W 12/95
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
POSTANOWIENIE
z dnia 26 marca 1996 r.
Sygn. akt W. 12/95
w sprawie odmowy ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 4 ust 1 pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zmianami) oraz art. 7 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zmianami)
Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie:
Andrzej Zoll – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Tomasz Dybowski
Lech Garlicki
Stefan J. Jaworski
Krzysztof Kolasiński
Wojciech Łączkowski
Ferdynand Rymarz
Jadwiga Skórzewska-Łosiak
Wojciech Sokolewicz – sprawozdawca
Błażej Wierzbowski
po rozpoznaniu na posiedzeniach w dniach 12 oraz 26 marca 1996 r. w trybie art. 13 ust 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213; z 1994 r. Nr 122, poz. 593; z 1995 r. Nr 13, poz. 59) wniosków Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zmianami) przez wyjaśnienie:
– czy użyte w powołanym przepisie określenie “utrzymanie drogi”oznacza, oprócz określonych tam działań, także obowiązek ponoszenia kosztów oświetlenia ulic i placów publicznych, w szczególności odcinków dróg wojewódzkich i krajowych przebiegających w granicach miejscowości oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 74) poprzez wyjaśnienie, czy powołana norma prawna jest źródłem obowiązku gminy w zakresie ponoszenia kosztów oświetlenia ulic i placów publicznych, a jeżeli jest, to czy także w stosunku do odcinków dróg wojewódzkich i krajowych przebiegających w granicach miejscowości
postanowił:
1) odmówić ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni,
2) na podstawie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470 ze zmianami) zasygnalizować Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej lukę wprawie, polegającą na braku ustawowej regulacji określającej w sposób generalny podmiot zobowiązany do ponoszenia kosztów oświetlania ulic i placów publicznych, w szczególności odcinków dróg wojewódzkich i krajowych przebiegających w granicach miast oraz miejscowości posiadających oświetlenie uliczne.
Uzasadnienie:
I
1. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego z inicjatywy Przewodniczącego Krajowego Sejmiku Samorządowego skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zmianami) oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 74), a w szczególności o określenie:
– czy obowiązek ponoszenia kosztów oświetlenia ulic i placów publicznych, a w szczególności odcinków dróg wojewódzkich i krajowych przebiegających w granicach miast oraz miejscowości mających oświetlenie uliczne, obciąża zarządy dróg, jako mieszczący się w zakresie powinności wykonywania robót “... innych, zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu” (art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych),
– czy też powyższy obowiązek obciąża gminę, jako mieszczący się w zakresie obowiązku zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnoty (art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym)?
Uzasadniając konieczność rozstrzygnięcia tych kwestii przez Trybunał Konstytucyjny, wnioskodawca stwierdza, że obowiązujące przepisy nie określają podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów oświetlenia odcinków dróg wojewódzkich i krajowych przebiegających w granicach miast i miejscowości mających oświetlenie uliczne.
Zauważa przy tym, że poprzednio kwestię te rozstrzygały przepisy § 6 uchwały nr 655 Prezydium Rządu z dnia 16 października 1956 r. w sprawie oświetlenia ulicznego w miastach i osiedlach (MP nr 90, poz. 1019), nakładające obowiązek ponoszenia kosztów oświetlenia na prezydia miejskich i osiedlowych rad narodowych. Jednakże z chwilą wejścia w życie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym uchwała ta, jako tzw. uchwała samoistna, nie może mieć zastosowania do gmin, gdyż normy w niej zawarte nie mają charakteru powszechnie obowiązującego.
Wnioskodawca wywodzi dalej, że w przepisach ustaw: o drogach publicznych, o samorządzie terytorialnym oraz o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, tzw. kompetencyjnej (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zmianami), brak jednoznacznych rozstrzygnięć tego problemu. W art. 1 pkt 28 lit.d powołanej ustawy kompetencyjnej określone zostały, jako zadania własne gminy, działania obciążające organy samorządu w odniesieniu do dróg miejskich i gminnych, jednakże nie uregulowano tej kwestii w odniesieniu do odcinków dróg wojewódzkich lub krajowych przebiegających przez miasta i miejscowości.
Wnioskodawca z jednej strony wyraża pogląd, że oświetlenie ulic jest działaniem mieszczącym się w zakresie pojęcia “utrzymanie drogi”, a konkretnie w podejmowaniu czynności “...zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu” (art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych), z drugiej strony podnosi, że z przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym wynika, iż do kompetencji gmin należą wszelkie sprawy o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6). Wskazuje także na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33 ze zmianami), z treści których (§ 10 ust. 1 i 4) wręcz wynika, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń elektroenergetycznych nie jest działaniem związanym z funkcjonowaniem drogi. W rezultacie tych wywodów konkluduje, iż ten niejednoznaczny stan prawny powoduje powstanie szeregu problemów i kontrowersji, zwłaszcza między zakładami energetycznymi a gminami. W praktyce gminy są zmuszane przez zakłady energetyczne do zawierania umów, pod groźbą zaniechania oświetlania ulic.
Pierwszy Prezes SN podaje – jako dodatkowe uzasadnienie wniosku – fakt odrzucenia przez Sejm poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych. Projekt ów przewidywał rozszerzenie definicji ustawowej “utrzymanie drogi” poprzez objęcie nią także oświetlenia.
2. Również Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego – z inicjatywy Sejmiku Samorządowego Województwa Olsztyńskiego popartej przez Prezydium Sejmiku Samorządowego Województwa Tarnowskiego – wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Uzasadnienie wniosku jest w części zbliżone do omówionego wyżej wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego.
W motywach swego uzasadnienia Prezes NSA przytacza ponadto dwa, różne w treści, stanowiska Szefa Urzędu Rady Ministrów; jedno z 16 września 1994 r. (BAP/II/16-1/70/94/DŻ) konstatujące istnienie luki prawnej w zakresie podstaw do określenia na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów oświetlenia ulic, placów i dróg publicznych, drugie z 17 lutego 1994 r. (BAP/III/16-1 (41)/94/DŻ) stwierdzające, że obowiązek oświetlenia dróg krajowych i wojewódzkich na terenie miast spoczywa na gminach.
Prezes NSA wyraża pogląd, że powoływane w jego wniosku przepisy ustawowe nie mogą stanowić samoistnej podstawy generalnego zobowiązania któregokolwiek z wymienionych wyżej podmiotów, zarówno do budowy urządzeń oświetleniowych, jak i ponoszenia kosztów związanych z eksploatacją tych urządzeń – bez uwzględnienia szczegółowych uregulowań prawnych i warunków technicznych związanych z określoną inwestycją.
Wnioskodawca podkreśla, że przedstawiony problem dotyczy stosowania nie tylko pojedynczego przepisu, ale przede wszystkim funkcjonowania całego systemu prawnego, co w jego ocenie dodatkowo uzasadnia wystąpienie z przedłożonym wnioskiem.
3. Prokurator Generalny odnosząc sie do treści obu wniosków – wniósł o wydanie postanowienia odmawiającego ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów ustaw wskazanych we wnioskach.
W swoim stanowisku Prokurator Generalny odniósł się do art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 16, poz. 60 ze zmianami), zgodnie z którym “użyte w ustawie określenie “utrzymanie drogi” oznacza wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej”. Prokurator Generalny zwraca uwagę na charakter przepisu art. 4 ust. 1 (w tym pkt. 10) ustawy o drogach publicznych, który jako zbiór definicji legalnych, tzw. słowniczek, nie jest sam w sobie przepisem ustanawiającym prawa i obowiązki jakiegokolwiek podmiotu.
Prokurator Generalny zauważył, że art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stanowi, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania własne obejmują w szczególności sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną.
Stwierdza on dalej, że w określeniu “utrzymanie drogi”, jakim posługuje się ustawa o drogach publicznych, nie mieści się obowiązek ponoszenia kosztów oświetlenia ulic i placów publicznych, a w szczególności odcinków dróg wojewódzkich i krajowych przebiegających w granicach miejscowości. Urządzenia oświetleniowe nie stanowią bowiem części składowej drogi przez sam fakt, że mogą być umieszczone w pasie drogowym. Nie można więc, jego zdaniem, uznać oświetlenia jako elementu utrzymania drogi i w konsekwencji kosztami oświetlenia obarczyć zarząd drogi. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym ustalający generalną formułę zadań własnych gminy, także podstawy takiej nie stanowi. Określony ustawowo zakres działania gminy nie oznacza bowiem, że wszystkie wymienione w nim sprawy należą do wyłącznej właściwości gminy, i że tylko jej organy są zobowiązane do ich prowadzenia. Mimo lokalnego charakteru, wiele spraw należy jednocześnie do właściwości samorządu i administracji rządowej. O tym, co konkretnie obciąża administrację rządową, a co samorządową, rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Ustawodawca nie formułuje w ustawie samorządowej katalogu zadań obligatoryjnych lecz odsyła w tym zakresie do prawa materialnego. Zgodnie z ust. 2 art. 7 tej ustawy “obowiązkowy charakter zadań własnych określają ustawy”. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Prokuratora Generalnego, “nie mamy do czynienia z przepisami ustawy budzącymi wątpliwości i wymagającymi interpretacji Trybunału Konstytucyjnego, lecz z brakiem przepisów rangi ustawowej nakładających obowiązek ponoszenia kosztów oświetlenia odcinków dróg wojewódzkich i krajowych”.
W konkluzji Prokurator Generalny stwierdza, że rozstrzygnięcie tej kwestii wykracza poza granice wykładni Trybunału Konstytucyjnego; może tylko nastąpić w drodze ustawodawczej.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Główną przesłankę omówionych wyżej wniosków Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiło dążenie do wyznaczenia na podstawie obowiązujących przepisów ustawowych podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów oświetlenia odcinków dróg wojewódzkich i krajowych przebiegających w granicach miejscowości poprzez ulice i place publiczne.
Wykładnia wymienionego we wnioskach przepisu ustawy o drogach publicznych (dalej: ustawa o drogach) miałaby – wedle intencji Wnioskodawców – prowadzić do przypisania tego obowiązku (albo zwolnienia od niego) właściwemu organowi administracji rządowej (zarządowi drogi), podczas gdy wykładnia odpowiedniego przepisu ustawy o samorządzie terytorialnym (dalej: ustawa samorządowa) miałaby prowadzić do stwierdzenia obowiązku (albo jego braku) po stronie właściwej gminy.
