Pełny tekst orzeczenia

651/II/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 30 czerwca 2011 r.
Sygn. akt Tw 8/11

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Wojciech Hermeliński,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów o zbadanie zgodności:
1) § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 47, poz. 279) z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.);
2) § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 47, poz. 279) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95),

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu.

UZASADNIENIE

W dniu 31 marca 2011 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów (dalej: Zarząd Główny) o zbadanie zgodności: po pierwsze, § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 47, poz. 279; dalej: rozporządzenie z 2010 r.) z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.; dalej: ustawa o Policji); po drugie, § 12 rozporządzenia z 2010 r. z art. 2 Konstytucji oraz art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95; dalej: ustawa o ogłaszaniu).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioski przedstawiane przez ogólnokrajowe organy związków zawodowych podlegają wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).

2. Wola organu ogólnokrajowego, który zazwyczaj ma strukturę kolegialną, znajduje wyraz w podejmowanych przez niego uchwałach (decyzjach). Tryb podjęcia uchwały (decyzji) regulują właściwe przepisy (np. statut), zaś treść podjętej uchwały (decyzji) zostaje zapisana w protokole z posiedzenia tego organu. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego uchwała (decyzja) ogólnokrajowego organu związku zawodowego w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z inicjatywy tego podmiotu (por. postanowienie TK z 21 listopada 2007 r., Tw 32/07, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 46).
Dla ustalenia, że wniosek pochodzi od ogólnokrajowego organu związku zawodowego, a nie od osoby, która go sporządziła i podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały (decyzji) uprawnionego organu. Uzasadnia to konieczność dołączenia do wniosku odpisu uchwały (decyzji) tego organu. Treść uchwały (decyzji) i wniosku musi cechować minimalna zbieżność, która obejmuje wskazanie kwestionowanego przepisu (przedmiot kontroli), wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej (wzorzec kontroli).
Uchwała (decyzja) może zawierać także dodatkowe postanowienia dotyczące sposobu jej wykonania, w szczególności wskazywać inny podmiot (np. pełnomocnika) zobligowany przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego do sporządzenia lub podpisania wniosku, złożenia go w Trybunale Konstytucyjnym oraz reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem. Nie ulega przy tym wątpliwości, że powierzenie wykonania takiej uchwały (decyzji) konkretnie określonemu podmiotowi nie wpływa na ocenę legitymacji procesowej wnioskodawcy, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, bowiem w dalszym ciągu tylko ogólnokrajowy organ związku zawodowego jest uprawniony do zainicjowania hierarchicznej kontroli zgodności norm, tzn. wyznaczenia zakresu zaskarżenia.
Biorąc powyższe pod uwagę, wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, który nie stanowi ścisłej realizacji uchwały (decyzji) podjętej uprzednio przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego, nie może być uznany za pismo skutecznie wszczynające postępowanie przed Trybunałem (art. 31 ust. 1 ustawy o TK).

2.1. Prezydium Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów (dalej: Prezydium) podjęło 15 czerwca 2010 r. decyzję nr 112/V/2010 „o skierowaniu wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (…) wprowadzonego w warunkach naruszenia prawa (prawo nie działa wstecz). Załącznik – tekst wniosku”.
Zarząd Główny podjął 29 czerwca 2010 r. uchwałę nr 82/V/2010, w myśl której organ ten „zatwierdza decyzję nr 112/V/2010 Prezydium ZG NSZZ P z 15 czerwca 2010 r. w sprawie skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego dot. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (…) wprowadzonego w warunkach naruszenia prawa (prawo nie działa wstecz). Załącznik – tekst wniosku”.
Rozstrzygnięć tych nie można jednak uznać za podstawę prawną wniosku, który wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego 31 marca 2011 r.

