Pełny tekst orzeczenia

353/4/B/2015

POSTANOWIENIE

z dnia 8 lipca 2015 r.

Sygn. akt Tw 1/15



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Małgorzata Pyziak-Szafnicka – przewodnicząca

Andrzej Rzepliński – sprawozdawca

Mirosław Granat,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2015 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Naczelnej Rady Adwokackiej,



postanawia:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE





1. W dniu 14 stycznia 2015 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: NRA) o zbadanie zgodności art. 52 ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1247, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca) z art. 219 ust. 1 oraz art. 2 w zw. z art. 219 ust. 1 Konstytucji.



2. Sędzia Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 9 marca 2015 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez doręczenie wyciągu z protokołu oraz listy obecności z posiedzenia Naczelnej Rady Adwokackiej, na którym podjęto uchwałę nr 23/2014 z 22 listopada 2014 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, wraz z 4 (czterema) kopiami.



3. W piśmie z 18 marca 2015 r. wnioskodawca ustosunkował się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.



4. Postanowieniem z 20 kwietnia 2015 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Naczelnej Rady Adwokackiej.



4.1. Trybunał stwierdził oczywistą bezzasadność zarzutów niezgodności art. 52 ust. 1 ustawy zmieniającej z art. 219 ust. 1 Konstytucji oraz uznał, że tak wyznaczony zakres zaskarżenia, a w szczególności kwestionowanie trybu uchwalenia art. 52 ust. 1 ustawy zmieniającej, nie dotyczy spraw objętych zakresem działania NRA.



4.2. Ponadto Trybunał stwierdził oczywistą bezzasadność zarzutów niezgodności art. 52 ust. 1 ustawy zmieniającej z art. 2 w zw. z art. 219 ust. 1 Konstytucji (NRA m.in. nie uprawdopodobniła, że środki przewidziane w zaskarżonym przepisie są niewystarczające na pokrycie wydatków związanych z obroną z urzędu).



4.3. Oczekiwanie wnioskodawcy, by orzeczenie niezgodności zaskarżonego przepisu skutkowało stwierdzeniem niekonstytucyjności całej ustawy zmieniającej, abstrahowało od reguł represyjnego charakteru kontroli, którą mogą inicjować (m.in.) podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.



5. W zażaleniu z 29 kwietnia 2015 r. Naczelna Rada Adwokacka wnosi o „uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie w pełnym zakresie objętym wnioskiem”.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.



2. W zażaleniu NRA kwestionuje uznanie przez Trybunał oczywistej bezzasadności zarzutów niezgodności art. 52 ustawy zmieniającej z art. 219 ust. 1 Konstytucji.



2.1. Zdaniem wnioskodawcy „[a]rtykuł 52 ustawy nie zawiera w swojej treści żadnych elementów, które pozwalałyby na stwierdzenie, że jest on jedynie wskazówką dla władzy wykonawczej, która winna być uwzględniona w procesie projektowania budżetu”. NRA uważa, że „norma wskazuje (…) nie na projekt – lecz na ostateczną wielkość wydatków związanych z projektowanym systemem powszechnej obrony z urzędu”.

Trybunał przypomina, że zaskarżony art. 52 ust. 1 ustawy zmieniającej, przez wyznaczenie maksymalnych rocznych limitów wydatków budżetu państwa na pokrycie kosztów obrony z urzędu, zobowiązał Ministra Finansów oraz Radę Ministrów do uwzględnienia tych wydatków w projekcie każdej ustawy budżetowej (w latach 2015-2024). Co istotne, w odniesieniu do projektu ustawy budżetowej konieczne jest spełnienie szczególnych wymagań, wynikających zarówno z ustawy finansach publicznych (art. 219 ust. 2 Konstytucji), jak i określonych w innych ustawach, w tym w kwestionowanej we wniosku ustawie zmieniającej. Trybunał zwraca uwagę na to, że Minister Sprawiedliwości ma obowiązek monitorowania wykorzystania zaplanowanych na dany rok wydatków na bezpłatną pomoc prawną udzielaną z urzędu w postępowaniach sądowych (art. 52 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej), a w przypadku przekroczenia przyjętej na dany rok budżetowy łącznej wielkości planowanych wydatków oraz w przypadku wystąpienia takiego zagrożenia w trakcie roku może zwiększyć wyznaczone limity o kwotę oszczędności z tytułu innych wydatków lub podjąć inne działania w celu zagwarantowania możliwości wypłaty środków na bezpłatną pomoc prawną (art. 52 ust. 4 ustawy zmieniającej).



