni warunku zatrudnienia w regulacji ustawy z 1991 roku należałoby zająć stanowisko, że ustawa z 1994 roku nie wprowadziła bardziej rygorystycznych rozwiązań prawnych w tym przedmiocie, a jedynie wyraziła dotychczas obowiązujący warunek zatrudnienia w sposób bardziej precyzyjny i jednoznaczny.
Trybunał Konstytucyjny przestrzegając w swym orzecznictwie zasadę lex retro non agit, uznaje zarzut niekonstytucyjności aktu prawnego, oparty na zarzucie naruszenia tej zasady wtedy, gdy zaskarżony przepis pogarsza sytuację prawną jego adresatów.
Opierając się na wykładni art. 20 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 1991 roku dokonanej przez NSA nie byłoby podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez zaskarżoną ustawę wymogu zachowania vacatio legis i działania ustawy z mocą wsteczną.
W końcowym jednak okresie obowiązywania ustawy z 1991 roku Sąd Najwyższy w wyroku z 20 grudnia 1994 r. (sygn. akt III ARN 68/94) zajął stanowisko, że do stażu zasiłkowego wymaganego przez przepis art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1991 roku wlicza się okres pozostawania w stosunku pracy także wtedy, gdy wynagrodzenie pracownika nie przekracza połowy najniższej płacy, a wymiar czasu pracy nie jest wyższy niż połowa obowiązującego czasu pracy.
Dla oceny konstytucyjności zaskarżonych przepisów ustawy z 1994 roku decydujące znaczenie ma to, czy za prawidłową zostanie uznana wykładnia art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1991 roku w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 1991 roku przyjęta w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy we wskazanym wyroku Sądu Najwyższego.
W rozpoznawanej sprawie zagadnieniem prejudycjalnym jest ustalenie statusu prawnego osób, które są zatrudnione w mniejszym niż połowa obowiązującego wymiaru czasu pracy i osiągają wynagrodzenie niższe niż połowa najniższego wynagrodzenia, w regulacji obydwu ustaw, a mianowicie ustawy z 20 listopada 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu oraz ustawy z 20 czerwca 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Obydwie ustawy uznają za bezrobotnego osobę nie zatrudnioną i nie wykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie z pewnymi zastrzeżeniami, które w sprawie nie mają znaczenia. Ustawa z 1991 roku przewidywała zaś, że przepisy dotyczące bezrobotnych stosuje się także do osoby pozostającej w stosunku pracy w wymiarze czasu pracy – z przyczyn dotyczących pracodawcy – nie wyższym niż połowa obowiązującego wymiaru czasu pracy, osiągającej wynagrodzenie nie przekraczające w miesiącu połowy najniższego wynagrodzenia. Tej regulacji nie powtórzyła ustawa z 1994 roku. Ustawa z 1991 roku nie wymieniała natomiast warunku zatrudnienia w wymiarze co najmniej połowy czasu pracy lub osiągania co najmniej połowy wynagrodzenia dla nabycia prawa do zasiłku.
Odmiennie ustawa z 1994 roku wprowadziła ten warunek dla nabycia prawa do zasiłku, a nie rozszerzyła pojęcia bezrobotnego o osoby zatrudnione w wymiarze nie wyższym od połowy czasu pracy, osiągające wynagrodzenie niższe od połowy najniższego wynagrodzenia.
Rozstrzygnąć należy przeto zagadnienie, czy pojęcia: osób zatrudnionych i bezrobotnych w regulacji tych ustaw nie wykluczają się, a więc czy można być równocześnie zatrudnionym i bezrobotnym w rozumieniu tych ustaw. Przyjmując wykluczanie się tych pojęć należałoby się opowiedzieć za łącznym wykładaniem przepisów prawnych definiujących bezrobotnych i zatrudnionych. Za takim kierunkiem wykładni tych przepisów przemawia to, że bezrobotni nabywają prawo do zasiłku z tytułu wcześniejszego zatrudnienia i że prawo do zasiłku przysługuje im dlatego, że nie są oni zatrudnieni. Ten kierunek wykładni przepisów porównywanych ustaw przemawia za stanowiskiem, iż sytuacja osób, które są zatrudnione w mniejszym wymiarze niż połowa obowiązującego czasu pracy i osiągają wynagrodzenie niższe, niż połowa najniższego wynagrodzenia, nie uległa zmianie. Do osób tych stosowano na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1991 roku przepisy dotyczące bezrobotnych. Wobec tego nie pozostawały one w stosunku pracy w rozumieniu art. 20 ust. 2 tej ustawy, mimo że przepis ten nie wyrażał warunku zatrudnienia co najmniej w połowie wymaganego czasu pracy lub osiągania co najmniej połowy najniższego wynagrodzenia.
Taki kierunek wykładni pojęć: osób zatrudnionych i bezrobotnych został też przyjęty w praktyce urzędów pracy i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmiennie jednak Sąd Najwyższy w wyroku z 20 grudnia 1994 r. (sygn. akt III ARN 68/94, OSN ZU nr 8/95, poz. 94) uwzględnił rewizję nadzwyczajną Rzecznika Praw Obywatelskich i uchylił wyrok NSA z 18 maja 1994 r. oddalający skargę na decyzję rejonowego urzędu pracy, wyrażając pogląd, że do stażu zasiłkowego wymaganego przez art. 20 ust. 1 ustawy z 1991 roku wlicza się okres pozostawania w stosunku pracy także wtedy, gdy wynagrodzenie pracownika nie przekracza połowy najniższej płacy, a wymiar czasu pracy nie jest wyższy niż połowa obowiązującego czasu pracy. Choć w uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na wątpliwość, czy miesiące za które pracownik otrzymał zasiłek dla bezrobotnych, pozostając równocześnie w stosunku pracy mogą być wliczone do stażu zasiłkowego, to ich nie rozpatrzył, ograniczając się do uwagi, iż ten przypadek w danej sprawie nie zachodzi. Wskazany wyrok mimo to wpłynął decydująco na ukształtowanie praktyki urzędów pracy, zaliczania do stażu zasiłkowego wszelkich okresów zatrudnienia bez względu na wymiar czasu pracy i wysokość osiąganego wynagrodzenia. Do stanowiska tego przychyliło się także Ministerstwo Pracy.