Wystąpienie z wnioskiem o dokonanie powszechnie obowiązującej wykładni wskazanych przepisów ustawowych zdaje się zakładać, iż zdaniem Wnioskodawcy przepisy te stanowią wystarczające tworzywo dla zbudowania z ich treści normy prawnej (ustawowej) określającej zobowiązany podmiot. Założenie to jest jednak przynajmniej podważone w uzasadnieniach obu wniosków.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego twierdzi, że obowiązujące przepisy nie określają podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów oświetlenia odcinków dróg wojewódzkich i krajowych przebiegających w granicach miast i miejscowości mających oświetlenie publiczne. Prezes NSA – jeszcze dobitniej – stwierdza, że powoływane w jego wniosku przepisy ustawowe nie mogą stanowić samoistnej podstawy dla generalnego zobowiązania któregokolwiek z wymienionych wyżej podmiotów, tj. zarządu dróg lub gminy, zarówno dotyczącego budowy urządzeń oświetleniowych jak i ponoszenia kosztów związanych z tymi urządzeniami.
Obaj Wnioskodawcy zatem pośrednio potwierdzają, że istota problemu polega nie tyle na braku wyrazistości przepisów ustawowych, lecz na zaistnieniu faktycznej luki i to nie w ustawie (jednej), lecz w systemie prawnym, którą to lukę miałby w drodze powszechnie obowiązującej wykładni dwóch ustaw wypełnić Trybunał Konstytucyjny.
Art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach – będący częścią tzw. słowniczka, tłumaczącego wyrażenia, jakimi posługuje się ustawodawca w danej ustawie – wyjaśnia wyrażenie “utrzymanie drogi”, na którego treść może się składać: wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Konsekwencją objęcia zakresem “utrzymania drogi” także jej oświetlenia byłoby – w związku z innymi przepisami tej samej ustawy – przypisanie obowiązku ponoszenia kosztów oświetlenia organowi administracji rządowej (zarządowi drogi).
Art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy samorządowej stanowi, że do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy zaopatrzenia w energię elektryczną (służące tym samym zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty). Przepis powyższy należy, zdaniem Wnioskodawców, interpretować w związku z art. 6 tej samej ustawy, który ustala zasadę domniemania kompetencji gminy w sformułowaniu ust. 1: “do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów".
Powstaje przede wszystkim pytanie, czy na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych lub art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym można – co zakładają implicite Wnioskodawcy – wskazać podmiot, na którym ciąży obowiązek ponoszenia kosztów oświetlenia ulic i placów publicznych, a w szczególności odcinków dróg wojewódzkich i krajowych przebiegających w granicach miast.
III
Odpowiedź na wskazane wyżej pytanie musi być poprzedzona rozważeniem kwestii natury ogólnej, dotyczącej kompetencji TK do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. W sytuacji, gdy żaden z uczestników postępowania nie jest w stanie zaproponować reguł wykładni, na podstawie których można by wskazać podmiot zobowiązany, powstaje pytanie, czy nie chodzi tu o wypełnienie luki w prawie poprzez ustalenie wykładni o charakterze jawnie prawotwórczym oraz czy taka wykładniaTrybunału jest dopuszczalna.
Aby rozstrzygnąć ten problem na tle ustaw wskazanych we wnioskach należało najpierw rozważyć, jako zagadnienie wstępne, dopuszczalność odmowy ustalenia wykładni o której ustalenie wnosi uprawniony podmiot. Kwestia ta wymaga analizy również ze względu na wątpliwości wyrażone w tym względzie przez część doktryny prawa (zob. np. K. Gołyński, E. Podgórska, Glosa do uchwały TK, W. 10/91, PiP 1993, z. 12, s. 121 i n.).
Na płaszczyźnie dogmatycznej kwestia dopuszczalności odmowy udzielenia wykładni zależy głównie od interpretacji art. 33a ust. 1 w zwiazku z art. 62 przepisów konstytucyjnych i art. 1 Małej Konstytucji.
Punktem wyjścia przy interpretowaniu powyższych przepisów musi być pytanie, czy zwrot z art. 33a ust. 1 “ustala powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw” jest jednoznaczny, czy też budzi wątpliwości. Sformułowanie to samo w sobie nie nastręcza większych trudności wykładniczych i można by wyinterpretować z niego nawet nakaz ustalania przez Trybunał Konstytucyjny wykładni. Obowiązek ten uruchomiony przez czynność konwencjonalną polegającą na złożeniu wniosku wynikałby wprost z konstytucji, a jego wypełnienie lub nie wypełnienie nie zależałoby od woli Trybunału Konstytucyjnego. Taka interpretacja, w świetle art. 62 przepisów konstytucyjnych i art. 1 Małej Konstytucji rodzi jednak watpliwości. Z zestawienia art. 33a ust. 1 i art. 62 wynika, iż mamy do czynienia z dwiema różnymi dyrektywami, z których jedna wyraża związanie sędziów tylko ustawą, a druga stanowi, iż wszystkie organy państwa, w tym również sądy, są związane wykładnią Trybunału. O pierwszeństwie reguły z art. 33a decyduje przede wszystkim skutek przyjętej interpretacji. Niezwiązanie sędziów wykładnią, zwłaszcza w sytuacji obowiązywania powszechnego prawa do sądu, spowodowałoby, iż wykładnia Trybunału Konstytucyjnego straciłaby walor powszechnego obowiązywania. Prowadziłoby to do interpretacji oczywiście sprzecznej z intencją ustrojodawcy, który określa wprost dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny wykładnię, jako powszechnie obowiązującą. Zachowanie charakteru powszechnego obowiązywania implikuje konieczność związania sędziów wykładnią ustaloną przez Trybunał.
Z art. 33a wynika zasada ustalania przez Trybunał Konstytucyjny powszechnie obowiązującej wykładni, która ma pierwszeństwo przed zasadą podległości sędziów tylko ustawom (art. 62), a tym samym ogranicza tę drugą zasadę, przy czym im pełniej będzie się realizować zasadę z art. 33a, tym większym ograniczeniom będzie podlegać zasada z art. 62 przepisów konstytucyjnych. Z owej zależności wynika, iż ograniczenia powinny być stosowane tylko w takim zakresie, by nie dopuszczać do nieuzasadnionego zawężenia zasady z art. 62. Podstawowe racje, dla których ustala się powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw, to usunięcie rozbieżności występujących przy stosowaniu prawa lub też ustalenie treści normy w sytuacji, gdy istnieje spór dotyczący zastosowania określonych reguł wykładni. Jeżeli jednak reguły interpretacyjnej nie da się wskazać, a wniosek o wykładnię zmierza de facto do uzyskania rozstrzygnięcia prawotwórczego, to niemożność odmówienia udzielenia wykładni oznaczałaby wydanie uchwały naruszającej art. 62 przepisów konstytucyjnych.
Interpretację powyższą wzmacnia odwołanie do art. 1 Małej Konstytucji w zwiazku z art. 56 ust. 1 przepisów konstytucyjnych, z których wynika, iż do kompetencji sądów należy wymierzanie sprawiedliwości, co polega na stosowaniu prawa w konkretnych przypadkach. Przesłanką zastosowania przepisu prawnego jest dokonanie jego wykładni, z natury rzeczy mającej charakter operacyjny. Wykładnia generalno-abstrakcyjna może przeto prowadzić do zawężenia pola wykładni operatywnej dokonywanej w konkretnych sprawach.
Ponieważ – jak wykazano wyżej – wykładnia językowa art. 33a nie prowadzi jednak do sformułowania jednoznacznej normy prawnej, określającej sposób postępowania przed Trybunałem, należy posłużyć się także argumentacją o charakterze funkcjonalnym. Punktem wyjścia dla wykładni funkcjonalnej jest stwierdzenie, iż obowiązek ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni nie może prowadzić do sytuacji, które nie mieszczą się w ratio legis art. 13 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i byłyby nie do pogodzenia z założeniem racjonalności prawodawcy. Z sytuacjami takimi mielibyśmy do czynienia, gdyby:
– celem wniosku było uzyskanie uchwały o charakterze prawotwórczym, a ustalanie wykładni przez Trybunał Konstytucyjny (niezależnie od jej treści) zawsze w praktyce prowadziło do rozstrzygnięcia prawotwórczego;
– rzeczywistym celem wniosku nie było rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych, lecz np. przeniesienie odpowiedzialności za podjęcie decyzji na Trybunał Konstytucyjny lub stworzenie innej jeszcze sytuacji nie związanej z charakterem powszechnie obowiązującej wykładni; w takich przypadkach wniosek o dokonanie wykładni może dotyczyć przepisów, których treść jest oczywista i nie budzi wątpliwości; wówczas ustalanie ich powszechnej wykładni podważa sens tej instytucji, nie mamy bowiem wtedy do czynienia z aktem wykładni w znaczeniu, jakie temu aktowi nadaje się w prawoznawstwie;
– wykładnia Trybunału Konstytucyjnego miała zmierzać do ustalenia (poprzez zawężenie) treści klauzuli generalnej, co przekreślałoby intencje ustawodawcy, który świadomie wprowadza takie klauzule jako zwroty niedookreślone i chce aby treść doprecyzowana była dopiero na gruncie konkretnych przypadków, w drodze wykładni operacyjnej organów orzekających.
Wskazane argumenty przemawiają za przyjęciem takiej interpretacji art. 33a przepisów konstytucyjnych, w myśl której Trybunał Konstytucyjny może odmówić ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni. Wszystkie przedstawione argumenty mają zastosowanie nie tylko na płaszczyźnie konstytucyjnej ale i ustawowej oraz przesądzają o odpowiednim rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Odmowa ustalenia wykładni nie może jednak mieć charakteru dowolnego, lecz musi być oparta na argumentach wynikających z celu, jaki prawodawca przypisuje instytucji powszechnie obowiązującej wykładni ustaw oraz argumentach wynikających z innych przepisów konstytucyjnych, które w toku dokonywania wykładni Trybunał Konstytucyjny powinien uwzględnić.
Po stwierdzeniu braku wątpliwości w sprawie rozumienia danego przepisu (np. w sprawach W. 3/90, W. 6/95), Trybunał dotychczas parokrotnie odstępował od ustalenia wykładni przepisu, stosując klasyczną paremię clara non sunt interpretanda.
W celu ustalenia okoliczności, w których Trybunał odmówi (może odmówić) ustalenia wykładni pomocne jest ustalenie charakteru powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Najogólniej mówiąc istotą omawianej wykładni, jak się najczęściej uznaje, jest zawsze ustalenie (wyjaśnienie) znaczenia określonego przepisu prawnego, nasuwającego z różnych względów wątpliwości w sferze stosowania prawa. Wykładnia ani nic nie dodaje, ani nic nie ujmuje z treści przepisu, a jedynie wyjaśnia jego treść i znaczenie. Celem wykładni nie jest tworzenie nowych norm prawa czy ich modyfikacja, lecz ustalenie treści norm wysłowionych w analizowanych przepisach (zob. W. 9/94). Z charakteru wykładni wynika zatem, że nie może ona zmierzać do modyfikacji, czy tworzenia nowych norm prawa.
