Pełny tekst orzeczenia

244/3/B/2015

POSTANOWIENIE
z dnia 3 czerwca 2015 r.
Sygn. akt Ts 41/14

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Małgorzata Pyziak-Szafnicka,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej A.W. i A.Ś. w sprawie zgodności:
1) art. 361 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.) w zw. z art. 160 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) uchylonym przez ustawę z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692, ze zm.),
2) art. 363 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.) i art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.) z:
art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

1) podjąć zawieszone postępowanie,
2) odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 15 lutego 2014 r. (data nadania) A.W. i A.Ś. (dalej: skarżące) wystąpiły o zbadanie zgodności, po pierwsze, art. 361 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.; dalej: k.c.) w zw. z art. 160 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) uchylonym przez ustawę z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692, ze zm.), po drugie, art. 363 k.c. i art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.; dalej: u.g.n. lub ustawa o gospodarce nieruchomościami) z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Skargę konstytucyjną sformułowano w związku z następującą sprawą. Decyzją z 27 lutego 1977 r. (nr rol. 701/15/77/Rok), wydaną na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118, ze zm.), Naczelnik Miasta i Gminy w Łazach przejął na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolne należące do spadkodawczyni skarżących. Decyzją z 29 czerwca 2011 r. (sygn. GZsp-057-624-169/11) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji z 27 lutego 1977 r. W związku z tym (i brakiem możliwości odzyskania przejętych nieruchomości) skarżące wystąpiły przeciwko Skarbowi Państwa z powództwem o odszkodowanie, które zostało uwzględnione (w zasadniczej części) przez Sąd Okręgowy w Katowicach – Wydział II Cywilny w wyroku z 18 marca 2013 r. (sygn. akt II C 389/11). Wskutek apelacji pozwanego (Skarbu Państwa) wyrokiem z 17 października 2013 r. (sygn. akt I ACa 638/13) Sąd Apelacyjny w Katowicach – Wydział I Cywilny (dalej: Sąd Apelacyjny w Katowicach) zmienił wyrok sądu pierwszej instancji w ten sposób, że obniżył przysługujące skarżącym odszkodowanie. Skarżące wniosły skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego.
Zdaniem skarżących art. 361 k.c. w zw. z art. 160 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 363 k.c. i art. 4 pkt 17 u.g.n. – „rozumiane w ten sposób, że naprawienie szkody należne pokrzywdzonemu, na skutek wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa, która następnie decyzją [Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi] została unieważniona, a skutkiem której było pozbawienie właściciela prawa własności nieruchomości, ograniczające się wyłącznie do świadczenia w pieniądzu (w sytuacji braku możliwości przywrócenia stanu poprzedniego poprzez zwrot nieruchomości), może być niższe, niż naprawienie szkody polegające na przywróceniu stanu poprzedniego poprzez zwrot nieruchomości, z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy szkodą a zmianą wartości nieruchomości, wynikającą ze zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego” – naruszają konstytucyjne prawa, które skarżące wywodzą z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Postanowieniem z 25 marca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny zawiesił postępowanie w przedmiocie wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej złożonej przez skarżące do Sądu Najwyższego. 16 marca 2015 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął odpis postanowienia Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 26 marca 2014 r. o odrzuceniu skargi kasacyjnej skarżących.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej jest ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Na etapie wstępnej kontroli Trybunał Konstytucyjny bada, czy skarga spełnia warunki formalne określone w art. 46-48 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) i czy zarzuty w niej sformułowane nie są oczywiście bezzasadne (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK).
Zgodnie z zaskarżonym art. 361 k.c. zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. W tych samych granicach, w braku odmiennego przepisu ustawy lub postanowienia umowy, naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono. W świetle art. 160 § 1 k.p.a. „[s]tronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie”. Stosownie zaś do art. 160 § 2 k.p.a. „[d]o odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu”.