Mimo, że Ministerstwo Pracy przychyliło się do wskazanego stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, to jego trafność budzi wątpliwości. W regulacji ustawy z 1991 roku zasiłek przysługujący bezrobotnym był także świadczeniem okresowym, co przemawia za kierunkiem wykładni przepisów tej ustawy, uwzględniającym wykluczanie się, a nie krzyżowanie się pojęć “bezrobotnego” i “osoby zatrudnionej” w rozumieniu tej ustawy. W przeciwnym razie osoby zatrudnione w niższym wymiarze niż połowa obowiązującego czasu pracy i osiągające niższe wynagrodzenie niż połowa najniższego wynagrodzenia zachowywałyby bezterminowo prawo do zasiłku. Z dniem upływu okresu zasiłkowego, nabywałyby bowiem ponownie prawo do zasiłku, z tytułu równoległego zatrudnienia.
Wątpliwości budzi też trafność stanowiska wyrażonego we wskazanym wyroku SN, iż jeżeli w okresie zatrudnienia w wymiarze poniżej połowy obowiązującego czasu pracy i osiągania zarobków niższych niż połowa najniższego wynagrodzenia, pracownik nie pobierał zasiłku, to okres ten stanowi podstawę nabycia do niego prawa. Art. 2 ust. 2 tej ustawy nie uzależniał bowiem uznania takiej osoby za bezrobotną od tego, czy pobierała czy nie pobierała zasiłku. Wobec tego należało ją uznawać w obydwu przypadkach za bezrobotną, a nie zatrudnioną w rozumieniu wskazanych przepisów ustawy. Warunkiem nabycia prawa do zasiłku jest posiadanie statusu bezrobotnego. Nie można go więc nabyć wskutek przyznania zasiłku.
Jakkolwiek przepisy ustawy z 1994 roku nie nakazują wprost stosowania przepisów o bezrobotnych do osób zatrudnionych w wymiarze mniejszym niż połowa obowiązującego czasu pracy i osiągających wynagrodzenie lub dochód w wysokości niższej od połowy najniższego wynagrodzenia, to art. 26 tej ustawy przewiduje, że status bezrobotnego oraz prawo do zasiłku zachowuje bezrobotny, który po upływie co najmniej 30 dni od dnia zarejestrowania w rejonowym urzędzie pracy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową i uzyskuje dochód w wysokości niższej od połowy najniższego wynagrodzenia.
W określonym tym przepisem zakresie, status bezrobotnego przysługuje więc także osobie zatrudnionej i osiągającej wynagrodzenie lub dochód w określonych granicach. Wskazuje to, że także w nowej regulacji prawnej status bezrobotnego i osoby zatrudnionej traktowane są jako wykluczające się. W tej nowej regulacji prawnej status bezrobotnego i osoby zatrudnionej nie jest jednak konsekwentnie zsynchronizowany. Dopiero bowiem od trzydziestego dnia po zarejestrowaniu, podjęcie takiego zatrudnienia nie powoduje utraty statusu bezrobotnego. Osoba więc zatrudniona w wymiarze niższym niż połowa obowiązującego czasu pracy i osiągająca wynagrodzenie lub dochód niższy niż połowa najniższego wynagrodzenia nie może być zarejestrowana jako bezrobotna. Nie jest więc ona traktowana jako bezrobotna, ani zatrudniona w rozumieniu tej ustawy. Aby uzyskać status bezrobotnego osoba ta musi przerwać wskazane zatrudnienie, a dla zachowania statusu bezrobotnego, nie podejmować tego zatrudnienia przez co najmniej 30 dni od dnia zarejestrowania.
Ratio legis tego rozwiązania prawnego jest wątpliwe. Kreuje ono bowiem kategorie osób nie zatrudnionych i nie będących równocześnie bezrobotnymi w rozumieniu tej ustawy. Ustawa ta nie przewiduje jednak także sytuacji, w której ta sama osoba może w jej rozumieniu być równocześnie zatrudnioną i bezrobotną.
Ustawa z 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zaliczyła w art. 6 do okresu, od którego zależy nabycie prawa i długość okresu pobierania zasiłku, okres zatrudnienia od 1 lipca do 31 grudnia 1994 r. w wymiarze niższym niż połowa wymiaru czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, jeżeli w okresie tego zatrudnienia nie był pobierany zasiłek, obejmując ochroną prawną osoby, które korzystały przed wejściem w życie ustawy z 1994 roku z ukształtowanego wskazanym orzeczeniem Sądu Najwyższego kierunku wykładni art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1991 roku.
Ukształtowanie korzystniejszej praktyki przyznawania prawa do zasiłku, niż to było uzasadnione regulacją art. 19 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1991 roku, nie stanowi podstawy uznania za niekonstytucyjny przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1994 roku, mimo że przepis ten bez zastosowania vacatio legis, a nawet z kilkudniowym działaniem wstecz, w sposób jednoznaczny, uregulował warunki nabycia prawa do zasiłku, kładąc kres ukształtowanemu w praktyce kierunkowi wykładni przepisów ustawy z 1991 roku, nie znajdującego uzasadnienia w wykładni systemowej tej ustawy.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.