K 7/14
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
67/5/A/2015
POSTANOWIENIE
z dnia 12 maja 2015 r.
Sygn. akt K 7/14
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Maria Gintowt-Jankowicz – przewodniczący
Zbigniew Cieślak
Mirosław Granat
Wojciech Hermeliński
Stanisław Rymar – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2015 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:
art. 2 pkt 2 w związku z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. W piśmie z 18 marca 2014 r., Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO) zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o orzeczenie, że art. 2 pkt 2 w związku z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, ze zm.; dalej: ustawa z 1997 r.) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Przed złożeniem wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, RPO zwróciła się do Dyrektora Generalnego Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Szefa Służby Cywilnej i Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z wystąpieniami w sprawie dookreślenia zakresu podmiotowego obowiązku składania oświadczeń majątkowych, o których mowa w ustawie z 1997 r. Adresaci wystąpień RPO wyrazili pogląd, że pojęcie „stanowiska równorzędne[go] pod względem płacowym” z art. 2 pkt 2 ustawy z 1997 r. nie budzi – nieusuwalnych w procesie wykładni – wątpliwości w odniesieniu do urzędników służby cywilnej. Istotne znaczenie ma bowiem treść rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. Nr 211, poz. 1630, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2009 r.). Załączniki do tego aktu określają m.in. wykaz stanowisk urzędniczych i ich kategoryzację, a także mnożniki kwoty bazowej służące do ustalania wysokości wynagrodzenia zasadniczego członków korpusu służby cywilnej. Rozstrzygnięcie kiedy stanowiska są równorzędne pod względem płacowym wynika z porównania przedziałów mnożników relewantnych dla danych stanowisk.
Zdaniem RPO, zakwestionowane przepisy naruszają art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji, ponieważ prawodawca nie sformułował definicji legalnej „stanowiska równorzędnego pod względem płacowym”. Zwrot ten można zaś rozumieć w dwojaki sposób. Z jednej strony, odwołując się do rozporządzenia z 2009 r. organy administracji przyjmują, że chodzi tu o stanowiska równorzędne ze względu na mnożnik kwoty bazowej wynagrodzenia zasadniczego. Z drugiej zaś strony, można przyjąć, że ustalenie równorzędności stanowisk pod względem płacowym wymaga porównania realnych wynagrodzeń pracowników urzędów państwowych. W ocenie RPO, opowiedzenie się za pierwszą interpretacją oznacza niedopuszczalną konstytucyjnie wykładnię pojęć ustawowych przez pryzmat aktów o niższej mocy prawnej. We wniosku wyrażono ponadto pogląd, że taka interpretacja może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do urzędników służby cywilnej w związku z treścią rozporządzenia z 2009 r. Art. 2 pkt 2 ustawy z 1997 r. dotyczy zaś szerszego grona pracowników urzędów państwowych. Z kolei, opowiedzenie się za drugą interpretacją, generuje dalsze wątpliwości: czy równorzędne pod względem płacowym są jedynie stanowiska wynagradzane identycznie, czy wystarczy już by były one wynagradzane podobnie.
W konsekwencji, w ocenie RPO, nie jest możliwe wyznaczenie kręgu osób, na które prawodawca nałożył obowiązki wynikające z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z 1997 r. Przepisy przewidujące odpowiedzialność służbową lub dyscyplinarną powinny w sposób precyzyjny umożliwiać wskazanie adresata zakazu, nakazu, względnie obowiązku, którego uchybienie grozi zastosowaniem sankcji prawnej.
2. W piśmie z 2 września 2014 r., stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny wnosząc o stwierdzenie, że art. 2 pkt 2 w związku z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z 1997 r. jest zgodny z art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie Prokuratora Generalnego, interpretując zwrot „stanowiska równorzędne pod względem płacowym” należy posłużyć się zarówno językowymi, jak i funkcjonalnymi dyrektywami wykładni uwzględniając związki merytoryczne ustawy z 1997 r. z innymi aktami normatywnymi regulującymi status i zasady wynagradzania osób zajmujących stanowiska państwowe. Podstawowe znaczenie w tym kontekście mają tabele zawierające mnożniki niezbędne do ustalania wynagrodzeń – załączniki do rozporządzeń określających wynagrodzenie poszczególnych grup urzędników (np. rozporządzenie z 2009 r.). W ocenie Prokuratora Generalnego, „[p]osługiwanie się tabelami wynagrodzeń pozwala w czytelny sposób w oparciu o kategorie stanowisk wyodrębnione w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, dokonać kwalifikacji stanowisk w zakresie ich równorzędności pod względem płacowym”.
Prokurator Generalny stwierdził, że wnioskodawca nie przeprowadził testu określoności prawa. Nie wykazał bowiem, że „nie jest możliwe ustalenie treści zaskarżonej normy w drodze wykładni, w tym zwłaszcza w drodze wykładni dokonywanej w praktyce sądowej. Brak jest jakichkolwiek przesłanej do twierdzenia, że niejasność i nieprecyzyjność użytego w kwestionowanym przepisie pojęcia jest przyczyną rozbieżnych orzeczeń sądowych”.
3. W piśmie z 5 lutego 2015 r., w imieniu Sejmu, Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 2 pkt 2 w związku z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z 1997 r. jest zgodny z art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej, Marszałek Sejmu wyraził pogląd, że ujęcie przedmiotu zaskarżenia przez RPO w petitum wniosku jest nieprecyzyjne w świetle jego uzasadnienia. Zdaniem Marszałka Sejmu, „związkowy sposób ujęcia przedmiotu zaskarżenia ma na celu wyeksponowanie tego, iż wątpliwości konstytucyjne Rzecznika odnoszą się do kilku norm prawnych, dla których tworzywem normatywnym są zarówno przepis określający podmiot (art. 2 pkt 2 u.o.p.d.), jak i poszczególne przepisy nakładające na ten podmiot obowiązek, ograniczenie lub sankcję za jego naruszenie (art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 13 u.o.p.d.)”.
