Pełny tekst orzeczenia

167/10/A/2015

POSTANOWIENIE

z dnia 3 listopada 2015 r.

Sygn. akt P 11/14



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Wojciech Hermeliński – przewodniczący

Teresa Liszcz

Małgorzata Pyziak-Szafnicka

Stanisław Rymar

Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – sprawozdawca,



po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2015 r., pytania prawnego Sądu Okręgowego w Szczecinie:

czy art. 1 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 637) w związku z art. 22 tejże ustawy, dodający do ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440) art. 25 ust. 1b, w zakresie, w jakim ma zastosowanie do osób, które nabyły prawo do emerytury, o jakiej mowa w art. 24 ustawy z 17 grudnia 1998 r., przed dniem wejścia w życie ustawy z 11 maja 2012 r., jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.



UZASADNIENIE



I



1. Sąd Okręgowy w Szczecinie w postanowieniu z 18 lutego 2014 r. przedstawił pytanie prawne: czy art. 1 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 637; dalej: ustawa nowelizująca z 2012 r.) w związku z art. 22 tej ustawy, dodający do ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440; dalej: ustawa FUS) art. 25 ust. 1b, w zakresie, w jakim ma zastosowanie do osób, które nabyły prawo do emerytury, o jakiej mowa w art. 24 ustawy FUS, przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2012 r., jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji.

Przedstawioną wątpliwość konstytucyjną Sąd Okręgowy powziął rozpoznając odwołanie T.K. od decyzji ZUS o przyznaniu emerytury w wieku powszechnym o symbolu „ENP”. T.K. urodziła się 8 października 1952 r. Od 8 października 2007 r., tj. od ukończenia 55 roku życia, pobierała tzw. wcześniejszą emeryturę o symbolu „E” (przyznaną na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 46 ustawy FUS). 8 października 2012 r. ukończyła 60 lat, a 22 sierpnia 2013 r. wystąpiła z wnioskiem do ZUS o przyznanie jej emerytury w wieku powszechnym. Decyzją z 28 października 2013 r. organ rentowy przyznał T.K., od 1 sierpnia 2013 r., tj. od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożono wniosek, prawo do takiego świadczenia, którego wysokość wyliczył zgodnie z art. 24-26 ustawy FUS w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy nowelizującej z 2012 r., a zatem z potrąceniem kwoty pobranej z tytułu tzw. wcześniejszej emerytury. Pytający sąd wskazał, że gdyby wysokość emerytury obliczono na podstawie regulacji obowiązujących do końca 2012 r., które nie przewidywały żadnych potrąceń, wówczas byłaby ona wyższa.

Pytający sąd, omówiwszy regulację obowiązującą przed wejściem i po wejściu w życie ustawy nowelizującej z 2012 r., wskazał, że ustawa ta nie zawiera jakichkolwiek przepisów przejściowych normujących sytuację osób, które w dniu jej wejścia w życie (1 stycznia 2013 r.) miały już ustalone prawo do tzw. wcześniejszej emerytury. Odwoławszy się dodatkowo do art. 100 ust. 1 i art. 129 ust. 1 ustawy FUS, regulujących kwestię nabycia świadczenia emerytalnego i początek jego wypłaty, pytający sąd stwierdził, że w związku z brakiem przepisów przejściowych art. 25 ust. 1b ustawy FUS w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2012 r. dotyczy trzech grup emerytów:

1) tych, którzy nabyli i zrealizowali prawo do tzw. wcześniejszej emerytury przed 1 stycznia 2013 r., ale nie nabyli przed tą datą prawa do emerytury w wieku powszechnym, gdyż wiek ten osiągnęli po 31 grudnia 2012 r.;

2) tych, którzy nabyli i zrealizowali prawo do wcześniejszej emerytury przed 1 stycznia 2013 r. oraz nabyli przed tą datą prawo do emerytury w wieku powszechnym, ale prawa tego nie zrealizowali, gdyż nie złożyli w tej sprawie stosownego wniosku w organie rentowym;

3) tych, którzy zarówno prawo do tzw. wcześniejszej emerytury, jak i emerytury w wieku powszechnym nabyli (nabędą) po 1 stycznia 2013 r., tj. pod rządami nowej regulacji.

Zdaniem pytającego sądu sytuacja osób z pierwszej i drugiej grupy różni się na niekorzyść od sytuacji osób należących do grupy trzeciej. Osoby należące do pierwszej i drugiej grupy, podejmując w przeszłości decyzję o przejściu na tzw. wcześniejszą emeryturę, nie mogły wiedzieć, że taka decyzja wpłynie negatywnie na wysokość ich emerytury w wieku powszechnym. Przed 1 stycznia 2013 r. podstawa obliczenia emerytury w wieku powszechnym nie była bowiem pomniejszana o kwoty wcześniej pobranych emerytur, przyznanych przed osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego. Jak podkreślił pytający sąd, jeśli ustawodawca najpierw (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie różnicował w zakresie obliczania wysokości emerytury w wieku powszechnym sytuacji osób korzystających z wcześniejszej emerytury i osób niekorzystających z tego przywileju, a następnie wprowadził nową regulację, zgodnie z którą wysokość podstawy emerytury powszechnej pomniejsza się o sumę wcześniej pobranych emerytur przyznanych przed osiągnięciem wieku powszechnego, to ta nowa regulacja nie powinna obejmować osób, które uzyskały prawo do tzw. wcześniejszej emerytury przed 1 stycznia 2013 r. Sąd wskazał, że wprawdzie ustawa nowelizująca z 2012 r. ma długi, 6-miesięczny okres dostosowawczy, to jednak z punktu widzenia osób, które już skorzystały z prawa do tzw. wcześniejszej emerytury, okres ten nie ma znaczenia; osoby te nie mogły już „wyzbyć się” tego prawa.

