Pełny tekst orzeczenia

115/10/A/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 19 listopada 2014 r.
Sygn. akt P 15/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Stanisław Biernat – przewodniczący
Stanisław Rymar – sprawozdawca
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz
Andrzej Wróbel
Marek Zubik,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2014 r., pytania prawego Sądu Okręgowego w Częstochowie, czy:
1) art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.) w związku z art. 1, art. 476 § 2 i art. 4778 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.) jest zgodny z art. 184 w związku z art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przywołanej w punkcie 1 w związku z art. 1, art. 476 § 2 i art. 4778 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, w stanie faktycznym, w którym decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczy ustalenia wymiaru składki (daniny publicznej), jest zgodny z art. 184 w związku z art. 177, art. 175 ust. 1 oraz art. 45 i art. 32 Konstytucji;
3) art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych społecznych przywołanej w punkcie 1 w związku z art. 1, art. 476 § 2, art. 4778, art. 47714 § 1-3 oraz art. 467 § 4 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, jako wyznaczające zakres rozpoznania sprawy z odwołania od decyzji ZUS, są zgodne z art. 2, art. 7, art. 10, art. 32, art. 45, art. 173 Konstytucji;
4) art. 47714 § 1-3 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego w zakresie, w jakim nie przewiduje uprawnienia sądu pierwszej instancji do uchylenia decyzji organu rentowego, jest zgodny z art. 177, art. 176 ust. 2, art. 45 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji;
5) art. 87 § 2 w związku z art. 233 i art. 248 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego interpretowany w ten sposób, że pełnomocnik procesowy strony, będący jej pracownikiem, na żądanie sądu jest zobowiązany do przedłożenia wskazany przez Sąd dowód potwierdzający jego status pracowniczy z wyjątkiem pełnomocników – pracowników ZUS, jest zgodny z art. 32 i art. 178 ust. 1 Konstytucji;
6) art. 268a w związku z art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168, ze zm.) oraz w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych interpretowany w ten sposób, iż nie obejmuje zakazem subdelegacji ustanowienia pełnomocników procesowych pracowników ZUS, jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji;
7) art. 49 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego interpretowany w ten sposób, iż brakiem bezstronności sądu (sędziego) jest stosowanie prawa, w tym Konstytucji, jest zgodny z art. 2, art. 45, art. 178 ust. 1 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

UZASADNIENIE

I

1. Postanowieniem z 26 kwietnia 2013 r. Sąd Okręgowy IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Częstochowie (dalej: pytający sąd lub sąd okręgowy) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy:
art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń) w związku z art. 1, art. 476 § 2 i art. 4778 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.) jest zgodny z art. 184 w związku z art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji,
art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń w związku z art. 1, art. 476 § 2 i art. 4778 k.p.c., w stanie faktycznym w którym decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) dotyczy ustalenia wymiaru składki (daniny publicznej), jest zgodny z art. 184 w związku z art. 177, art. 175 ust. 1 oraz art. 45 i art. 32 Konstytucji,
art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń w związku z art. 1, art. 476 § 2, art. 4778, art. 47714 § 1-3 oraz art. 467 § 4 k.p.c. jako wyznaczające zakres rozpoznania sprawy z odwołania od decyzji ZUS są zgodne z art. 2, art. 7, art. 10, art. 32, art. 45, art. 173 Konstytucji,
art. 47714 § 1-3 k.p.c. w zakresie, w jakim nie przewiduje uprawnienia sądu pierwszej instancji do uchylenia decyzji organu rentowego jest zgodny z art. 177, art. 176 ust. 2, art. 45 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji,
art. 87 § 2 w związku z art. 233 i art. 248 k.p.c. interpretowany w ten sposób, że pełnomocnik procesowy strony będący jej pracownikiem na żądanie Sądu jest zobowiązany do przedłożenia wskazany przez Sąd dowód potwierdzający jego status pracowniczy z wyjątkiem pełnomocników – pracowników ZUS, jest zgodny z art. 32 i art. 178 ust. 1 Konstytucji,
art. 268a w związku z art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń interpretowany w ten sposób, iż nie obejmuje zakazem subdelegacji ustanowienia pełnomocników procesowych pracowników ZUS jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji.

1.1. Pytanie prawne zostało sformułowane na tle połączonych do wspólnego rozpoznania trzech spraw o sygn. akt: IV U 1251/10, IV U 1541/11 oraz IV U 1848/12, wytoczonych przeciwko ZUW.
Sprawa o sygn. akt 1251/10 została zainicjowana odwołaniem od decyzji ZUS stwierdzających, że wartość talonów śniadaniowych wydanych pracownikom płatnika składek stanowiła podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. W toku postępowania, pełnomocnik płatnika zarzucił wadliwość upoważnienia udzielonego pracownikowi ZUS do wydania decyzji oraz wadliwość pełnomocnictwa procesowego pracownika ZUS do reprezentowania ZUS w sprawie toczącej się przed pytającym sądem. Organ rentowy wniósł o oddalenie zarzutów płatnika.
Sprawa o sygn. akt IV U 1848/12 została zainicjowana odwołaniem od decyzji ZUS ustalającej zadłużenie płatnika z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. W odwołaniu tym oprócz przedawnienia należności podniesiono m.in. zarzut wadliwego upoważnienia pracownika ZUS do wydania decyzji. Organ rentowy wniósł o oddalenie zarzutów płatnika.
Sprawa o sygn. akt IV U 1541/11 została zainicjowana odwołaniem od decyzji ZUS w przedmiocie odmowy przyznania prawa do emerytury z uwagi na brak wymaganego przepisami prawa okresu zatrudnienia. Pełnomocnik ubezpieczonego podniósł zarzut nieważności decyzji organu rentowego z uwagi na nieujawnienie stosownych pełnomocnictw. ZUS wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami pełnomocnictwa są publikowane elektronicznie. W toku postępowania pytający sąd nie dopuścił pracownika ZUS do sprawy, argumentując, że udzielone – m.in. zgodnie z przepisami ustawy i aktu organizacyjnego organu rentowego – pełnomocnictwo procesowe nie spełnia standardu konstytucyjnego. W celu weryfikacji statusu pracowniczego pełnomocnika organu rentowego, pytający sąd zobowiązał dyrektora właściwego miejscowo oddziału ZUS do ujawnienia umów o pracę pełnomocników reprezentujących organ w sprawie. W związku z odmową ujawnienia tych umów, postanowieniem z 11 września 2012 r. pytający sąd nałożył karę grzywny na dyrektora oddziału ZUS. Kara ta została następnie uchylona mocą postanowienia Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 12 października 2012 r., który jednocześnie stwierdził, że oświadczenie dyrektora oddziału ZUS jest wystarczającym dowodem potwierdzającym status pracowniczy procesowego pełnomocnika ZUS.

