Pełny tekst orzeczenia

214/3/B/2015



POSTANOWIENIE

z dnia 2 czerwca 2015 r.

Sygn. akt Tw 24/14



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Wojciech Hermeliński – przewodniczący

Mirosław Granat – sprawozdawca

Stanisław Rymar,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2015 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Federacji Związków Zawodowych Pracowników Polskich Kolei Państwowych,



postanawia:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



1. W dniu 25 września 2014 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Federacji Związków Zawodowych Pracowników Polskich Kolei Państwowych (dalej: także Federacja) o zbadanie zgodności art. 40 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440, ze zm.; dalej: ustawa o FUS) z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy o FUS z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także art. 195 pkt 7 ustawy o FUS z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji.



2. Postanowieniem z 26 stycznia 2015 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi.



2.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Prezydium Zarządu Głównego (dalej: Prezydium) nie jest organem Federacji uprawnionym do podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Statutowe kompetencje Prezydium ograniczone zostały do roli organu wykonawczego – uprawnionego do realizacji uchwał organów Federacji, prowadzenia spraw bieżących oraz reprezentowania Federacji. Okoliczność ta stanowiła podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.



2.2. Trybunał, odnosząc się do zarzutów niezgodności art. 40 oraz art. 50 ust. 1 ustawy o FUS z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, uznał, że są one oczywiście bezzasadne. Zdaniem Trybunału zakwestionowane przepisy nie pozbawiają pracowników kolejowych prawa do emerytury, tym samym nie naruszają istoty tego prawa. Tylko w takim przypadku Trybunał mógłby stwierdzić naruszenie art. 67 Konstytucji. Uregulowanie zakresu i formy świadczenia prawa do zabezpieczenia społecznego należy natomiast do swobodnej decyzji ustawodawcy.

Poza tym Trybunał wskazywał, że kwestie związane ze zróżnicowaniem sytuacji podmiotów w oparciu o kryterium granicy wieku były już przedmiotem rozstrzygnięć Trybunału, w których Trybunał uznał, że przyjęta przez ustawodawcę granica wieku znajduje uzasadnienie w kontekście całokształtu przepisów wprowadzających reformę ubezpieczeń społecznych. Dlatego też, zdaniem Trybunału posłużenie się kryterium granicy wieku przy „wygaszaniu” prawa do emerytury kolejowej nie jest pozbawione racjonalności.

Ponadto Trybunał stwierdził, że zarzuty wnioskodawcy zmierzają do dokonania oceny zakwestionowanej regulacji pod kątem trafności przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania, a zatem pozostają poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego.



2.3. W odniesieniu do zarzutów niezgodności art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy o FUS z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Trybunał stwierdził, że realizacja normy prawnej zawartej w zakwestionowanym przepisie doprowadziła do jego „skonsumowania”. W związku z tym, Trybunał uznał, że zaskarzony przepis nie obowiązuje w systemie prawnym w tym sensie, że po 31 grudnia 2008 r. nie ma adresatów, którzy mogliby z niego skorzystać.

Okoliczność ta stanowiła podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie zbadania zgodności art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy o FUS z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.



2.4. Oceniając zarzut niezgodności art. 195 pkt 7 ustawy o FUS z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, Trybunał stwierdził, że zakwestionowany przepis uchylający ustawę z dnia 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin (Dz. U. Nr 23, poz. 99, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach kolejowych) przestał wywoływać skutki prawne po wyeliminowaniu tej ustawy z sytemu prawa. Tym samym art. 195 pkt 7 ustawy o FUS nie może zostać poddany kontroli Trybunału.

Okoliczność ta stanowiła podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie zbadania zgodności art. 195 pkt 7 ustawy o FUS z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji.



3. W zażaleniu z 6 lutego 2015 r. Federacja Związków Zawodowych Pracowników Polskich Kolei Państwowych wniosła o „zmianę [p]ostanowienia i nadanie dalszego biegu [w]nioskowi”.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6-7 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 646, ze zm.). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.



2. Wnioskodawca kwestionuje ustalenia Trybunału dotyczące braku legitymacji Prezydium do podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.



