Pełny tekst orzeczenia

116/7/A/2015

POSTANOWIENIE

z dnia 28 lipca 2015 r.

Sygn. akt K 35/13



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Andrzej Rzepliński – przewodniczący

Stanisław Biernat

Maria Gintowt-Jankowicz – sprawozdawca

Andrzej Wróbel

Marek Zubik,



po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2015 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:

art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, ze zm.) w zakresie, w jakim nakazuje pobranie opłaty za zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki w sytuacji, gdy zmiana ta została spowodowana działaniami organów władzy publicznej, z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie.



UZASADNIENIE



I



1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik, RPO) wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, ze zm.; dalej: prawo farmaceutyczne) w zakresie, w jakim nakazuje pobranie opłaty za zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki w sytuacji, gdy zmiana ta została spowodowana działaniami organów władzy publicznej, z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji.

Zaskarżony przepis nakłada obowiązek uiszczenia opłaty za zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki lub przedłużenie zezwolenia wydanego na czas ograniczony, a także reguluje wysokość tej opłaty. Zmiana ta jest konieczna w wypadku zmiany któregokolwiek z elementów składowych zezwolenia na prowadzenie apteki, wymienionych w art. 102 prawa farmaceutycznego. Jak wskazał Rzecznik zmiana treści zezwolenia zostaje zmieniona decyzją zmieniającą wydawaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 105 ust. 2 prawa farmaceutycznego. Prawo farmaceutyczne nie przewiduje bowiem samodzielnej podstawy do zmiany zezwolenia.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawny obowiązek uiszczenia opłaty za zmianę zezwolenia na prowadzenia apteki powstaje nie tylko wówczas, gdy do zmiany zezwolenia dochodzi w wyniku działań podejmowanych przez podmiot prowadzący aptekę, lecz także wówczas, gdy zmiany te są wywołane działalnością organów władzy publicznej (np. zmiana granic administracyjnych gminy, zmiana nazwy ulicy lub numeracji porządkowej nieruchomości). Okoliczność ta nie została jednak uwzględniona przez ustawodawcę w treści art. 105 ust. 2 prawa farmaceutycznego.

Zdaniem Rzecznika, takie brzmienie zakwestionowanego przepisu nie respektuje konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, która wynika z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Jak wskazał RPO, art. 105 ust. 2 prawa farmaceutycznego staje się swoistą pułapką zastawioną na obywatela. Musi on ponieść niemały ciężar finansowy (aktualnie 4000 zł) zmian wprowadzanych w indywidualnym akcie administracyjnym (zezwoleniu) także wówczas, gdy zmiany te wynikają z okoliczności leżących poza sferą jej woli, tj. działań podejmowanych przez same organy władzy publicznej. Ustawodawca naraża obywateli na skutki prawne i finansowe, których nie są oni w stanie przewidzieć.

Rzecznik zwrócił uwagę na charakter opłaty. Jak podkreślił, opłata jest daniną publiczną, której wniesienie powinno prowadzić do podjęcia określonej czynności przez organ administracji publicznej. Cechą opłaty w czystej postaci jest ekwiwalentność świadczeń – wartość świadczenia jednostkowego powinna mniej więcej odpowiadać wartości świadczenia publicznego. Ponadto wskazuje się także na indywidualny charakter opłaty co oznacza, że podmiot wnoszący opłatę może wystąpić z roszczeniem o wzajemne świadczenie podmiotu prawa publicznego na swoją rzecz.

Tymczasem w zakresie wskazanym we wniosku podjęcie przez organ administracji czynności polegającej na zmianie zezwolenia na prowadzenie apteki jest bezpośrednim następstwem działań innych organów władzy publicznej. W związku z powyższym nieuzasadnione jest obciążenie kosztami wywołanych w ten sposób czynności administracyjnych zindywidualizowanego podmiotu. Kierując się zasadą lojalności państwa wobec obywateli, ustawodawca powinien w takim przypadku wyłączyć pobieranie opłaty za czynności administracyjne, które zostały wywołane przez samą władzę publiczną.



2. Marszałek Sejmu, w stanowisku z 18 czerwca 2014 r., wniósł o stwierdzenie, że art. 105 ust. 2 prawa farmaceutycznego, w zakresie wskazanym we wniosku RPO, jest zgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji.