1.2. Sąd okręgowy poddał w wątpliwość konstytucyjność: a) procesowego modelu sądowej kontroli decyzji ZUS; b) rozdzielenia w tym zakresie kompetencji kontrolnych między sądownictwo powszechne a sądownictwo administracyjne; c) zakresu kompetencji sądu powszechnego w postępowaniu inicjowanym odwołaniem od decyzji ZUS; d) podstaw prawnych umocowania w postępowaniu cywilnym pełnomocników procesowych ZUS.
Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, sąd okręgowy zwrócił m.in. uwagę, że w przyjętym przez prawodawcę modelu sądowej kontroli decyzji ZUS dochodzi do „zastąpienia” rozstrzygnięcia organu administracji publicznej przez orzeczenie sądowe. W ocenie pytającego sądu, „sąd który po myśli zasady podziału władzy jest kontrolerem innych władz (…), oraz jest władzą odrębną i niezależna od innych władz (…) staje się ostatnim ogniwem ustalającym daninę czy emeryturę. (…) Zasada podziału i równowagi władz nie pozwala uczynić z sądów powszechnych ostatniej instancji w załatwianiu i nałożeniu daniny publicznej za ZUS (…) Sąd próbujący sanować wady [decyzji] (…) w takiej sytuacji przestaje być sądem bezstronny i staje się wspólnikiem ZUS działającym przeciwko obywatelowi. System prawnym stworzył z sądu ostatnie ogniwo załatwienia sprawy z odwołania od decyzji ZUS niezależnie od jej przedmiotu. Z kolei reguły ograniczające po stronie ZUS zakres kontroli do dowodów z dokumentów wymuszają, iż część postępowań dowodowych opartych na zeznaniach świadków przesuwa się do sądów. W istocie, co potwierdza praktyka ZUS może wszelkie decyzje podejmować z naruszeniem jakichkolwiek standardów prawa i dowodów bo i tak za ZUS sprawę załatwi Sąd. Tym samym norma powstała z art. 83 ust. 2 [ustawy o systemie ubezpieczeń] w zw. z art. 1 [KPC] art. 476 § 2 [KPC], art. 4778 [KPC] oraz przy uwzględnieniu zakresu uprawnień sądu wynikających z art. 467 § 4 [KPC] i art. 47714 [KPC] naruszałaby art. 10 i art. 45 oraz art. 173 Konstytucji” (dosłownie przywołany fragment uzasadnienia postanowienia z 26 kwietnia 2013 r., s. 72).
Zdaniem sądu okręgowego, „kompetencja konwalidowania wad decyzji przez sąd w trybie art. 467 § 4 [KPC] budzi wątpliwości co do zachowania bezstronności sądu nakazującego ZUS uzupełnić decyzje, która nakłada daniny publiczne. Z kolei poszukiwanie ochrony przed wadami decyzji poprzez ich unieważnianie w odrębnym trybie budzi spory na linii kognicji sądy administracyjne a sądy powszechne. Tworzy dualizm ochrony nie do zaakceptowania w optyce art. 45 Konstytucji i art. 6 [EKPCz]. Powstają pola martwe, pułapki ochrony i zwyczajne problemy ze zdefiniowaniem wad i wyboru sądu do ochrony. Stąd pytanie czy powierzenie sądom powszechnym kontroli decyzji a w istocie jej przedmiotu pod pojęciem sprawy cywilnej nie narusza art. 184 Konstytucji” (dosłownie przywołany fragment uzasadnienia postanowienia z 26 kwietnia 2013 r., s. 63).
Odnosząc się do podziału kompetencji między sądownictwo administracyjne a powszechne, sąd okręgowy stwierdził m.in., że „wyjęcia z woli ustawodawcy z kognicji sądów administracyjnych kontroli decyzji ZUS i ograniczenie jej do przedmiotu w ramach pojęcia sprawy cywilnej budzi istotne wątpliwości z uwagi na nierówny standard ochrony przed związaniem tak wąsko kontrolowaną decyzją ubezpieczonych. (…) sądy powszechne nie mają narzędzi kontroli decyzji, co więcej w pełni uprawnione w oparciu o konstytucje czy unijne zasady próby kreowania takich narzędzi są niebezpieczne dla sądu poszukującego prawa i sprawiedliwego rozstrzygnięcia” (uzasadnienie postanowienia z 26 kwietnia 2013 r., s. 49). Zdaniem pytającego sądu, „pojawia się wątpliwość czy dopuszczalne jest konstytucyjnie (…) poddanie kontroli decyzji administracyjnej sądowi powszechnemu? Zważywszy, iż sąd ten w ramach jednego postępowania kontroluje tylko jej przedmiot. Kontrola przedmiotu jako sprawy cywilnej to nie to samo co kontrola decyzji. Trzeba zauważyć, iż kontrola formalna jest pierwotna wobec merytorycznej, stanowi owo minimum kontroli decyzji. Taka wątpliwość jest szczególnie umocowana w sytuacji decyzji ZUS nakładających daniny publiczne (…) Decyzje te z racji wykładni art. 83 ust. 2 [ustawy o systemie ubezpieczeń] w zw. z art. 1 [KPC] nie podlegają kontroli na podobnych (…) zasadach z innymi decyzjami daninowymi. Powyższe wątpliwości pojawiają się w sytuacji gdy sędzia oddala odwołanie i tak wąsko kontrolowaną decyzją wiąże obywatela. Wszak prawo do sądu ma wymiar materialny, powinno gwarantować odpowiednią procedurę, dawać sędziemu narzędzia ochrony obywateli. Jednak procedura [KPC] świadomie pomija prawo do uchylenia decyzji, tak jak by wszelkie spory i odwołania od decyzji ZUS kończyły się pozytywnie dla ubezpieczonych a decyzje ZUS pozbawione byłyby wad” (uzasadnienie postanowienia z 26 kwietnia 2013 r., s. 63). W ocenie pytającego sądu, „dualistyczna ochrona obywateli (…) jest opozycyjna wobec standardu art. 45 Konstytucji. (…) Pole ochrony obywatela i kontroli Sądu musi być zupełne, w nim nie mogą znajdować się przestrzenie wyjęte z kontroli w ramach strategii budowania kategorii wad (…) czy w ramach pojęcia kontroli tylko ograniczonego do przedmiotu decyzji. Jak zatem ubezpieczony ma zdefiniować wadliwość decyzji i rozstrzygnąć to co nie udało się sądom dokonując wyboru sądu odwoławczego pomiędzy sądem administracyjnym a powszechnym. Jeśli odwoła się do sądu powszechnego to jak ma definiować zakres zaskarżenia rozdzielając wadliwość formalną od merytorycznej. Wszystko to ma uczynić ubezpieczony nie będąc pouczany o odwołaniu poza odwołaniem do sądu powszechnego. Poucza się go tylko o odwołaniu do sądu ubezpieczeń ale tam decyzja w znaczeniu administracyjnym ogranicza się do jej przedmiotu aczkolwiek nie do końca. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 23 marca 2011 r. I UZP 3/10 akceptuje zaskarżanie decyzji do sądu powszechnego w trybie art. 83a [ustawy o systemie ubezpieczeń]. Uchwałą ta widzi problem ale próbuje go rozwiązać w płaszczyźnie ustaw z pominięciem Konstytucji, co w istocie dalej stawia i uzasadnia pytania o narzędzia unieważnienia wadliwej decyzji” (dosłownie przywołany fragment uzasadnienia postanowienia z 26 kwietnia 2013 r., s. 75-76).
Odnosząc się do problematyki zakresu kompetencji sądu powszechnego w postępowaniu z zakresu ubezpieczeń społecznych, pytający sąd stwierdził m.in., że „[n]a poziomie ustawy procesowej (…) nie przewidziano możliwości uchylenia decyzji oraz dopuszczono do naprawiania wad decyzji, co pozbawia sąd statusu sądu bezstronnego, przyznając mu role ostatniego ogniwa w załatwieniu sprawy ZUS. (…) [art. 467 § 4 i art. 47714 KPC] wraz z art. 1 [KPC] tworzą normę określającą zakres rozstrzygania spraw w ramach odwołania od decyzji ZUS przed sądem powszechnym. Taka norma zakresu kontroli decyzji ZUS a ściślej załatwienia sprawy za ZUS przed sądem powszechnym budzi wątpliwości natury konstytucyjnej. (…) Wyjęcie z pola kontroli sądu i uczynienie przedmiotem rozpoznania tylko tzw. merytoryczne rozstrzygnięcie zdaje się nader wątpliwe na gruncie zasad konstytucji. Zdaje się nie dostrzegać sytuacji objętych pytaniem gdzie nakłada się zobowiązania na ubezpieczonego (…). Model kontroli w którym Sąd pozbawiony jest prawa uchylania decyzji a kontrola ograniczona jest do przedmiotu decyzji pomija wady decyzji oraz w sytuacji nie rozpoznania istoty sprawy przez ZUS Sąd za organ musi załatwić sprawę” (uzasadnienie postanowienia z 26 kwietnia 2013 r., s. 51-52). W ocenie sądu okręgowego „Sąd powszechny nie mający narzędzi kontroli decyzji (…) nie jest w stanie zapewnić przestrzeganie konstytucyjnych zasad i praw fundamentalnych Unii gdy jedna ze stron procesu [ZUS] ma charakter dominujący i czerpie swoją moc z potężnego aparatu administracyjnego mając wsparcie w strukturach władzy wykonawczej. (…) Brak możliwości uchylenia decyzji oznacza brak możliwości wydania decyzji zgodnej z prawem do którego należą także zasady prawa takie jak legalizm, praworządność i równość” (dosłownie przywołany fragment uzasadnienia postanowienia z 26 kwietnia 2013 r., s. 49-51).
Odnosząc się do umocowania pracowników ZUS do wydania decyzji, pytający sąd stwierdził m.in., że „pełnomocnictwa do wydawania decyzji opierają się na nieobowiązującym i sprzecznym z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzeniu (…). Pełnomocnictwa do decyzji mają charakter internetowych i zostały wydane wbrew wymogom art. 268a KPA” (dosłownie przywołany fragment uzasadnienia postanowienia z 26 kwietnia 2013 r., s. 51). Z tych samych powodów w pytaniu prawnym sformułowano pogląd o wadliwości umocowania pełnomocników procesowych ZUS.

2. Postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Katowicach Wydział III Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 13 września 2013 r. (sygn. akt III AUz 265/13) sędzia Sądu Okręgowego zasiadający w jednoosobowym składzie pytającego sądu został wyłączony od rozpoznania i rozstrzygania sprawy, w odniesieniu do której zadano pytanie prawne z 26 kwietnia 2013 r.

3. Postanowieniem z 29 listopada 2013 r., sąd okręgowy w jednoosobowym składzie sędziego wyłączonego z rozpoznania i rozstrzygania sprawy leżącej u podstaw pytania prawnego, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu „pytanie uzupełniające do pytania z dnia 26 kwietnia 2013 r.”, wnosząc o rozstrzygnięcie, czy art. 49 k.p.c. „interpretowany w ten sposób, iż brakiem bezstronności sądu (sędziego) jest stosowanie prawa w tym Konstytucji”, jest zgodny z art. 2, art. 45, art. 178 ust. 1 Konstytucji.
Odnosząc się do kwestii spełnienia przesłanki funkcjonalnej pytający sąd stwierdził, że „związek pytania z niniejszą sprawą wiąże się z powstaniem sądu niewłaściwego konstytucyjnie. Sądu odsuniętego wbrew konstytucji od niniejszej sprawy. Jest to związek wprost wpływający na rozstrzygnięcie Sądu i skutkujący jego nieważnością. (…) Nowy sąd poprzez art. 49 [KPC] został ustanowiony wbrew prawu (…) Sąd aktualnie wyznaczony do sprawy nie jest właściwy w znaczeniu konstytucyjnym ze skutkiem nieważności procesu. Akceptacja pytania przez TK uchyliłaby stan nieważności procesowej i przywróciła sąd (sędziego) do orzekania w sprawie” (dosłownie przywołany fragment uzasadnienia postanowienia z 29 listopada 2013 r., s. 9-10).

4. W piśmie 18 grudnia 2013 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania przez Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, pytanie prawne nie spełnia przesłanki funkcjonalnej wynikającej z art. 193 Konstytucji, zawiera też wniosek o dokonanie abstrakcyjnej kontroli ustawowego modelu sądowej kontroli decyzji ZUS. A w zakresie odnoszącym się do art. 87 § 2 k.p.c. oraz art. 268a k.p.a. sąd okręgowy polemizuje z poglądami Sądu Apelacyjnego w Katowicach oraz wnosi o dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny autorytatywnej wykładni przepisów ustawowych.

5. W piśmie z 18 grudnia 2013 r. Prezes Sądu Okręgowego w Częstochowie przekazał do wiadomości Prezesa Trybunału Konstytucyjnego wniosek – adresowany do zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego dla Okręgu Sądu Apelacyjnego w Katowicach – o wszczęcie czynności wyjaśniających w celu ustalenia, czy nie doszło do popełnienia przewinienia służbowego przez sędziego Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Częstochowie w związku ze zwróceniem się do Trybunału Konstytucyjnego z uzupełniającym pytaniem prawnym z 29 listopada 2013 r.
Prezes Sądu Okręgowego w Częstochowie wskazał bowiem, że „w sprawie doszło do paradoksalnej sytuacji, gdzie sędzia wyłączony i pozbawiony tym samym prawa do podejmowania czynności, podejmuje w sposób świadomy działania, mimo że do jej rozpoznania jest wyznaczony inny sędzia. (…) W sytuacji kiedy sędzia kieruje pytanie do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie, w której został wyłączony i to na wniosek jednej ze stron, można mieć uzasadnione wątpliwości czy nie dochodzi do podważenia autorytetu urzędu sędziego, osłabienia zaufania do bezstronności sądu” (pismo z 18 grudnia 2013 r., s. 2-3).

6. W piśmie z 26 czerwca 2014 r., na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o TK, przewodniczący składu orzekającego Trybunału Konstytucyjnego, w związku z postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Katowicach Wydział III Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 13 września 2013 r. (sygn. akt III AUz 265/13) o wyłączeniu sędziego Sądu Okręgowego w Częstochowie zasiadającego w jednoosobowym składzie pytającego sądu z rozpoznania sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym w Częstochowie pod sygn. akt IV U 1251/10, uwzględniając zmianę składu orzekającego w sprawie, w której zadano pytanie prawne, zwrócił się do pytającego sądu o wyjaśnienie, czy pytanie prawne zachowuje swoją aktualność; a jeżeli tak, to czy spełnione zostały przesłanki pytania prawnego wynikające z art. 193 Konstytucji.

7. W odpowiedzi na pismo przewodniczącego składu orzekającego Trybunału Konstytucyjnego, w piśmie z 14 lipca 2014 r., wyznaczony do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt IV U 1251/10, sędzia Sądu Okręgowego w Częstochowie poinformował Trybunał Konstytucyjny, że pytanie prawne z 26 kwietnia 2013 r. „nie zostało uchylone. Wynikające z art. 193 Konstytucji przesłanki do przedstawienia (…) pytania prawnego (…) wskazuje pkt. IV uzasadnienia postanowienia z dnia 26 kwietnia 2013 r.”.

8. W piśmie z 1 października 2014 r., Prezes Sądu Apelacyjnego w Katowicach zwrócił się z prośbą do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o skierowanie pytania prawnego oznaczonego sygn. P 15/13 do rozpatrzenia poza kolejnością wpływu, z uwagi na ryzyko – obciążającej Sąd Okręgowy w Częstochowie – przewlekłości postępowania.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. Przesłanki pytania prawnego.

Wynikające z art. 193 Konstytucji przesłanka podmiotowa, przedmiotowa i funkcjonalna, jak również wymogi zawarte w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) były wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyrok z 12 maja 2011 r., sygn. P 38/08, OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 33 i powołane tam orzecznictwo). Nie ma zatem potrzeby ich szczegółowego omawiania. Poglądy wyrażone dotychczas w orzecznictwie konstytucyjnym były aktualne w warunkach niniejszej sprawy.



2. Przedmiot kontroli.



2.1. W postanowieniu z 26 kwietnia 2013 r. Sąd Okręgowy w Częstochowie IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (dalej: pytający sąd), jako przedmiot kontroli wskazał przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2013 poz. 1442, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń), ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014, poz. 101; dalej: k.p.c.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267; dalej: k.p.a.). Przyjęta w petitum oraz uzasadnieniu pytania prawnego struktura pozwala wyróżnić cztery grupy przepisów, których oceny konstytucyjności domaga się pytający sąd.