W ocenie Marszałka Sejmu, „problem konstytucyjny podniesiony przez Rzecznika ma charakter pozorny”. Wnioskodawca nie przeprowadził bowiem, ani testu wymaganego przez zasadę poprawnej legislacji, ani testu wymaganego przez zasadę określoności przepisów karnych. W stanowisku Sejmu wyrażono pogląd, że „pisząc o potwierdzeniu niejednoznaczności przepisu w doktrynie, wnioskodawca powołuje się tylko na jedno opracowanie – komentarz do ustawy, w której zamieszczono kwestionowany przepis (…) Autorka tego komentarza referuje w nim [inny] pogląd (…) zawarty w publikowanej opinii prawnej [Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu] (…) Obie autorki, mimo odnotowania teoretycznej możliwości dokonania dwóch interpretacji przepisu, są jednak skłonne uznać, że w odniesieniu do służby cywilnej należy ustalać równorzędność płacową stanowisk za pomocą tabel płacowych (…) Co więcej, także przedstawiona przez Rzecznika – i załączona do wniosku inicjującego postępowanie przed Trybunałem – korespondencja z innymi organami władzy publicznej na temat zakresu podmiotowego obowiązku składania oświadczeń majątkowych nie pozwala uznać, by w kwestii pojęcia «stanowisko równorzędne pod względem płacowym» upowszechniły się dwie konkurencyjne interpretacje”.
Marszałek Sejmu podzielił pogląd Prokuratora Generalnego, że zaskarżony przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych jeżeli uwzględni się związki merytoryczne ustawy z 1997 r. z innymi powszechnie obowiązującymi normami prawnymi. Podstawowe znaczenie w tym kontekście mają tabele płacowe – załączniki do rozporządzeń określających wynagrodzenie poszczególnych grup urzędników (np. rozporządzenie z 2009 r.). Marszałek Sejmu podkreślił, że „[w] obecnym stanie prawnym znajomość przepisów regulujących zasady wynagradzania w danym urzędzie w połączeniu ze znajomością ustawy antykorupcyjnej jest wystarczająca do określenia, czy dany pracownik jest objęty obowiązkami, ograniczeniami i sankcjami wynikającymi z tej ustawy. Nie pozostaje on w stanie niepewności co do tego, czy podlega on ustawie antykorupcyjnej, a więc czy pewne jego zachowanie stanowi czyn zabroniony. Ustalenie tego wymaga odwołania się do tabeli i porównania przedziałów mnożników kwoty bazowej lub kategorii zaszeregowania, bez dokonywania złożonych zabiegów interpretacyjnych. Stan ten czyni więc zadość konstytucyjnemu standardowi określoności prawa, w tym także prawa represyjnego. Gdyby dowiedziono, że w odniesieniu do jakiejś kategorii pracowników przepisy ustawy antykorupcyjnej odczytane łącznie z przepisami regulującymi zasady wynagradzania nie pozwalają na ustalenie zakresu podmiotowego obowiązku, ograniczenia lub zwłaszcza sankcji ustawowych, zarzut niekonstytucyjności tych przepisów – ujętych związkowo – mógłby zasługiwać na rozważenie. Rzecznik nie wykazał jednak ani nie uprawdopodobnił zaistnienia takiego problemu w odniesieniu do jakiejkolwiek kategorii pracowników urzędów państwowych”.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Trybunał Konstytucyjny uprawniony jest na każdym etapie postępowania badać, czy nie zachodzi jedna z ujemnych przesłanek, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. np. postanowienie z 1 kwietnia 2014 r. sygn. K 42/12, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 43). Z tego względu Trybunał postanowił rozstrzygnąć, czy dochowane zostały wymogi formalne, od których spełnienia uzależniona jest dopuszczalność merytorycznego rozpoznania wniosku.
2. Wniosek inicjujący hierarchiczną kontrolę norm musi spełniać wymogi określone m.in. w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Należy w nim wyraźnie określić zarzut niezgodności z Konstytucją, wskazać przedmiot i wzorce kontroli oraz sformułować uzasadnienie. Wymogów tych nie spełniają uwagi nazbyt ogólne, niejasne czy też czynione jedynie na marginesie innych rozważań. Uzasadnienie błędne lub nietrafne, o ile nie wpływa na rekonstrukcję nieprecyzyjnie sformułowanego zarzutu, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia o zgodności aktu normatywnego z Konstytucją (zob. wyrok TK z 5 czerwca 2014 r., sygn. K 35/11, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 61).
Na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia niezgodności zaskarżonego przepisu ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi. Jak konsekwentnie przyjmuje Trybunał, „[c]iężar dowodu spoczywa na podmiocie kwestionującym zgodność ustawy z [K]onstytucją i dopóki nie powoła on konkretnych i przekonywujących argumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybunał Konstytucyjny uznawać będzie kontrolowane przepisy za konstytucyjne. W przeciwnym razie (…) Trybunał przekształciłby się w organ orzekający z inicjatywy własnej” (orzeczenie TK z 24 lutego 1997 r., sygn. K 19/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 6, zob. też np. postanowienie TK z 15 października 2009 r., sygn. P 120/08, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 143). Trybunał nie może wyręczać wnioskodawcy w doborze argumentacji właściwej do podnoszonych wątpliwości lub – wychodząc poza granice określone we wniosku – całkowicie modyfikować podstaw kontroli.
Art. 32 ust. 1 ustawy o TK znajduje zastosowanie również do wniosków Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO). Niedochowanie wymogów formalnych wniosku przez RPO może stanowić przyczynę umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK (zob. np. postanowienia TK z 21 stycznia 2015 r., sygn. K 13/13, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 8 oraz z 13 stycznia 2015 r., sygn. K 44/13, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 4).
3. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wniosek inicjujący niniejsze postępowanie nie odpowiada wymaganiom art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o TK. Przemawiały za tym następujące argumenty:
Po pierwsze, formułując zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji, RPO nie przeprowadził testu poprawnej legislacji (szerzej zob. wyrok TK z 19 maja 2011 r., sygn. K 20/09, OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 35 i powołane tam orzecznictwo). Trybunał Konstytucyjny przypomina, że test ten wymaga kolejno wykazania, iż prawodawca uchybił: 1) wymogowi precyzyjności, którą należy rozumieć jako możliwość odkodowania z przepisów norm prawnych za pomocą reguł interpretacji przyjmowanych w danej kulturze prawnej oraz 2) wymogowi komunikatywności, który oznacza zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego przy respektowaniu zasad techniki prawodawczej. Wnioskodawca ponadto powinien wykazać, że wątpliwości interpretacyjnych nie sposób usunąć przez zastosowanie reguł wykładni. RPO tymczasem nie tylko nie odniósł się do problematyki komunikatywności zaskarżonego przepisu, ale – jak trafnie wskazują Prokurator Generalny i Sejm – nie wykazał, aby podczas stosowania prawa powstała rozbieżność interpretacyjna odnosząca się do art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, ze zm.; dalej: ustawa z 1997 r.). Wniosek nie zawiera ani analizy orzecznictwa sądowego, ani analizy orzecznictwa organów administracji. Wnioskodawca nie uzasadnił na jakiej podstawie przyjął, że zaskarżony przepis może być rozumiany w ten sposób, iż równorzędność płacowa stanowiska wymaga porównania realnego wynagrodzenia każdego z urzędników. Trybunał Konstytucyjny podzielił argument Sejmu, że „na podstawie przedstawionej [przez RPO] korespondencji trudno zrozumieć, skąd wnioskodawca czerpie przekonanie o stosowaniu w praktyce interpretacji, zgodnie z którą przy ustalaniu równorzędności płacowej stanowisk należy uwzględniać wysokość wynagrodzenia faktycznie otrzymywanego przez daną osobę. We wniosku nie przytoczono danych wskazujących na upowszechnienie się takiej praktyki, a organy, które ustosunkowały się do wystąpienia Rzecznika, nie potwierdziły, by w świetle dotychczasowych doświadczeń ze stosowaniem ustawy taka rozbieżność zaistniała”. Żaden z organów administracji, do których wystąpił RPO, nie potwierdził wprost stosowania proponowanej we wniosku rozbieżności interpretacyjnej. Teoretyczne zaś rozważania zawarte w jednym tylko opracowaniu monograficznym, na które powołuje się wnioskodawca, nie dają wystarczających podstaw by stwierdzić, że zaskarżony przepis budzi wątpliwości interpretacyjne (s. 9 wniosku).
Po drugie, formułując zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji, RPO nie przeprowadził testu określoności przepisów karnych (szerzej zob. wyrok z 25 lutego 2014 r., sygn. SK 65/12, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 13). Wnioskodawca nie tylko nie odnosi się do wypracowanych w orzecznictwie konstytucyjnym kryteriów określoności, ale dowodząc naruszenia normy konstytucyjnej przyjmuje konkluzję za przesłankę wnioskowania (s. 10 i 11 wniosku). Należało ponadto zauważyć, że skoro zaskarżone przepisy nie mają charakteru karnego sensu stricto to na wnioskodawcy ciążył obowiązek wykazania w pierwszej kolejności, że art. 42 ust. 1 Konstytucji jest w ogóle adekwatnym wzorcem, a jeżeli tak to w jakim zakresie wymogi wynikające z zasady nullum crimen sine lege znajdują zastosowanie do konkretnego rodzaju postępowania dyscyplinarnego. Wnioskodawca natomiast ograniczył się w tym zakresie jedynie do przywołania – bez analizy – wybranych orzeczeń konstytucyjnych, które zakresem normowania art. 42 ust. 1 Konstytucji objęły postępowania w sprawach kar dyscyplinarnych (s. 10 wniosku).
Po trzecie, nie spełnia wymogu z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK twierdzenie RPO o niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów jedynie ze względu na posłużenie się przez prawodawcę zwrotem niedookreślonym oraz odesłanie do treści innych aktów normatywnych. W świetle orzecznictwa konstytucyjnego, „użycie zwrotów niedookreślonych lub wieloznacznych w obszarze prawa karnego wymaga istnienia szczególnych gwarancji proceduralnych, zapewniających przejrzystość i ocenność praktyki wypełniania nieostrego zwrotu konkretną treścią przez organ państwa” (wyrok z 19 lipca 2011 r., sygn. K 11/10, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 60). Sam fakt posłużenia się takim zwrotem przez prawodawcę nie stanowi rozstrzygającego argumentu o niekonstytucyjności i wymaga pogłębionej analizy uwzględniającej w szczególności charakter badanej normy oraz wszystkie gwarancje proceduralne zapewniające przejrzystość stosowania zwrotu niedookreślonego. Ponadto Trybunał Konstytucyjny dopuszcza w wyjątkowych sytuacjach doprecyzowanie treści normy karnej lub dyscyplinarnej w aktach wydanych zgodnie z art. 92 Konstytucji (wyrok z 20 maja 2014 r., sygn. K 17/13, OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 53). Formułując zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji nie wystarczyło zatem poprzestać na konstatacji o niejednoznaczności ustawowego zwrotu „stanowiska równorzędne pod względem płacowym”, jak uczyniono to w niniejszej sprawie.
Po czwarte, wnioskodawca stwierdził, że wątpliwości interpretacyjnych odnośnie do zaskarżonego przepisu nie usuwa odwołanie się do innych niż ustawa z 1997 r. aktów normatywnych regulujących status i wynagrodzenie osób zajmujących stanowiska państwowe, w tym do tabel mnożników wynagrodzeń zawartych w załącznikach do rozporządzeń określających wynagrodzenie poszczególnych grup urzędników. Zarazem wnioskodawca przyznał (s. 7 wniosku), że wątpliwości te nie zachodzą w odniesieniu do urzędników służby cywilnej (zob. art. 2 pkt 2 ustawy z 1997 r. w związku z treścią rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej, Dz. U. Nr 211, poz. 1630, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2009 r.). Sprzeczność w rozumowaniu wnioskodawcy stoi na przeszkodzie uznaniu, że spełnił on wymóg z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.