Ocenę zgodności zakwestionowanego przepisu z Konstytucją Marszałek rozpoczął od rozstrzygnięcia, czy dopuszczalne jest obarczanie jednostki kosztami związanymi z funkcjonowaniem w ramach państwa i w ramach wspólnoty lokalnej. Zdaniem Marszałka korzystanie z usług publicznych powinno łączyć się z uczestnictwem jednostki w ich finansowaniu, więc nie można zgodzić się z tezą Rzecznika, że władze publiczne mają obowiązek rekompensowania jednostce wszelkich kosztów zmian administracyjnych. W pewnych okolicznościach ustawodawca może łagodzić uciążliwe skutki zmian administracyjnych, nie znaczy to jednak, że władze publiczne są konstytucyjnie zobowiązane do takiego kształtowania przepisów prawa, by każdorazowo przejmować na siebie w całości ciężar dokonywanych zmian administracyjnych. Decyzja, czy skorzystać z takiej możliwości jest pozostawiona swobodzie ustawodawcy. Powinna zostać dokonana po kompleksowym rozważeniu okoliczności związanych z nałożeniem danego ciężaru publicznego, a także przy uwzględnieniu całokształtu wartości konstytucyjnych.

Zdaniem Marszałka w rozpatrywanej sprawie źródłem wątpliwości nie jest przepis prawa, ale sposób jego stosowania w praktyce. RPO powołał się na jeden wyrok wspierający przedstawioną we wniosku argumentację. Marszałek Sejmu zauważył jednak, że dotychczasowe orzecznictwo w zakresie stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do zmiany zezwoleń z prawa farmaceutycznego nie jest jednoznaczne. W wyroku WSA w Warszawie z 26 listopada 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1304/07) uznano, że art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do zmiany danych osobowych takich jak adres zamieszkania czy numer domu, ponieważ przepis ten nie ma zastosowania do technicznej zmiany danych osobowych podmiotu uprawnionego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Dotyczy on wyłącznie zmiany ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie praw nabytych.

Zdaniem Marszałka wskazane rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także skromna liczba orzeczeń dotyczących omawianego problemu nie pozwalają na uznanie, że wykształcił się w tym zakresie trwały sposób interpretowania zaskarżonego przepisu. Jak wynika ze wskazanego wyżej wyroku WSA, istnieje możliwość takiej wykładni zakwestionowanego przepisu, która nie pociąga za sobą skutków nasuwających wątpliwości konstytucyjne. To z kolei znaczy, że problem konstytucyjny w kształcie określonym we wniosku Rzecznika ma charakter pozorny. Rzecznik nie wskazał, że doszło do utrwalenia się wadliwej linii orzeczniczej, co uzasadniałoby ingerencję Trybunału. Rolą Trybunału nie jest określanie, która z kilku uznanych przez sądy za dopuszczalne interpretacji określonego przepisu jest właściwa. Rozbieżności w wykładni przepisu powinny być usuwane w pierwszej kolejności za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa, tj. w trybie nadzoru orzeczniczego.

Marszałek Sejmu nie zgodził się także ze wskazanym we wniosku twierdzeniem, zgodnie z którym, w razie wydania nowego zezwolenia na prowadzenie apteki (gdy doszło do tego w związku ze zmianą spowodowaną działaniami organów władzy publicznej), nie zachodzi związek uzasadniający obciążenie prowadzącego aptekę kosztami czynności administracyjnych. Zdaniem Marszałka zarzut Rzecznika byłby trafny, gdyby z opłatą ponoszoną przez podmiot prowadzący aptekę nie łączyła się żadna czynność urzędowa. Nie ulega natomiast wątpliwości, że skutkiem wniesienia opłaty jest podjęcie przez organ administracji publicznej określonej czynności – jest nią zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki.



3. Prokurator Generalny w stanowisku z 18 września 2014 r., wniósł o stwierdzenie, że art. 105 ust. 2 prawa farmaceutycznego w zakresie, w jakim ma zastosowanie do zmian w treści zezwolenia na prowadzenie apteki, niezwiązanych ze zmianą podmiotu prowadzącego aptekę, oraz do zakresu praw i obowiązków podmiotu prowadzącego aptekę wynikających z zezwolenia, a będących następstwem działań organów władzy publicznej podejmowanych niezależnie od tego podmiotu, jest niezgodny z zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji.