Pojawiło się natomiast zagadnienie trybu postępowania Trybunału, jeżeli we wniosku o wykładnię zawarta jest propozycja dotycząca takiej treści oczekiwanej przez Wnioskodawcę wykładni, która nadaje wykładni charakter prawotwórczy. Wydana wówczas przez Trybunał uchwała nie tyle ustalałaby treść wykładanej ustawy, co zmieniała (uzupełniała) treść przepisów ustawy.
Trybunał nie może w takiej sytuacji ustalić wykładni zgodnej z propozycją Wnioskodawcy dotyczącej treści oczekiwanej przez niego wykładni. Ustalenie bowiem takiej wykładni nie odpowiadałoby określonej konstytucyjnie kompetencji w brzmieniu: Trybunał “... ustala powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw”. Ustalenie tworzącej (modyfikującej) prawo wykładni, oznaczałoby faktycznie przypisanie sobie przez Trybunał nowej kompetencji. Takie rozszerzenie kompetencji, także w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, jest niedopuszczalne.
Ustanowienie takiej wykładni oznaczałoby naruszenie art. 33a przepisów konstytucyjnych, jak i konstytucyjnych zasad podziału władzy, demokratycznego państwa prawnego oraz legalności (por. J. Nowacki, Rządy prawa. Dwa problemy, Katowice 1995, s. 130 i n.).
IV
Art.4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach definiuje pojęcie utrzymanie drogi, a od sposobu rozumienia tego pojęcia zależy ewentualna możliwość obciążenia wskazanym obowiązkiem zarządu drogi. Definicja ustawowa została skonstruowana w ten sposób, iż ustawodawca wylicza przykładowo czynności mieszczące się w pojęciu “utrzymanie drogi”, a następnie wprowadza klauzulę dopełniającą czynności “innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu”. Czynności wymienione we wskazanym przepisie odnoszą się bezpośrednio do drogi w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z zestawienia wskazanych czynności wynika, iż “utrzymanie drogi” polega przede wszystkim na czynnościach wykonywanych w stosunku do wydzielonego pasa terenu przeznaczonego do ruchu, obiektów inżynierskich, urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Należy przyjąć, iż chodzi o obiekty i urządzenia związane z drogą publiczną. Na gruncie językowych reguł wykładni nie da się jednoznacznie rozstrzygnąć, czy w skład tych urządzeń wchodzą również urządzenia do oświetlenia ulic. Intuicja językowa prowadzi raczej do wniosku przeciwnego, tym bardziej, iż oświetlenia ulic dokonuje się nie tylko w celu utrzymania drogi publicznej, ale również w celu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli. Wskazanych wątpliwości językowych nie da się rozstrzygnąć na gruncie wykładni funkcjonalnej. Pozostałe przepisy ustawy nie dają bowiem podstaw do sformułowania jakiejś ogólnej dyrektywy celowościowej, z punktu widzenia której można by zaakceptować bądź wykluczyć nałożenie obowiązku w tym zakresie na zarządy dróg. Oznacza to również, iż obowiązku takiego nie można domniemywać.
Podobne wnioski nasuwają się w związku z brzmieniem cytowanej klauzuli dopełniającej. Na rodzaj czynności, jakie są w niej wymienione wskazuje ostatnie zdanie przepisu: “w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej”. Chodzi tu zatem o działania związane bezpośrednio z drogą publiczną, a nie jej otoczeniem. I w tym przypadku mogą powstawać wątpliwości związane ze zwrotem “zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa”. Również w tym przypadku wątpliwości językowych nie da się usunąć w oparciu o wykładnię funkcjonalną, brak bowiem ku temu dostatecznych podstaw ustawowych.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego, iż sam fakt umieszczania urządzeń oświetleniowych w pasie drogi nie świadczy o tym, iż są one jej częścią składową. Np. urządzenia telekomunikacyjne znajdujące się w pasie drogi z pewnością nie stanowią jej części składowych.
Dochodzi się zatem do konkluzji, iż art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach nie stwarza podstaw do zaliczenia oświetlenia ulic w skład czynności stanowiących utrzymanie dróg. Wskazany zakres regulacji oznacza, iż na gruncie ustawy o drogach publicznych nie można wskazać podmiotu, na którym ciążyłby obowiązek oświetlania dróg.
Podstawą do nałożenia obowiązku nie jest również art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wprawdzie w art. 7 ust. 1 pkt 3 mówi się o zaopatrzeniu w energię elektryczną jako o zadaniu własnym gminy, nie można jednak z tego wyciągać wniosku w kwestii występowania wspomnianego obowiązku. Po pierwsze, ustawa nie precyzuje jakie czynności z zakresu zaopatrzenia w energię elektryczną wchodzą tu w grę, a sformułowanie z art. 7 ust. 1 pkt 3 wskazuje jedynie na ogólny kierunek działań samorządu w tym zakresie. Po drugie, nawet gdyby domniemywać, iż oświetlenie ulic jest czynnością wchodzącą w zakres zadania zaopatrywania w energię elektryczną, to powinno się ono odnosić tylko do mieszkańców gminy, co w obecnym stanie prawnym jest z góry wykluczone – z oświetlenia korzystają wszyscy użytkownicy dróg, nie tylko mieszkańcy. Nie można przyjąć, iż zadanie własne gminy polega m.in. na zaspokajaniu potrzeb podmiotów pochodzących spoza wspólnoty samorządowej. Po trzecie, w myśl art. 7 ust. 2 ustawy samorządowej jeżeli zadanie takie miałoby być obowiązkiem gminy, to obowiązek ten powinien być stwierdzony jednoznacznie w drodze ustawy. Nie można też odwołać się do ustalonego w art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym domniemania kompetencji na rzecz gmin. Oświetlenie dróg i placów publicznych, w szczególności odcinków dróg wojewódzkich i krajowych przebiegających w granicach miejscowości służy nie tylko członkom wspólnoty lokalnej ale też innym użytkownikom dróg. Z tego wynika, iż zadnie to wykracza poza sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, o których mowa w powołanym przepisie ustawy.
Brak przepisów ustawowych, na podstawie których można byłoby sformułować normę prawną ustalającą obowiązek oświetlenia ulic w zakresie podnoszonym we wniosku oraz adresata tego obowiązku, potwierdza również brzmienie ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej, zwanej potocznie kompetencyjną (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zmianami). Ustawa ta nie wskazuje podmiotu, na którym spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów oświetlenia odcinków dróg przebiegających przez miasta, będących drogami wojewódzkimi lub krajowymi.
Wszystkie trzy ustawy: o drogach, samorzadowa i kompetencyjna były w ostatnich latach wielokrotnie nowelizowane, jednak żadna zmiana nie prowadziła do wypełnienia luki o jakiej mowa w niniejszym uzasadnieniu. Projekt ustawy o zmianie ustawy o drogach nakładającej stosowny obowiązek na zarządy dróg (druk nr 246 z 21 stycznia 1994 r.) został, po rozpatrzeniu przez komisje: Handlu i Usług, Samorządu Terytorialnego oraz Ustawodawczą na wniosek mniejszości 19 sierpnia 1994 r. przez Sejm, odrzucony (Sprawozdanie stenograficzne z 26 posiedzenia Sejmu, s. 93). Próba wypełnienia luki prawnej w trybie ustawodawczym dowodzi, iż ustawodawca posiada świadomość, że jest to właściwa droga rozwiązania zaistniałego problemu.
W konkluzji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż zarównoustawy o samorządzie jak i przepisy innych ustaw nie ustanawiają wyraźniej podstawy do nałożenia na gminy obowiązku oświetlania odcinków ulic i placów publicznych stanowiących odcinki dróg wojewódzkich i krajowych.
Podstawy takiej nie może również stanowić w obecnym stanie prawnym § 6 uchwały nr 655 Prezydium Rządu z dnia 6 października 1956 r. (MP Nr 90, poz. 1019), nakładający obowiązek ponoszenia kosztów oświetlenia na prezydia miejskich i osiedlowych rad narodowych, m.in. dlatego, że będąc aktem “samoistnym” a nie wykonawczym, a tym samym nie mając charakteru powszechnie obowiązującego, uchwała ta nie może nakładać obowiązków na samoistne podmioty prawne, jakimi są obecnie gminy.
W oparciu o wskazane wyżej przepisy ustawowe nie można więc sformułować nakazu ponoszenia kosztów oświetlenia odcinków dróg krajowych i wojewódzkich w granicach miasta, a tym samym nie można wskazać adresata takiego obowiązku. Trybunał nie jest władny okreslić w drodze uchwały podmiotu zobowiązanego do realizacji wymienionego wyżej zadania. Ewentualne wskazanie takiego podmiotu nie byłoby bowiem oparte na jakiejkolwiek regule wykładni, a więc miałoby oczywiście charakter prawotwórczy.
Skoro jedynie możliwym rezultatem ustaleń Trybunału Konstytucyjnego byłby brak ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni lub rozstrzygnięcie prawotwórcze, należało odmówić ustalenia wykładni. Zgodnie bowiem z art. 33a przepisów konstytucyjnych i art. 13 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym Trybunał “ustala powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw”, co nie może prowadzić do wydania uchwały o charakterze prawotwórczym, ani też wydania uchwały, w której Trybunał Konstytucyjny stwierdzi jedynie, iż kwestia podnoszona przez Wnioskodawcę nie jest prawnie regulowana. Niemożność wydania uchwały ustalającej powszechnie obowiązującą wykładnię ustawy o charakterze klaryfikacyjnym a nie prawotwórczym oznacza, iż Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym powinien odmówić ustalenia takiej wykładni.
Natomiast stwierdzenie luki w systemie prawnym – powinno być na podstawie art. 6 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przedstawione w trybie sygnalizacyjnym Sejmowi RP – zgodnie z dotychczasową praktyką Trybunału Konstytucyjnego (zob. W.13/9, OTK w 1992 r., cz. II, poz. 37).
V
Trybunał Konstytucyjny wydając w niniejszej sprawie postanowienie o odmowie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów ustawowych kierował się także treścią swojej uchwały z 7 marca 1995 r. w sprawie W. 9/94 (OTK w 1995 r., cz. I, poz. 20), iż wykładnia tego rodzaju “określa wiążące rozumienie poddanego wykładni przepisu od dnia jego wejścia w życie przez cały czas jego obowiązywania”, które to ustalenie pozostaje w pełnej spójności z wyrażonym w uzasadnieniu powołanej uchwały twierdzeniu, że “wykładnia ustalana przez Trybunał Konstytucyjny nie jest i nie może być tworzeniem norm prawnych, lecz jest ustalaniem właściwego rozumienia treści norm prawnych wyrażonych w przepisach ustawowych”. W wypadku dopuszczenia prawotwórczego charakteru wykładni ustalenie powołanej wyżej uchwały, że wykładnia obowiązuje od dnia wejścia w życie poddanego wykładni przepisu, naruszałoby zakaz nadawania prawu mocy retroaktywnej.