Po piąte, formułując zarzut naruszenia art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawca nie poddał szczegółowej analizie innych niż rozporządzenie z 2009 r. aktów normatywnych, które odnoszą się do problematyki mnożników wynagrodzeń pracowników urzędów państwowych (zob. m.in. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek, Dz. U. Nr 27, poz. 134, ze zm.; rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 marca 1998 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Dz. U. Nr 37, poz. 207, ze zm.; rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 1999 r. w sprawie zasad wynagradzania oraz wymagań kwalifikacyjnych pracowników Rządowego Centrum Legislacji, Dz. U. Nr 109, poz. 1241, ze zm.; rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie zasad wynagradzania oraz wymogów kwalifikacyjnych pracowników Biura Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Dz. U. Nr 241, poz. 2075; zarządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, M.P. Nr 114, poz. 1152, ze zm.; rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 grudnia 2014 r. w sprawie stanowisk i szczegółowych zasad wynagradzania urzędników i innych pracowników sądów i prokuratury oraz odbywania stażu urzędniczego, Dz. U. z 2015 r. poz. 54; zarządzenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie wynagradzania pracowników Najwyższej Izby Kontroli, M.P. Nr 79, poz. 803, ze zm.). Zaniechanie przez konstytucyjny organ ochrony praw człowieka rzetelnej i szczegółowej analizy obowiązujących norm prawnych o istotnym znaczeniu merytorycznym dla zaskarżonych przepisów stoi na przeszkodzie uznaniu, że spełnił on wymóg z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.
Po szóste, wnioskodawca nie przedstawił żadnego dowodu na poparcie swego twierdzenia, że niedopuszczalna konstytucyjnie jest interpretacja art. 2 pkt 2 ustawy z 1997 r. z uwzględnieniem treści przepisów innych aktów normatywnych, w tym aktów wydanych zgodnie z art. 92 Konstytucji. Twierdzenie takie dla swej doniosłości procesowej wymagałoby precyzyjnego rozróżnienia przez wnioskodawcę materii ustawowej i materii delegowanej, a ponadto analizy podstaw i zakresu upoważnień do wydania aktów w celu wykonania poszczególnych ustaw oraz treści tych aktów. Nie spełnia wymogu z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK ogólne stwierdzenie wnioskodawcy, że uwzględnienie w procesie wykładni art. 2 pkt 2 ustawy z 1997 r. treści innych ustaw i wydanych w celu ich wykonania rozporządzeń jest zawsze niekonstytucyjnym doprecyzowaniem ustawy przez akt o niższej mocy prawnej (s. 6 wniosku).
Po siódme, wnioskodawca nie skoordynował petitum wniosku z jego uzasadnieniem. W petitum jako przedmiot kontroli wskazano bowiem art. 2 pkt 2 w związku z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z 1997 r. Z uzasadnienia zaś wynika, że RPO kwestionuje art. 2 pkt 2 ustawy z 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o „stanowiskach równorzędnych pod względem płacowym”. Wnioskodawca nie kwestionuje wszystkich norm wywodzonych z każdego z przepisów wskazanych w petitum wniosku (np. obowiązku składania oświadczeń majątkowych, odpowiedzialności dyscyplinarnej lub odpowiedzialności służbowej), a jedynie koncertuje swoje rozważania na – określonym w art. 2 pkt 2 ustawy z 1997 r. – adresacie obowiązków wynikających z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 tejże ustawy. Trafnie wskazano w stanowisku Sejmu, że przepisy te zostały powołane jedynie jako ilustracja problemu konstytucyjnego. Problem ten sprowadza się bowiem do interpretacji art. 2 pkt 2 ustawy z 1997 r. jako przepisu podstawowego dla wyznaczenia zakresu norm sankcjonowanych i sankcjonujących zrekonstruowanych na podstawie pozostałych przepisów ustawy. Wnioskodawca nie formułuje jednak odrębnych zarzutów względem każdej z norm wywodzonych z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z 1997 r. Należy ponadto zauważyć, że dokonany przez RPO wybór przepisów związkowych jest przypadkowy. Przedstawiona przez wnioskodawcę argumentacja jest bowiem na tyle ogólna, iż może znaleźć zastosowanie również do norm wywodzonych z innych przepisów ustawy z 1997 r.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wobec respektowania generalnej zasady, jaką jest domniemanie konstytucyjności aktu normatywnego, samo wskazanie w petitum wzorca kontroli, bez szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu do kwestionowanej regulacji prawnej lub lakoniczne sformułowanie zarzutu niekonstytucyjności nie może zostać uznane za „uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie”, w rozumieniu przepisów regulujących postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym.
4. W warunkach niniejszego postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie argument wnioskodawcy, że rozstrzygnięcie o równorzędności stanowisk na podstawie załączników do rozporządzenia z 2009 r., prowadziło do nieproporcjonalnych w skutkach rozwiązań przez nałożenie tożsamych obowiązków sprawozdawczych na różnych urzędników, których wynagrodzenia różnią się znacząco od siebie (wniosek, s. 1 i 6). Argument ten nie wykazywał bowiem związku merytorycznego z zakresem kontroli wyznaczonym przez petitum i uzasadnienie wniosku RPO (tj. zasadą poprawnej legislacji i zasadą określoności przepisów karnych).
Na marginesie należy zauważyć, że z uwagi na brzmienie art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 1997 r. urzędnicy służby cywilnej są zobowiązani do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, czego wnioskodawca zdaje się nie dostrzegać.
5. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że kwestia zróżnicowania ustawowych obowiązków nałożonych na osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe i na urzędników państwowych, w tym obowiązku składania oświadczeń majątkowych, w zależności od mnożnika wynagrodzenia oraz zajmowanego stanowiska, dotyczy niewątpliwe doniosłego w demokratycznym państwie prawnym zagadnienia jakim jest kształtowanie granic praw osobistych i politycznych urzędników państwowych. Rozważania zaprezentowane we wniosku dotyczyły jednak innego problemu.
6. Powyższe ustalenia należało uznać za wystarczające do rozstrzygnięcia o umorzeniu niniejszego postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Z powyższych względów Trybunał postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 12 maja 2015 r.