Prokurator wskazał, że kwestia dopuszczalności zastosowania art. 155 k.p.a. jako podstawy prawnej zezwolenia na prowadzenie apteki, ma niewątpliwie wpływ na zastosowanie opłat z art. 105 ust. 2 prawa farmaceutycznego. Jednak, biorąc pod uwagę niewielką liczbę orzeczeń dotyczących tego zagadnienia oraz charakter tych orzeczeń (wyroki NSA w składzie trzech sędziów oraz wyroki WSA), Prokurator uznał, że w zakresie opłat przewidzianych w zaskarżonym przepisie nie ukształtowała się stabilna i jednolita linia orzecznicza dotycząca dopuszczalności zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki na podstawie art. 155 k.p.a. Kwestia trybu, w jakim może nastąpić zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki, nie jest jednak przedmiotem kontroli w sprawie. Tym samym, niezależnie od przedstawionych wątpliwości interpretacyjnych w tym zakresie, dopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Analizując zakwestionowany przepis, Prokurator Generalny wymienił przypadki, kiedy zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki może być następstwem działań podejmowanych wyłącznie przez organy władzy publicznej. Należą do nich np.: wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia o utworzeniu, połączeniu, podzieleniu albo zniesieniu gminy i ustaleniu jej granic. Taka zmiana danych, chociaż jest niezależna od woli podmiotów, które uzyskały zezwolenie na prowadzenia apteki, powoduje także zmianę tego zezwolenia. W rezultacie podmiot zgłaszający zmianę jest zobowiązany uiścić opłatę, zgodnie z zakwestionowanym art. 105 ust. 2 prawa farmaceutycznego. W opinii Prokuratora zakwestionowany przepis stanowi swoistą pułapkę – nakłada na podmiot prowadzący aptekę obowiązek uiszczenia opłaty za zmianę zezwolenia, pomimo że zmiana ta nie wynika z jakichkolwiek jego działań.

Zdaniem Prokuratora opłata za zmianę zezwolenia stanowi znaczne obciążenie finansowe, co może mieć wpływ na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie prowadzenia apteki. W skrajnych przypadkach (apteki o ograniczonej wielkości obrotów) może nawet wpływać na płynność finansową prowadzonej działalności.

Prokurator Generalny zwrócił także uwagę na charakter prawny opłaty przewidzianej w art. 105 prawa farmaceutycznego. Jego zdaniem opłata ta ma cechy opłaty publicznej. Jest to świadczenie ustanowione w drodze przepisów ustawowych, ma charakter publicznoprawny, powszechny, przymusowy, a przychody z opłaty przeznaczone są na realizację celów publicznych, stanowiąc dochód państwa. Wysokość tej opłaty zawiera element rekompensaty kosztów, jakie organ administracji poniósł w związku z procedurą wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, oraz element stanowiący koszt dopuszczenia do rynku usług farmaceutycznych.

W opinii Prokuratora nie można uznać, że przewidziana w zakwestionowanym przepisie opłata za zmianę zezwolenia jest uzasadniona uzyskaniem przez uprawniony podmiot świadczenia w postaci zmiany zezwolenia skoro zmiana ta jest następstwem tylko i wyłącznie określonych działań władzy publicznej, powodujących zmiany elementów zezwolenia wskazanych w art. 102 prawa farmaceutycznego. Działania te podejmowane są na rzecz danej wspólnoty, a nie w interesie konkretnego podmiotu, w związku z prowadzeniem przez niego działalności w postaci prowadzenia apteki. Ponadto zmiany te mają charakter formalny – dotyczą jedynie oznaczenia wskazanych miejsc. Nie wiążą się natomiast ze zmianą podmiotu prowadzącego aptekę.

Zdaniem Prokuratora kwestionowana opłata nie stanowi także kosztu uzyskania dostępu do rynku usług farmaceutycznych, co ewentualnie mogłoby uzasadniać jej znaczną wysokość. Podmiot prowadzący aptekę uiścił opłatę za dostęp do prowadzenia działalności reglamentowanej przy uzyskaniu tego pozwolenia.