Ustalając powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw Trybunał Konstytucyjny nie może uzupełniać ustawy, ponieważ byłoby to wkroczeniem w domenę władzy ustawodawczej, powierzonej przez art. 1 Małej Konstytucji parlamentowi, a tym samym naruszeniem wynikającej z przepisów tego artykułu konstytucyjnej zasady podziału (rozdzielenia) władz. Żaden przepis konstytucyjny nie upoważnia Trybunału Konstytucyjnego do samoistnego rozstrzygania kwestii natury społecznej, ekonomicznej i ustrojowej nierozstrzygniętych nawet pośrednio przez ustawodawcę, jak w danym wypadku – ustalenie podmiotu obowiązanego i zasad pokrywania kosztów oświetlenia dróg krajowych i wojewódzkich przebiegających przez ulice i place w miejscowościach.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że “powszechne obowiązywanie” wykładni nie tylko nie przydaje jej prawotwórczego charakteru, ale charakter taki wyklucza. W poprzednich częściach uzasadnienia odwoływano się do relacji między kompetencją “wykładniczą” Trybunału Konstytucyjnego (art. 33a ust. 1 przepisów konstytucyjnych) a zasadą niezawisłości sądów (art. 1 Małej Konstytucji) oraz sędziów podlegających tylko ustawie (art. 62 przepisów konstytucyjnych). Sędziowie mogą być bez zagrożenia swej niezawisłości związani tylko taką wykładnią Trybunału, która klaryfikuje przepisy ustawowe, niczego im nie ujmując, ani też niczego nie dodając.
W doktrynie prawa został utrwalony pogląd, że granica między interpretowaniem (wykładnią) prawa a jego tworzeniem nie zawsze daje się wyznaczyć w sposób ścisły (Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 279). Trybunał Konstytucyjny uwzględnił tę okoliczność. Trudność dokładnego rozgraniczenia wykładni od prawotwórstwa nie może jednak usprawiedliwiać dokonywania wykładni w takich sytuacjach, w których prowadziłoby to ewidentnie do tworzenia norm prawnych wykraczających swoją treścią poza zakres interpretowanych przepisów, a więc w tym sensie do tworzenia nowego prawa.
Jeżeli praktyka stosowania prawa ujawnia w jakiejś dziedzinie niedostatek adekwatnej regulacji – jak np. w danym wypadku brak ustawowej podstawy dla zawierania umów pomiędzy gminami a przedsiębiorstwami dostarczającymi energię elektryczną o dostawę energii na potrzeby oświetlenia pewnych odcinków dróg krajowych i wojewódzkich (zob. L. Kieres, Opłaty za oświetlenie ulic (dróg krajowych i wojewódzkich). Strony i przedmiot sporu, Samorząd terytorialny, grudzień 1995) – to bez żadnej wątpliwości uzupełnienie regulacji ustawowej należy do kompetencji parlamentu jako władzy ustawodawczej, zaś zastąpienie go w tej roli przez Trybunał Konstytucyjny byłoby jaskrawym naruszeniem właściwości Trybunału, a jednocześnie – jak stwierdzono wyżej – złamaniem zasady podziału władz.
W sytuacji braku przesłanek w treści przepisów prawnych dla ustalenia w drodze wykładni normy prawnej o jakiej ustalenie zabiegają Wnioskodawcy Trybunał Konstytucyjny nie tylko może odmówić dokonania powszechnie obowiązującej wykładni, ale jest do takiej odmowy obowiązany.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak w sentencji.
Zdanie odrębne
sędziego Lecha Garlickiego
do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 1996 r.
w sprawie W. 12/95.
Na podstawie art. 40 ust. 1 uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 39, poz. 184 ze zmianami) składam zdanie odrębne, ponieważ uważam, że brak jest podstaw prawnych dla odmowy ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni.
Moje zdanie odrębne uzasadniam następująco:
1. Przedmiotem wniosków o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni były w tej sprawie dwa przepisy, zawarte w dwóch różnych ustawach i mogące mieć związek z ustaleniem podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów oświetlania ulic i placów publicznych, o których mowa we wnioskach. Zakładam, że trafny jest pogląd Trybunału Konstytucyjnego, iż żaden z tych przepisów nie daje podstaw dla określenia owego podmiotu zobowiązanego. W pełni zgadzam się też ze stanowiskiem Trybunału, iż istotą powszechnie obowiązującej wykładni jest “ustalenie właściwego rozumienia treści norm prawnych wyrażonych w przepisach ustawowych”, a wykładnia “nie jest i nie może być tworzeniem norm prawnych” (uchwała TK z 7 marca 1995 r., W. 9/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 238). Zgadzam się też, że w pewnych sytuacjach dopuszczalna jest odmowa ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni, w szczególności w sytuacji, gdy treść przepisu nie budzi wątpliwości lub gdy wykładnia miałaby dotyczyć ustalenia treści klauzul generalnych czy innych norm podobnych.
W moim jednak przekonaniu nie znajduje to zastosowania dla sytuacji, gdy z przepisu (normy) będącej przedmiotem wykładni nie wynika pozytywna odpowiedź na pytanie wnioskodawcy. Trybunał Konstytucyjny oparł bowiem swe rozumowanie na założeniu, że jeżeli taka pozytywna odpowiedź nie wynika z wykładanego przepisu (a tak jest w niniejszej sprawie, bo żaden z dwu wskazanych przepisów nie określa podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów oświetlania), to udzielenie wykładni zmuszałoby Trybunał do samodzielnego wypełnienia tej luki w prawie, a więc do ustalenia nowej normy prawnej. Rozumowanie to uważam za dyskusyjne, bo przecież odpowiedź na pytanie wnioskodawcy może także być odpowiedzią negatywną wskazującą, że z przepisu (przepisów) będących przedmiotem wykładni nie wynika rozwiązanie problemu, o który wnioskodawcy chodzi. Trybunał wielokrotnie udzielał takich negatywnych odpowiedzi i tylko tytułem przykładu wskazać można formułę: “Art.7 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji... nie może być rozumiany jako dający uprawnienie do odwoływania Przewodniczącego KRRiT...” (uchwała z 10 maja 1994, W. 7/94, OTK 1994, cz. I, s. 204). Tego typu odpowiedź nie ma charakteru prawotwórczego, jej istotą jest jedynie ustalenie – z mocą powszechnie obowiązującą, że określone treści czy konsekwencje nie wynikają z normy będącej przedmiotem wykładni, a więc odpowiedzi pozytywnej na pytanie wnioskodawcy należy szukać w innych normach prawnych.
W moim przekonaniu takiej właśnie negatywnej odpowiedzi należało udzielić w niniejszej sprawie. Ustalałaby ona, że z żadnego z dwu wskazanych we wniosku przepisów nie wynika określenie podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów oświetlania, co w pełni odpowiadałoby merytorycznym ustaleniom poczynionym przez Trybunał w uzasadnieniu swego postanowienia. Nie byłoby natomiast żadnych podstaw, by wymagać od Trybunału jednoczesnego ustalenia odpowiedzi pozytywnej, tzn. określenia, kto ma owe koszty oświetlania ponosić, bo – w procedurze ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw – rola TK ogranicza się do ustalania znaczenia normy będącej przedmiotem wykładni, a nie polega na udzielaniu odpowiedzi na pytania o ogólne treści systemu prawa.
2. Tymczasem w swym postanowieniu Trybunał wyszedł poza analizę przepisów wskazanych przez wnioskodawców i wskazał, iż w systemie prawa istnieje luka polegająca na braku ustawowej regulacji umożliwiającej wskazanie podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów oświetlania. Jest to być może stwierdzenie prawdziwe, ale nie można go – moim zdaniem – czynić w postępowaniu dotyczącym ustalania powszechnie obowiązującej wykładni. W tym postępowaniu Trybunał jest przecież bezwzględnie związany granicami wniosku i może tylko wyjaśniać treść (znaczenie) przepisu wskazanego we wniosku, a nie jest uprawniony do przeszukiwania całego systemu prawa dla wyjaśnienia problemu leżącego u podstaw tego wniosku. Trybunał nie był więc właściwy do formułowania poglądu, czy obowiązujące prawo w ogóle wskazuje, kto ma ponosić koszty oświetlania. Trybunał mógł jedynie ustalić, że wskazanie takie nie wynika z przepisów wymienionych we wniosku, a więc że wskazania tego należy poszukiwać w innych przepisach i zasadach o mniej czy bardziej ogólnym charakterze. Zadanie owego poszukiwania spoczywa na organach stosujących prawo – sąd orzekający o roszczeniach wynikłych z wypadku drogowego spowodowanego brakiem należytego oświetlenia ulicy nie będzie przecież mógł odmówić rozstrzygnięcia z powodu nieumiejętności odszukania normy mającej stanowić jego podstawę.
Wypowiadając się ogólnie o luce w systemie prawa Trybunał Konstytucyjny wyszedł więc poza to, co mógł zrobić w postępowaniu dotyczącym ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw – postanowienie mające dawać wyraz powściągliwości sędziowskiej nabrało moim zdaniem zupełnie przeciwstawnej treści.
3. Ów aktywizm Trybunału nabiera jeszcze wyraźniejszego kształtu, gdy zastanowić się nad prawnymi podstawami odmowy ustalenia wykładni w tej sprawie. Trybunał oparł swe rozumowanie na wskazaniu, że skoro nie wolno mu wydawać uchwał o charakterze prawotwórczym służących wypełnianiu luk w prawie, to może (musi) on odmówić ustalenia wykładni. Trzeba jednak przypomnieć, że ani art. 13 ustawy o TK, ani jakikolwiek inny przepis składający się na system naszego prawa nie przewidują możliwości odmowy ustalenia przez TK powszechnie obowiązującej wykładni. Dzisiejsze postanowienie Trybunału uzupełnia więc ten system prawa (wypełnia w nim lukę) wskazując, że w pewnych sytuacjach odmowa taka jest jednak możliwa. Jest to moim zdaniem oczywisty przykład prawotwórczej działalności TK, a – co paradoksalne – jej uzasadnieniem ma być argument, że TK nie może podejmować rozstrzygnięć prawotwórczych. Trybunał powstrzymał się od “uzupełnienia” ustawy o samorządzie terytorialnym bądź ustawy o drogach publicznych, ale za to “uzupełnił” ustawę o TK.
Tak ujęta alternatywa nie dawała oczywiście żadnej szansy wyjścia. Opierała się ona jednak na – dyskusyjnym w moim przekonaniu – założeniu, iż Trybunał powinien był udzielić w tej sprawie odpowiedzi pozytywnej. Gdyby zaś ograniczyć się do odpowiedzi negatywnej, to cały problem prawotwórstwa w ogóle by nie powstał.
z dnia 26 marca 1996 r.