Sygn. akt K 7/14
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Maria Gintowt-Jankowicz – przewodniczący
Zbigniew Cieślak
Mirosław Granat
Wojciech Hermeliński
Stanisław Rymar – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2015 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:
art. 2 pkt 2 w związku z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. W piśmie z 18 marca 2014 r., Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO) zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o orzeczenie, że art. 2 pkt 2 w związku z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, ze zm.; dalej: ustawa z 1997 r.) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Przed złożeniem wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, RPO zwróciła się do Dyrektora Generalnego Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Szefa Służby Cywilnej i Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z wystąpieniami w sprawie dookreślenia zakresu podmiotowego obowiązku składania oświadczeń majątkowych, o których mowa w ustawie z 1997 r. Adresaci wystąpień RPO wyrazili pogląd, że pojęcie „stanowiska równorzędne[go] pod względem płacowym” z art. 2 pkt 2 ustawy z 1997 r. nie budzi – nieusuwalnych w procesie wykładni – wątpliwości w odniesieniu do urzędników służby cywilnej. Istotne znaczenie ma bowiem treść rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. Nr 211, poz. 1630, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2009 r.). Załączniki do tego aktu określają m.in. wykaz stanowisk urzędniczych i ich kategoryzację, a także mnożniki kwoty bazowej służące do ustalania wysokości wynagrodzenia zasadniczego członków korpusu służby cywilnej. Rozstrzygnięcie kiedy stanowiska są równorzędne pod względem płacowym wynika z porównania przedziałów mnożników relewantnych dla danych stanowisk.
Zdaniem RPO, zakwestionowane przepisy naruszają art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji, ponieważ prawodawca nie sformułował definicji legalnej „stanowiska równorzędnego pod względem płacowym”. Zwrot ten można zaś rozumieć w dwojaki sposób. Z jednej strony, odwołując się do rozporządzenia z 2009 r. organy administracji przyjmują, że chodzi tu o stanowiska równorzędne ze względu na mnożnik kwoty bazowej wynagrodzenia zasadniczego. Z drugiej zaś strony, można przyjąć, że ustalenie równorzędności stanowisk pod względem płacowym wymaga porównania realnych wynagrodzeń pracowników urzędów państwowych. W ocenie RPO, opowiedzenie się za pierwszą interpretacją oznacza niedopuszczalną konstytucyjnie wykładnię pojęć ustawowych przez pryzmat aktów o niższej mocy prawnej. We wniosku wyrażono ponadto pogląd, że taka interpretacja może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do urzędników służby cywilnej w związku z treścią rozporządzenia z 2009 r. Art. 2 pkt 2 ustawy z 1997 r. dotyczy zaś szerszego grona pracowników urzędów państwowych. Z kolei, opowiedzenie się za drugą interpretacją, generuje dalsze wątpliwości: czy równorzędne pod względem płacowym są jedynie stanowiska wynagradzane identycznie, czy wystarczy już by były one wynagradzane podobnie.
W konsekwencji, w ocenie RPO, nie jest możliwe wyznaczenie kręgu osób, na które prawodawca nałożył obowiązki wynikające z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z 1997 r. Przepisy przewidujące odpowiedzialność służbową lub dyscyplinarną powinny w sposób precyzyjny umożliwiać wskazanie adresata zakazu, nakazu, względnie obowiązku, którego uchybienie grozi zastosowaniem sankcji prawnej.
2. W piśmie z 2 września 2014 r., stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny wnosząc o stwierdzenie, że art. 2 pkt 2 w związku z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z 1997 r. jest zgodny z art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie Prokuratora Generalnego, interpretując zwrot „stanowiska równorzędne pod względem płacowym” należy posłużyć się zarówno językowymi, jak i funkcjonalnymi dyrektywami wykładni uwzględniając związki merytoryczne ustawy z 1997 r. z innymi aktami normatywnymi regulującymi status i zasady wynagradzania osób zajmujących stanowiska państwowe. Podstawowe znaczenie w tym kontekście mają tabele zawierające mnożniki niezbędne do ustalania wynagrodzeń – załączniki do rozporządzeń określających wynagrodzenie poszczególnych grup urzędników (np. rozporządzenie z 2009 r.). W ocenie Prokuratora Generalnego, „[p]osługiwanie się tabelami wynagrodzeń pozwala w czytelny sposób w oparciu o kategorie stanowisk wyodrębnione w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, dokonać kwalifikacji stanowisk w zakresie ich równorzędności pod względem płacowym”.
Prokurator Generalny stwierdził, że wnioskodawca nie przeprowadził testu określoności prawa. Nie wykazał bowiem, że „nie jest możliwe ustalenie treści zaskarżonej normy w drodze wykładni, w tym zwłaszcza w drodze wykładni dokonywanej w praktyce sądowej. Brak jest jakichkolwiek przesłanej do twierdzenia, że niejasność i nieprecyzyjność użytego w kwestionowanym przepisie pojęcia jest przyczyną rozbieżnych orzeczeń sądowych”.
3. W piśmie z 5 lutego 2015 r., w imieniu Sejmu, Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 2 pkt 2 w związku z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z 1997 r. jest zgodny z art. 2 w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej, Marszałek Sejmu wyraził pogląd, że ujęcie przedmiotu zaskarżenia przez RPO w petitum wniosku jest nieprecyzyjne w świetle jego uzasadnienia. Zdaniem Marszałka Sejmu, „związkowy sposób ujęcia przedmiotu zaskarżenia ma na celu wyeksponowanie tego, iż wątpliwości konstytucyjne Rzecznika odnoszą się do kilku norm prawnych, dla których tworzywem normatywnym są zarówno przepis określający podmiot (art. 2 pkt 2 u.o.p.d.), jak i poszczególne przepisy nakładające na ten podmiot obowiązek, ograniczenie lub sankcję za jego naruszenie (art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 13 u.o.p.d.)”.