Prokurator Generalny wskazał także przykłady, w których ustawodawca starał się wprowadzić mechanizmy zapobiegające obciążeniu obywateli kosztami czynności organów administracji, będącymi następstwem zmian administracyjnych spowodowanych działaniami organów władzy publicznej. Zgodnie z art. 79b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.) w przypadku, gdy zmiana stanu faktycznego w zakresie adresu właściciela lub posiadacza pojazdu, wymagająca wydania nowego dowodu rejestracyjnego pojazdu, spowodowana została zmianami administracyjnymi, rada powiatu może w drodze uchwały zmniejszyć opłatę lub zwolnić od jej uiszczenia osoby obowiązane do ubiegania się o wydanie tego dokumentu.

Powyższe argumenty, zdaniem Prokuratora Generalnego, przesądzają o tym, że nałożenie przez ustawodawcę na przedsiębiorcę obowiązku uiszczenia opłaty za zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki, gdy zmiana ta jest następstwem działań organów władzy publicznej podejmowanych niezależnie od tego przedsiębiorcy, stanowi naruszenie zasady lojalności państwa wobec obywatela.



II



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Trybunału z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, ze zm.; dalej: prawo farmaceutyczne) w zakresie, w jakim nakazuje pobranie opłaty za zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki w sytuacji, gdy zmiana ta została spowodowana działaniami organów władzy publicznej, z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji.

Zgodnie z zakwestionowanym przepisem: „Za zmianę zezwolenia lub jego przedłużenie w przypadku wydania zezwolenia na czas ograniczony pobiera się opłatę w wysokości połowy kwoty, o której mowa w ust. 1”. Wskazany ust. 1 tego artykułu przewiduje, że: „Za udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki pobierana jest opłata w wysokości pięciokrotnego minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę”. Zakwestionowany przepis nakłada na prowadzącego aptekę obowiązek uiszczenia opłaty m.in. za zmianę zezwolenia, a także określa jej wysokość przez odesłanie do przepisów o minimalnym wynagrodzeniu.

W obowiązującym stanie prawnym apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki (art. 99 ust. 1 prawa farmaceutycznego). Zgodnie z art. 102 prawa farmaceutycznego, zezwolenie na prowadzenie apteki powinno zawierać: nazwę i siedzibę podmiotu, na rzecz którego zostało wydane, a w przypadku osoby fizycznej imię, nazwisko i adres; gminę, na obszarze której apteka ma być utworzona; adres apteki; nazwę apteki, o ile taka jest nadana; numer zezwolenia na prowadzenie apteki; termin ważności zezwolenia (o ile został oznaczony) oraz podstawowe warunki prowadzenia apteki.

Jak wskazał we wniosku Rzecznik, przez zmianę zezwolenia należy rozumieć zmianę któregokolwiek z elementów składowych zezwolenia na prowadzenie apteki, wskazanych w tym przepisie. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2011 r., sygn. akt II GSK 871/10 (Lex nr 1135754), Rzecznik stwierdził, że zmiana treści zezwolenia może nastąpić jedynie w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.). Oznacza to obowiązek poniesienia opłaty, o której mowa w zakwestionowanym art. 105 ust. 2 prawa farmaceutycznego. Ustawodawca nie przewidział bowiem zróżnicowania przyczyn zmiany zezwolenia (decyzji) i – odpowiednio – wysokości opłaty. Obowiązek poniesienia opłaty powstaje także wtedy, gdy zmiana zezwolenia została spowodowana działaniami organów władzy publicznej, np. przez zmianę nazwy ulicy, nazwy miejscowości czy granic gminy.

W ocenie RPO obciążanie prowadzących apteki, w sposób nieusprawiedliwiony dodatkowymi kosztami generowanymi przez samą władzę publiczną narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa. Ustawodawca naraża bowiem obywateli na prawne i finansowe skutki, których nie są oni w stanie przewidzieć. Obywatel musi bowiem ponieść „niemały (…) ciężar finansowy zmian wprowadzanych w wydanym na jego rzecz indywidualnym akcie administracyjnym (zezwoleniu) także wówczas, gdy zmiany te wynikają z okoliczności w całości leżących poza sferą jego woli, a mianowicie wynikają wyłącznie z działań podejmowanych przez same organy władzy publicznej” (wniosek RPO, s. 7). Zdaniem Rzecznika, kierując się zasadą lojalności wobec obywateli, ustawodawca w takim przypadku powinien wyłączyć pobieranie opłaty, zaś wszelkie koszty z tego wynikające powinny zostać pokryte ze środków budżetowych.