Pytający sąd stwierdził także, że osoby korzystające z prawa do wcześniejszej emerytury, które spełniły warunki wymagane do nabycia prawa do emerytury w wieku powszechnym do końca 2012 r. i które złożyły wnioski o emeryturę powszechną przed 1 stycznia 2013 r., potraktowano inaczej niż osoby, które warunki te spełniły, lecz nie złożyły wniosków przed 1 stycznia 2013 r. W ocenie sądu brak cechy istotnej, która uzasadniałaby odmienne potraktowanie tych podmiotów. Sąd zaznaczył ponadto, że od wprowadzenia w życie reformy emerytalnej w 1999 r. ustawodawca kwalifikował ubezpieczonych według roku urodzenia, i tak też wyróżnił kobiety urodzone do końca 1952 r., zachowując w ich przypadku prawo do przejścia na „zwykłą” emeryturę w niezmienionym (niewydłużonym) wieku 60 lat. W kwestionowanej regulacji zróżnicował natomiast tak wyodrębnioną grupę osób w zależności od tego, kiedy złożono wniosek w organie rentowym.

W ocenie sądu kwestionowana regulacja jest nadto sprzeczna z zasadą zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji), przy czym chodzi tu o zaufanie, zgodnie z którym obywatel może w oparciu o obowiązujące prawo kształtować swoje stosunki życiowe, decydować o swoim postepowaniu, mając pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie te działania mogą pociągnąć za sobą.

Pytający sąd, biorąc pod uwagę stan faktyczny zawisłej przed nim sprawy, zawęził pytanie prawne tylko do drugiej wyodrębnionej grupy osób, tj. tych, które nabyły i zrealizowały prawo do wcześniejszej emerytury przed 1 stycznia 2013 r. oraz przed tą datą nabyły, lecz nie zrealizowały prawa do emerytury w związku z osiągnięciem wieku powszechnego (nie złożyły wniosku przed 1 stycznia 2013 r.).



2. Sejm, w piśmie swego Marszałka z 19 marca 2015 r., wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Na wypadek nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania, Sejm wniósł o stwierdzenie, że:

1) art. 1 pkt 6 lit. b w części, w jakiej dodaje ust. 1b, w związku z art. 22 ustawy nowelizującej z 2012 r. w zakresie, w jakim odnosi się do osób, które spełniły przesłanki nabycia prawa do emerytury w powszechnym wieku emerytalnym do 31 grudnia 2012 r., zaś wniosek o realizację tego prawa złożyły po tej dacie, jest zgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji;

2) art. 1 pkt 6 lit. b w części, w jakiej dodaje ust. 1b, w związku z art. 22 ustawy nowelizującej z 2012 r. jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Sejm przede wszystkim zaznaczył, że art. 1 ustawy nowelizującej z 2012 r. był już przedmiotem kontroli konstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 maja 2014 r. (sygn. K 43/12) orzekł, że przepis ten jest zgodny z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji. Ponieważ w pytaniu prawnym, na podstawie którego wszczęto postępowanie w niniejszej sprawie, sąd sformułował zarzuty niezgodności z innymi wzorcami kontroli (a mianowicie z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji), to okoliczności te wskazują, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania ze względu na przesłankę ne bis in idem.

Następnie Sejm stwierdził, że zasadniczą kwestią z punktu widzenia oceny dopuszczalności pytania prawnego jest dokonanie wykładni art. 100 i art. 129 ustawy FUS. Chodzi mianowicie o rozstrzygnięcie, czy prawo do emerytury ocenia się i ustala jej wysokość według stanu prawnego obowiązującego w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, czy też w chwili jego powstania ex lege, jeśli zmiana prawa ogranicza dotychczasowe uprawnienia. Przywoławszy stanowisko doktryny i Sądu Najwyższego, Sejm uznał, że możliwy jest taki rezultat interpretacyjny wskazanych przepisów, według którego zmiana prawa wskutek wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2012 r. nie obejmuje świadczeń nabytych in abstracto przed jej wejściem w życie, nawet jeśli wniosek o przyznanie świadczenia złożono po tej dacie. Zdaniem Sejmu skoro dopuszczalny jest inny rezultat interpretacyjny niż ten, na którym oparł się sąd, formułując zarzuty niekonstytucyjności, to w istocie przedmiotem pytania prawnego Sądu Okręgowego w Szczecinie jest wykładnia zakwestionowanych przepisów. Jeśli zaś wątpliwość dotyczy wykładni prawa, to w celu jej usunięcia zarówno sądy powszechne, jak i sądy administracyjne powinny korzystać z właściwych instrumentów, przede wszystkim dążyć do uzyskania autorytatywnej wypowiedzi organu sprawującego nadzór jurysdykcyjny, a zatem Sądu Najwyższego albo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W takiej sytuacji pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne, a wszczęte nim postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.