Sygn. akt W. 12/95
w sprawie odmowy ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 4 ust 1 pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zmianami) oraz art. 7 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zmianami)
Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie:
Andrzej Zoll – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Tomasz Dybowski
Lech Garlicki
Stefan J. Jaworski
Krzysztof Kolasiński
Wojciech Łączkowski
Ferdynand Rymarz
Jadwiga Skórzewska-Łosiak
Wojciech Sokolewicz – sprawozdawca
Błażej Wierzbowski
po rozpoznaniu na posiedzeniach w dniach 12 oraz 26 marca 1996 r. w trybie art. 13 ust 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213; z 1994 r. Nr 122, poz. 593; z 1995 r. Nr 13, poz. 59) wniosków Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zmianami) przez wyjaśnienie:
– czy użyte w powołanym przepisie określenie “utrzymanie drogi”oznacza, oprócz określonych tam działań, także obowiązek ponoszenia kosztów oświetlenia ulic i placów publicznych, w szczególności odcinków dróg wojewódzkich i krajowych przebiegających w granicach miejscowości oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 74) poprzez wyjaśnienie, czy powołana norma prawna jest źródłem obowiązku gminy w zakresie ponoszenia kosztów oświetlenia ulic i placów publicznych, a jeżeli jest, to czy także w stosunku do odcinków dróg wojewódzkich i krajowych przebiegających w granicach miejscowości
postanowił:
1) odmówić ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni,
2) na podstawie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470 ze zmianami) zasygnalizować Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej lukę wprawie, polegającą na braku ustawowej regulacji określającej w sposób generalny podmiot zobowiązany do ponoszenia kosztów oświetlania ulic i placów publicznych, w szczególności odcinków dróg wojewódzkich i krajowych przebiegających w granicach miast oraz miejscowości posiadających oświetlenie uliczne.
Uzasadnienie:
I
1. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego z inicjatywy Przewodniczącego Krajowego Sejmiku Samorządowego skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zmianami) oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 74), a w szczególności o określenie:
– czy obowiązek ponoszenia kosztów oświetlenia ulic i placów publicznych, a w szczególności odcinków dróg wojewódzkich i krajowych przebiegających w granicach miast oraz miejscowości mających oświetlenie uliczne, obciąża zarządy dróg, jako mieszczący się w zakresie powinności wykonywania robót “... innych, zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu” (art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych),
– czy też powyższy obowiązek obciąża gminę, jako mieszczący się w zakresie obowiązku zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnoty (art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym)?
Uzasadniając konieczność rozstrzygnięcia tych kwestii przez Trybunał Konstytucyjny, wnioskodawca stwierdza, że obowiązujące przepisy nie określają podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów oświetlenia odcinków dróg wojewódzkich i krajowych przebiegających w granicach miast i miejscowości mających oświetlenie uliczne.
Zauważa przy tym, że poprzednio kwestię te rozstrzygały przepisy § 6 uchwały nr 655 Prezydium Rządu z dnia 16 października 1956 r. w sprawie oświetlenia ulicznego w miastach i osiedlach (MP nr 90, poz. 1019), nakładające obowiązek ponoszenia kosztów oświetlenia na prezydia miejskich i osiedlowych rad narodowych. Jednakże z chwilą wejścia w życie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym uchwała ta, jako tzw. uchwała samoistna, nie może mieć zastosowania do gmin, gdyż normy w niej zawarte nie mają charakteru powszechnie obowiązującego.
Wnioskodawca wywodzi dalej, że w przepisach ustaw: o drogach publicznych, o samorządzie terytorialnym oraz o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, tzw. kompetencyjnej (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zmianami), brak jednoznacznych rozstrzygnięć tego problemu. W art. 1 pkt 28 lit.d powołanej ustawy kompetencyjnej określone zostały, jako zadania własne gminy, działania obciążające organy samorządu w odniesieniu do dróg miejskich i gminnych, jednakże nie uregulowano tej kwestii w odniesieniu do odcinków dróg wojewódzkich lub krajowych przebiegających przez miasta i miejscowości.
Wnioskodawca z jednej strony wyraża pogląd, że oświetlenie ulic jest działaniem mieszczącym się w zakresie pojęcia “utrzymanie drogi”, a konkretnie w podejmowaniu czynności “...zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu” (art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych), z drugiej strony podnosi, że z przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym wynika, iż do kompetencji gmin należą wszelkie sprawy o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6). Wskazuje także na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33 ze zmianami), z treści których (§ 10 ust. 1 i 4) wręcz wynika, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń elektroenergetycznych nie jest działaniem związanym z funkcjonowaniem drogi. W rezultacie tych wywodów konkluduje, iż ten niejednoznaczny stan prawny powoduje powstanie szeregu problemów i kontrowersji, zwłaszcza między zakładami energetycznymi a gminami. W praktyce gminy są zmuszane przez zakłady energetyczne do zawierania umów, pod groźbą zaniechania oświetlania ulic.
Pierwszy Prezes SN podaje – jako dodatkowe uzasadnienie wniosku – fakt odrzucenia przez Sejm poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych. Projekt ów przewidywał rozszerzenie definicji ustawowej “utrzymanie drogi” poprzez objęcie nią także oświetlenia.
2. Również Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego – z inicjatywy Sejmiku Samorządowego Województwa Olsztyńskiego popartej przez Prezydium Sejmiku Samorządowego Województwa Tarnowskiego – wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Uzasadnienie wniosku jest w części zbliżone do omówionego wyżej wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego.
W motywach swego uzasadnienia Prezes NSA przytacza ponadto dwa, różne w treści, stanowiska Szefa Urzędu Rady Ministrów; jedno z 16 września 1994 r. (BAP/II/16-1/70/94/DŻ) konstatujące istnienie luki prawnej w zakresie podstaw do określenia na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów oświetlenia ulic, placów i dróg publicznych, drugie z 17 lutego 1994 r. (BAP/III/16-1 (41)/94/DŻ) stwierdzające, że obowiązek oświetlenia dróg krajowych i wojewódzkich na terenie miast spoczywa na gminach.
Prezes NSA wyraża pogląd, że powoływane w jego wniosku przepisy ustawowe nie mogą stanowić samoistnej podstawy generalnego zobowiązania któregokolwiek z wymienionych wyżej podmiotów, zarówno do budowy urządzeń oświetleniowych, jak i ponoszenia kosztów związanych z eksploatacją tych urządzeń – bez uwzględnienia szczegółowych uregulowań prawnych i warunków technicznych związanych z określoną inwestycją.
Wnioskodawca podkreśla, że przedstawiony problem dotyczy stosowania nie tylko pojedynczego przepisu, ale przede wszystkim funkcjonowania całego systemu prawnego, co w jego ocenie dodatkowo uzasadnia wystąpienie z przedłożonym wnioskiem.
3. Prokurator Generalny odnosząc sie do treści obu wniosków – wniósł o wydanie postanowienia odmawiającego ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów ustaw wskazanych we wnioskach.
W swoim stanowisku Prokurator Generalny odniósł się do art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 16, poz. 60 ze zmianami), zgodnie z którym “użyte w ustawie określenie “utrzymanie drogi” oznacza wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej”. Prokurator Generalny zwraca uwagę na charakter przepisu art. 4 ust. 1 (w tym pkt. 10) ustawy o drogach publicznych, który jako zbiór definicji legalnych, tzw. słowniczek, nie jest sam w sobie przepisem ustanawiającym prawa i obowiązki jakiegokolwiek podmiotu.
Prokurator Generalny zauważył, że art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stanowi, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania własne obejmują w szczególności sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną.
Stwierdza on dalej, że w określeniu “utrzymanie drogi”, jakim posługuje się ustawa o drogach publicznych, nie mieści się obowiązek ponoszenia kosztów oświetlenia ulic i placów publicznych, a w szczególności odcinków dróg wojewódzkich i krajowych przebiegających w granicach miejscowości. Urządzenia oświetleniowe nie stanowią bowiem części składowej drogi przez sam fakt, że mogą być umieszczone w pasie drogowym. Nie można więc, jego zdaniem, uznać oświetlenia jako elementu utrzymania drogi i w konsekwencji kosztami oświetlenia obarczyć zarząd drogi. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym ustalający generalną formułę zadań własnych gminy, także podstawy takiej nie stanowi. Określony ustawowo zakres działania gminy nie oznacza bowiem, że wszystkie wymienione w nim sprawy należą do wyłącznej właściwości gminy, i że tylko jej organy są zobowiązane do ich prowadzenia. Mimo lokalnego charakteru, wiele spraw należy jednocześnie do właściwości samorządu i administracji rządowej. O tym, co konkretnie obciąża administrację rządową, a co samorządową, rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Ustawodawca nie formułuje w ustawie samorządowej katalogu zadań obligatoryjnych lecz odsyła w tym zakresie do prawa materialnego. Zgodnie z ust. 2 art. 7 tej ustawy “obowiązkowy charakter zadań własnych określają ustawy”. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Prokuratora Generalnego, “nie mamy do czynienia z przepisami ustawy budzącymi wątpliwości i wymagającymi interpretacji Trybunału Konstytucyjnego, lecz z brakiem przepisów rangi ustawowej nakładających obowiązek ponoszenia kosztów oświetlenia odcinków dróg wojewódzkich i krajowych”.
W konkluzji Prokurator Generalny stwierdza, że rozstrzygnięcie tej kwestii wykracza poza granice wykładni Trybunału Konstytucyjnego; może tylko nastąpić w drodze ustawodawczej.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Główną przesłankę omówionych wyżej wniosków Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiło dążenie do wyznaczenia na podstawie obowiązujących przepisów ustawowych podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów oświetlenia odcinków dróg wojewódzkich i krajowych przebiegających w granicach miejscowości poprzez ulice i place publiczne.
Wykładnia wymienionego we wnioskach przepisu ustawy o drogach publicznych (dalej: ustawa o drogach) miałaby – wedle intencji Wnioskodawców – prowadzić do przypisania tego obowiązku (albo zwolnienia od niego) właściwemu organowi administracji rządowej (zarządowi drogi), podczas gdy wykładnia odpowiedniego przepisu ustawy o samorządzie terytorialnym (dalej: ustawa samorządowa) miałaby prowadzić do stwierdzenia obowiązku (albo jego braku) po stronie właściwej gminy.