W pierwszej grupie jako podstawowy przedmiot kontroli pytający sąd wskazał art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń, który stanowi, że „[o]d decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego”. Został on zakwestionowany w związku z przepisem: a) określającym zakres normowania k.p.c. oraz definiującym sprawę cywilną (art. 1 k.p.c.); b) definiującym dla potrzeb procesu cywilnego pojęcie sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 476 § 2 k.p.c.); c) określającym właściwość sądów okręgowych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz właściwość sądów rejonowych (art. 4778 k.p.c.); d) upoważaniającym sąd do oddalenia odwołania (art. 47714 § 1 k.p.c.); e) upoważaniającym sąd do zmiany decyzji lub orzeczenia co do istoty sprawy w razie uwzględnienia odwołania (art. 47714 § 2 k.p.c.); f) upoważniającym sąd do dokonania określonych czynności ustawowych w wypadku uwzględnienia odwołania wniesionego w związku z niewydaniem decyzji (art. 47714 § 3 k.p.c.); g) upoważaniającym przewodniczącego lub wyznaczonego przez niego sędziego do zwrócenia organowi rentowemu akt sprawy w celu uzupełnienia materiału sprawy w określonych ustawowo okolicznościach (art. 467 § 4 k.p.c.).

Drugą grupę zakwestionowanych przez pytający sąd i wyodrębnionych w petitum pytania prawnego jednostek redakcyjnych tworzy art. 47714 § 1-3 k.p.c. stanowiący, że „§ 1. Sąd oddala odwołanie, jeżeli nie ma podstaw do jego uwzględnienia. § 2. W razie uwzględnienia odwołania sąd zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy. § 3. Jeżeli odwołanie wniesiono w związku z niewydaniem decyzji przez organ rentowy, sąd w razie uwzględnienia odwołania zobowiązuje organ rentowy do wydania decyzji w określonym terminie, zawiadamiając o tym organ nadrzędny, lub orzeka co do istoty sprawy. Jednocześnie sąd stwierdza, czy niewydanie decyzji przez organ rentowy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa”.

W trzeciej grupie jako podstawowy przedmiot kontroli pytający sąd wskazał art. 87 § 2 k.p.c. stanowiący, że „[p]ełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Osoba prawna prowadząca, na podstawie odrębnych przepisów, obsługę prawną przedsiębiorcy, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej może udzielić pełnomocnictwa procesowego – w imieniu podmiotu, którego obsługę prawną prowadzi – adwokatowi lub radcy prawnemu, jeżeli została do tego upoważniona przez ten podmiot”. Jako związkowy przedmiot kontroli w pytaniu prawnym wskazano art. 233 k.p.c. („§ 1. Sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. § 2. Sąd oceni na tej samej podstawie, jakie znaczenie nadać odmowie przedstawienia przez stronę dowodu lub przeszkodom stawianym przez nią w jego przeprowadzeniu wbrew postanowieniu sądu”) oraz art. 248 k.p.c. („§ 1. Każdy obowiązany jest przedstawić na zarządzenie sądu w oznaczonym terminie i miejscu dokument znajdujący się w jego posiadaniu i stanowiący dowód faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że dokument zawiera informacje niejawne. § 2. Od powyższego obowiązku może uchylić się ten, kto co do okoliczności objętych treścią dokumentu mógłby jako świadek odmówić zeznania albo kto posiada dokument w imieniu osoby trzeciej, która mogłaby z takich samych przyczyn sprzeciwić się przedstawieniu dokumentu. Jednakże i wówczas nie można odmówić przedstawienia dokumentu, gdy jego posiadacz lub osoba trzecia obowiązani są do tego względem chociażby jednej ze stron albo gdy dokument wystawiony jest w interesie strony, która żąda przeprowadzenia dowodu. Strona nie może ponadto odmówić przedstawienia dokumentu, jeżeli szkoda, na którą byłaby przez to narażona, polega na przegraniu procesu”).

W czwartej grupie podstawowym przedmiotem kontroli pytający sąd uczynił art. 268a k.p.a. stanowiący, że „Organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń”. Przepis ten został zakwestionowany w związku z art. 180 k.p.a. („§ 1. W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. § 2. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne”) oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń („W sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej”).

Ponadto w uzasadnieniu postanowienia z 26 kwietnia 2013 r. pytający sąd wskazał na niekonstytucyjność art. 74 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń, który stanowi że „Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, na wniosek Prezesa Zakładu, zaopiniowany przez Radę Nadzorczą Zakładu, nadaje, w drodze rozporządzenia, statut Zakładowi, w którym określa w szczególności: 1) strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu; 2) tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu”.

W postanowieniu z 29 listopada 2013 r. jako przedmiot kontroli wskazano art. 49 k.p.c. stanowiący, że „[n]iezależnie od przyczyn wymienionych w art. 48, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie”.



2.2. Konfrontacja petitum pytania prawnego z jego uzasadnieniem, w kontekście brzmienia zakwestionowanych przepisów, nasuwa poważne wątpliwości odnośnie do zgodności pytania prawnego z ustawowym wymogiem poprawnego sformułowania zarzutu niekonstytucyjności (art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK) oraz wymogiem uzasadnienia zarzutu z powołaniem dowodów na jego poparcie (art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK). Pytający sąd sformułował bowiem przedmiot kontroli w taki sposób, że przesądziło to o konieczności umorzenia niniejszego postępowania w istotnej części już na etapie oceny pytania prawnego z ustawowymi wymogami dla tego rodzaju pism procesowych. Należało bowiem uwzględnić, co następuje:

Po pierwsze, pytający sąd nie uzasadnił zarzutu niekonstytucyjności art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń, który operacjonalizuje prawo do zaskarżenia decyzji organów administracji publicznej do sądu. Przepis ten co prawda został wskazany jako przedmiot kontroli w petitum pytania prawnego i odwołano się do niego wielokrotnie w uzasadnieniu, niemniej jednak z wywodu pytającego sądu jasno wynika, iż nie kwestionuje on samej zaskarżalności decyzji ZUS. Wątpliwości konstytucyjne pytającego sądu budzą bowiem zasady, na jakich owa zaskarżalność jest realizowana. Pytający sąd odnosi się jednak nie do wszystkich zasad, ale jedynie kwestionuje wybrane spośród nich. Należy zauważyć, że zasad tych nie określa ustawa o systemie ubezpieczeń, lecz określają je przepisy kodeksu postępowania cywilnego, do których odsyła art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń. Nie sposób jednak przyjąć, że art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń został zakwestionowany w zakresie, w jakim zawiera odesłanie do procedury cywilnej. W warunkach niniejszej sprawy taki zarzut wymagałby kompleksowej oceny wszystkich przepisów postępowania cywilnego (przepisów odesłania), które znajdują zastosowanie w wypadku odwołań od decyzji ZUS, będąc zarazem niedopuszczalny w świetle konkretnego charakteru kontroli inicjowanej pytaniem prawnym. W uzasadnieniu pytania prawnego podkreśla się też, że dostrzegany przez pytający sąd problem konstytucyjny wiąże się nie z samym wyborem procedury cywilnej jako właściwej do sądowej kontroli decyzji ZUS, ale z niedostatecznymi – zdaniem pytającego sądu – uprawnieniami sądów powszechnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Po drugie, pytający sąd nie uzasadnił zarzutu niekonstytucyjności art. 74 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń. W tym bowiem zakresie pytanie prawne ogranicza się do przywołania częściowo nieadekwatnego w warunkach niniejszej sprawy orzecznictwa konstytucyjnego oraz stanowi – nieuprawnioną w trybie art. 193 Konstytucji – polemikę z założeniami i tezami m.in. wyroku NSA z 22 marca 2007 r. (sygn. akt II GSK 359/06, Lex nr 321271). Pytający sąd stwierdził bowiem, że „zapoznanie się z uzasadnieniem w/w wyroku wskazuje, iż sędziowie nie prowadzili analiz prawnych lecz użyli swojej pozycji ostatecznej odpowiedzi w ramach orzeczenia ratione impperii” (uzasadnienie postanowienia z 26 kwietnia 2013 r., s. 38), dodając następnie, iż pogląd NSA „jest niebezpieczny dla zasady legalizmu i przewidywalności prawa” (dosłownie przywołany fragment uzasadnienia postanowienia z 26 kwietnia 2013 r., s. 39).