Uzasadniając stanowisko merytoryczne, Sejm omówił zasady przechodzenia na emeryturę w niższym wieku i ustalania jej wysokości, zwracając w szczególności uwagę na założenia leżące u podstaw systemu emerytalnego i ustawy nowelizującej z 2012 r.

Zdaniem Sejmu nowe zasady ustalania podstawy obliczania emerytury dla osób, które miały już ustalone prawo do emerytury w niższym wieku emerytalnym, należy oceniać z uwzględnieniem art. 67 ust. 1 Konstytucji, dającego podstawę do odróżnienia: 1) minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa, który ustawodawca ma obowiązek zagwarantować oraz 2) sfery uprawnień zagwarantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa. Sejm, przywoławszy orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził, że w pierwszym wypadku ustawodawca ma znacznie mniejszą swobodę wprowadzania zmian do systemu, w drugim może co do zasady znieść uprawnienia wykraczające poza konstytucyjną istotę prawa do zabezpieczenia społecznego.

W ocenie Sejmu mechanizm ustalania prawa do emerytury powszechnej po emeryturze tzw. wcześniejszej, z wbudowanym instrumentem potrącenia wypłaconych świadczeń, nie narusza istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Przywołując doktrynę, Sejm wskazał na specyfikę konstrukcji emerytur uzyskiwanych w wieku wcześniejszym niż powszechny. Opiera się ona na założeniu, że ubezpieczony dwukrotnie osiąga wiek emerytalny i może przejść z „emerytury na emeryturę”. Sejm uznał, że w takim stanie rzeczy instytucja potrącenia, o której mowa w art. 25 ust. 1a ustawy FUS, służy osiągnięciu równowagi między interesem prywatnym emeryta a interesem publicznym, uwzględnia bowiem okres „konsumpcji” składek przez emeryta pobierającego tzw. wcześniejszą emeryturę przy wyliczaniu emerytury w wieku powszechnym. Jeśli w ten sposób ustalona wysokość emerytury jest niższa od wysokości emerytury wcześniejszej, ubezpieczonemu wypłaca się dotychczasowe świadczenie (art. 95 ust. 1 ustawy FUS); nadto wysokość emerytury tzw. wcześniejszej niż w wieku powszechnym wzrasta, jeśli beneficjent kontynuuje ubezpieczenie emerytalne (art. 108-113 ustawy FUS).

Sejm stwierdził, że zarzut niekonstytucyjności regulacji, według której art. 25 ust. 1b ustawy FUS znajduje zastosowanie do tych ubezpieczonych, którzy prawo do emerytury w wieku powszechnym nabyli do 31 grudnia 2012 r, natomiast wniosek o ustalenie emerytury złożyli po tej dacie, jest nieuzasadniony.

Ustawa nowelizująca z 2012 r. została ogłoszona w Dzienniku Ustaw oznaczonym datą 6 czerwca 2012 r., weszła w życie 1 stycznia 2013 r., tj. po upływie ponad sześciomiesięcznej vacatio legis. W ocenie Sejmu okres ten był wystarczająco długi, by zapoznać się z nowymi rozwiązaniami prawnymi. Ubezpieczona dysponowała więc odpowiednim czasem na dostosowanie swych planów życiowych do zmieniającego się stanu prawnego – mogła w tym czasie złożyć wniosek do organu rentowego o przyznanie emerytury w wieku powszechnym, przewidując skutki prawne niezłożenia go do 31 grudnia 2012 r. W tym świetle – zdaniem Sejmu – twierdzenie pytającego sądu, że adresat normy prawnej nie mógł ułożyć swych spraw w zaufaniu, iż nie naraża się na negatywne skutki prawne, których nie mógł przewidzieć, jest bezpodstawne.

Sejm za nieuzasadniony uznał także zarzut naruszenia zasady równości. Stwierdził, że w wyodrębnionej w pytaniu prawnym grupie podmiotów podobnych ustawodawca nie wprowadził zróżnicowania; wszystkim, którzy mieli ustalone prawo do emerytury w niższym wieku, a nadto spełnili przesłanki nabycia prawa do emerytury w wieku powszechnym przed 1 stycznia 2013 r., ustawodawca zapewnił możliwość podjęcia decyzji o pozostaniu w dotychczasowym korzystniejszym reżimie ustalania podstawy obliczania emerytury w wieku powszechnym.