Wystąpienie z wnioskiem o dokonanie powszechnie obowiązującej wykładni wskazanych przepisów ustawowych zdaje się zakładać, iż zdaniem Wnioskodawcy przepisy te stanowią wystarczające tworzywo dla zbudowania z ich treści normy prawnej (ustawowej) określającej zobowiązany podmiot. Założenie to jest jednak przynajmniej podważone w uzasadnieniach obu wniosków.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego twierdzi, że obowiązujące przepisy nie określają podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów oświetlenia odcinków dróg wojewódzkich i krajowych przebiegających w granicach miast i miejscowości mających oświetlenie publiczne. Prezes NSA – jeszcze dobitniej – stwierdza, że powoływane w jego wniosku przepisy ustawowe nie mogą stanowić samoistnej podstawy dla generalnego zobowiązania któregokolwiek z wymienionych wyżej podmiotów, tj. zarządu dróg lub gminy, zarówno dotyczącego budowy urządzeń oświetleniowych jak i ponoszenia kosztów związanych z tymi urządzeniami.
Obaj Wnioskodawcy zatem pośrednio potwierdzają, że istota problemu polega nie tyle na braku wyrazistości przepisów ustawowych, lecz na zaistnieniu faktycznej luki i to nie w ustawie (jednej), lecz w systemie prawnym, którą to lukę miałby w drodze powszechnie obowiązującej wykładni dwóch ustaw wypełnić Trybunał Konstytucyjny.
Art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach – będący częścią tzw. słowniczka, tłumaczącego wyrażenia, jakimi posługuje się ustawodawca w danej ustawie – wyjaśnia wyrażenie “utrzymanie drogi”, na którego treść może się składać: wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Konsekwencją objęcia zakresem “utrzymania drogi” także jej oświetlenia byłoby – w związku z innymi przepisami tej samej ustawy – przypisanie obowiązku ponoszenia kosztów oświetlenia organowi administracji rządowej (zarządowi drogi).
Art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy samorządowej stanowi, że do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy zaopatrzenia w energię elektryczną (służące tym samym zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty). Przepis powyższy należy, zdaniem Wnioskodawców, interpretować w związku z art. 6 tej samej ustawy, który ustala zasadę domniemania kompetencji gminy w sformułowaniu ust. 1: “do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów".
Powstaje przede wszystkim pytanie, czy na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych lub art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym można – co zakładają implicite Wnioskodawcy – wskazać podmiot, na którym ciąży obowiązek ponoszenia kosztów oświetlenia ulic i placów publicznych, a w szczególności odcinków dróg wojewódzkich i krajowych przebiegających w granicach miast.
III
Odpowiedź na wskazane wyżej pytanie musi być poprzedzona rozważeniem kwestii natury ogólnej, dotyczącej kompetencji TK do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. W sytuacji, gdy żaden z uczestników postępowania nie jest w stanie zaproponować reguł wykładni, na podstawie których można by wskazać podmiot zobowiązany, powstaje pytanie, czy nie chodzi tu o wypełnienie luki w prawie poprzez ustalenie wykładni o charakterze jawnie prawotwórczym oraz czy taka wykładniaTrybunału jest dopuszczalna.
Aby rozstrzygnąć ten problem na tle ustaw wskazanych we wnioskach należało najpierw rozważyć, jako zagadnienie wstępne, dopuszczalność odmowy ustalenia wykładni o której ustalenie wnosi uprawniony podmiot. Kwestia ta wymaga analizy również ze względu na wątpliwości wyrażone w tym względzie przez część doktryny prawa (zob. np. K. Gołyński, E. Podgórska, Glosa do uchwały TK, W. 10/91, PiP 1993, z. 12, s. 121 i n.).
Na płaszczyźnie dogmatycznej kwestia dopuszczalności odmowy udzielenia wykładni zależy głównie od interpretacji art. 33a ust. 1 w zwiazku z art. 62 przepisów konstytucyjnych i art. 1 Małej Konstytucji.
Punktem wyjścia przy interpretowaniu powyższych przepisów musi być pytanie, czy zwrot z art. 33a ust. 1 “ustala powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw” jest jednoznaczny, czy też budzi wątpliwości. Sformułowanie to samo w sobie nie nastręcza większych trudności wykładniczych i można by wyinterpretować z niego nawet nakaz ustalania przez Trybunał Konstytucyjny wykładni. Obowiązek ten uruchomiony przez czynność konwencjonalną polegającą na złożeniu wniosku wynikałby wprost z konstytucji, a jego wypełnienie lub nie wypełnienie nie zależałoby od woli Trybunału Konstytucyjnego. Taka interpretacja, w świetle art. 62 przepisów konstytucyjnych i art. 1 Małej Konstytucji rodzi jednak watpliwości. Z zestawienia art. 33a ust. 1 i art. 62 wynika, iż mamy do czynienia z dwiema różnymi dyrektywami, z których jedna wyraża związanie sędziów tylko ustawą, a druga stanowi, iż wszystkie organy państwa, w tym również sądy, są związane wykładnią Trybunału. O pierwszeństwie reguły z art. 33a decyduje przede wszystkim skutek przyjętej interpretacji. Niezwiązanie sędziów wykładnią, zwłaszcza w sytuacji obowiązywania powszechnego prawa do sądu, spowodowałoby, iż wykładnia Trybunału Konstytucyjnego straciłaby walor powszechnego obowiązywania. Prowadziłoby to do interpretacji oczywiście sprzecznej z intencją ustrojodawcy, który określa wprost dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny wykładnię, jako powszechnie obowiązującą. Zachowanie charakteru powszechnego obowiązywania implikuje konieczność związania sędziów wykładnią ustaloną przez Trybunał.
Z art. 33a wynika zasada ustalania przez Trybunał Konstytucyjny powszechnie obowiązującej wykładni, która ma pierwszeństwo przed zasadą podległości sędziów tylko ustawom (art. 62), a tym samym ogranicza tę drugą zasadę, przy czym im pełniej będzie się realizować zasadę z art. 33a, tym większym ograniczeniom będzie podlegać zasada z art. 62 przepisów konstytucyjnych. Z owej zależności wynika, iż ograniczenia powinny być stosowane tylko w takim zakresie, by nie dopuszczać do nieuzasadnionego zawężenia zasady z art. 62. Podstawowe racje, dla których ustala się powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw, to usunięcie rozbieżności występujących przy stosowaniu prawa lub też ustalenie treści normy w sytuacji, gdy istnieje spór dotyczący zastosowania określonych reguł wykładni. Jeżeli jednak reguły interpretacyjnej nie da się wskazać, a wniosek o wykładnię zmierza de facto do uzyskania rozstrzygnięcia prawotwórczego, to niemożność odmówienia udzielenia wykładni oznaczałaby wydanie uchwały naruszającej art. 62 przepisów konstytucyjnych.
Interpretację powyższą wzmacnia odwołanie do art. 1 Małej Konstytucji w zwiazku z art. 56 ust. 1 przepisów konstytucyjnych, z których wynika, iż do kompetencji sądów należy wymierzanie sprawiedliwości, co polega na stosowaniu prawa w konkretnych przypadkach. Przesłanką zastosowania przepisu prawnego jest dokonanie jego wykładni, z natury rzeczy mającej charakter operacyjny. Wykładnia generalno-abstrakcyjna może przeto prowadzić do zawężenia pola wykładni operatywnej dokonywanej w konkretnych sprawach.
Ponieważ – jak wykazano wyżej – wykładnia językowa art. 33a nie prowadzi jednak do sformułowania jednoznacznej normy prawnej, określającej sposób postępowania przed Trybunałem, należy posłużyć się także argumentacją o charakterze funkcjonalnym. Punktem wyjścia dla wykładni funkcjonalnej jest stwierdzenie, iż obowiązek ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni nie może prowadzić do sytuacji, które nie mieszczą się w ratio legis art. 13 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i byłyby nie do pogodzenia z założeniem racjonalności prawodawcy. Z sytuacjami takimi mielibyśmy do czynienia, gdyby:
– celem wniosku było uzyskanie uchwały o charakterze prawotwórczym, a ustalanie wykładni przez Trybunał Konstytucyjny (niezależnie od jej treści) zawsze w praktyce prowadziło do rozstrzygnięcia prawotwórczego;
– rzeczywistym celem wniosku nie było rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych, lecz np. przeniesienie odpowiedzialności za podjęcie decyzji na Trybunał Konstytucyjny lub stworzenie innej jeszcze sytuacji nie związanej z charakterem powszechnie obowiązującej wykładni; w takich przypadkach wniosek o dokonanie wykładni może dotyczyć przepisów, których treść jest oczywista i nie budzi wątpliwości; wówczas ustalanie ich powszechnej wykładni podważa sens tej instytucji, nie mamy bowiem wtedy do czynienia z aktem wykładni w znaczeniu, jakie temu aktowi nadaje się w prawoznawstwie;
– wykładnia Trybunału Konstytucyjnego miała zmierzać do ustalenia (poprzez zawężenie) treści klauzuli generalnej, co przekreślałoby intencje ustawodawcy, który świadomie wprowadza takie klauzule jako zwroty niedookreślone i chce aby treść doprecyzowana była dopiero na gruncie konkretnych przypadków, w drodze wykładni operacyjnej organów orzekających.
Wskazane argumenty przemawiają za przyjęciem takiej interpretacji art. 33a przepisów konstytucyjnych, w myśl której Trybunał Konstytucyjny może odmówić ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni. Wszystkie przedstawione argumenty mają zastosowanie nie tylko na płaszczyźnie konstytucyjnej ale i ustawowej oraz przesądzają o odpowiednim rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Odmowa ustalenia wykładni nie może jednak mieć charakteru dowolnego, lecz musi być oparta na argumentach wynikających z celu, jaki prawodawca przypisuje instytucji powszechnie obowiązującej wykładni ustaw oraz argumentach wynikających z innych przepisów konstytucyjnych, które w toku dokonywania wykładni Trybunał Konstytucyjny powinien uwzględnić.
Po stwierdzeniu braku wątpliwości w sprawie rozumienia danego przepisu (np. w sprawach W. 3/90, W. 6/95), Trybunał dotychczas parokrotnie odstępował od ustalenia wykładni przepisu, stosując klasyczną paremię clara non sunt interpretanda.
W celu ustalenia okoliczności, w których Trybunał odmówi (może odmówić) ustalenia wykładni pomocne jest ustalenie charakteru powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Najogólniej mówiąc istotą omawianej wykładni, jak się najczęściej uznaje, jest zawsze ustalenie (wyjaśnienie) znaczenia określonego przepisu prawnego, nasuwającego z różnych względów wątpliwości w sferze stosowania prawa. Wykładnia ani nic nie dodaje, ani nic nie ujmuje z treści przepisu, a jedynie wyjaśnia jego treść i znaczenie. Celem wykładni nie jest tworzenie nowych norm prawa czy ich modyfikacja, lecz ustalenie treści norm wysłowionych w analizowanych przepisach (zob. W. 9/94). Z charakteru wykładni wynika zatem, że nie może ona zmierzać do modyfikacji, czy tworzenia nowych norm prawa.