Po trzecie, pytający sąd nie uzasadnił zarzutu niekonstytucyjności art. 1 k.p.c. Przepis ten został powołany w petitum ornamentacyjnie, gdyż w uzasadnieniu pytania prawnego nie przedstawiono argumentów o niekonstytucyjności ustawowej definicji sprawy cywilnej. Zakres normowania art. 1 k.p.c. nie jest też wykorzystywany przez pytający sąd w procesie wykładni innych przepisów procedury cywilnej. W warunkach niniejszej sprawy nie sposób też uznać, że art. 1 k.p.c. został zakwestionowany w zakresie, w jakim pojęcie sprawy cywilnej obejmuje sprawy z odwołania od decyzji ZUS, skoro pytający sąd konsekwentnie podkreśla, iż kontrola decyzji organu rentowego jest konstytucyjnie uzasadniona, a sądy powszechne oraz sądy administracyjne powinny dysponować dalej idącymi kompetencjami kontrolnymi.

Po czwarte, pytający sąd nie uzasadnił zarzutu niekonstytucyjności art. 233 i art. 248 k.p.c. W żadnym miejscu uzasadnienia nie zakwestionowano ustawowej kompetencji sądu do oceny wiarygodności i mocy dowodów albo nałożonego na każdą jednostkę obowiązku przedstawiania dokumentów na żądanie sądu. Wywody pytającego sądu w tym zakresie ograniczają się bowiem do polemiki ze stanowiskiem Sądu Apelacyjnego w Katowicach wyrażonym w sprawach podobnych do leżącej u podstaw niniejszego pytania prawnego. Art. 233 i art. 248 k.p.c. zostały wymienione w petitum jako związkowe wzorce kontroli art. 87 § 2 k.p.c., jednakże z uzasadnienia nie wynika, w jaki sposób i jaką normę należałoby zrekonstruować z tych trzech jednostek redakcyjnych. Formułując zarzut, pytający sąd nie uwzględnił, że przepisy te zawierają różnego rodzaju normy kompetencyjne o różnej treści i nie pozostają w bezpośrednim merytorycznym związku z przepisem o pełnomocnikach procesowych (tj. art. 87 § 2 k.p.c.).

Po piąte, pytający sąd nie uzasadnił zarzutu niekonstytucyjności art. 467 § 4 k.p.c. Przepis ten został – wspólnie z innymi jednostkami redakcyjnymi k.p.c. – powołany jako związkowy wzorzec kontroli art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń. Abstrahując od zakwestionowanej powyżej prawidłowości wskazania przez pytający sąd art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń jako przedmiotu kontroli, należy zauważyć, że z uzasadnienia pytania prawnego, nie wynika w jaki sposób i jaką normę można zrekonstruować z art. 467 § 4 k.p.c. i art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń, aby pozostawała ona w hierarchicznej relacji treściowej z normą konstytucyjną. Jeden przepis stanowi bowiem o odwołaniu rozpoznawanym w procedurze cywilnej, drugi zaś upoważnia sąd do zwrotu sprawy organowi rentowemu na etapie jej wstępnego badania. W niniejszym postępowaniu nie sposób też uznać, że pytający sąd uważa art. 467§ 4 k.p.c. za niekonstytucyjny, skoro z kompetencji udzielonej przez ten przepis pytający sąd korzystał w toku rozpoznania sprawy leżącej u podstaw pytania prawnego, podkreślając zarazem, iż jest to jedno z istotnych narzędzi sądowej kontroli decyzji ZUS. Należy bowiem zauważyć, że w toczącej się sprawie pytający sąd zażądał od dyrektora oddziału ZUS przedstawienia umów o pracę pełnomocników procesowych ZUS w celu weryfikacji ich statusu pracowniczego, po czym nałożył nań karę grzywny w związku z odmową ujawnienia umów. Postanowieniem z 12 października 2012 r. Sąd Apelacyjny w Katowicach (sygn. akt III AUz 255/12) uchylił karę grzywny, stwierdzając zarazem, że wystarczającym procesowo potwierdzeniem pracowniczego statusu pełnomocników ZUS jest oświadczenie dyrektora oddziału ZUS, który nie ma obowiązku ujawniać umów o pracę w każdym wypadku i na każde żądanie sądu. Pytanie o konstytucyjność art. 467 § 4 k.p.c. stanowi zatem w istocie element polemiki z sądem wyższej instancji, na co jednoznacznie wskazuje pytający sąd, stwierdzając, że jeśli „sąd na rozprawie zażąda dowodu statusu pracowniczego pełnomocnika ZUS albo odsunie takiego domniemanego pełnomocnika to Sąd Apelacyjny uchyli takie orzeczenie” (dosłownie przywołany fragment uzasadnienia postanowienia z 26 kwietnia 2013 r., s. 9).

Po szóste, pytający sąd nie uzasadnił zarzutu niekonstytucyjności art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń. Pierwszy z nich nakazuje stosować przepisy k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz zawiera ustawową definicję takiej sprawy, drugi z kolei w sprawach uregulowanych ustawą o systemie ubezpieczeń nakazuje stosować k.p.a., o ile ustawa ta nie stanowi inaczej. Przepisy te zostały wskazane jako przedmiot kontroli pozostający w związku treściowym z art. 268a k.p.a. Abstrahując, że normy te nie są adresowane bezpośrednio do pytającego sądu i nie znajdują zastosowania in casu w toczącym się postępowaniu sądowym, należało zauważyć, że w pytaniu prawnym nie zakwestionowano ustawowego nakazu stosowania przepisów procedury administracyjnej podczas wydawania decyzji przez ZUS. Rozważania pytającego sądu koncentrują się bowiem na problematyce upoważniania przez organ administracji publicznej pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu. O tym nie rozstrzygają jednak ani art. 180 ani art. 268a k.p.a.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pytający sąd ogranicza się do przywołania treści różnych przepisów różnych ustaw oraz okoliczności faktycznych toczącej się sprawy. W tym zaś kontekście należy przypomnieć pogląd wyrażony w sprawie o sygn. P 13/12, że „Dopóki sąd nie powoła przekonywujących motywów mających świadczyć o niezgodności kwestionowanego przepisu ze wskazanymi wzorcami kontroli, Trybunał musi uznawać je za zgodne z wzorcem kontroli. Pytanie prawne, w którym sąd ograniczyłby się do wyrażenia przekonania o niezgodności przepisu z Konstytucją bądź wskazania istniejących w tej kwestii wątpliwości, nie może podlegać rozpoznaniu przez Trybunał (zob. wyrok TK z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, cz. III, pkt 1 uzasadnienia). Trybunał Konstytucyjny podkreśla jednocześnie, że jest on zobowiązany do zbadania wszystkich okoliczności sprawy w celu wszechstronnego wyjaśnienia nie będąc zarazem związanym wnioskami dowodowymi uczestników postępowania (zob. art. 19 ustawy o TK). Nie oznacza to w żadnym wypadku przerzucenia ciężaru dowodzenia na Trybunał przez podmiot inicjujący postępowanie w sprawie. Powyższa reguła postępowania może bowiem znaleźć zastosowanie dopiero wówczas, gdy ten podmiot wykazał należytą staranność, spełniając wszystkie ustawowe wymagania wynikające m.in. z art. 32 ustawy o TK” (postanowienie z 26 czerwca 2013 r., OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 72).