Sejm dodatkowo zaznaczył, że regulacja wprowadzona przez ustawę nowelizującą z 2012 r. jest wyrazem dążenia ustawodawcy do odejścia od dotychczasowych, nieodpowiadających zasadzie sprawiedliwości społecznej, zasad przechodzenia „z emerytury na emeryturę”. Ubezpieczony korzystał wcześniej z pewnego przywileju, pozwalającego mu na „konsumowanie” składek w postaci pobierania tzw. wcześniejszej emerytury bez żadnych skutków dla wysokości przyszłej emerytury wypłacanej w systemie zdefiniowanej składki, a nadto składki w okresie pobierania tzw. emerytury wcześniejszej były okresowo waloryzowane. Zachowanie takiej możliwości także po wejściu w życie ustawy nowelizującej z 2012 r. stałoby się niesprawiedliwe na tle przyjętych rozwiązań związanych z podniesieniem wieku emerytalnego. W ocenie Sejmu utrwalałoby ponadto występowanie w systemie prawnym swoistego paradoksu – im później ubezpieczony złożyłby wniosek o emeryturę w wieku powszechnym, tym większą otrzymałby emeryturę w systemie zdefiniowanej składki, innymi słowy – im dłużej „konsumowałby” składki, tym większy byłby wymiar jego świadczenia z tytułu osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego.



3. Prokurator Generalny w piśmie z 19 maja 2015 r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność orzekania.

Zdaniem Prokuratora Generalnego ocena dopuszczalności pytania prawnego Sądu Okręgowego w Szczecinie i zarzutów w nim sformułowanych wymaga rozważenia, czy prawo do emerytury i jej wysokość ustala się na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie nabycia ex lege prawa do tego świadczenia, czy też na podstawie zmienionego stanu prawnego, obowiązującego w dacie złożenia wniosku o jego ustalenie i wypłatę, w sytuacji gdy w wyniku wprowadzonych zmian dotychczasowe uprawnienia ograniczono.

Przywoławszy orzecznictwo sądów apelacyjnych i Sądu Najwyższego, Prokurator Generalny stwierdził, że art. 25 ust. 1b ustawy FUS nie stosuje się do ubezpieczonego, który przed 1 stycznia 2013 r. nabył ex lege prawo do emerytury w wieku powszechnym na podstawie art. 24 tej ustawy. Zgodnie bowiem z generalną zasadą, wyrażoną w art. 100 ust. 1 ustawy FUS, prawo do świadczeń określonych w tej ustawie powstaje z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia prawa. Zmiana stanu prawnego, która nastąpiła wskutek wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2012 r., nie dotyczy zatem uprawnień emerytalnych powstałych wcześniej z mocy prawa. Data złożenia wniosku, o której mowa w art. 129 ustawy FUS, wyznacza początek (miesiąc) wypłaty świadczenia emerytalnego, nie wpływa natomiast na określenie stanu prawnego właściwego dla ustalenia świadczenia emerytalnego.

W świetle powyższego Prokurator Generalny uznał, że pytający sąd może przyjąć jako podstawę swego orzeczenia opisany rezultat interpretacyjny, mający oparcie w stanowisku sądów wyższej instancji, a także Sądu Najwyższego. W ocenie Prokuratora Generalnego oznacza to, że pytanie prawne Sądu Okręgowego w Szczecinie dotyczy stosowania prawa, a nie niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów; zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, jeśli wątpliwość sądu co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją może być usunięta w drodze wykładni albo w danej sprawie można zastosować inne, niebudzące wątpliwości przepisy lub akt normatywny, to pytanie prawne jest niedopuszczalne.



II



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Sąd Okręgowy w Szczecinie w petitum pytania prawnego zakwestionował art. 1 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 637; dalej: ustawa nowelizująca z 2012 r.) w związku z art. 22 tej ustawy, dodający do ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440; dalej: ustawa FUS) art. 25 ust. 1b, w zakresie, w jakim ma zastosowanie do osób, które nabyły prawo do emerytury, o jakiej mowa w art. 24 ustawy FUS, przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2012 r. W uzasadnieniu pytania sąd doprecyzował, że kwestionuje wskazane przepisy w zakresie, w jakim znajdują zastosowanie do osób, które nabyły i zrealizowały prawo do tzw. wcześniejszej emerytury przed 1 stycznia 2013 r. oraz przed tym dniem „nabyły, lecz nie zrealizowały prawa do emerytury w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego”. Innymi słowy – pytanie prawne dotyczy sytuacji osób, które przed 1 stycznia 2013 r. korzystały z prawa do tzw. wcześniejszej emerytury, przed tym dniem nabyły prawo do emerytury w wieku powszechnym, ale do tego dnia nie złożyły wniosku o to świadczenie.



1.1. Na wstępie Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że mimo wejścia w życie 30 sierpnia 2015 r. ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: nowa ustawa o TK), w sprawach wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie do oceny, czy zachodzą przesłanki umorzenia postępowania wszczętego i niezakończonego przed tym dniem, stosuje się – zgodnie z regulacją przejściową zawartą w art. 134 pkt 3 nowej ustawy o TK – przepisy dotychczasowe. Tym samym, zastosowanie w omawianym zakresie znajdował przede wszystkim art. 39 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej; ustawa o TK) oraz inne przepisy tej ustawy powiązane z nim normatywnie (np. określające wymogi formalne wniosku).



1.2. Wskazany w petitum pytania prawnego art. 1 ustawy nowelizującej z 2012 r. był już przedmiotem kontroli konstytucyjności. W wyroku z 7 maja 2014 r. (sygn. K 43/12, OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 50) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten jest zgodny z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji.