Pojawiło się natomiast zagadnienie trybu postępowania Trybunału, jeżeli we wniosku o wykładnię zawarta jest propozycja dotycząca takiej treści oczekiwanej przez Wnioskodawcę wykładni, która nadaje wykładni charakter prawotwórczy. Wydana wówczas przez Trybunał uchwała nie tyle ustalałaby treść wykładanej ustawy, co zmieniała (uzupełniała) treść przepisów ustawy.
Trybunał nie może w takiej sytuacji ustalić wykładni zgodnej z propozycją Wnioskodawcy dotyczącej treści oczekiwanej przez niego wykładni. Ustalenie bowiem takiej wykładni nie odpowiadałoby określonej konstytucyjnie kompetencji w brzmieniu: Trybunał “... ustala powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw”. Ustalenie tworzącej (modyfikującej) prawo wykładni, oznaczałoby faktycznie przypisanie sobie przez Trybunał nowej kompetencji. Takie rozszerzenie kompetencji, także w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, jest niedopuszczalne.
Ustanowienie takiej wykładni oznaczałoby naruszenie art. 33a przepisów konstytucyjnych, jak i konstytucyjnych zasad podziału władzy, demokratycznego państwa prawnego oraz legalności (por. J. Nowacki, Rządy prawa. Dwa problemy, Katowice 1995, s. 130 i n.).
IV
Art.4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach definiuje pojęcie utrzymanie drogi, a od sposobu rozumienia tego pojęcia zależy ewentualna możliwość obciążenia wskazanym obowiązkiem zarządu drogi. Definicja ustawowa została skonstruowana w ten sposób, iż ustawodawca wylicza przykładowo czynności mieszczące się w pojęciu “utrzymanie drogi”, a następnie wprowadza klauzulę dopełniającą czynności “innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu”. Czynności wymienione we wskazanym przepisie odnoszą się bezpośrednio do drogi w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z zestawienia wskazanych czynności wynika, iż “utrzymanie drogi” polega przede wszystkim na czynnościach wykonywanych w stosunku do wydzielonego pasa terenu przeznaczonego do ruchu, obiektów inżynierskich, urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Należy przyjąć, iż chodzi o obiekty i urządzenia związane z drogą publiczną. Na gruncie językowych reguł wykładni nie da się jednoznacznie rozstrzygnąć, czy w skład tych urządzeń wchodzą również urządzenia do oświetlenia ulic. Intuicja językowa prowadzi raczej do wniosku przeciwnego, tym bardziej, iż oświetlenia ulic dokonuje się nie tylko w celu utrzymania drogi publicznej, ale również w celu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli. Wskazanych wątpliwości językowych nie da się rozstrzygnąć na gruncie wykładni funkcjonalnej. Pozostałe przepisy ustawy nie dają bowiem podstaw do sformułowania jakiejś ogólnej dyrektywy celowościowej, z punktu widzenia której można by zaakceptować bądź wykluczyć nałożenie obowiązku w tym zakresie na zarządy dróg. Oznacza to również, iż obowiązku takiego nie można domniemywać.
Podobne wnioski nasuwają się w związku z brzmieniem cytowanej klauzuli dopełniającej. Na rodzaj czynności, jakie są w niej wymienione wskazuje ostatnie zdanie przepisu: “w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej”. Chodzi tu zatem o działania związane bezpośrednio z drogą publiczną, a nie jej otoczeniem. I w tym przypadku mogą powstawać wątpliwości związane ze zwrotem “zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa”. Również w tym przypadku wątpliwości językowych nie da się usunąć w oparciu o wykładnię funkcjonalną, brak bowiem ku temu dostatecznych podstaw ustawowych.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego, iż sam fakt umieszczania urządzeń oświetleniowych w pasie drogi nie świadczy o tym, iż są one jej częścią składową. Np. urządzenia telekomunikacyjne znajdujące się w pasie drogi z pewnością nie stanowią jej części składowych.
Dochodzi się zatem do konkluzji, iż art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach nie stwarza podstaw do zaliczenia oświetlenia ulic w skład czynności stanowiących utrzymanie dróg. Wskazany zakres regulacji oznacza, iż na gruncie ustawy o drogach publicznych nie można wskazać podmiotu, na którym ciążyłby obowiązek oświetlania dróg.
Podstawą do nałożenia obowiązku nie jest również art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wprawdzie w art. 7 ust. 1 pkt 3 mówi się o zaopatrzeniu w energię elektryczną jako o zadaniu własnym gminy, nie można jednak z tego wyciągać wniosku w kwestii występowania wspomnianego obowiązku. Po pierwsze, ustawa nie precyzuje jakie czynności z zakresu zaopatrzenia w energię elektryczną wchodzą tu w grę, a sformułowanie z art. 7 ust. 1 pkt 3 wskazuje jedynie na ogólny kierunek działań samorządu w tym zakresie. Po drugie, nawet gdyby domniemywać, iż oświetlenie ulic jest czynnością wchodzącą w zakres zadania zaopatrywania w energię elektryczną, to powinno się ono odnosić tylko do mieszkańców gminy, co w obecnym stanie prawnym jest z góry wykluczone – z oświetlenia korzystają wszyscy użytkownicy dróg, nie tylko mieszkańcy. Nie można przyjąć, iż zadanie własne gminy polega m.in. na zaspokajaniu potrzeb podmiotów pochodzących spoza wspólnoty samorządowej. Po trzecie, w myśl art. 7 ust. 2 ustawy samorządowej jeżeli zadanie takie miałoby być obowiązkiem gminy, to obowiązek ten powinien być stwierdzony jednoznacznie w drodze ustawy. Nie można też odwołać się do ustalonego w art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym domniemania kompetencji na rzecz gmin. Oświetlenie dróg i placów publicznych, w szczególności odcinków dróg wojewódzkich i krajowych przebiegających w granicach miejscowości służy nie tylko członkom wspólnoty lokalnej ale też innym użytkownikom dróg. Z tego wynika, iż zadnie to wykracza poza sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, o których mowa w powołanym przepisie ustawy.
Brak przepisów ustawowych, na podstawie których można byłoby sformułować normę prawną ustalającą obowiązek oświetlenia ulic w zakresie podnoszonym we wniosku oraz adresata tego obowiązku, potwierdza również brzmienie ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej, zwanej potocznie kompetencyjną (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zmianami). Ustawa ta nie wskazuje podmiotu, na którym spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów oświetlenia odcinków dróg przebiegających przez miasta, będących drogami wojewódzkimi lub krajowymi.
Wszystkie trzy ustawy: o drogach, samorzadowa i kompetencyjna były w ostatnich latach wielokrotnie nowelizowane, jednak żadna zmiana nie prowadziła do wypełnienia luki o jakiej mowa w niniejszym uzasadnieniu. Projekt ustawy o zmianie ustawy o drogach nakładającej stosowny obowiązek na zarządy dróg (druk nr 246 z 21 stycznia 1994 r.) został, po rozpatrzeniu przez komisje: Handlu i Usług, Samorządu Terytorialnego oraz Ustawodawczą na wniosek mniejszości 19 sierpnia 1994 r. przez Sejm, odrzucony (Sprawozdanie stenograficzne z 26 posiedzenia Sejmu, s. 93). Próba wypełnienia luki prawnej w trybie ustawodawczym dowodzi, iż ustawodawca posiada świadomość, że jest to właściwa droga rozwiązania zaistniałego problemu.
W konkluzji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż zarównoustawy o samorządzie jak i przepisy innych ustaw nie ustanawiają wyraźniej podstawy do nałożenia na gminy obowiązku oświetlania odcinków ulic i placów publicznych stanowiących odcinki dróg wojewódzkich i krajowych.
Podstawy takiej nie może również stanowić w obecnym stanie prawnym § 6 uchwały nr 655 Prezydium Rządu z dnia 6 października 1956 r. (MP Nr 90, poz. 1019), nakładający obowiązek ponoszenia kosztów oświetlenia na prezydia miejskich i osiedlowych rad narodowych, m.in. dlatego, że będąc aktem “samoistnym” a nie wykonawczym, a tym samym nie mając charakteru powszechnie obowiązującego, uchwała ta nie może nakładać obowiązków na samoistne podmioty prawne, jakimi są obecnie gminy.
W oparciu o wskazane wyżej przepisy ustawowe nie można więc sformułować nakazu ponoszenia kosztów oświetlenia odcinków dróg krajowych i wojewódzkich w granicach miasta, a tym samym nie można wskazać adresata takiego obowiązku. Trybunał nie jest władny okreslić w drodze uchwały podmiotu zobowiązanego do realizacji wymienionego wyżej zadania. Ewentualne wskazanie takiego podmiotu nie byłoby bowiem oparte na jakiejkolwiek regule wykładni, a więc miałoby oczywiście charakter prawotwórczy.
Skoro jedynie możliwym rezultatem ustaleń Trybunału Konstytucyjnego byłby brak ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni lub rozstrzygnięcie prawotwórcze, należało odmówić ustalenia wykładni. Zgodnie bowiem z art. 33a przepisów konstytucyjnych i art. 13 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym Trybunał “ustala powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw”, co nie może prowadzić do wydania uchwały o charakterze prawotwórczym, ani też wydania uchwały, w której Trybunał Konstytucyjny stwierdzi jedynie, iż kwestia podnoszona przez Wnioskodawcę nie jest prawnie regulowana. Niemożność wydania uchwały ustalającej powszechnie obowiązującą wykładnię ustawy o charakterze klaryfikacyjnym a nie prawotwórczym oznacza, iż Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym powinien odmówić ustalenia takiej wykładni.
Natomiast stwierdzenie luki w systemie prawnym – powinno być na podstawie art. 6 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przedstawione w trybie sygnalizacyjnym Sejmowi RP – zgodnie z dotychczasową praktyką Trybunału Konstytucyjnego (zob. W.13/9, OTK w 1992 r., cz. II, poz. 37).
V
Trybunał Konstytucyjny wydając w niniejszej sprawie postanowienie o odmowie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów ustawowych kierował się także treścią swojej uchwały z 7 marca 1995 r. w sprawie W. 9/94 (OTK w 1995 r., cz. I, poz. 20), iż wykładnia tego rodzaju “określa wiążące rozumienie poddanego wykładni przepisu od dnia jego wejścia w życie przez cały czas jego obowiązywania”, które to ustalenie pozostaje w pełnej spójności z wyrażonym w uzasadnieniu powołanej uchwały twierdzeniu, że “wykładnia ustalana przez Trybunał Konstytucyjny nie jest i nie może być tworzeniem norm prawnych, lecz jest ustalaniem właściwego rozumienia treści norm prawnych wyrażonych w przepisach ustawowych”. W wypadku dopuszczenia prawotwórczego charakteru wykładni ustalenie powołanej wyżej uchwały, że wykładnia obowiązuje od dnia wejścia w życie poddanego wykładni przepisu, naruszałoby zakaz nadawania prawu mocy retroaktywnej.