Skarżące twierdzą, że art. 361 k.c. w zw. z art. 160 § 1 i 2 k.p.a., rozumiany w ten sposób, że „naprawienie szkody należne pokrzywdzonemu, na skutek wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa, która następnie decyzją Ministra Wsi i Rozwoju Rolnictwa została unieważniona, a skutkiem której było pozbawienie właściciela prawa własności nieruchomości, ograniczające się wyłącznie do świadczenia w pieniądzu (w sytuacji braku możliwości przywrócenia stanu poprzedniego poprzez zwrot nieruchomości) może być niższe, niż naprawienie szkody polegające na przywróceniu stanu poprzedniego poprzez zwrot nieruchomości, z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy szkodą a zmianą wartości nieruchomości, wynikającą ze zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego” – narusza przysługujące im prawa określone w art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał przypomina, że art. 79 ust. 1 Konstytucji nie daje podstaw do kontroli zgodności aktów stosowania prawa z Konstytucją. Może więc zdarzyć się tak, że w sprawie dochodzi do naruszenia prawa konstytucyjnego, jednak nie w związku z treścią kontrolowanego przepisu, lecz w związku z praktycznym jego zastosowaniem (interpretacja przepisów, subsumpcja itd.). W takich wypadkach nie jest dopuszczalne dokonanie kontroli wnioskowanej przez skarżącego (zob. m.in. wyrok TK z 2 czerwca 2009 r., SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83). Skarga konstytucyjna w polskim systemie prawnym jest bowiem zawsze „skargą na przepis”, a nie na jego konkretne, wadliwe zastosowanie, nawet jeśli prowadziłoby ono do rezultatu naruszającego konstytucyjne prawa skarżącego.
Ponownie więc należy podkreślić, że zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK zasadnicze dla nadania skardze dalszego biegu jest dokładne określenie przepisu (normy prawnej), na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej ostatecznie orzekły o konstytucyjnych prawach skarżącego i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją.
Trybunał zwraca uwagę na to, że skarżące kwestionują nie samą podstawę odszkodowania, lecz to, w jaki sposób sąd drugiej instancji – opierając się na art. 361 § 2 k.c. – ustalił odszkodowanie. Zaskarżona norma mogłaby zatem być wyprowadzona już z art. 361 § 2 k.c. i wyłącznie wobec tego przepisu skarżące powinny ewentualnie kierować swoje zarzuty. Jednak Trybunał stwierdza jednocześnie, że to, czy zmiany przeznaczenia nieruchomości (np. w planie zagospodarowania przestrzennego) mają znaczenie dla rozmiaru poniesionej szkody, a zatem dla wysokości odszkodowania, jest sporne w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, co wyraźnie pokazuje sprawa skarżących. Trzeba bowiem podkreślić, że sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował generalnie akceptowaną metodę ustalania odszkodowania – metodę dyferencyjną, czyli porównał „stan aktualny w chwili orzekania oraz hipotetyczny, tj. taki, jaki istniałby w przypadku braku zdarzenia szkodzącego – również w chwili orzekania”, odnosząc się przy tym nie tylko do naruszonego dobra, lecz całego majątku poszkodowanych (tak: M. Kaliński, Ustalenie odszkodowania za utratę nieruchomości w wyniku decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku SN z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt V CSK 81/13, Glosa 2014, nr 4, s. 17). Poprawne stosowanie metody dyferencyjnej wymaga bowiem ustalenia, jaki grunt – tzn. o jakich parametrach – znajdowałby się w dacie orzekania w majątku skarżących w przypadku braku zdarzenia szkodzącego. Jeżeli przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego uległo zmianie między zdarzeniem szkodzącym a wyrokowaniem, to trzeba by je uwzględnić o tyle, o ile zmiana ta występowałaby także w przypadku braku zdarzenia szkodzącego, tj. bezprawnej decyzji nacjonalizacyjnej (zob. M. Kaliński, Ustalenie…, op.cit., s. 17). Sąd drugiej instancji zastosował zaś metodę obiektywną, porównał więc jedynie stan dobra bezpośrednio naruszonego sprzed zdarzenia szkodzącego i po tym zdarzeniu (zob. też M. Kaliński, Ustalenie…, op.cit., s. 17). Podążając za tokiem takiego rozumowania, w razie zwrotu nieruchomości bezprawnie znacjonalizowanych Skarb Państwa mógłby domagać się zwrotu różnicy w wartości nieruchomości, jeśli wzrost wartości nastąpiłby wskutek okoliczności, które wystąpiły po zdarzeniu szkodzącym, czyli po wydaniu bezprawnej decyzji nacjonalizacyjnej.