2.2. Wnioskodawca twierdzi, że „[w] niniejszej sprawie (…) oczywista bezzasadność nie występuje, o czym świadczy choćby to, że Trybunał wydając postanowienie uczynił to w oparciu o analizę systemową zaskarżonego przepisu, odchodząc od jego bezpośredniego brzmienia. (…) Trybunał dokonał nie tyle formalnej oceny oczywistej bezzasadności zastosowanego wzorca, co raczej rozstrzygnął o braku niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 219 Konstytucji”.



2.3. Obowiązek oceny zasadności wniosku ciąży na Trybunale Konstytucyjnym już na etapie wstępnego rozpoznania (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).



2.4. Jeśli przepisy przywołane we wniosku jako wzorce kontroli w żadnym względzie nie dotyczą kwestionowanych norm, to zachodzi właśnie „oczywista bezzasadność”.



2.5. Skoro w procedurze kontroli zgodności konkretnych przepisów prawa podstawa kontroli jest nieadekwatna, to jej przywołanie w danej sprawie jest oczywiście bezzasadne; nie można bowiem w żaden sposób dokonać zbadania zgodności aktu normatywnego lub jego części w odniesieniu do tak wyznaczonego wzorca kontroli. Jeżeli zatem wnioskodawca wskazuje przepisy, które nie mogą stanowić podstawy kontroli kwestionowanych norm, to właśnie ze względu na oczywistą bezzasadność ich powołania należy odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie tychże nieadekwatnych wzorców kontroli (por. postanowienie TK z 13 maja 2005 r., Tw 12/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 94).



2.6. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał uznaje za prawidłowe stwierdzenie w zakwestionowanym postanowieniu, że art. 219 ust. 1 Konstytucji (uchwalanie ustawy budżetowej przez Sejm) jest nieadekwatnym wzorcem kontroli art. 52 ust. 1 ustawy zmieniającej (maksymalny limit wydatków budżetu państwa na obronę z urzędu, wiążący Radę Ministrów przy uchwalaniu projektu ustawy budżetowej).

Zarzuty przedstawione w zażaleniu nie zasługują zatem na uwzględnienie.



3. NRA nie zgadza się z ustaleniem Trybunału, że zarzuty niezgodności art. 52 ustawy zmieniającej z art. 219 ust. 1 Konstytucji nie dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy.



3.1. Zdaniem wnioskodawcy „prawo do zaskarżenia limitu kwot przeznaczonych na opłacanie obrony z urzędu mieści się w zakresie spraw, które zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji należą do kompetencji samorządu adwokackiego i są objęte zakresem jego działania”. NRA wskazuje, że „[w]adliwość przyjętej metody legislacyjnej (wprowadzenie zasad dotyczących finansowania zadań publicznych w ustawie nowelizującej – a nie w ustawie budżetowej) także narusza interesy adwokatury. Wadliwość przyjętego rozwiązania może doprowadzić bowiem do tego, że nawet te, wskazane w art. 52 środki – nie będą mogły być przyznane w ramach planu finansowego państwa”. Ponadto, NRA twierdzi, że „[u]stalenie limitu wysokości wynagrodzeń uderza zarówno w adwokatów – jak i w uprawnionych do korzystania z obrony. Interes członków samorządu jest w tym miejscu nierozerwalnie powiązany z interesem ogólnospołecznym”.