2.1. Wnioskodawca wskazuje na postanowienia statutu przewidujące domniemanie kompetencji na rzecz Prezydium, podejmowanie decyzji przez Prezydium oraz reprezentowanie Federacji przed najwyższymi władzami w Rzeczypospolitej Polskiej, które świadczą – zdaniem Federacji – o szerokich kompetencjach tego organu. Wnioskodawca twierdzi, że Prezydium jest organem kolegialnym, „skupiającym przedstawicieli większości grup i członków Federacji podejmujący kluczowe decyzje dla Federacji i na rzecz którego ustanowione jest domniemanie kompetencji. Bieżącymi pracami Federacji kierują zaś i podejmują w tym zakresie stosowne decyzje: przewodniczący i wiceprzewodniczący Federacji (art. 14 § 3 statutu), nie zaś Prezydium Zarządu Głównego”.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy, Trybunał stwierdza, że nie podważają one ustaleń dokonanych w zaskarżonym postanowieniu. Trybunał wziął bowiem pod uwagę kompetencje Prezydium, które wnioskodawca wskazuje w zażaleniu, uznał jednak, że świadczą one o wykonawczym charakterze tego organu, dlatego też nie są wystarczające do podjęcia uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Należy również podkreślić, wbrew twierdzeniom Federacji, że przyznanie w statucie domniemania kompetencji na rzecz konkretnego organu nie przesądza automatycznie o tym, że podmiot taki ma uprawnienie do występowania z wnioskiem na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Trybunał zwraca także uwagę, że prawidłowe są ustalenia dokonane w postanowieniu dotyczące kompetencji Prezydium w prowadzeniu spraw bieżących Federacji. Trzeba przy tym zauważyć, że uprawnienia Prezydium w tym zakresie nie wykluczają uprawnień przewodniczącego i wiceprzewodniczącego Federacji, które wynikają z art. 14 § 3 statutu.

Trybunał podtrzymuje tym samym stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym uchwała o zwróceniu się do Trybunału Konstytucyjnego z żądaniem kontroli hierarchicznej zgodności norm nie może pochodzić od Prezydium. Trybunał podkreśla, że podjęcie takiej uchwały stanowi „czynność o charakterze nadzwyczajnym”, która z tego powodu nie może być dokonana samodzielnie przez organ wykonawczy (zob. postanowienie z 23 marca 2011 r. Tw 3/11, OTK ZU nr 4/B/2011, poz. 283). Zatem – w odniesieniu do postanowień statutu wskazujących, że najwyższym organem Federacji jest Krajowy Zjazd Delegatów, a w okresie pomiędzy jego zjazdami Rada Krajowa Federacji – należało stwierdzić, że Prezydium nie jest organem wnioskodawcy, któremu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji przyznaje samoistne uprawnienie zarówno do podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia o kontrolę norm, jak i złożenia na jej podstawie wniosku w imieniu Federacji.



2.2. Ponadto, wnioskodawca, wskazując na rozstrzygnięcia Trybunału w sprawach zainicjowanych przez Prezydium (Tw 7/09, K 5/99) dowodzi, że legitymacja wnioskowa tego organu nie była dotychczas kwestionowana przez Trybunał.

Odnosząc się do tego zarzutu, Trybunał stwierdza, że prawidłowe są ustalenia dokonane w zaskarżonym postanowieniu. W rozstrzygnięciach spraw o sygn. akt K 5/99 oraz Tw 7/09 – zainicjowanych przez Prezydium – Trybunał nie wypowiadał się na temat uprawnienia Prezydium do złożenia wniosku o abstrakcyjną kontrolę norm. Należy jednocześnie podkreślić, że badanie legitymacji w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje każdorazowo i ogranicza się wyłącznie do konkretnego wniosku, który inicjuje rozpoznanie wstępne. Oznacza to, że wynik tej analizy zależy w danym przypadku od okoliczności rozpatrywanej sprawy (zob. postanowienie z 19 lipca 2011 r., Tw 3/11 OTK ZU nr 4/B/2011, poz. 284).

