Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 9 lutego 2012 r.
I UZP 10/11
Przewodniczący SSN Teresa Flemming-Kulesza (sprawozdawca), Sędziowie:
SN Roman Kuczyński, SA Maciej Piankowski.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy z
odwołania Artura H. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-Oddziałowi w C.
o jednorazowe odszkodowanie z tytułu wypadku przy pracy, na skutek zagadnienia
prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpie-
czeń Społecznych w Częstochowie z dnia 30 listopada 2011 r. […]
„Czy pracownik Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych niebędący radcą
prawnym może być pełnomocnikiem Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w
sprawie z odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych?".
p o d j ą ł uchwałę:
Pracownik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych niebędący radcą prawnym,
wykonujący pracę w oddziale Zakładu, może być pełnomocnikiem tego od-
działu w sprawach z odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
(art. 87 § 2 zdanie pierwsze k.p.c.).
U z a s a d n i e n i e
Sąd Okręgowy w Częstochowie rozpoznając apelację Andrzeja H. od wyroku
Sądu Rejonowego w Częstochowie z 9 czerwca 2011 r., zapadłego w sprawie
wszczętej odwołaniem od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że w
sprawie występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Postanowie-
niem z 30 listopada 2011 r. przestawił Sądowi Najwyższemu zagadnienie sformuło-
wane następująco: czy pracownik oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie-
będący radcą prawnym może być pełnomocnikiem Oddziału Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych w sprawie z odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych?
2
W uzasadnieniu postanowienia Sąd Okręgowy podał, że w tej sprawie organ
rentowy - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Częstochowie upoważnił do
występowania przed sądem w swoim imieniu pracowników wymienionych w pełno-
mocnictwie, powołując się na art. 87 § 2 k.p.c., zgodnie z którym (zdanie pierwsze)
pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobo-
wości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzęd-
nego.
Sąd Okręgowy przytoczył treść art. 66 ust. 1, 67 ust. 1, 72, 73 ust. 1 i ust. 3
pkt 7, 83 ust.1, 2 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), art. 460 § 1
k.p.c. a także § 8 i 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13
stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych
(Dz.U. Nr 18, poz. 93), chodzi przy tym nie o paragrafy rozporządzenia lecz statutu,
stanowiącego załącznik do tego rozporządzenia. Z przepisów tych Sąd wyprowadził
wniosek, że aczkolwiek zadania określone w art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubez-
pieczeń społecznych (wydawanie decyzji w zakresie indywidualnych spraw) przypi-
sane są Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, to jednak realizowane są one przez
oddziały Zakładu, gdyż zarówno z art. 83 ust. 5 ustawy systemowej (zgodnie z któ-
rym odwołanie wnosi się na piśmie do jednostki organizacyjnej Zakładu, która wydała
decyzję lub do protokołu sporządzonego przez tę jednostkę), jak i z regulacji statuto-
wych wynika, że zadania te realizuje oddział, który został wyposażony w zdolność
sądową (art. 460 § 1 k.p.c.). W ocenie Sądu, zdaje się stąd wynikać, że Zakład
Ubezpieczeń Społecznych posiadający osobowość prawną w sprawach z zakresu
ubezpieczeń społecznych nie posiada zdolności sądowej, „gdyż ta zarezerwowana
jest wyłącznie dla konkretnego oddziału ZUS, przy czym gdyby przyjmować tożsa-
mość oddziału i Zakładu jako osoby prawnej, to zupełnie bezprzedmiotowa byłaby
regulacja art. 460 § 1 i art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c. W konsekwencji wprawdzie oddział
ZUS posiada zdolność sądową, to jednak nie wiąże się to z posiadaniem osobowości
prawnej rozumieniu art. 87 § 2 k.p.c., która by pozwoliła na udzielenie pełnomocnic-
twa pracownikowi.” Dalej Sąd Okręgowy podniósł, że Prezes Zakładu 6 marca 2008
r. upoważnił Dyrektora Oddziału ZUS w Częstochowie między innymi do reprezento-
wania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniu przed sądami powszech-
nymi i Sądem Najwyższym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w
zakresie powierzonym na podstawie innych ustaw z prawem udzielania dalszych
3
pełnomocnictw pracownikom oddziału. Upoważnienie to wydaje się Sądowi zbędne
(„jeśli nie wręcz nieuprawnione”) skoro z mocy art. 460 § 1 k.p.c. zdolność sądową w
sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ma organ rentowy, przez który rozu-
mie się jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określone w
przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, właściwe do wydawania decyzji w
sprawach świadczeń. Zdaniem Sądu Okręgowego, funkcja pracodawcy jest przypi-
sana oddziałowi ZUS, a nie ZUS-owi jako osobie prawnej. Wniosek ten wyprowadził
Sąd z treści § 28 ust. 1 pkt 4 regulaminu organizacyjnego Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych (z którego wynika, że do kompetencji dyrektora oddziału należy wyko-
nywanie czynności związanych z funkcją pracodawcy w granicach i na podstawie
udzielonych umocowań), z treści wskazanego pełnomocnictwa udzielonego Dyrekto-
rowi 6 marca 2008 r. a ponadto z pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi 15 stycz-
nia 2010 r. upoważniającego do pełnienia funkcji pracodawcy w rozumieniu przepi-
sów Kodeksu pracy z wyłączeniem powoływania i odwoływania zastępców dyrektora
oddziału i głównego księgowego oddziału. Pracodawcą jest zatem podmiot nieposia-
dający osobowości prawnej (oddział ZUS). Oddział ZUS jest „wewnętrznym praco-
dawcą”. Oddział ZUS nie jest przedsiębiorcą.