Zarzuty sformułowane w pytaniu prawnym Sądu Okręgowego w Szczecinie nie są jednak tożsame z zarzutami rozpoznawanymi w sprawie o sygn. K 43/12: sąd kwestionuje inną treść normatywną, którą wywodzi z art. 1 pkt 6 lit. b w związku z innymi przepisami ustawy nowelizującej z 2012 r. oraz ustawy FUS, wskazuje nadto inne wzorce kontroli. W związku z tym Trybunał stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka ne bis in idem, skutkująca zbędnością orzekania.



2. Art. 1 pkt 6 lit. b ustawy nowelizującej z 2012 r. w art. 25 ustawy FUS po ustępie 1 dodał ust. 1a-1c, przy czym pytający sąd zakwestionował ten przepis tylko w zakresie (w części), w jakim dodaje ust. 1b o następującym brzmieniu: „1b. Jeżeli ubezpieczony pobrał emeryturę na podstawie przepisów art. 26b, 46, 50, 50a, 50e, 184 lub art. 88 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.), podstawę obliczenia emerytury, o której mowa w art. 24, ustaloną zgodnie z ust. 1, pomniejsza się o kwotę stanowiącą sumę kwot pobranych emerytur w wysokości przed odliczeniem zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne”.

Przytoczony powyżej art. 25 ust. 1b ustawy FUS wprowadza regulację, zgodnie z którą, jeżeli ubezpieczony pobrał emeryturę przysługującą mu w niższym niż powszechny wieku emerytalnym lub w wieku obniżonym (na podstawie wymienionych przepisów), wówczas podstawę obliczenia emerytury w wieku powszechnym pomniejsza się o kwotę stanowiącą sumę kwot pobranych emerytur w wysokości przed odliczeniem zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne. W dalszej części wywodu Trybunału emerytury pobrane na podstawie art. 26b, art. 46, art. 50, art. 50a, art. 50e, art. 184 ustawy FUS lub art. 88 Karty Nauczyciela, o których mówi art. 25 ust. 1b ustawy FUS, będą określane – tak jak uczyniono to w pytaniu prawnym oraz w stanowiskach uczestników postępowania – jako „wcześniejsze emerytury”.

Pytający sąd nie kwestionuje konstytucyjności wprowadzonego w art. 25 ust. 1b ustawy FUS pomniejszania podstawy obliczenia emerytury w wieku powszechnym o kwotę stanowiącą sumę kwot pobranych emerytur w wysokości przed odliczeniem zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne, lecz to, że regulacja ta znajduje zastosowanie wobec osób, które przed 1 stycznia 2013 r. (przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2012 r.) korzystały z wcześniejszej emerytury i przed tym dniem nabyły prawo do emerytury w wieku powszechnym, ale wniosek o jej przyznanie złożyły po 1 stycznia 2013 r. Zastosowanie art. 25 ust. 1b ustawy FUS do opisanej sytuacji wynika, zdaniem pytającego sądu, z kilku przesłanek, które wymagają odrębnego omówienia.

Po pierwsze, pytający sąd wskazał, że w ustawie nowelizującej z 2012 r. nie ma przepisu intertemporalnego dotyczącego regulacji przewidzianej w art. 25 ust. 1b ustawy FUS i wywiódł z tego wniosek, że określając zakres czasowy zastosowania art. 25 ust. 1b ustawy FUS, należy oprzeć się na regule bezpośredniego działania prawa nowego i stwierdzić, że zawarta w nim regulacja znajduje zastosowanie do wszystkich sytuacji prawnych „w toku”.

Po drugie, pytający sąd, przywoławszy treść art. 100 ust. 1 i art. 129 ust. 1 ustawy FUS, stwierdził, że w przypadku świadczeń emerytalnych warunki ich nabycia określa się według stanu prawnego obowiązującego w dniu złożenia wniosku o takie świadczenie. Ta teza doprowadziła sąd do wniosku o zastosowaniu art. 25 ust. 1b ustawy FUS wobec osób, które przed 1 stycznia 2013 r. pobierały tzw. wcześniejszą emeryturę, przed tym dniem spełniły warunki nabycia emerytury w wieku powszechnym, ale wniosek o emeryturę złożyły po tym dniu.

Sejm i Prokurator Generalny, odwoławszy się głównie do orzecznictwa sądów apelacyjnych i Sądu Najwyższego, uznali, że uzasadniony jest inny niż przyjęty przez pytający sąd rezultat interpretacyjny rozważanych przepisów, a mianowicie taki, iż art. 25 ust. 1b ustawy FUS nie obejmuje osób, które przed 1 stycznia 2013 r. korzystały z wcześniejszej emerytury i przed tym dniem nabyły prawo do emerytury w wieku powszechnym (spełniły warunki jej uzyskania), niezależnie od tego, czy odpowiedni wniosek złożyły przed czy po 1 stycznia 2013 r.

Ponieważ od ustalenia, czy pytanie prawne sądu dotyczy jednego z rezultatów interpretacyjnych zaskarżonych przepisów, czy ich określonej treści normatywnej, zależy rozstrzygnięcie o jego dopuszczalności, Trybunał Konstytucyjny przeanalizował zakres zastosowania normy wywiedzionej z art. 25 ust. 1b ustawy FUS.