Brak utrwalonej w orzecznictwie, w szczególności Sądu Najwyższego (por. np. wyroki SN z 10 maja 2013 r., sygn. akt I CSK 414/12, LEX nr 312972 oraz z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt V CSK 81/13, LEX nr 1421824), wykładni art. 361 k.c. – jego § 2 – uniemożliwia uwzględnienie postawionych w skardze zarzutów. Kierują się one bowiem wobec aktu stosowania prawa – wyroku sądu drugiej instancji, nie zaś wobec aktu normatywnego. Innymi słowy tylko jednolita i utrwalona interpretacja zaskarżonego przepisu uzasadniałaby uznanie, że wynika z niej zakwestionowana norma prawna, co w konsekwencji umożliwiałoby jej kontrolę w postępowaniu skargowym.
Mając powyższe na względzie, Trybunał stwierdza, że skarga nie spełnia przesłanki określonej w art. 79 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, co uzasadnia odmowę nadania jej dalszego biegu (art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK).
W świetle zakwestionowanego art. 363 § 1 k.c. „[n]aprawienie szkody powinno nastąpić, według wyboru poszkodowanego, bądź przez przywrócenie stanu poprzedniego, bądź przez zapłatę odpowiedniej sumy pieniężnej. Jednakże gdyby przywrócenie stanu poprzedniego było niemożliwe albo gdyby pociągało za sobą dla zobowiązanego nadmierne trudności lub koszty, roszczenie poszkodowanego ogranicza się do świadczenia w pieniądzu”. Stosownie do art. 363 § 2 k.c. „[j]eżeli naprawienie szkody ma nastąpić w pieniądzu, wysokość odszkodowania powinna być ustalona według cen z daty ustalenia odszkodowania, chyba że szczególne okoliczności wymagają przyjęcia za podstawę cen istniejących w innej chwili”. Jak stanowi art. 4 pkt 17 u.g.n., zawierający katalog definicji określeń wykorzystanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przez „stan nieruchomości” należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.
Zdaniem skarżących art. 363 k.c. oraz art. 4 pkt 17 u.g.n. – rozumiane w ten sposób, że „naprawienie szkody należne pokrzywdzonemu, na skutek wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa, którą następnie decyzją Ministra Wsi i Rozwoju Rolnictwa została unieważniona, a skutkiem której było pozbawienie właściciela prawa własności nieruchomości, ograniczające się wyłącznie do świadczenia w pieniądzu (w sytuacji braku możliwości przywrócenia stanu poprzedniego poprzez zwrot nieruchomości), może być niższe niż naprawienie szkody polegające na przywróceniu stanu poprzedniego poprzez zwrot nieruchomości, z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy szkodą a zamianą wartości nieruchomości, wynikającą ze zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego” – naruszają ich konstytucyjne prawa, wynikające z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał powtórnie zwraca uwagę na to, że zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi skarżący może uczynić wyłącznie przepis, który był podstawą ostatecznego orzeczenia o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. To właśnie ten przepis ma być źródłem naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Dlatego ustawodawca wymaga, aby skarga zawierała dokładne określenie tego przepisu (art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), w przeciwnym razie nie jest możliwe nadanie jej dalszego biegu (art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK).
Skarżące tę samą normę prawną wywodzą tak z art. 361 k.c. w zw. z art. 160 § 1 i 2 k.p.a., jak i z art. 363 k.c. oraz art. 4 pkt 17 u.g.n., przy czym za każdym razem odwołują się do związku przyczynowego, który uregulowany jest jednak wyłącznie w art. 361 k.c. Trybunał podkreśla, że ani art. 363 k.c., ani art. 4 pkt 17 u.g.n. nie były podstawą ostatecznego orzeczenia o konstytucyjnych prawach skarżących, których ochrony – z uwagi na domniemane naruszenie – poszukują w postępowaniu skargowym. Trybunał zauważa nadto, że skarżące nie upatrują naruszenia w umożliwieniu sprawcy naprawienia szkody przez zapłatę odpowiedniej sumy pieniężnej (zamiast przywrócenia stanu poprzedniego), lecz w ustalaniu wysokości tej sumy, co wiąże się z ustalaniem rozmiaru szkody (art. 361 § 2 k.c.). Przedstawiony w skardze problem nie ma też związku z pojęciem stanu nieruchomości zdefiniowanym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z art. 4 pkt 17 u.g.n. nie wynika bowiem to, jaki stan nieruchomości powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu rozmiaru szkody.
Trybunał stwierdza zatem, że skarga w części, w której sformułowany w niej zarzut dotyczy art. 363 k.c. i art. 4 pkt 17 u.g.n., również nie odpowiada warunkowi statuowanemu w art. 79 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, co wyklucza nadanie jej dalszego biegu (art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK).

Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.