2. Dla rozpatrywanej sprawy rozstrzygające znaczenie miało ustalenie, czy źródłem wątpliwości w sprawie jest zakwestionowany przepis prawa, czy też sposób jego stosowania w praktyce.

Rzecznik, kwestionując obowiązek uiszczenia opłaty za zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki przyjął, że zmiana któregokolwiek z elementów składowych zezwolenia na prowadzenie apteki, wskazanych w art. 102 prawa farmaceutycznego, może nastąpić jedynie w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. To z kolei powoduje, że konieczne staje się poniesienie opłaty, o której mowa w zakwestionowanym art. 105 ust. 2 prawa farmaceutycznego. RPO powołał się na jeden wyrok wspierający przedstawioną argumentację (wyrok NSA z 21 września 2011 r., sygn. akt II GSK 871/10). Wskazany wyrok dotyczył zmiany nazwiska jednego z przedsiębiorców prowadzących aptekę (zob. też: wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 427/10, Lex nr 620206). Nie dotyczył więc sytuacji wskazanych we wniosku, tj. zmian danych w zezwoleniu spowodowanych działaniami organów władzy publicznej, takich, jak urzędowa zmiana adresu.

Dotychczasowe orzecznictwo w zakresie stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do zmiany zezwoleń z prawa farmaceutycznego – na co zwrócili uwagę pozostali uczestnicy postępowania – nie podziela stanowiska, jakie w wyroku z 21 września 2011 r., zajął Naczelny Sąd Administracyjny.

W sprawie dotyczącej urzędowej zmiany adresu zamieszkania jednego z przedsiębiorców prowadzących aptekę, WSA w Warszawie uznał, że art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do zmiany danych osobowych, takich, jak adres zamieszkania czy numer domu, ponieważ przepis ten nie ma zastosowania do technicznej zmiany danych osobowych podmiotu uprawnionego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Dotyczy on wyłącznie zmiany ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie praw nabytych. Natomiast urzędowa zmiana adresu zamieszkania nie powoduje jakiejkolwiek zmiany warunków prowadzenia działalności gospodarczej, w tym nie dotyczy również zmiany zezwolenia w zakresie wynikających z niego praw i obowiązków, które w dalszym ciągu dotyczą tego samego podmiotu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1304/07, Lex nr 452347; zob. też: wyrok NSA z 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 769/05, Lex nr 209463).

W świetle powyższych rozważań, należy odróżnić sytuacje, w których dochodzi do przewidzianych przez prawo aktualizacji danych osobowych bądź adresowych, od tych, gdzie mamy do czynienia ze zmianą rozstrzygnięcia w zakresie praw nabytych lub obowiązków. Tylko w drugim wypadku art. 155 k.p.a. może znaleźć zastosowanie jako podstawa zmiany decyzji ostatecznej.

W piśmiennictwie także zwracano uwagę na nieuprawnione stosowanie art. 155 k.p.a. w zakresie zmiany danych osobowych w zezwoleniu na prowadzenie apteki. W krytycznej glosie do powołanego przez Rzecznika wyroku NSA o sygn. akt II GSK 871/10 podkreślono, że „jeżeli ustawodawca (…) nie przewidział w Prawie farmaceutycznym samodzielnej podstawy, obligującej przedsiębiorcę do zmiany zezwolenia w przypadku zmiany danych osobowych, to nieuprawione jest twierdzenie, że taka zmiana jest konieczna i wymagana” (B. Michnicka, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2011 r., II GSK 871/10, „Przegląd Prawa Publicznego” nr 9/2013, s. 93-104).