2.2. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że ani w decyzji Prezydium, ani tym bardziej w uchwale Zarządu Głównego o charakterze zatwierdzającym, po pierwsze, nie skonkretyzowano, które przepisy rozporządzenia z 2010 r. wnioskodawca kwestionuje, po drugie zaś – nie wskazano wzorców kontroli.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie można zawartego w obu powołanych rozstrzygnięciach postanowienia w brzmieniu „załącznik – tekst wniosku” uznać za wykonany, ponieważ do żadnego z nich „tekst wniosku” nie został załączony.
W tym stanie rzeczy wypada przyjąć, że powołane rozstrzygnięcia odsyłają do treści wniosku, który w chwili ich podjęcia jeszcze nie istniał, a jego sporządzenie nie zostało obwarowane terminem. Takiego trybu postępowania nie można jednak uznać za skuteczną formę automatycznego uzupełnienia decyzji Prezydium i uchwały Zarządu Głównego o zakres zaskarżenia określony w przyszłym wniosku. Rozwiązanie to byłoby bowiem równoznaczne z dopuszczalnością przekazania podmiotowi, który sporządzi i podpisze wniosek, kompetencji do zainicjowania hierarchicznej kontroli zgodności norm. Ta ostatnia przysługuje natomiast tylko podmiotom określonym w art. 191 ust. 1 Konstytucji, w tym ogólnokrajowym organom związków zawodowych (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skoro złożony „wniosek” został sporządzony i podpisany przez adwokatów 25 marca 2011 r., to tym samym nie mógł zostać załączony ani do decyzji Prezydium z 14 czerwca 2010 r., ani do uchwały Zarządu Głównego z 29 czerwca 2010 r. Nie można także uznać, że zapadłe rozstrzygnięcia obejmują treść, tzn. przedmiot i wzorce kontroli, bowiem wniosek w chwili ich podjęcia nie istniał.
W konsekwencji należy stwierdzić, że podjęcie przez Zarząd Główny uchwały zatwierdzającej decyzję Prezydium, w której nie przedstawiono zarzutu niezgodności konkretnego przepisu rozporządzenia z 2010 r. z wyraźnie wskazanym przepisem (przepisami) Konstytucji lub innego właściwego aktu normatywnego jako wzorcem (wzorcami) kontroli, musi być uznane za nieskutecznie złożone oświadczenie woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli bowiem uchwała podmiotu konstytucyjnie legitymowanego do złożenia wniosku (art. 191 ust. 1 pkt 4) nie wyznacza dokładnie zakresu zaskarżenia, to okoliczność ta uniemożliwia Trybunałowi przeprowadzenie abstrakcyjnej kontroli norm. Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić nadania wnioskowi Zarządu Głównego dalszego biegu (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Jednocześnie trzeba podkreślić, że tak rozumiana wadliwość uchwały stanowiącej podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie może zostać uznana za brak formalny, który podlegałby usunięciu w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o TK (por. postanowienie z 24 listopada 2003 r., Tw 30/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 209).

2.3. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że skonkretyzowanie, po pierwsze, przedmiotu kontroli, tzn. wskazanie § 4 i § 12 rozporządzenia z 2010 r., po drugie zaś – wzorców kontroli, tzn. powołanie art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ustawy o ogłaszaniu i art. 70 ust. 1 ustawy o Policji, nastąpiło dopiero we wniosku, który wpłynął do Trybunału 31 marca 2011 r.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że pełnomocnik wnioskodawcy, również podmiot sporządzający lub podpisujący wniosek, jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.
Zarząd Główny NSZZ Policjantów podjął 14 grudnia 2010 r. uchwały nr 125/V/2010 i 126/V/2010, w których „ustanawia adwokata (…) pełnomocnikiem prawnym do reprezentowania Zarządu Głównego NSZZ Policjantów przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie określonej w decyzji nr 112/V/2010 Prezydium ZG NSZZP i uchwale nr 82/V/2010 Zarządu Głównego NSZZ Policjantów”. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z uchwał tych nie wynika dla żadnego z adwokatów, którzy podpisali wniosek, umocowanie do jego sporządzenia, skoro odwołują się one do rozstrzygnięć nieokreślających zakresu zaskarżenia.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpatrywany „wniosek” w zakresie, w jakim samoistnie określa wzorce kontroli oraz konkretyzuje przedmiot zaskarżenia, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Okoliczność powyższa, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Zarządu Głównego.
Na marginesie należy zasygnalizować, że pełnomocnictwo „do zastępowania (…) we wszystkich czynnościach sprawy z wniosku” dotyczy etapu po złożeniu wniosku (reprezentowanie w postępowaniu „przed Trybunałem Konstytucyjnym”), nie obejmując tym samym jego sporządzenia i podpisania.

3. Niezależnie od wadliwości decyzji Prezydium i tym samym uchwały Zarządu Głównego, Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutów niezgodności § 4 rozporządzenia z 2010 r. z art. 70 ust. 1 ustawy o Policji.

3.1. Wnioskodawca wyraża przekonanie, że kwestionowany przepis narusza art. 70 ust. 1 ustawy o Policji „w zakresie, w jakim nadmiernie długi termin do wypłaty równoważnika w zamian za umundurowanie powoduje faktyczną konieczność samodzielnego opłacania przez policjantów przez okres dziewięciu miesięcy kosztów umundurowania, co jest sprzeczne z obowiązkiem wyposażenia policjanta w bezpłatne umundurowanie”.

3.2. Zarząd Główny twierdzi, że „zasadą jest, że policjant otrzymuje bezpłatnie mundur [art. 70 ust. 1 ustawy o Policji], a jeśli obowiązek ten jest niemożliwy do zrealizowania, dopiero wówczas przyznaje się równoważnik pieniężny [art. 70 ust. 2 tej ustawy]”. Skoro zatem argumentacja wnioskodawcy odnosi się do „równoważnika pieniężnego [o którym mowa w art. 70 ust. 2 ustawy o Policji] w zamian za umundurowanie”, to tym samym zarzut niezgodności z art. 70 ust. 1 ustawy o Policji („mundur w naturze”) § 4 rozporządzenia z 2010 r. określającego termin wypłaty równoważnika (nie zaś wydania umundurowania w naturze) należy uznać za oczywiście bezzasadny, w szczególności z uwagi na nieadekwatność wzorca kontroli. Okoliczność powyższa stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w odniesieniu do badania zgodności § 4 rozporządzenia z 2010 r. z art. 70 ust. 1 ustawy o Policji (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.