Sąd Okręgowy powołał się też na wyrok Sądu Najwyższego z 22 lutego 2011
r., II UK 290/11 (LEX nr 817531), zgodnie z którym zdolność procesowa organu ren-
towego ma oparcie bezpośrednio w ustawie, a nie w pełnomocnictwie udzielonym
przez Prezesa Zakładu, co oznacza również zdolność do udzielania pełnomocnictwa
procesowego. Akceptując tę tezę Sąd Okręgowy stwierdził jednak, że jego zdaniem
„Oddział ZUS może udzielać pełnomocnictw, jednak jedynie w granicach art. 87 § 1 a
nie w granicach art. 87 § 2 k.p.c.”, chociaż Sąd Najwyższy wyraził ten pogląd w
sprawie, w której pełnomocnictwo zostało udzielone pracownikowi a Sąd Najwyższy
to zaakceptował. Sąd Okręgowy krytycznie omówił też wyrok Sądu Najwyższego z
16 czerwca 2009 r., I UK 24/09 (LEX nr 518067), w którym przyjęto dopuszczalność
udzielenia pełnomocnictwa pracownikowi oddziału ZUS. Zdolność sądowa oddziału,
w ocenie Sądu Okręgowego, wbrew zaprezentowanemu w tym orzeczeniu poglądowi
nie eliminuje ograniczeń w udzielaniu pełnomocnictw wynikających art. 86-87 k.p.c.
Sąd Okręgowy zauważył także, że zgodnie z art. 331
k.c. do jednostek orga-
nizacyjnych, niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność
prawną (a można by do nich - w ocenie Sądu - zaliczyć oddział ZUS) stosuje się od-
4
powiednio przepisy o osobach prawnych. Nie może to jednakże dotyczyć reguł po-
stępowania przed sądem.
Na koniec Sąd przedstawiający zagadnienie prawne odwołał się do art. 379
pkt 2 k.p.c. i do poglądu wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Naj-
wyższego z dnia 8 lipca 2008 r., III CZP 154/07 (OSNC 2008 nr 12, poz. 133), w myśl
której występowanie w charakterze pełnomocnika procesowego osoby, która nie
może być pełnomocnikiem, oznacza brak należytego umocowanie powodujący nie-
ważność postępowania.
Sąd Najwyższy rozważył, co następuje:
Postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych charaktery-
zuje się daleko idącą specyfiką na tle nie tylko zwykłego postępowania cywilnego ale
też na tle innych postępowań odrębnych, w tym postępowania w sprawach z zakresu
prawa pracy uregulowanego w tym samym Dziale III Księgi pierwszej Części pierw-
szej Kodeksu postępowania cywilnego. Specyfika ta wiąże się przede wszystkim z
tym, że postępowanie cywilne przed sądem - co nietypowe - inicjowane jest odwoła-
niem od decyzji zapadłej w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie admini-
stracyjne toczy się rzecz jasna wedle reguł określonych w Kodeksie postępowania
administracyjnego. Strony tego postępowania przekształcają się w razie wniesienia
odwołania w strony postępowania cywilnego. Odmienność reguł procedury admini-
stracyjnej w stosunku do regulacji postępowania cywilnego sprawia, że przekształce-
nie to nie jest proste, czemu ustawodawca starał się zaradzić, wprowadzając prze-
pisy o postępowaniu odrębnym. W przepisach tych, między innymi, wprowadzono
odrębną definicję stron postępowania. Są nimi - zgodnie z art. 47711
§ 1 k.p.c. -
ubezpieczony, inna osoba, której praw i obowiązków dotyczy zaskarżona decyzja,
organ rentowy i zainteresowany. Przedstawione zagadnienie prawne dotyczy tylko
organu rentowego. Organy rentowe w art. 476 § 4 k.p.c. zostały zdefiniowane jako
jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określone w przepisach o
systemie ubezpieczeń społecznych, właściwe do wydawania decyzji w sprawach
świadczeń, kolejowe jednostki organizacyjne, wojskowe organy emerytalne oraz or-
gany emerytalne resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości, a także inne orga-
ny wojskowe i organy resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości właściwe do
