76/1/B/2015
POSTANOWIENIE
z dnia 11 września 2014 r.
Sygn. akt Ts 99/14
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej L.R. w sprawie zgodności:
1) art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 40a ust. 5 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej z 12 kwietnia 2014 r. L.R. (dalej: skarżący) wystąpił o stwierdzenie niezgodności art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577, ze zm.; dalej: ustawa o jakości) z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także art. 40a ust. 5 ustawy o jakości z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującą sprawą. Decyzją z 10 maja 2011 r. (nr KO.8230.54.2011) Małopolski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Krakowie wymierzył skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych. Podstawą wymierzenia kary były ustalenia faktyczne dokonane podczas przeprowadzonej kontroli tj. stwierdzenie, że w składzie surowcowym wszystkich partii przetworów mięsnych skarżący nie podał substancji alergennych, ani niektórych użytych podczas produkcji surowców, w tym składnika drobiowego, substancji dodatkowych, i że było to jego celowe i świadome działanie, którym wprowadzał w błąd konsumentów co do faktycznego składu danego produktu. Ustalając wysokość kary, organ brał pod uwagę stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia skarżącego, zakres naruszenia, dotychczasową działalność skarżącego na rynku oraz wielkość obrotów jego przedsiębiorstwa i przychód tego przedsiębiorstwa osiągnięty w 2010 r.
Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (decyzja z 13 października 2011 r., nr GI-BOLpr-610-160/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżącego, uznawszy zarzuty w niej sformułowane za niezasadne (wyrok z 29 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2392/11). Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, stwierdziwszy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw (wyrok z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1187/12).
Zgodnie z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości ten, kto „wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1 000 zł”. Natomiast w myśl art. 40a ust. 5 tej ustawy „ustalając wysokość kary, wojewódzki inspektor albo wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów”.
W przekonaniu skarżącego art. 40a ust. 1 pkt 4 w zakresie, w jakim uzależniając wysokość wymierzanej kary pieniężnej od wysokości przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nierówno traktuje podmioty prowadzące działalność gospodarczą na terytorium Rzeczypospolitej narusza zasadę równości oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zaskarżona regulacja nierówno – zdaniem skarżącego – traktuje podmioty gospodarcze, ponieważ umożliwia nałożenie kar tylko na podmiot, który w roku poprzednim prowadził działalność gospodarczą i wykazywał z tego tytułu przychód. Nie przewiduje zaś kar dla podmiotu, który nie prowadził działalności gospodarczej w roku poprzednim lub nie wykazywał z tego tytułu żadnego przychodu, lub też ogranicza wysokość kary w takim przypadku do 1 000 zł, niezależnie od rodzaju stwierdzonych uchybień. Ponadto, kwestionowane przepisy ustawy o jakości – w zakresie, w jakim przy wymierzaniu kary pieniężnej nakazują brać pod uwagę wielkość obrotów – naruszają zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz precyzującymi go art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi konstytucyjnej jest każdy, czyje wolności lub prawa zostały naruszone przez wydanie ostatecznego orzeczenia organu władzy publicznej, którego podstawą prawną jest przepis aktu normatywnego. Skarga konstytucyjna jest więc dopuszczalna tylko pod warunkiem spełnienia łącznie następujących przesłanek. Po pierwsze, zaskarżony przepis musi być podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, orzeczenie to ma prowadzić do naruszenia wskazanych w skardze konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących skarżącemu. Po trzecie, źródłem naruszenia musi być normatywna treść kwestionowanych przepisów, a sposób naruszenia ma zostać wskazany przez samego skarżącego w uzasadnieniu skargi (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK). Ponadto zarzuty sformułowane w skardze nie mogą być oczywiście bezzasadne.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia wyżej wskazanych wymogów dotyczących określenia jej podstawy.
Skarżący nie dopełnił bowiem obowiązku wskazania konstytucyjnych wolności lub praw, których naruszenie zostało spowodowane zastosowaniem zaskarżonych unormowań. Wymogu tego nie wyczerpuje odwołanie się przez niego do zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), zasady proporcjonalności w ograniczaniu korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji). Orzecznictwo Trybunału jest w tej kwestii jednolite i nie pozostawia wątpliwości co do oceny dopuszczalności rozpatrywanej skargi konstytucyjnej.
Trybunał podkreśla, że art. 2 Konstytucji wyraża zespół zasad ustrojowych, ale sam nie jest podstawą wolności lub prawa podmiotowego. Powołanie się zatem na zasadę demokratycznego państwa prawa czy zasadę zaufania do państwa i jego organów nie może być samoistną podstawą skargi konstytucyjnej. Przepis ten może zatem mieć znaczenie tylko wtedy, gdy skarżący wskaże prawo podmiotowe, które ma swoje źródło w innym postanowieniu Konstytucji, a które zostało naruszone na skutek złamania powyższych zasad. Analizowana skarga takiego wskazanie nie zawiera. Na ocenę dopuszczalności skargi konstytucyjnej w tym zakresie wpływa bowiem charakter art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, które skarżący powołał w związku z art. 2 Konstytucji.
Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji wprowadza do systemu prawnego zasadę proporcjonalności przez określenie przesłanek dopuszczalności ustanawiania ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela. W aspekcie formalnym wymaga on, by ograniczenia te były ustanawiane tylko w ustawie, wyklucza tym samym wprowadzenie ich w aktach niższej rangi. W aspekcie materialnym dopuszcza ustanawianie tylko takich ograniczeń, które nie naruszają istoty danej wolności lub prawa podmiotowego, i tylko wtedy, gdy są one konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób (zob. wyrok TK z 30 października 2006 r., P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128). Jednak art. 31 ust. 3 Konstytucji, m.in. ze względu na swój generalny charakter, nie może być samodzielnym wzorcem kontroli konstytucyjności zakwestionowanych przepisów. Zarzut naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) wymaga zawsze uzupełnienia – wskazania konkretnego prawa lub wolności konstytucyjnej mających normatywną postać konstytucyjnego prawa podmiotowego, które zostało nadmiernie i nieproporcjonalnie ograniczone. Takie uzupełnienie pozwoliłoby Trybunałowi na dokonanie oceny zasadności wskazanych ograniczeń w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. np. postanowienie TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59). Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje pogląd, zgodnie z którym dopóki w skardze konstytucyjnej nie zostanie sformułowany zarzut naruszenia konkretnego prawa lub wolności o charakterze konstytucyjnym, dopóty samo powołanie naruszenia zasady proporcjonalności nie spełni warunków umożliwiających merytoryczne rozpoznanie skargi (zob. postanowienie TK z 10 marca 2009 r., Ts 272/07, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 123).
W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości, na której naruszenie wskazuje skarżący, również nie jest prawem konstytucyjnym o charakterze podmiotowym, którego ograniczenie mogłoby legitymować do wniesienia skargi konstytucyjnej. W postanowieniu z 24 października 2001 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada równości samodzielnie jest jedynie zasadą ogólną mającą charakter niejako prawa „drugiego stopnia”, tzn. przysługującego w związku z konkretnymi normami prawnymi, a nie w oderwaniu od nich – „samoistnie”. Teza ta – jak podkreślał Trybunał – ma swoje uzasadnienie w specyfice przyjmowanego na gruncie Konstytucji rozumienia „równości”, która nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego, ale „funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym, odniesiona musi być do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup)” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). W związku z powyższym dopuszczalność powołania się w skardze konstytucyjnej na naruszenie zasady równości powinna zostać ograniczona wyłącznie do przypadków, w których zostanie wskazane konkretne podmiotowe prawo, wolność lub obowiązek o charakterze konstytucyjnym, w zakresie których zasada ta została naruszona.
W odniesieniu do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia zasady równości należy także stwierdzić, że jest on oczywiście bezzasadny. Skarżący podnosi, że zaskarżone regulacje nierówno traktują podmioty gospodarcze, ponieważ umożliwiają nałożenie kar tylko na podmiot, który w roku poprzednim prowadził działalność gospodarczą i wykazywał z tego tytułu przychód. Nie przewidując zaś kar dla podmiotu, który nie prowadził działalności gospodarczej w tym okresie lub nie wykazywał z tego tytułu żadnego przychodu, lub też ogranicza wysokość kary w takim przypadku do 1 000 zł, niezależnie od rodzaju stwierdzonych uchybień.
Tak sformułowany zarzut nie ma potwierdzenia w treści zaskarżonych unormowań, które określają przesłanki mające wpływ na wysokość kary wymierzanej podmiotom wprowadzającym do obrotu zafałszowane artykuły rolno-spożywcze. Z treści zakwestionowanych regulacji nie wynika, że na podmiot, który nie prowadził działalności gospodarczej w roku poprzednim lub nie wykazywał z tego tytułu żadnego przychodu, można nałożyć karę w wysokości do 1.000 zł, niezależnie od rodzaju stwierdzonych uchybień. Przepis art. 40a ust. 1 pkt 4 wyraźnie bowiem wskazuje kwotę 1 000 zł jako minimalną (a nie maksymalną) granicę wysokość kary.
Należy przy tym podkreślić, że jest to przepis ustanawiający odpowiedzialność administracyjną, która ma charakter obiektywny. Zatem już samo zachowanie podmiotu wyczerpujące przesłanki odpowiedzialności określone w tym unormowaniu, uzasadnia nałożenie kary na ten podmiot (wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2171/11).
W związku z powyższym, Trybunał uznał, że skarżący nieprawidłowo wskazał przysługujące mu wolności lub prawa konstytucyjne oraz nie określił w sposobu ich naruszenia. Tym samym – na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK – Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.