3.2. Trybunał przypomina, że termin „sprawa” ma – na gruncie art. 191 ust. 2 Konstytucji – autonomiczne znaczenie. Wykładnia tego pojęcia jest immanentnie związana z charakterem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Badaniu Trybunału podlega zawsze zgodność aktu normatywnego (lub jego części) z aktem o wyższej mocy prawnej (jego normą lub normami). Zestawienie przedmiotu z wzorcem kontroli, do którego ma być odniesiony, stawia zaskarżony przepis w pewnym kontekście, będącym jedynie wycinkiem możliwych zastosowań tego przepisu. Skonfrontowanie kwestionowanej normy z normą wyższego rzędu umożliwia ocenę ich hierarchicznej zgodności. Pojęcie sprawy należy właśnie utożsamiać z problemem zgodności aktu normatywnego (lub jego części) z normą aktu o wyższej mocy prawnej niż akt kontrolowany. Sam zakwestionowany przepis może być bowiem przedmiotem wielu „spraw”, które wyznacza powołany wzorzec kontroli. Może się bowiem zdarzyć, że w świetle art. 191 ust. 2 Konstytucji podmiot w taki sposób określa zakres zaskarżenia (przedmiot i wzorce), że wyznaczona w nim „sprawa” mieści się w zakresie działania tego podmiotu, choć równoczesne powołanie drugiego wzorca kontroli tego samego przepisu oznacza, że tak określony zakres zaskarżenia wyznacza „sprawę”, która nie mieści się w zakresie działania podmiotu (por. postanowienia TK z: 13 września 2005 r., Tw 6/05, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 208; 9 lipca 2008 r., Tw 29/07, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 86).



3.3. W kwestionowanym postanowieniu Trybunał nie wyrażał żadnych wątpliwości co do tego, że art. 52 ust. 1 ustawy zmieniającej spełnia wymóg określony w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Natomiast powołanie nieadekwatnego wzorca kontroli, tzn. art. 219 ust. 1 Konstytucji, przesądziło o uznaniu, że „sprawa” wyznaczona zakresem zaskarżenia wykracza poza ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową NRA.



4. W zażaleniu NRA kwestionuje również stwierdzenie przez Trybunał oczywistej bezzasadności zarzutów niezgodności art. 52 ustawy zmieniającej z art. 2 w zw. z art. 219 ust. 1 Konstytucji.



4.1. Zdaniem NRA „zaskarżony przepis nie jest wynikiem analizy jakichkolwiek danych, które pozwalałyby na ocenę rzeczywistych kosztów przyjętego rozwiązania. Wynika to z tego, że Ministerstwo Sprawiedliwości nie prowadziło w okresie poprzedzającym uchwalenie ustawy czytelnego wykazu kosztów ponoszonych na obronę z urzędu. Tym bardziej więc nie ma możliwości ustalenia, jaki będzie koszt nowego systemu. Kwota 200 mln złotych rocznie jest więc jednocześnie kwotą dowolną – jak i sztywną”. Ponadto – jak dowodzi wnioskodawca – „wskazanie we wniosku art. 34 i 44 ustawy o finansach publicznych ma na celu sprecyzowanie treści zasad prawa budżetowego, jakie wprowadza art. 219 Konstytucji. Wykazanie, że art. 52 ustawy jest niezgodny z zasadami prawa budżetowego wynikającymi z art. 219 Konstytucji a sprecyzowanymi w ustawie o finansach publicznych pozwala na przyjęcie naruszenia zasad poprawnej legislacji”.



4.2. Przywołana argumentacja nie podważa stwierdzenia przez Trybunał oczywistej bezzasadności zarzutu naruszenia zasad poprawnej legislacji.

Po pierwsze, wnioskodawca nie przedstawił żadnych przekonujących dowodów na to, że środki przewidziane w zakwestionowanym przepisie są niewystarczające na pokrycie wydatków związanych z obroną z urzędu. Po drugie, sugerowana przez NRA kontrola art. 52 ust. 1 ustawy zmieniającej przez pryzmat zasad konstruowania projektu ustawy budżetowej miałaby jako podstawę art. 219 ust. 2 Konstytucji, którego wnioskodawca nie wskazał jako wzorca kontroli.

Wobec powyższego Trybunał stwierdza, że zarzuty sformułowane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.



W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.