wydawania decyzji w sprawach określonych w art. 476 § 2. Definicja obejmuje także
5
Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W myśl art. 460 § 1 k.p.c. tak
określony organ rentowy ma zdolność sądową i procesową. Wprowadzenie jednostki
organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do definicji organu rentowego
miało niewątpliwie uzasadnienie praktyczne, zważywszy na liczbę spraw z zakresu
ubezpieczeń społecznych oraz charakterystykę drugiej strony postępowań w tych
sprawach, jaką jest ubezpieczony, najczęściej osoba starsza lub chora. Sprawiło to
jednak powstanie dysonansu, jako że zaskarżone do sądu powszechnego decyzje
wydaje w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej jakim, jest
Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie jego jednostka organizacyjna - według termi-
nologii k.p.c. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach z zakresu ubez-
pieczeń społecznych to Zakład Ubezpieczeń Społecznych (a nie jego jednostka or-
ganizacyjna) jest traktowany jako organ administracji publicznej. Terenowe jednostki
organizacyjne Zakładu nie występują w roli samodzielnych organów administracyj-
nych. Ich kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych wypływają z upo-
ważnienia do działania w imieniu ZUS jako całości. Tak przyjmuje Naczelny Sąd Ad-
ministracyjny w swym orzecznictwie, w którym na szczególną uwagę zasługuje wyrok
z dnia 22 marca 2007 r., II GSK 359/06 (LEX nr 321271) i wyrok z dnia 18 kwietnia
2007 r., II GSK 374/04 (LEX nr 322769). Jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpie-
czeń Społecznych nie mają również samodzielności w rozumieniu prawa material-
nego: cywilnego i ubezpieczeń społecznych. Osobowość prawną w rozumieniu art.
33 k.c. ma Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jest bowiem jednostką organizacyjną,
której przepis szczególny przyznał osobowość prawną. Przepisem tym jest art. 66
ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
Oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych mające pochodne kompetencje do
wydawania decyzji administracyjnych nie są jednostkami organizacyjnymi niebędą-
cymi osobami prawnymi lecz terenowymi jednostkami organizacyjnymi osoby praw-
nej (art. 67 ust. 1 ustawy systemowej). Nie są to jednostki organizacyjne niebędące
osobami prawnymi mającymi zdolność sądową (a w konsekwencji też zdolność pro-
cesową) wymienionymi w art. 64 § 11
k.p.c. Nie została im bowiem przyznana zdol-
ność prawna. Do zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy, mię-
dzy innymi, ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych (art. 68
ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy systemowej). Zatem to Zakład jako całość jest organem
rentowym decydującym w sprawach świadczeń. To Zakład wydaje decyzje (art. 83
ustawy systemowej). Uprawnienie jego jednostek terenowych do wydawania decyzji
6
w sprawach świadczeń wymienione jest dopiero w § 10 statutu Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki
Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpie-
czeń Społecznych (Dz.U. Nr 18, poz. 93) wydanego na podstawie upoważnienia za-
wartego w art. 74 ust. 5 ustawy systemowej, w myśl którego w statucie podlega ure-
gulowaniu, między innymi, zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek
organizacyjnych Zakładu. Jednocześnie z tego samego statutu (§ 2 ust. 1) wynika, że
kompetencja pracowników Zakładu do wydawania decyzji wypływa z upoważnienia
udzielonego przez Prezesa Zakładu, a terenowe jednostki organizacyjne służą do
realizacji zadań należących do Prezesa (§ 2 ust. 3 pkt 2).