W ocenie Marszałka Sejmu, „problem konstytucyjny podniesiony przez Rzecznika ma charakter pozorny”. Wnioskodawca nie przeprowadził bowiem, ani testu wymaganego przez zasadę poprawnej legislacji, ani testu wymaganego przez zasadę określoności przepisów karnych. W stanowisku Sejmu wyrażono pogląd, że „pisząc o potwierdzeniu niejednoznaczności przepisu w doktrynie, wnioskodawca powołuje się tylko na jedno opracowanie – komentarz do ustawy, w której zamieszczono kwestionowany przepis (…) Autorka tego komentarza referuje w nim [inny] pogląd (…) zawarty w publikowanej opinii prawnej [Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu] (…) Obie autorki, mimo odnotowania teoretycznej możliwości dokonania dwóch interpretacji przepisu, są jednak skłonne uznać, że w odniesieniu do służby cywilnej należy ustalać równorzędność płacową stanowisk za pomocą tabel płacowych (…) Co więcej, także przedstawiona przez Rzecznika – i załączona do wniosku inicjującego postępowanie przed Trybunałem – korespondencja z innymi organami władzy publicznej na temat zakresu podmiotowego obowiązku składania oświadczeń majątkowych nie pozwala uznać, by w kwestii pojęcia «stanowisko równorzędne pod względem płacowym» upowszechniły się dwie konkurencyjne interpretacje”.
Marszałek Sejmu podzielił pogląd Prokuratora Generalnego, że zaskarżony przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych jeżeli uwzględni się związki merytoryczne ustawy z 1997 r. z innymi powszechnie obowiązującymi normami prawnymi. Podstawowe znaczenie w tym kontekście mają tabele płacowe – załączniki do rozporządzeń określających wynagrodzenie poszczególnych grup urzędników (np. rozporządzenie z 2009 r.). Marszałek Sejmu podkreślił, że „[w] obecnym stanie prawnym znajomość przepisów regulujących zasady wynagradzania w danym urzędzie w połączeniu ze znajomością ustawy antykorupcyjnej jest wystarczająca do określenia, czy dany pracownik jest objęty obowiązkami, ograniczeniami i sankcjami wynikającymi z tej ustawy. Nie pozostaje on w stanie niepewności co do tego, czy podlega on ustawie antykorupcyjnej, a więc czy pewne jego zachowanie stanowi czyn zabroniony. Ustalenie tego wymaga odwołania się do tabeli i porównania przedziałów mnożników kwoty bazowej lub kategorii zaszeregowania, bez dokonywania złożonych zabiegów interpretacyjnych. Stan ten czyni więc zadość konstytucyjnemu standardowi określoności prawa, w tym także prawa represyjnego. Gdyby dowiedziono, że w odniesieniu do jakiejś kategorii pracowników przepisy ustawy antykorupcyjnej odczytane łącznie z przepisami regulującymi zasady wynagradzania nie pozwalają na ustalenie zakresu podmiotowego obowiązku, ograniczenia lub zwłaszcza sankcji ustawowych, zarzut niekonstytucyjności tych przepisów – ujętych związkowo – mógłby zasługiwać na rozważenie. Rzecznik nie wykazał jednak ani nie uprawdopodobnił zaistnienia takiego problemu w odniesieniu do jakiejkolwiek kategorii pracowników urzędów państwowych”.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Trybunał Konstytucyjny uprawniony jest na każdym etapie postępowania badać, czy nie zachodzi jedna z ujemnych przesłanek, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. np. postanowienie z 1 kwietnia 2014 r. sygn. K 42/12, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 43). Z tego względu Trybunał postanowił rozstrzygnąć, czy dochowane zostały wymogi formalne, od których spełnienia uzależniona jest dopuszczalność merytorycznego rozpoznania wniosku.
2. Wniosek inicjujący hierarchiczną kontrolę norm musi spełniać wymogi określone m.in. w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Należy w nim wyraźnie określić zarzut niezgodności z Konstytucją, wskazać przedmiot i wzorce kontroli oraz sformułować uzasadnienie. Wymogów tych nie spełniają uwagi nazbyt ogólne, niejasne czy też czynione jedynie na marginesie innych rozważań. Uzasadnienie błędne lub nietrafne, o ile nie wpływa na rekonstrukcję nieprecyzyjnie sformułowanego zarzutu, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia o zgodności aktu normatywnego z Konstytucją (zob. wyrok TK z 5 czerwca 2014 r., sygn. K 35/11, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 61).
Na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia niezgodności zaskarżonego przepisu ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi. Jak konsekwentnie przyjmuje Trybunał, „[c]iężar dowodu spoczywa na podmiocie kwestionującym zgodność ustawy z [K]onstytucją i dopóki nie powoła on konkretnych i przekonywujących argumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybunał Konstytucyjny uznawać będzie kontrolowane przepisy za konstytucyjne. W przeciwnym razie (…) Trybunał przekształciłby się w organ orzekający z inicjatywy własnej” (orzeczenie TK z 24 lutego 1997 r., sygn. K 19/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 6, zob. też np. postanowienie TK z 15 października 2009 r., sygn. P 120/08, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 143). Trybunał nie może wyręczać wnioskodawcy w doborze argumentacji właściwej do podnoszonych wątpliwości lub – wychodząc poza granice określone we wniosku – całkowicie modyfikować podstaw kontroli.
Art. 32 ust. 1 ustawy o TK znajduje zastosowanie również do wniosków Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO). Niedochowanie wymogów formalnych wniosku przez RPO może stanowić przyczynę umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK (zob. np. postanowienia TK z 21 stycznia 2015 r., sygn. K 13/13, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 8 oraz z 13 stycznia 2015 r., sygn. K 44/13, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 4).
3. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wniosek inicjujący niniejsze postępowanie nie odpowiada wymaganiom art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o TK. Przemawiały za tym następujące argumenty:
Po pierwsze, formułując zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji, RPO nie przeprowadził testu poprawnej legislacji (szerzej zob. wyrok TK z 19 maja 2011 r., sygn. K 20/09, OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 35 i powołane tam orzecznictwo). Trybunał Konstytucyjny przypomina, że test ten wymaga kolejno wykazania, iż prawodawca uchybił: 1) wymogowi precyzyjności, którą należy rozumieć jako możliwość odkodowania z przepisów norm prawnych za pomocą reguł interpretacji przyjmowanych w danej kulturze prawnej oraz 2) wymogowi komunikatywności, który oznacza zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego przy respektowaniu zasad techniki prawodawczej. Wnioskodawca ponadto powinien wykazać, że wątpliwości interpretacyjnych nie sposób usunąć przez zastosowanie reguł wykładni. RPO tymczasem nie tylko nie odniósł się do problematyki komunikatywności zaskarżonego przepisu, ale – jak trafnie wskazują Prokurator Generalny i Sejm – nie wykazał, aby podczas stosowania prawa powstała rozbieżność interpretacyjna odnosząca się do art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, ze zm.; dalej: ustawa z 1997 r.). Wniosek nie zawiera ani analizy orzecznictwa sądowego, ani analizy orzecznictwa organów administracji. Wnioskodawca nie uzasadnił na jakiej podstawie przyjął, że zaskarżony przepis może być rozumiany w ten sposób, iż równorzędność płacowa stanowiska wymaga porównania realnego wynagrodzenia każdego z urzędników. Trybunał Konstytucyjny podzielił argument Sejmu, że „na podstawie przedstawionej [przez RPO] korespondencji trudno zrozumieć, skąd wnioskodawca czerpie przekonanie o stosowaniu w praktyce interpretacji, zgodnie z którą przy ustalaniu równorzędności płacowej stanowisk należy uwzględniać wysokość wynagrodzenia faktycznie otrzymywanego przez daną osobę. We wniosku nie przytoczono danych wskazujących na upowszechnienie się takiej praktyki, a organy, które ustosunkowały się do wystąpienia Rzecznika, nie potwierdziły, by w świetle dotychczasowych doświadczeń ze stosowaniem ustawy taka rozbieżność zaistniała”. Żaden z organów administracji, do których wystąpił RPO, nie potwierdził wprost stosowania proponowanej we wniosku rozbieżności interpretacyjnej. Teoretyczne zaś rozważania zawarte w jednym tylko opracowaniu monograficznym, na które powołuje się wnioskodawca, nie dają wystarczających podstaw by stwierdzić, że zaskarżony przepis budzi wątpliwości interpretacyjne (s. 9 wniosku).
Po drugie, formułując zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji, RPO nie przeprowadził testu określoności przepisów karnych (szerzej zob. wyrok z 25 lutego 2014 r., sygn. SK 65/12, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 13). Wnioskodawca nie tylko nie odnosi się do wypracowanych w orzecznictwie konstytucyjnym kryteriów określoności, ale dowodząc naruszenia normy konstytucyjnej przyjmuje konkluzję za przesłankę wnioskowania (s. 10 i 11 wniosku). Należało ponadto zauważyć, że skoro zaskarżone przepisy nie mają charakteru karnego sensu stricto to na wnioskodawcy ciążył obowiązek wykazania w pierwszej kolejności, że art. 42 ust. 1 Konstytucji jest w ogóle adekwatnym wzorcem, a jeżeli tak to w jakim zakresie wymogi wynikające z zasady nullum crimen sine lege znajdują zastosowanie do konkretnego rodzaju postępowania dyscyplinarnego. Wnioskodawca natomiast ograniczył się w tym zakresie jedynie do przywołania – bez analizy – wybranych orzeczeń konstytucyjnych, które zakresem normowania art. 42 ust. 1 Konstytucji objęły postępowania w sprawach kar dyscyplinarnych (s. 10 wniosku).
Po trzecie, nie spełnia wymogu z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK twierdzenie RPO o niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów jedynie ze względu na posłużenie się przez prawodawcę zwrotem niedookreślonym oraz odesłanie do treści innych aktów normatywnych. W świetle orzecznictwa konstytucyjnego, „użycie zwrotów niedookreślonych lub wieloznacznych w obszarze prawa karnego wymaga istnienia szczególnych gwarancji proceduralnych, zapewniających przejrzystość i ocenność praktyki wypełniania nieostrego zwrotu konkretną treścią przez organ państwa” (wyrok z 19 lipca 2011 r., sygn. K 11/10, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 60). Sam fakt posłużenia się takim zwrotem przez prawodawcę nie stanowi rozstrzygającego argumentu o niekonstytucyjności i wymaga pogłębionej analizy uwzględniającej w szczególności charakter badanej normy oraz wszystkie gwarancje proceduralne zapewniające przejrzystość stosowania zwrotu niedookreślonego. Ponadto Trybunał Konstytucyjny dopuszcza w wyjątkowych sytuacjach doprecyzowanie treści normy karnej lub dyscyplinarnej w aktach wydanych zgodnie z art. 92 Konstytucji (wyrok z 20 maja 2014 r., sygn. K 17/13, OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 53). Formułując zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji nie wystarczyło zatem poprzestać na konstatacji o niejednoznaczności ustawowego zwrotu „stanowiska równorzędne pod względem płacowym”, jak uczyniono to w niniejszej sprawie.
Po czwarte, wnioskodawca stwierdził, że wątpliwości interpretacyjnych odnośnie do zaskarżonego przepisu nie usuwa odwołanie się do innych niż ustawa z 1997 r. aktów normatywnych regulujących status i wynagrodzenie osób zajmujących stanowiska państwowe, w tym do tabel mnożników wynagrodzeń zawartych w załącznikach do rozporządzeń określających wynagrodzenie poszczególnych grup urzędników. Zarazem wnioskodawca przyznał (s. 7 wniosku), że wątpliwości te nie zachodzą w odniesieniu do urzędników służby cywilnej (zob. art. 2 pkt 2 ustawy z 1997 r. w związku z treścią rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej, Dz. U. Nr 211, poz. 1630, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2009 r.). Sprzeczność w rozumowaniu wnioskodawcy stoi na przeszkodzie uznaniu, że spełnił on wymóg z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.