2.3. Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zakresie kontroli: art. 83 ust. 2, art. 74 ust. 5, art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń, art. 1, art. 233, art. 248, art. 467 § 4 k.p.c. oraz art. 180 k.p.a. pytanie prawne nie spełnia wymogów określonych w art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o TK, a postępowanie podlega umorzeniu (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).


3. Wzorzec kontroli.



3.1. W petitum pytania prawnego jako główne i związkowe wzorce kontroli pytający sąd wskazał: a) przepisy o kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sądów administracyjnych (art. 184 Konstytucji); b) przepisy o kompetencji i ustroju sądów powszechnych i administracyjnych (art. 173, art. 175 ust. 1, art. 177 Konstytucji) w tym również upoważnienie do ustawowego uregulowania ustroju, właściwości oraz postępowania przed sądami (art. 176 ust. 2 Konstytucji); c) zasadę niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1 Konstytucji); d) zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji); e) zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji); f) zasadę podziału władzy (art. 10 Konstytucji); g) zasadę równości i zakaz dyskryminacji (art. 32 Konstytucji); h) konstytucyjną gwarancję prawa do sądu (art. 45 Konstytucji).

W uzasadnieniu pytania prawnego pytający sąd wskazał również na naruszenie: a) art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: konwencja); b) zasady związania prawem międzynarodowym (art. 9 Konstytucji); c) konstytucyjnego upoważnienia do przekazania organizacji międzynarodowej kompetencji organów władzy państwowej (art. 91 ust. 1 Konstytucji); d) konstytucyjnych wymogów wydania rozporządzenia (art. 92 ust. 1 Konstytucji); e) konstytucyjnego katalogu źródeł prawa (art. 87 Konstytucji). Pytający sąd wielokrotnie odwołuje się też do „praw podstawowych” albo „praw fundamentalnych” Unii Europejskiej, nie wskazując jednakże konkretnych norm. Nie sposób bowiem za takowe uznać wzmianki o obowiązku przestrzegania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.



3.2. Powołanie się przez – profesjonalny i dysponujący z założenia wiedzą o prawie – sąd na art. 32 i art. 45 Konstytucji bez przeprowadzenia testu równości, odniesienia się szczegółowo i adekwatnie do konstytucyjnego pojęcia sprawy lub zasad sprawiedliwości proceduralnej nie odpowiada wymaganiom art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o TK. W równie ornamentacyjny sposób pytający sąd powołał zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), nie odnosząc się w ogóle do wyprowadzonych z niej zasad i wynikających z nich wymogów. W uzasadnieniu pytania prawnego nie wskazano bowiem, jakie wymogi demokratycznego państwa prawnego naruszają zakwestionowane przepisy k.p.c. Nie przedstawiono również argumentacji na rzecz naruszenia art. 9, art. 87, art. 91 ust. 1 i art. 176 ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 konwencji. Jak zaś wyżej wskazano, zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji sprowadza się zaś do polemiki z orzecznictwem NSA.

W odniesieniu do pytań prawnych, wskazanie w petitum wzorca kontroli, przy respektowaniu generalnej zasady, jaką jest domniemanie konstytucyjności aktu normatywnego, bez szczegółowego odniesienia się do niego w uzasadnieniu lub lakoniczne sformułowanie zarzutu niekonstytucyjności nie może bowiem zostać uznane za „uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie” w rozumieniu przepisów regulujących postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. W świetle utrwalonej praktyki orzeczniczej wymóg ten należy rozumieć jako nakaz odpowiedniego udowodnienia zarzutów stawianych w kontekście każdego wskazanego wzorca kontroli (przy czym jako wzorzec należy rozumieć normę konstytucyjną, której podstawą może być jeden przepis lub kilka powiązanych przepisów Konstytucji). „Przesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów nie powinna być traktowana powierzchownie i instrumentalnie. Przytaczane w piśmie procesowym argumenty mogą być mniej lub bardziej przekonujące (…), lecz zawsze muszą być argumentami «nadającymi się» do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny” (wyrok z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78). Merytoryczne rozpoznanie sprawy inicjowanej pytaniem prawnym uzależnione jest nie tylko od precyzyjnego oznaczenia przez pytający sąd wzorców konstytucyjnych, ale i zgodnej z orzecznictwem konstytucyjnym ich interpretacji oraz odpowiedniego (adekwatnego) przyporządkowania do przedmiotu kontroli.



3.3. Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zakresie kontroli z art. 2, art. 9, art. 10, art. 32, art. 45, art. 87, art. 91 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 176 ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 konwencji pytanie prawne nie spełnia wymogów określonych w art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o TK, a więc postępowanie zostało umorzone (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).



3.4. Stwierdzone powyżej uchybienia w odniesieniu do przywołania i rozumienia przepisów stanowiących przedmiot kontroli oraz ich przyporządkowania wzorcom kontroli nie przesądzają same w sobie o całkowitej niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania pozostałych zarzutów. Uwzględniając uzasadnienie postanowienia z 26 kwietnia 2013 r., jak również przebieg i przedmiot sprawy leżącej u podstaw pytania prawnego, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pytający sąd sformułował w istocie zarzut niezgodności: a) art. 476 § 2, art. 4778 i art. 47714 § 1-3 k.p.c. z art. 173, art. 175 ust. 1, art. 177 i art. 184 Konstytucji (zob. niżej pkt 6 tej części uzasadnienia); b) art. 87 § 2 k.p.c. „interpretowan[ego] w ten sposób, że pełnomocnik procesowy strony będący jej pracownikiem na żądanie Sądu jest zobowiązany do przedłożenia wskazany przez Sąd dowód potwierdzający jego status pracowniczy z wyjątkiem pełnomocników – pracowników ZUS” z art. 178 ust. 1 Konstytucji (zob. niżej pkt 5 tej części uzasadnienia); c) art. 268a k.p.a. „interpretowan[ego] w ten sposób, iż nie obejmuje zakazem subdelegacji ustanowienia pełnomocników procesowych pracowników ZUS” z art. 7 Konstytucji (zob. niżej pkt 5 tej części uzasadnienia).

Ponadto postanowieniem z 29 listopada 2013 r. pytający sąd wnosi o ocenę konstytucyjności art. 49 k.p.c. z art. 2, art. 45 i art. 178 ust. 1 Konstytucji (zob. niżej pkt 4 tej części uzasadnienia);



4. Przesłanka podmiotowa pytania prawnego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że postanowienie z 29 listopada 2013 r., odnoszące się do oceny konstytucyjności art. 49 k.p.c., nie spełnia przesłanki podmiotowej pytania prawnego.

Postanowienie z 29 listopada 2013 r. (sygn. akt IV U 1251/10) zostało wydane w jednoosobowym składzie sędziego Sądu Okręgowego w Częstochowie, który został wcześniej wyłączony z rozpoznania i rozstrzygania sprawy mocą postanowienia Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 13 września 2013 r. (sygn. akt III AUz 265/13). Z akt przedłożonych Trybunałowi Konstytucyjnemu wynika, że sprawa leżąca u podstaw niniejszego pytania prawnego została wpisana do referatu innego sędziego. Mimo to, wyłączony od jej rozpoznania i rozstrzygania sędzia, działając jako pytający sąd, wydał postanowienie i zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o ocenę konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę wniosku o wyłączenie od rozpoznania i rozstrzygania sprawy (tj. art. 49 k.p.c.).