Przepis art. 476 § 4 pkt 1 k.p.c.zawierający definicję organu rentowego odsyła
do przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie określenia jednostek
organizacyjnych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych właściwych do wydawania decy-
zji w sprawach świadczeń (które to jednostki są w jego rozumieniu organami rento-
wymi). Analiza tego przepisu w zestawieniu z przedstawionymi przepisami ustawy
systemowej prowadzi do wniosku, że z materialnoprawnego punktu widzenia orga-
nem rentowym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych działający poprzez swoje jed-
nostki terenowe (oddziały) a jednostki te są organami rentowymi tylko w sensie pro-
ceduralnym. Ten dysonans zauważony został w doktrynie (por. D.E. Lach [w:]
Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych - Komentarz pod redakcją B. Gudow-
skiej i J. Strusińskiej-Żukowskiej, Warszawa 2011, s. 696). Oddziały Zakładu Ubez-
pieczeń Społecznych z woli ustawodawcy są zatem stroną postępowania cywilnego
tylko w znaczeniu funkcjonalnym i techniczno-procesowym. Prawa i zobowiązania, o
których rozstrzyga się w tym postępowaniu, nie dotyczą oddziałów lecz Zakładu a
oddziały działają jedynie w granicach przyznanych im przez Prezesa kompetencji. Ich
samodzielność ma tylko procesowy charakter. Wyraża się ona między innymi w
kompetencji ustanowienia pełnomocnika procesowego. Tak zostało przyjęte w
orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. postanowienie z dnia 5 sierpnia 2005 r., II UZ
48/05, OSNP 2006 nr 11-12, poz. 196) i wyrok z dnia 8 stycznia 2008 r., I UK 172/07,
OSNP 2009 nr 3-4, poz. 51). W sensie materialnoprawnym pełnomocnicy ci działają
jednak na rzecz Zakładu, który wydał zaskarżoną decyzję i jest stroną stosunku
prawnego, na tle którego toczy się spór rozpoznawany w postępowaniu cywilnym.
Dopuszczalność ustanowienia pracownika pełnomocnikiem procesowym zo-
stała powiązana w art. 87 § 2 k.p.c. z wymienionymi w nim cechami strony. Są nimi
7
osobowość prawna lub status przedsiębiorcy. Można pominąć w rozważaniach
przedsiębiorcę, którym niewątpliwie nie jest ani Zakład Ubezpieczeń Społecznych,
ani jego oddział. Zakład jest natomiast osobą prawną. Ponieważ Zakład będący
osobą prawną jest stroną w znaczeniu materialnoprawnym, prowadzi to do wniosku,
że pracownik Zakładu może być pełnomocnikiem organu rentowego. Wniosek ten
jest tym bardziej usprawiedliwiony jeśli zważyć na okoliczność, że oddział Zakładu
(strony w znaczeniu techniczno-procesowym) nie jest pracodawcą a zatem pracow-
nicy w nim zatrudnieni są pracownikami osoby prawnej - Zakładu. To Prezes Zakładu
na mocy art. 73 ust. 3 pkt 7 ustawy systemowej spełnia funkcje pracodawcy w rozu-
mieniu przepisów Kodeksu pracy. Uprawnienia w zakresie funkcji pracodawcy wy-
pływają jedynie dyrektorom oddziałów z upoważnień udzielonych przez Prezesa. To
organ rentowy w znaczeniu materialnoprawnym zatrudnia pracowników a organ ren-
towy w ujęciu procesowym (oddział) nie jest pracodawcą a zatem jeśli ustanawia
pełnomocnikiem pracownika, to jest to pracownik osoby prawnej. Dopuszczenie
takiej wykładni art. 87 § 2 k.p.c. pozwala na usunięcie przedstawionych niespójności
konstrukcyjnych w regulacjach prawnych dotyczących spraw z zakresu ubezpieczeń
społecznych, które są sprawami cywilnymi jedynie w znaczeniu formalnym (art. 1
k.p.c.). Włączenie tych spraw do spraw cywilnych ma głębokie uzasadnienie spo-
łeczne, gdyż tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym możliwa
jest pełna ochrona praw ubezpieczonych. Te względy stanowiły też - jak wyżej wska-
zano - uzasadnienie dla specyficznego uregulowania pojęcia strony postępowania.
Ich zaprzeczeniem byłaby taka wykładnia przepisu art. 87 § 2 k.p.c., która prowadzi-
łaby do niezrozumiałego utrudnienia prowadzenia postępowania. Celem wprowadze-
nia dopuszczalności ustanowienia pełnomocnikami pracowników - obok i niezależnie
od możliwości ustanowienia pełnomocnikami adwokatów i radców prawnych - było
niewątpliwie prowadzenie postępowania przed sądami powszechnymi w sprawach
typowych i niezbyt skomplikowanych prawnie przy udziale osób obeznanych z ich
meritum jako zajmujących się ich prowadzeniem (przede wszystkim w ich przedsą-
dowym toku) z racji zatrudnienia przez stronę. Wykładnia funkcjonalna - w ocenie
Sądu Najwyższego - wspiera zatem przedstawioną wykładnię systemową przepisu
art. 87 § 2 k.p.c., prowadzącą do udzielenia twierdzącej odpowiedzi na pytanie ujęte
w postanowieniu Sądu Okręgowego w Częstochowie.
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął powyższą uchwałę.
========================================