W pierwszej kolejności należało zauważyć, że art. 100 ust. 1 ustawy FUS, zamieszczony w jej dziale VIII „Zasady ustalania świadczeń” w rozdziale 1 „Powstanie i ustanie prawa do świadczeń”, stanowi, iż prawo do świadczeń określonych w ustawie powstaje z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa (z zastrzeżeniem ust. 2, zgodnie z którym: „Jeżeli ubezpieczony pobiera zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub wynagrodzenie za czas niezdolności do pracy wypłacane na podstawie przepisów Kodeksu pracy, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty szkoleniowej powstaje z dniem zaprzestania pobierania tego zasiłku, świadczenia lub wynagrodzenia”).

Z kolei art. 129 ust. 1 ustawy FUS, zamieszczony w dziale IX „Postepowanie w sprawach świadczeń i wypłata świadczeń” rozdziale 3 „Ogólne zasady wypłaty świadczeń”, stanowi, że świadczenia wypłaca się poczynając od dnia powstania prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu.

Ustawa expressis verbis rozróżnia zatem moment powstania prawa do emerytury (renty) i moment wypłaty świadczenia. Daje temu wyraz także przez zamieszczenie wskazanych wcześniej przepisów w różnych jej rozdziałach, opatrzonych tytułami adekwatnymi do ich treści. W literaturze i orzecznictwie zwrócono dodatkowo uwagę, że złożenie wniosku o emeryturę nie przesądza jeszcze o przejściu na emeryturę i pobieraniu świadczenia. Wniosek może bowiem dotyczyć tylko ustalenia nabytego prawa i obliczenia wysokości świadczenia; moment realizacji powstałego uprawnienia zależy od woli ubezpieczonego (zob. K. Antonów, komentarz do art. 100, [w:] K. Antonów, M. Bartnicki, B. Suchacki, M. Zieleniecki, Emerytury i renty z FUS. Emerytury pomostowe. Okresowe emerytury kapitałowe. Komentarz, Warszawa 2014). Wyróżnienie tych odmiennych momentów, często niepokrywających się ze sobą, aktualizuje pytanie o konsekwencje zmiany treści norm prawnych następującej w okresie między nimi.

W doktrynie można znaleźć stanowisko podważające regułę, którą przyjął pytający sąd, a mianowicie, że wniosek o świadczenie emerytalne podlega rozpoznaniu według stanu prawnego obowiązującego w dniu jego złożenia, chyba że co innego wynika z przepisów szczególnych. Jak podniesiono, przyjęcie takiej reguły powodowałoby, że mimo nabycia określonego uprawnienia ex lege, brak wniosku o jego ustalenie skutkuje tym, że późniejsza, niekorzystna zmiana treści norm prawnych uniemożliwia domaganie się wydania decyzji ustalającej prawo do świadczenia na podstawie przepisów prawa dawnego. Oznaczałoby to, że „prawo nowe wywierałoby skutek retrospektywny, to znaczy nakazujący zmianę prawnej kwalifikacji stanów faktycznych rozpoczętych i zrealizowanych pod rządami prawa dawnego, a trwających w chwili zmiany prawa. (…) W takim przypadku dochodziłoby do naruszenia prawa nabytego w starym reżimie prawnym (…)” (K. Ślebzak, komentarz do art. 100, [w:] B. Gudowska, K. Ślebzak, Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Emerytury pomostowe, Warszawa 2013, s. 635). Przywołując podobne argumenty, inni autorzy wprost stwierdzają, że prawo do emerytury ustala się na dzień spełnienia warunków powstania prawa do tego świadczenia, bez względu na złożenie wniosku, co przesądza o zachowaniu przez zainteresowanego nabytych ex lege uprawnień w razie niekorzystnej zmiany stanu prawnego (zob. K. Antonów, komentarz do art. 100, op.cit.).