Ustalając powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw Trybunał Konstytucyjny nie może uzupełniać ustawy, ponieważ byłoby to wkroczeniem w domenę władzy ustawodawczej, powierzonej przez art. 1 Małej Konstytucji parlamentowi, a tym samym naruszeniem wynikającej z przepisów tego artykułu konstytucyjnej zasady podziału (rozdzielenia) władz. Żaden przepis konstytucyjny nie upoważnia Trybunału Konstytucyjnego do samoistnego rozstrzygania kwestii natury społecznej, ekonomicznej i ustrojowej nierozstrzygniętych nawet pośrednio przez ustawodawcę, jak w danym wypadku – ustalenie podmiotu obowiązanego i zasad pokrywania kosztów oświetlenia dróg krajowych i wojewódzkich przebiegających przez ulice i place w miejscowościach.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że “powszechne obowiązywanie” wykładni nie tylko nie przydaje jej prawotwórczego charakteru, ale charakter taki wyklucza. W poprzednich częściach uzasadnienia odwoływano się do relacji między kompetencją “wykładniczą” Trybunału Konstytucyjnego (art. 33a ust. 1 przepisów konstytucyjnych) a zasadą niezawisłości sądów (art. 1 Małej Konstytucji) oraz sędziów podlegających tylko ustawie (art. 62 przepisów konstytucyjnych). Sędziowie mogą być bez zagrożenia swej niezawisłości związani tylko taką wykładnią Trybunału, która klaryfikuje przepisy ustawowe, niczego im nie ujmując, ani też niczego nie dodając.
W doktrynie prawa został utrwalony pogląd, że granica między interpretowaniem (wykładnią) prawa a jego tworzeniem nie zawsze daje się wyznaczyć w sposób ścisły (Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 279). Trybunał Konstytucyjny uwzględnił tę okoliczność. Trudność dokładnego rozgraniczenia wykładni od prawotwórstwa nie może jednak usprawiedliwiać dokonywania wykładni w takich sytuacjach, w których prowadziłoby to ewidentnie do tworzenia norm prawnych wykraczających swoją treścią poza zakres interpretowanych przepisów, a więc w tym sensie do tworzenia nowego prawa.
Jeżeli praktyka stosowania prawa ujawnia w jakiejś dziedzinie niedostatek adekwatnej regulacji – jak np. w danym wypadku brak ustawowej podstawy dla zawierania umów pomiędzy gminami a przedsiębiorstwami dostarczającymi energię elektryczną o dostawę energii na potrzeby oświetlenia pewnych odcinków dróg krajowych i wojewódzkich (zob. L. Kieres, Opłaty za oświetlenie ulic (dróg krajowych i wojewódzkich). Strony i przedmiot sporu, Samorząd terytorialny, grudzień 1995) – to bez żadnej wątpliwości uzupełnienie regulacji ustawowej należy do kompetencji parlamentu jako władzy ustawodawczej, zaś zastąpienie go w tej roli przez Trybunał Konstytucyjny byłoby jaskrawym naruszeniem właściwości Trybunału, a jednocześnie – jak stwierdzono wyżej – złamaniem zasady podziału władz.
W sytuacji braku przesłanek w treści przepisów prawnych dla ustalenia w drodze wykładni normy prawnej o jakiej ustalenie zabiegają Wnioskodawcy Trybunał Konstytucyjny nie tylko może odmówić dokonania powszechnie obowiązującej wykładni, ale jest do takiej odmowy obowiązany.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak w sentencji.
Zdanie odrębne
sędziego Lecha Garlickiego
do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 1996 r.
w sprawie W. 12/95.
Na podstawie art. 40 ust. 1 uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 39, poz. 184 ze zmianami) składam zdanie odrębne, ponieważ uważam, że brak jest podstaw prawnych dla odmowy ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni.
Moje zdanie odrębne uzasadniam następująco:
1. Przedmiotem wniosków o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni były w tej sprawie dwa przepisy, zawarte w dwóch różnych ustawach i mogące mieć związek z ustaleniem podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów oświetlania ulic i placów publicznych, o których mowa we wnioskach. Zakładam, że trafny jest pogląd Trybunału Konstytucyjnego, iż żaden z tych przepisów nie daje podstaw dla określenia owego podmiotu zobowiązanego. W pełni zgadzam się też ze stanowiskiem Trybunału, iż istotą powszechnie obowiązującej wykładni jest “ustalenie właściwego rozumienia treści norm prawnych wyrażonych w przepisach ustawowych”, a wykładnia “nie jest i nie może być tworzeniem norm prawnych” (uchwała TK z 7 marca 1995 r., W. 9/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 238). Zgadzam się też, że w pewnych sytuacjach dopuszczalna jest odmowa ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni, w szczególności w sytuacji, gdy treść przepisu nie budzi wątpliwości lub gdy wykładnia miałaby dotyczyć ustalenia treści klauzul generalnych czy innych norm podobnych.
W moim jednak przekonaniu nie znajduje to zastosowania dla sytuacji, gdy z przepisu (normy) będącej przedmiotem wykładni nie wynika pozytywna odpowiedź na pytanie wnioskodawcy. Trybunał Konstytucyjny oparł bowiem swe rozumowanie na założeniu, że jeżeli taka pozytywna odpowiedź nie wynika z wykładanego przepisu (a tak jest w niniejszej sprawie, bo żaden z dwu wskazanych przepisów nie określa podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów oświetlania), to udzielenie wykładni zmuszałoby Trybunał do samodzielnego wypełnienia tej luki w prawie, a więc do ustalenia nowej normy prawnej. Rozumowanie to uważam za dyskusyjne, bo przecież odpowiedź na pytanie wnioskodawcy może także być odpowiedzią negatywną wskazującą, że z przepisu (przepisów) będących przedmiotem wykładni nie wynika rozwiązanie problemu, o który wnioskodawcy chodzi. Trybunał wielokrotnie udzielał takich negatywnych odpowiedzi i tylko tytułem przykładu wskazać można formułę: “Art.7 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji... nie może być rozumiany jako dający uprawnienie do odwoływania Przewodniczącego KRRiT...” (uchwała z 10 maja 1994, W. 7/94, OTK 1994, cz. I, s. 204). Tego typu odpowiedź nie ma charakteru prawotwórczego, jej istotą jest jedynie ustalenie – z mocą powszechnie obowiązującą, że określone treści czy konsekwencje nie wynikają z normy będącej przedmiotem wykładni, a więc odpowiedzi pozytywnej na pytanie wnioskodawcy należy szukać w innych normach prawnych.
W moim przekonaniu takiej właśnie negatywnej odpowiedzi należało udzielić w niniejszej sprawie. Ustalałaby ona, że z żadnego z dwu wskazanych we wniosku przepisów nie wynika określenie podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów oświetlania, co w pełni odpowiadałoby merytorycznym ustaleniom poczynionym przez Trybunał w uzasadnieniu swego postanowienia. Nie byłoby natomiast żadnych podstaw, by wymagać od Trybunału jednoczesnego ustalenia odpowiedzi pozytywnej, tzn. określenia, kto ma owe koszty oświetlania ponosić, bo – w procedurze ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw – rola TK ogranicza się do ustalania znaczenia normy będącej przedmiotem wykładni, a nie polega na udzielaniu odpowiedzi na pytania o ogólne treści systemu prawa.
2. Tymczasem w swym postanowieniu Trybunał wyszedł poza analizę przepisów wskazanych przez wnioskodawców i wskazał, iż w systemie prawa istnieje luka polegająca na braku ustawowej regulacji umożliwiającej wskazanie podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów oświetlania. Jest to być może stwierdzenie prawdziwe, ale nie można go – moim zdaniem – czynić w postępowaniu dotyczącym ustalania powszechnie obowiązującej wykładni. W tym postępowaniu Trybunał jest przecież bezwzględnie związany granicami wniosku i może tylko wyjaśniać treść (znaczenie) przepisu wskazanego we wniosku, a nie jest uprawniony do przeszukiwania całego systemu prawa dla wyjaśnienia problemu leżącego u podstaw tego wniosku. Trybunał nie był więc właściwy do formułowania poglądu, czy obowiązujące prawo w ogóle wskazuje, kto ma ponosić koszty oświetlania. Trybunał mógł jedynie ustalić, że wskazanie takie nie wynika z przepisów wymienionych we wniosku, a więc że wskazania tego należy poszukiwać w innych przepisach i zasadach o mniej czy bardziej ogólnym charakterze. Zadanie owego poszukiwania spoczywa na organach stosujących prawo – sąd orzekający o roszczeniach wynikłych z wypadku drogowego spowodowanego brakiem należytego oświetlenia ulicy nie będzie przecież mógł odmówić rozstrzygnięcia z powodu nieumiejętności odszukania normy mającej stanowić jego podstawę.
Wypowiadając się ogólnie o luce w systemie prawa Trybunał Konstytucyjny wyszedł więc poza to, co mógł zrobić w postępowaniu dotyczącym ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw – postanowienie mające dawać wyraz powściągliwości sędziowskiej nabrało moim zdaniem zupełnie przeciwstawnej treści.
3. Ów aktywizm Trybunału nabiera jeszcze wyraźniejszego kształtu, gdy zastanowić się nad prawnymi podstawami odmowy ustalenia wykładni w tej sprawie. Trybunał oparł swe rozumowanie na wskazaniu, że skoro nie wolno mu wydawać uchwał o charakterze prawotwórczym służących wypełnianiu luk w prawie, to może (musi) on odmówić ustalenia wykładni. Trzeba jednak przypomnieć, że ani art. 13 ustawy o TK, ani jakikolwiek inny przepis składający się na system naszego prawa nie przewidują możliwości odmowy ustalenia przez TK powszechnie obowiązującej wykładni. Dzisiejsze postanowienie Trybunału uzupełnia więc ten system prawa (wypełnia w nim lukę) wskazując, że w pewnych sytuacjach odmowa taka jest jednak możliwa. Jest to moim zdaniem oczywisty przykład prawotwórczej działalności TK, a – co paradoksalne – jej uzasadnieniem ma być argument, że TK nie może podejmować rozstrzygnięć prawotwórczych. Trybunał powstrzymał się od “uzupełnienia” ustawy o samorządzie terytorialnym bądź ustawy o drogach publicznych, ale za to “uzupełnił” ustawę o TK.
Tak ujęta alternatywa nie dawała oczywiście żadnej szansy wyjścia. Opierała się ona jednak na – dyskusyjnym w moim przekonaniu – założeniu, iż Trybunał powinien był udzielić w tej sprawie odpowiedzi pozytywnej. Gdyby zaś ograniczyć się do odpowiedzi negatywnej, to cały problem prawotwórstwa w ogóle by nie powstał.