W świetle powyższego należało uznać, że sformułowane w postanowieniu z 29 listopada 2013 r. pytanie nie pochodzi od organu uprawnionego do zadania pytania prawnego. Organem tym może być bowiem wyłącznie sąd w rozumieniu konstytucyjnym (szerzej o pojęciu sądu zob. cyt. wyrok o sygn. P 38/08 i powołane tam orzeczenia). Wzgląd na konstytucyjne upoważnienie prawodawcy do określenia zasad postępowania sądowego, konstytucyjne rozróżnienie między sądem jako organem władzy sądowniczej, a sędzią zasiadającym w składzie tegoż organu oraz konstytucyjny wymóg aby sprawa była rozpoznana przez bezstronny i niezawisły sąd, stoją na przeszkodzie przyjęciu, iż pytanie prawne może zostać zadane przez sąd nienależycie obsadzony jak w niniejszej sprawie (art. 193 w związku z art. 176 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 3 ustawy o TK).

Kwalifikacji powyższej nie zmienia pismo z 14 lipca 2014 r. sędziego Sądu Okręgowego w Częstochowie, który został wyznaczony do rozpoznania i rozstrzygnięcia zawisłej sprawy w miejsce sędziego wyłączonego przez Sąd Apelacyjny w Katowicach. Dokumentowi temu nie można bowiem przypisać doniosłości procesowej. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że aby modyfikacje zakresu lub wzorców kontroli, jak również wycofanie pytania prawnego, były skuteczne musi być zachowana właściwa forma procesowa (tj. postanowienie pytającego sądu – zob. odpowiednio stosowany art. 354 k.p.c.). Pismo z 14 lipca 2014 r. stanowi natomiast wyłącznie wypowiedź konkretnego sędziego orzekającego w sprawie, w której zadano pytanie prawne przed zmianą składu orzekającego. Nie miało ono możliwości podtrzymania lub modyfikacji treści postanowień z 26 kwietnia i 29 listopada 2013 r.

W zakresie objętym postanowieniem z 29 listopada 2013 r. wydanie wyroku jest niedopuszczalne, a więc postępowanie zostało umorzone (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Pismo z 29 listopada 2013 r. nie jest bowiem pytaniem prawnym.



5. Przesłanka przedmiotowa pytania prawnego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pytanie prawne nie spełnia przesłanki przedmiotowej w zakresie oceny oznaczonej w petitum i rozwiniętej w uzasadnieniu pytania prawnego interpretacji art. 87 § 2 k.p.c. i art. 268a k.p.a.

Upoważniając sąd do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, Konstytucja wymaga wskazania aktu normatywnego, który w ocenie sądu jest niezgodny z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Chodzi tu jednak nie o jakikolwiek akt normatywny, ale o taki który – jako przedmiot kontroli – pozostaje w hierarchicznej relacji z innym aktem – wzorcem kontroli. W tym zaś kontekście istotne jest, że w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, przedmiotem kontroli może być akt normatywny, jego część albo przepis prawny, przez co jednakże zawsze należy rozumieć kontrolę konstytucyjności wyrażonych w nich norm. Trybunał Konstytucyjny orzeka bowiem o konstytucyjności albo niekonstytucyjności norm prawnych. Należy przypomnieć, że to między normami uporządkowanymi przez powiązania o charakterze kompetencyjnym lub treściowym może zachodzić relacja niezgodności. Zważywszy, że postępowanie inicjowane pytaniem prawnym jest postępowaniem w przedmiocie hierarchicznej kontroli norm, konieczne jest wskazanie przynajmniej dwóch norm prawnych różnego rzędu w strukturze systemu prawa.

Należy tymczasem zauważyć, że formułując zarzuty niekonstytucyjności art. 87 § 2 k.p.c. oraz art. 268a k.p.a., pytający sąd nie rekonstruuje z tych przepisów norm prawnych, które pozostawałyby w hierarchicznej relacji treściowej z konstytucyjnym wzorcem kontroli. Zarzut odnoszony jest bowiem do konkretnego stanu faktycznego i sprowadza się do pytania o konstytucyjną poprawność preferowanej przez pytający sąd wykładni przepisów. Potwierdza to nie tylko „interpretacyjna” formuła przyjęta w petitum pytania prawnego, ale również przekonanie pytającego sądu, że „w ramach niniejszego pytania Sąd poszukuje (…) potwierdzenia prokonstytucyjnej wykładni prawa, która stworzy ochronę ubezpieczonych od bezprawnych działań ZUS a sąd zabezpieczy od jawnej ingerencji w judykację” (dosłownie przywołany fragment uzasadnienia postanowienia z 26 kwietnia 2013 r., s. 5).

W uzasadnieniu pytania prawnego konsekwentnie prezentowany jest pogląd o niedopuszczalności procesowego upoważnienia pracownika ZUS przez terenowy odział organu rentowego. Ponadto pytający sąd podnosi wadliwość umocowania pracowników ZUS do wydawania decyzji administracyjnych. Pytający sąd nie rozdziela też problematyki konstytucyjnej oceny aktu normatywnego od sądowej oceny decyzji administracyjnych i pełnomocnictw procesowych ZUS. Kontroli Trybunału poddano określoną koncepcję wykładni przepisów k.p.c., k.p.a. oraz ustawy o systemie ubezpieczeń, która nie jest podzielana przez Sąd Najwyższy (np. uchwały SN z: 24 stycznia 2012 r., sygn. akt III UZP 3/11, OSNP nr 15-16/2012, poz. 197 oraz 9 lutego 2012 r., sygn. akt I UZP 10/11, OSNP nr 23-24/2012, poz. 291) oraz Sąd Apelacyjny w Katowicach (np. wyroki z: 22 listopada 2012 r., sygn. akt III AUa 323/12; 13 listopada 2012 r., sygn. akt III AUa 260/12; 30 października 2012 r., sygn. akt III AUa 64/12). W tym kontekście pytający sąd wskazuje, że „Sąd Apelacyjny zmienił zakres art. 87 § 2, art. 233 i art. 248 [k.p.c.] tworząc prawo wyjątkowe dla ZUS. Jeśli sądy ubezpieczeń w okręgu odsunęły pełnomocników ZUS od procesów to aktualnie wszystkie sprawy są uchylane przy przyjęciu nieważności procesu bez badania podanych kolizji norm w ramach ich «niewidzenia» oraz bez weryfikacji dowodowej faktycznego statusu pracowniczego pełnomocników ZUS. Pytanie do TK jest zatem formą odzyskania konstytucji i utraconej swobody wykładni. Dla ubezpieczonego daje gwarancję, iż wyrok nie będzie uchylony z przyczyn proceduralnych. (…) W obecnej sytuacji oznacza to, iż proces niezależnie od jego wyniku z woli Sądu Apelacyjnego będzie powtórzony albowiem uchyla on wszelkie takie sprawy uzasadniając orzeczenia wyrokiem SN” (dosłownie przywołany fragment uzasadnienia postanowienia z 26 kwietnia 2013 r., s. 58-59).

Trafny jest zatem pogląd Prokuratora Generalnego, że „przedstawiony przez Sąd pytający problem, w istocie dotyczy wykładni (…) art. 268a k.p.a. i art. 87 k.p.c., w zakresie odnoszącym się do prawidłowości umocowania konkretnych pracowników ZUS do wydawania decyzji w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (…) Pytanie prawne (…) nie może jednakże dotyczyć wykładni przepisów”.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nominalne wskazanie w petitum i uzasadnieniu pytania prawnego jednostek redakcyjnych aktu normatywnego nie przesądza jeszcze o spełnieniu przez pytanie prawne przesłanki przedmiotowej, jeżeli pytający sąd nie rekonstruuje z tychże przepisów norm pozostających w hierarchicznej relacji z innymi normami systemu prawa, lecz ogranicza się – tak jak w niniejszej sprawie – i poddaje kontroli konstytucyjnej preferowaną przez siebie wykładnię aktu normatywnego, która w procesie sądowego stosowania prawa wzbudziła zastrzeżenia merytoryczne oraz stała się przyczyną uchylenia wyroków wydanych przez tenże pytający sąd w toku ich kontroli instancyjnej. Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego nie służy bowiem ani ocenie przebiegu kontroli instancyjnej, ani wyjaśnianiu wątpliwości interpretacyjnych, jakie powstają w procesie sądowego stosowania prawa.