Analiza orzecznictwa sądów powszechnych, w tym przede wszystkim Sądu Najwyższego, dowodzi, że sądy stoją na stanowisku, iż ustalenie prawa do świadczenia emerytalnego (rentowego) następuje na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa. Jako miarodajne dla takiej linii orzeczniczej można przykładowo przywołać stanowisko Sądu Najwyższego sformułowane w wyroku z 4 listopada 2014 r. (sygn. akt I UK 100/14): „Moment nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy określa art. 100 ust. 1 [ustawy FUS], ustanawiający generalną zasadę, zgodnie z którą prawo do świadczeń określonych w ustawie powstaje z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa. Nabycie prawa do świadczenia następuje więc ex lege i co do zasady nie jest uzależnione ani od złożenia przez ubezpieczonego stosownego wniosku, ani też od ustalenia (potwierdzenia) tego prawa decyzją organu rentowego, która ma jedynie charakter deklaratoryjny. Przewidziany w art. 116 ust. 1 [ustawy FUS] wniosek o świadczenie nie jest elementem prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, gdyż przesłanki tego prawa określa art. 57 [ustawy FUS], lecz stanowi jedynie żądanie realizacji świadczenia nabytego z mocy prawa. Wniosek o rentę ma natomiast znaczenie dla powstania prawa do wypłaty świadczenia rentowego, co wynika wprost z art. 129 ust. 1 [ustawy FUS], zgodnie z którym świadczenia wypłaca się poczynając od dnia powstania prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu. Oznacza to, że zmiany w przepisach ograniczające dotychczasowe uprawnienia, czy też wprowadzające dodatkowe warunki nabycia prawa do renty, nie mają wpływu na istnienie prawa nabytego (powstałego) przed tymi zmianami, niezależnie od tego, kiedy został złożony wniosek o świadczenie (jego realizację)”. Podobne stanowisko zajął SN w wyroku z 14 września 2014 r., sygn. akt I UK 19/14): „Nowa ustawa nie może pozbawić ubezpieczonego prawa, które nabył na mocy poprzedniej regulacji (ustawy). Tłumaczy to tym samym dlaczego nie jest uprawniona wykładnia, że rozstrzygające znaczenie ma stan prawny z chwili wniosku albo wydania decyzji przez organ rentowy, czyli nowa regulacja z art. 58 ust. 4 ustawy [FUS], gdyż również organ rentowy związany był zasadą z art. 100 ust. 1 ustawy [FUS]. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego w sferze praw emerytalno-rentowych zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji, przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. Natomiast w przypadku ekspektatyw praw podmiotowych ochrona ogranicza się do ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia pod rządami danej ustawy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 stycznia 2000 r., K 18/99 i powołane w nim orzeczenia Trybunału z 11 lutego 1992 r., K 14/91, z 23 listopada 1998 r., SK 7/98, z 22 czerwca 1999 r., K 5/99)” – (zob. także np. wyrok SN z 19 marca 2014 r., sygn. akt I UK 334/13, OSNP nr 7/2015, poz. 97). W orzecznictwie, jako argument wspierający omawianą wykładnię art. 100 ust. 1 i art. 129 ust. 1 ustawy FUS, przywoływana jest uchwała SN z 20 grudnia 2000 r. (sygn. akt III ZP 29/00, OSNP nr 12/2001, poz. 418), w której SN, rozważając problemy intertemporalne powstałe na tle ustawy z dnia 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 294), odniósł się do rozróżnienia prawa do świadczenia i prawa do jego pobierania oraz konsekwencji tego rozróżnienia: „Prawo do świadczenia z ubezpieczenia społecznego powstaje ex lege z momentem spełnienia warunków, z którymi przepisy prawa wiążą jego powstanie (art. 76 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin). Decyzje organów rentowych mają jedynie charakter deklaratoryjny – potwierdzający powstanie warunków koniecznych do nabycia prawa do świadczenia. Z tego wynika, iż prawo do świadczeń powstaje i istnieje niezależnie od decyzji organu rentowego, a tylko jego realizacja w postaci wypłaty świadczenia wymaga potwierdzenia decyzją. Zanegowanie prawa do rekompensaty osób, które spełniały warunki do uzyskania wzrostów czy dodatków, a więc były do tych świadczeń uprawnione, lecz prawo to nie zostało zrealizowane wobec niezłożenia odpowiednich wniosków – stanowiłoby naruszenie charakteru decyzji organu rentowego nadając jej charakter konstytutywny, którego nie posiada”.

W przywołanych doktrynie i orzecznictwie podnoszone są także argumenty natury konstytucyjnej, dotyczące wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady ochrony praw nabytych. Argumenty te mają swe wzmocnienie w dotychczasowym dorobku orzeczniczym Trybunału Konstytucyjnego. Na temat tej zasady w dziedzinie zabezpieczenia społecznego Trybunał wypowiedział się w wyroku pełnego składu z 7 maja 2014 r. (sygn. K 43/12), podsumowując i rozwijając swój dorobek orzeczniczy. Trybunał przypomniał, że zasadą ochrony praw nabytych obejmuje także tzw. ekspektatywy, zwłaszcza ekspektatywy praw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Choć pojęcie ekspektatywy nie zostało w orzecznictwie ukształtowane precyzyjnie, to w odniesieniu do praw emerytalnych Trybunał odróżnił je od praw nabytych w drodze skonkretyzowanych ostatecznych decyzji przyznających świadczenia, jak i od praw nabytych in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o przyznanie świadczenia. Według Trybunału ochrona przysługuje prawom podmiotowym nabytym in concreto, nabytym in abstracto oraz maksymalnie ukształtowanym ekspektatywom tych praw, w odróżnieniu od ekspektatyw, które nie są maksymalnie ukształtowane. Zaznaczając, że nabywanie prawa do emerytury jest procesem wieloletnim, Trybunał wyróżnił w nim poszczególne okresy. I tak – zdaniem Trybunału – można mówić o nabyciu prawa do emerytury przez imiennie określony podmiot, co jest potwierdzone wydaną przez upoważniony organ decyzją emerytalną, oraz o nabyciu uprawnienia w sensie spełnienia wszystkich przewidzianych prawem warunków, lecz przed wydaniem stosownej decyzji, a także o zazwyczaj kilkudziesięcioletnim okresie nabywania uprawnień emerytalnych. Trybunał, rozważając możliwe zmiany przepisów emerytalnych w okresie od przystąpienia przez dany podmiot do systemu do momentu, w którym kończy się pobieranie przez niego świadczenia emerytalnego, zauważył, że zmiany tego rodzaju mogą nastąpić (co nie znaczy, że są dopuszczalne) w okresie nabywania prawa do emerytury, w okresie od spełnienia warunków nabycia tego prawa do wydania stosownej decyzji emerytalnej oraz na etapie realizowania prawa do emerytury (spełniania świadczenia). W dwóch ostatnio wyróżnionych okresach zmiany nie mogą odnosić się do warunków uzyskania prawa do emerytury, ponieważ jest ono już (in abstracto lub in concreto) nabyte, choć mogą dotyczyć warunków waloryzacji należnych świadczeń czy sposobu ich wypłaty. Konstytucyjnie jest niedopuszczalne odebranie słusznie nabytych praw emerytalnych.