W orzecznictwie sądów istnieje przeważa wykładnia przepisów dotyczących opłat za zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki, która nie pociąga za sobą skutków nasuwających wątpliwości konstytucyjne. Nie każda aktualizacja danych zawartych w zezwoleniu traktowana jest jako zmiana tego zezwolenia. Przyjęcie, że urzędowa zmiana adresu przedsiębiorcy prowadzącego aptekę nie wiąże się z koniecznością zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, znaczy, że nie dochodzi do nałożenia opłaty, o której mowa w zakwestionowanym przepisie. Tym samym nie dochodzi także do naruszenia przepisów Konstytucji wskazanych we wniosku.

Biorąc pod uwagę niewielką liczbą orzeczeń dotyczących tego zagadnienia oraz charakter tych orzeczeń, Trybunał nie może uznać, że w zakresie opłat przewidzianych w zaskarżonym przepisie ukształtowała się stabilna i jednolita linia orzecznicza dotycząca dopuszczalności zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki na podstawie art. 155 k.p.a. w razie każdej zmiany danych zawartych w tym zezwoleniu.

W swoim wniosku Rzecznik nie odniósł się do wskazanych różnic występujących w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie wykazał zwłaszcza, że prezentowana przez niego wykładnia kwestionowanego przepisu ma charakter powszechny i trwały.

Wątpliwości dotyczące stosowania zakwestionowanego przepisu w wypadku urzędowej zmiany adresu podmiotu posiadającego zezwolenie na prowadzenie apteki nie pozwalają Trybunałowi uznać, że sytuacja prawna przedstawiona we wniosku ukształtowała się definitywnie zanim przepis utracił moc obowiązującą. Do zadań Trybunału nie należy dokonywanie wiążącej dla sądów wykładni przepisów. W szczególności nie leży w kompetencji Trybunału określanie, która – z kilku uznanych przez sądy za dopuszczalne – interpretacja określonego przepisu jest właściwa. W orzecznictwie Trybunału przyjmuje się, że w sytuacji, gdy możliwe są różne wykładnie stosowanego przepisu, należy wybrać takie jego rozumienie, które pozostaje w zgodzie z Konstytucją (domniemanie zgodności z Konstytucją). Natomiast wątpliwości co do sposobu stosowania prawa przez sądy powinny być rozstrzygane przez Naczelny Sąd Administracyjny, do którego ustawowych zadań należy zapewnienie prawidłowości oraz jednolitości wykładni prawa (art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2014 r. poz. 1647).

Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał uznał, że postępowanie w sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. O Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.



3. Trybunał pragnie wskazać, że w toku postępowania przed Trybunałem doszło do zmiany stanu prawnego, co także rzutuje na dopuszczalność merytorycznego orzekania w sprawie. Uchwalona została ustawa z dnia 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 28; dalej: ustawa zmieniająca), która m.in. zmieniła brzmienie zakwestionowanego przepisu. Ustawa zmieniająca, w części mającej znaczenie dla niniejszej sprawy, weszła w życie 8 lutego 2015 r. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 105 ust. 2 prawa farmaceutycznego „Za zmianę zezwolenia lub jego przedłużenie w przypadku wydania zezwolenia na czas ograniczony pobiera się opłatę w wysokości 20% kwoty, o której mowa w ust. 1”.

W orzecznictwie Trybunału utrwalone jest, że uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą mocy obowiązującej (zob. m.in. wyroki TK z: 27 czerwca 2013 r., sygn. K 12/10, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 65, cz. III, pkt 3; 21 października 2008 r., sygn. SK 51/04, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 140, cz. III, pkt 1.2; a także powołane tam bogate orzecznictwo konstytucyjne). W wyroku z 16 marca 2011 r., sygn. K 35/08 (OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 11) Trybunał zwrócił uwagę, że trzeba rozróżnić sytuacje, w których badany akt normatywny, mimo formalnej derogacji, wyznacza adresatom nakazy albo zakazy określonego zachowania (normuje przyszłe zachowania), i sytuacje, w których obowiązujące normy prawne nakazują kwalifikować zachowania lub zdarzenia z przeszłości według derogowanego aktu prawnego. W pierwszym wypadku akt normatywny obowiązuje i podlega kontroli Trybunału – zaskarżone przepisy pomimo ich uchylenia mogą być bowiem nadal stosowane na podstawie normy intertemporalnej (por. wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5). W drugim wypadku akt normatywny utracił moc obowiązującą, a jego kontrola jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie określonym w art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Taki sposób interpretacji „mocy obowiązującej” przepisu prezentowany jest obecnie w orzecznictwie Trybunału (por. postanowienie z 6 kwietnia 2005 r., sygn. SK 8/04, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 44, a także wyrok z 13 marca 2013 r., sygn. K 25/10, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 27).