W zakresie odnoszącym się do art. 87 § 2 k.p.c. i art. 268a k.p.a. wydanie wyroku w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, a więc postępowanie zostało umorzone (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).



6. Przesłanka funkcjonalna pytania prawnego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zakresie oceny art. 476 § 2, art. 4778 i art. 47714 § 1-3 k.p.c. z art. 173, art. 175 ust. 1, art. 177 i art. 184 Konstytucji pytanie prawne nie spełnia przesłanki funkcjonalnej.

Pytający sąd nie kwestionuje norm, od których konstytucyjności zależy rozstrzygnięcie sprawy leżącej u podstaw pytania prawnego w rozumieniu art. 193 Konstytucji. W uzasadnieniu pytania prawnego nie zakwestionowano bowiem ustawowej definicji sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 476 § 2 k.p.c.), procesowego rozdziału właściwości sądu rejonowego i sądu okręgowego (art. 4778 k.p.c.) czy kompetencji procesowych sądu i ich znaczenia dla stron postępowania (art. 47714 k.p.c.). Pytanie prawne koncentruje się z jednej strony na niekonstytucyjności samego powierzenia sądom powszechnym kontroli decyzji ZUS, z drugiej zaś na zbyt wąskim katalogu ustawowych uprawnień sądów powszechnych w toku kontroli rozstrzygnięć organu rentowego. Tym samym pytający sąd zmierza do abstrakcyjnej oceny całej instytucji prawnej. Kwestionuje on bowiem konstytucyjność jednego z postępowań odrębnych. Należy tymczasem przypomnieć, że sąd zadający Trybunałowi pytanie prawne może „jako przedmiot wątpliwości wskazać każdy przepis, którego wykorzystanie rozważa lub zamierza rozważyć w procesie interpretacji i stosowania prawa, a więc przy poszukiwaniu normy jednostkowego rozstrzygnięcia sprawy” (wyrok z 30 października 2006 r., sygn. P 36/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 129, s. 1434; zob. też wyrok z 30 października 2006 r., sygn. P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128, s. 1379).

W orzecznictwie konstytucyjnym przyjmuje się, że w trybie inicjowanym pytaniem prawnym przedmiotem kontroli mogą być zarówno przepisy regulujące postępowanie sądowe, jak i ustrój oraz organizację sądownictwa (np. wyrok z 30 czerwca 2003 r., sygn. P 1/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 56). Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że „istotność pytania prawnego dotyczącego norm ustrojowych lub proceduralnych może polegać na tym, że ocena konstytucyjności zakwestionowanej normy może doprowadzić do odmiennego ukształtowania podstawowych ram ustrojowych lub proceduralnych postępowania w ten sposób, że ostateczne rozstrzygnięcie sprawy będzie różniło się od rozstrzygnięcia, które zapadłoby w stanie prawnym obejmującym zakwestionowane normy – przedmiot pytania prawnego” (cyt. wyrok o sygn. P 38/08 oraz powołane tam orzeczenia). Chodzi tu w szczególności o przepisy: a) kształtujące uprawnienia procesowe stron postępowania; b) proceduralne, z których wywodzono treści materialnoprawne i na tej podstawie kształtowano prawa podmiotowe w postępowaniu przed organami władzy publicznej (np. wyrok z 20 października 2010 r., sygn. P 37/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 79, s. 1173 i n.); c) proceduralne lub ustrojowe gwarantujące bezstronność sądu i niezawisłość sędziego (np. cyt. wyrok o sygn. P 38/08). W doktrynie wskazuje się, że przepisy te „będą najczęściej kwestionowane jako niezgodne z konstytucyjnymi standardami rzetelnej i sprawiedliwej procedury, zaś rozstrzygnięcie TK ma w założeniu prowadzić do usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie. Rozpoznanie zaś sprawy w procedurze o «podwyższonych» standardach konstytucyjnych (…) może być odmienne od rozstrzygnięcia wydanego w ułomnych uwarunkowaniach ustrojowych” (M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 190). W tym kontekście istotne jest również, że w orzecznictwie konstytucyjnym przyjmuje się, że „oceniając kwestię dopuszczalności pytania prawnego z punktu widzenia przesłanki funkcjonalnej, należy dokonać dyferencjacji sytuacji, w której orzeczenie o niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu prowadziłoby do powstania luki. Sytuacja taka nie oznacza, że przesłanka funkcjonalna nie została spełniona. Wyrok Trybunału wpływa także w tym wypadku na rozstrzygnięcie sądu, ale w sposób bardziej «pośredni» – otwartą kwestią pozostaje bowiem wtedy to, w jaki sposób sąd rozstrzygnie zawisłą przed nim sprawę po takim wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Może bowiem np. próbować wypełnić tę lukę przy zastosowaniu odpowiednich metod wykładni, sięgając do jej bardziej złożonych technik, a może wstrzymać się z orzekaniem i czekać na inicjatywę ustawodawcy itd.” (postanowienie z 20 listopada 2008 r., sygn. P 18/08, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 168, s. 1774).

Wyrażone we wcześniejszym orzecznictwie konstytucyjnym poglądy odnośnie do kontroli przepisów procesowych i ustrojowych nie mają jednak zastosowania w warunkach niniejszej sprawy. Przemawia przeciwko temu przedmiot sprawy leżącej u podstaw pytania prawnego i etap postępowania, na którym zadano pytanie. Twierdzenie zaś, że ewentualne orzeczenie o niekonstytucyjności art. 476 § 2, art. 4778 i art. 47714 § 1-3 k.p.c. mogłoby doprowadzić do innego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na zmianę w zakresie ustawowych kompetencji sądu powszechnego, jest bezzasadne w warunkach niniejszej sprawy. Nawet bowiem w wypadku powstania luki prawnej w następstwie stwierdzenia niekonstytucyjności obowiązującego sądowego modelu kontroli decyzji ZUS, pytający sąd – z uwagi na brzmienie art. 177 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji – byłby konstytucyjnie zobowiązany in casu zapewnić ubezpieczonym gwarancje wynikające z prawa do sądu i prawa do zaskarżenia decyzji organów władzy publicznej wydanych w pierwszej instancji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pytający sąd nie podjął też próby uzgodnienia zaskarżonych przepisów ze standardem konstytucyjnym oraz, wychodząc z polemicznego wobec NSA, SN i Sądu Apelacyjnego w Katowicach założenia interpretacyjnego, nie przedstawił argumentacji uzasadniającej brak możliwości dokonania in casu wykładni kwestionowanych przepisów, która byłaby zgodna z Konstytucją. Argumentem tym nie może być bowiem jedynie spór o pytającego sądu wykładnię z sądem wyższej instancji. Należy tymczasem przypomnieć, że tylko w wypadku braku możliwości usunięcia wątpliwości z zastosowaniem dyrektyw interpretacyjnych i kolizyjnych można uznać dopuszczalność pytania prawnego. Przekonanie pytającego sądu o niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów wymaga rzetelnej argumentacji i stanowi odrębny element formalny uzasadnienia pytania prawnego. „Nie chodzi tu jednak o uzasadnienie zarzutu niezgodności z Konstytucją (lub powołanie dowodów na jego poparcie), ale o sui generis uzasadnienie dopuszczalności pytania prawnego. (…) na sądzie składającym pytanie prawne ciąży powinność stosownego do charakteru sprawy odrębnego wskazania, w jaki sposób rozstrzygnięcie sądu uległoby zmianie, gdyby określony przepis prawny utracił moc obowiązującą wskutek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o jego niezgodności z Konstytucją” (wyrok z 7 listopada 2005 r., sygn. P 20/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111, s. 1291).

W zakresie odnoszącym się do art. 476 § 2 i art. 4778 w związku z art. 47714 § 1-3 k.p.c. wydanie wyroku w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, a więc postępowanie zostało umorzone (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).



Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.