Natomiast w okresie nabywania prawa do emerytury zmiany warunków jego nabycia są możliwe; konstytucyjnie niedopuszczalne jest zniesienie prawa do emerytury (jeszcze nienabytego). Trybunał zaznaczył wówczas, że ustawa nowelizująca z 2012 r. zmieniła warunki nabycia prawa do emerytury dla tych wszystkich, którzy przed jej wejściem w życie praw tych nie nabyli. Podwyższenie wieku emerytalnego objęło więc osoby, które są w trakcie nabywania uprawnień emerytalnych; nie objęło natomiast tych, którzy prawa takie, zarówno rozumiane jako prawa in concreto, jak i prawa in abstracto przed jej wejściem w życie uzyskali. Trybunał dodał przy tym, że swoboda ustawodawcy co do zmiany warunków nabycia świadczeń emerytalnych jest większa, jeśli perspektywa spełnienia owych warunków jest odległa i istnieje jakaś możliwość, by się do zmienionych warunków dostosować. Maleje natomiast wraz ze zbliżaniem się do momentu spełnienia warunków, zwłaszcza osiągnięcia granicy wieku emerytalnego.

Z analizy treści przywołanych w pytaniu prawnym przepisów i praktyki ich stosowania, przede wszystkim z orzecznictwa Sądu Najwyższego, wynika, że przepisy kwestionowane przez Sąd Okręgowy w Szczecinie mogą być i są interpretowane odmiennie niż czyni to pytający sąd. Co więcej – opisany wyżej rezultat interpretacyjny – odmienny od przyjętego przez pytający sąd, znajduje oparcie w ważkich argumentach konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że pytanie prawne Sądu Okręgowego w Szczecinie nie dotyczy utrwalonej w praktyce stosowania prawa treści normy odtworzonej z zaskarżonych przepisów, lecz jednego z rezultatów interpretacyjnych tych przepisów. Należy zauważyć, że wykładnię taką, jak kwestionowana przez pytający sąd, przyjmują też organy rentowe, co wynika z licznych skarg, jakie wpływały do Rzecznika Praw Obywatelskich, który informował o nich Ministra Pracy i Polityki Społecznej (pismo z 6 marca 2013 r., znak: RPO-723180-III/13/AJ). Potwierdził ją też Minister, którego zdaniem art. 25 ust. 1b ustawy FUS ma zastosowanie do wszystkich wniosków o emeryturę zgłoszonych po 31 grudnia 2012 r. Ani stanowisko organów rentowych, ani MPiPS nie jest jednak dla sądów wiążące.

Trybunał Konstytucyjny przyjmował w dotychczasowym orzecznictwie, że przesłanka funkcjonalna pytania prawnego nie jest spełniona, gdy wątpliwości konstytucyjne może usunąć sam sąd orzekający, stosując znane nauce prawa reguły interpretacyjne i kolizyjne, w szczególności dokonując wykładni zgodnej z Konstytucją, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozważanej sprawie. Trybunał wielokrotnie zaznaczał, że nie jest upoważniony do dokonywania wiążącej wykładni ustaw. Ta bowiem należy do sądów jako organów powołanych do stosowania prawa. Działalność Trybunału ma na celu wyeliminowanie z porządku prawnego normy niezgodnej z Konstytucją, a nie przesądzanie, który z możliwych wariantów interpretacyjnych wyrażającego tę normę przepisu powinien być przyjęty przez sądy. Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego nie jest bowiem środkiem służącym do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów, które są rozbieżnie interpretowane w praktyce ich stosowania, a kompetencja do rozstrzygania wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości przez sądy przysługuje Sądowi Najwyższemu oraz Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Trybunał zaznaczał także, że choć przedmiotem pytania prawnego nie może być samodzielnie postawiony problem poprawności przyjmowanej przez sąd wykładni przepisów mających służyć za podstawę prawną wydawanego orzeczenia, to jednak zagadnienie interpretacji kwestionowanych przepisów może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał w sytuacji, gdyby sąd występujący z pytaniem prawnym uznał, że przyjęty w orzecznictwie i utrwalony sposób ich rozumienia pozostaje w sprzeczności z unormowaniami zawartymi w akcie hierarchicznie wyższym. W świetle powyżej przeprowadzonej analizy nie ma jednak podstaw, by twierdzić, że przyjęty przez pytający sąd sposób rozumienia kwestionowanej regulacji ma charakter utrwalony.



W związku z powyższym w niniejszej sprawie wydanie wyroku jest niedopuszczalne, co skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w związku z art. 134 pkt 3 nowej ustawy o TK.



Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.