W analizowanej sprawie zakwestionowany przepis, w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej, otrzymał nowe brzmienie. Ustawa zmieniająca nie zawiera w tym zakresie przepisów przejściowych. Skoro ustawodawca nie przewidział szczególnej regulacji intertemporalnej, należało uznać, że opowiedział się za ogólną zasadą bezpośredniego obowiązywania nowej ustawy. W związku z powyższym, w sprawach dotyczących zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki zastosowanie znajduje art. 105 ust. 2 prawa farmaceutycznego w nowym brzmieniu. Zakwestionowany przez Rzecznika przepis nie normuje więc aktualnych zachowań adresatów prawa. Trybunał uznał zatem, że art. 105 ust. 2 prawa farmaceutycznego w brzmieniu obowiązującym do 7 lutego 2015 r. utracił moc obowiązującą w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.

W wypadku uznania, że przepis utracił moc obowiązującą, konieczne jest ustalenie, czy nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK, który wyłącza stosowanie art. 39 ust. 1 pkt 3, „jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw”.

Z orzecznictwa Trybunału wynika, że art. 39 ust. 3 ustawy o TK, dopuszczający orzekanie o akcie normatywnym nieobowiązującym, może być stosowany zarówno w wypadku kontroli zainicjowanej w drodze skargi konstytucyjnej, jak i wniosku (zob. postanowienia TK z: 30 marca 2009 r., sygn. K 28/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 42; 19 grudnia 1012 r., sygn. K 32/11, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 143). Należy jednak wskazać także inne przesłanki jego zastosowania w obu opisanych wyżej rodzajach kontroli. W wypadku skargi konstytucyjnej przyjmuje się domniemanie, że wydanie orzeczenia jest niezbędne dla zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności lub praw. Zakwestionowanie określonego przepisu w ramach takiej kontroli powoduje, że dochodzi do oceny konsekwencji prawnych zdarzeń przeszłych. Natomiast kontrola abstrakcyjna (wniosek RPO) nie wiąże się z wydaniem konkretnego orzeczenia czy decyzji, których konsekwencją byłoby naruszenie wzmiankowanych wolności lub praw. Dlatego w takich sprawach wnioskodawca (na którym spoczywa ciężar dowodu) musi udowodnić, że wydanie orzeczenia o nieobowiązujących przepisach jest niezbędne dla ochrony ściśle określonych konstytucyjnych praw i wolności indywidualnie określonych podmiotów, a celu tego nie można osiągnąć innymi metodami. Jeśli nie zostaną przedstawione takie dowody i argumenty, Trybunał umarza postępowanie z uwagi na brak konieczności ochrony konstytucyjnych wolności i praw.

W rozpatrywanej sprawie Rzecznik wskazał, że impulsem do zainicjowania postępowania były otrzymywane wnioski, dotyczące obowiązku uiszczenia opłaty za zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki. Rzecznik nie sprecyzował jednak czy wnioski te dotyczyły samej opłaty czy też może jej wysokości, która obecnie, w związku z nowelizacją prawa farmaceutycznego, uległa obniżeniu. Dodatkowa sama wysokość opłaty powoływana była we wniosku jako argument przemawiający za niekonstytucyjnością zakwestionowanej regulacji. Rzecznik nie wskazał także, czy na tle zaskarżonego przepisu toczą się jakieś postępowania sądowe lub administracyjne. Dla ścisłości trzeba zauważyć, że nie było to obowiązkiem wnioskodawcy, ponieważ kontrola abstrakcyjna może mieć miejsce bez względu na to, czy zakwestionowane przepisy zostały zastosowane i niezależnie od możliwości wskazania podmiotów „poszkodowanych” jego niekonstytucyjnością. Jednak na tym etapie postępowania kwestia ta ma istotne znaczenie.

Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia, iż w rozpatrywanej sprawie wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.



Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak w sentencji.