Po piąte, formułując zarzut naruszenia art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawca nie poddał szczegółowej analizie innych niż rozporządzenie z 2009 r. aktów normatywnych, które odnoszą się do problematyki mnożników wynagrodzeń pracowników urzędów państwowych (zob. m.in. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek, Dz. U. Nr 27, poz. 134, ze zm.; rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 marca 1998 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Dz. U. Nr 37, poz. 207, ze zm.; rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 1999 r. w sprawie zasad wynagradzania oraz wymagań kwalifikacyjnych pracowników Rządowego Centrum Legislacji, Dz. U. Nr 109, poz. 1241, ze zm.; rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie zasad wynagradzania oraz wymogów kwalifikacyjnych pracowników Biura Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Dz. U. Nr 241, poz. 2075; zarządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, M.P. Nr 114, poz. 1152, ze zm.; rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 grudnia 2014 r. w sprawie stanowisk i szczegółowych zasad wynagradzania urzędników i innych pracowników sądów i prokuratury oraz odbywania stażu urzędniczego, Dz. U. z 2015 r. poz. 54; zarządzenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie wynagradzania pracowników Najwyższej Izby Kontroli, M.P. Nr 79, poz. 803, ze zm.). Zaniechanie przez konstytucyjny organ ochrony praw człowieka rzetelnej i szczegółowej analizy obowiązujących norm prawnych o istotnym znaczeniu merytorycznym dla zaskarżonych przepisów stoi na przeszkodzie uznaniu, że spełnił on wymóg z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.
Po szóste, wnioskodawca nie przedstawił żadnego dowodu na poparcie swego twierdzenia, że niedopuszczalna konstytucyjnie jest interpretacja art. 2 pkt 2 ustawy z 1997 r. z uwzględnieniem treści przepisów innych aktów normatywnych, w tym aktów wydanych zgodnie z art. 92 Konstytucji. Twierdzenie takie dla swej doniosłości procesowej wymagałoby precyzyjnego rozróżnienia przez wnioskodawcę materii ustawowej i materii delegowanej, a ponadto analizy podstaw i zakresu upoważnień do wydania aktów w celu wykonania poszczególnych ustaw oraz treści tych aktów. Nie spełnia wymogu z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK ogólne stwierdzenie wnioskodawcy, że uwzględnienie w procesie wykładni art. 2 pkt 2 ustawy z 1997 r. treści innych ustaw i wydanych w celu ich wykonania rozporządzeń jest zawsze niekonstytucyjnym doprecyzowaniem ustawy przez akt o niższej mocy prawnej (s. 6 wniosku).
Po siódme, wnioskodawca nie skoordynował petitum wniosku z jego uzasadnieniem. W petitum jako przedmiot kontroli wskazano bowiem art. 2 pkt 2 w związku z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z 1997 r. Z uzasadnienia zaś wynika, że RPO kwestionuje art. 2 pkt 2 ustawy z 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o „stanowiskach równorzędnych pod względem płacowym”. Wnioskodawca nie kwestionuje wszystkich norm wywodzonych z każdego z przepisów wskazanych w petitum wniosku (np. obowiązku składania oświadczeń majątkowych, odpowiedzialności dyscyplinarnej lub odpowiedzialności służbowej), a jedynie koncertuje swoje rozważania na – określonym w art. 2 pkt 2 ustawy z 1997 r. – adresacie obowiązków wynikających z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 tejże ustawy. Trafnie wskazano w stanowisku Sejmu, że przepisy te zostały powołane jedynie jako ilustracja problemu konstytucyjnego. Problem ten sprowadza się bowiem do interpretacji art. 2 pkt 2 ustawy z 1997 r. jako przepisu podstawowego dla wyznaczenia zakresu norm sankcjonowanych i sankcjonujących zrekonstruowanych na podstawie pozostałych przepisów ustawy. Wnioskodawca nie formułuje jednak odrębnych zarzutów względem każdej z norm wywodzonych z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z 1997 r. Należy ponadto zauważyć, że dokonany przez RPO wybór przepisów związkowych jest przypadkowy. Przedstawiona przez wnioskodawcę argumentacja jest bowiem na tyle ogólna, iż może znaleźć zastosowanie również do norm wywodzonych z innych przepisów ustawy z 1997 r.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wobec respektowania generalnej zasady, jaką jest domniemanie konstytucyjności aktu normatywnego, samo wskazanie w petitum wzorca kontroli, bez szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu do kwestionowanej regulacji prawnej lub lakoniczne sformułowanie zarzutu niekonstytucyjności nie może zostać uznane za „uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie”, w rozumieniu przepisów regulujących postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym.
4. W warunkach niniejszego postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie argument wnioskodawcy, że rozstrzygnięcie o równorzędności stanowisk na podstawie załączników do rozporządzenia z 2009 r., prowadziło do nieproporcjonalnych w skutkach rozwiązań przez nałożenie tożsamych obowiązków sprawozdawczych na różnych urzędników, których wynagrodzenia różnią się znacząco od siebie (wniosek, s. 1 i 6). Argument ten nie wykazywał bowiem związku merytorycznego z zakresem kontroli wyznaczonym przez petitum i uzasadnienie wniosku RPO (tj. zasadą poprawnej legislacji i zasadą określoności przepisów karnych).
Na marginesie należy zauważyć, że z uwagi na brzmienie art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 1997 r. urzędnicy służby cywilnej są zobowiązani do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, czego wnioskodawca zdaje się nie dostrzegać.
5. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że kwestia zróżnicowania ustawowych obowiązków nałożonych na osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe i na urzędników państwowych, w tym obowiązku składania oświadczeń majątkowych, w zależności od mnożnika wynagrodzenia oraz zajmowanego stanowiska, dotyczy niewątpliwe doniosłego w demokratycznym państwie prawnym zagadnienia jakim jest kształtowanie granic praw osobistych i politycznych urzędników państwowych. Rozważania zaprezentowane we wniosku dotyczyły jednak innego problemu.
6. Powyższe ustalenia należało uznać za wystarczające do rozstrzygnięcia o umorzeniu niniejszego postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Z powyższych względów Trybunał postanowił jak w sentencji.