W zaskarżonym postanowieniu Trybunał zwracał jednocześnie uwagę, że wniosek Prezydium w sprawie K 5/99 – rozpatrzony wyrokiem z 22 czerwca 1999 r. (OTK ZU nr 5/1999, poz. 100) – został złożony tuż po wejściu w życie Konstytucji. Natomiast przyjęte w zaskarżonym postanowieniu stanowisko o braku legitymacji procesowej organu wykonawczego oparte jest na ugruntowanej linii orzeczniczej, wypracowanej przez długi okres obowiązywania Konstytucji. Trybunał przypomniał również, że podstawą odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w sprawie Tw 7/09 była niedopuszczalność wydania orzeczenia gdyż wniosek Prezydium samoistnie określał przedmiot kontroli (jego treść nie wynikała z uchwały podmiotu wyrażającego wolę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału) a zatem pochodził od podmiotu nieuprawnionego (postanowienie z 7 kwietnia 2009 r., OTK ZU nr 3/B/2009, poz. 155).

Trybunał podtrzymuje zatem stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym dotychczasowe rozstrzygnięcia Trybunału w sprawach zainicjowanych przez Prezydium nie stanowiły przeszkody do badania legitymacji procesowej tego organu w rozpatrywanej sprawie.



2.3. Zarzuty wnioskodawcy podważające rozstrzygnięcie Trybunału o braku kompetencji wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego przez Prezydium nie zasługują zatem na uwzględnienie.



3. Wnioskodawca kwestionuje stwierdzenie przez Trybunał oczywistej bezzasadności zarzutu niezgodności art. 40 i art. 50 ust. 1 ustawy o FUS z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Federacja dowodzi, że postanowienie dotyczy wyłącznie jednego aspektu zarzutów, a mianowicie, wykorzystywania daty urodzenia, jako kryterium różnicowania sytuacji w kontekście nabywania przez pracowników kolejowych prawa do emerytury. Tymczasem, zdaniem wnioskodawcy, „istotą [zarzutów] jest „brak realnych okresów przejściowych w [u]stawie o FUS w odniesieniu do pracowników kolejowych”. Natomiast „zarzut dotyczący wykorzystania daty urodzenia, jako kryterium rozróżnienia, sprowadza się do twierdzenia, że w przypadku braku okresów przejściowych takie kryterium (data urodzenia) jest niedopuszczalne”.



3.1. Należy wskazać, wbrew stanowisku wnioskodawcy, że w zaskarżonym postanowieniu Trybunał odniósł się do zarzutów Prezydium o nieuwzględnieniu przez ustawodawcę okresów przejściowych w zakwestionowanych regulacjach i trafnie uznał, że ich rozpoznanie wykracza poza zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Jak zostało stwierdzone, zmierzają one do oceny trafności przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania. Argumenty wnioskodawcy zawarte w zażaleniu nie podważają powyższych ustaleń. Wnioskodawca podobnie jak we wniosku dowodzi bowiem, że „ustawodawca ma możliwość takiego zmieniania zasad nabywania prawa do emerytury, który albo nie narusza w ogóle ekspektatyw (zmiana [u]stawy o emeryturach dla służb mundurowych) albo narusza je w nieznacznym stopniu dzięki wykorzystaniu okresów przejściowych ([u]stawa o p]odwyższeniu [w]ieku [e]merytalnego 2012). Niestety w przypadku pracowników kolejowych ustawodawca nie zastosował żadnego z tych rozwiązań, co jest sprzeczne ze wskazanymi normami Konstytucji”.



3.2. Trybunał zwraca również uwagę, że badając w sprawie K 5/99 (powoływany już wyrok z 22 czerwca 1999 r.) tożsame przepisy jak w rozpatrywanej sprawie Trybunał stwierdził, że prawo ustawodawcy do określania zakresu zabezpieczenia społecznego obejmuje w szczególności prawo do wyznaczenia wieku emerytalnego wewnątrz pewnego przedziału czasowego, którego granice wyznacza istota prawa do emerytury. Trybunał podkreślał, że ustawa o FUS nie naruszyła zasady ochrony praw nabytych, gdyż dotykała jedynie ekspektatyw, które nie mają charakteru maksymalnie ukształtowanego, a więc takich, które zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego nie zostały objęte ochroną konstytucyjną. Ponadto w wyroku tym Trybunał wskazywał, że zmiany wprowadzone przez ustawę o FUS nie dotyczą osób, które w dniu wejścia w życie ustawy skończyły 50 lat. Zmiany dotykają natomiast osób, które w dniu wejścia w życie ustawy nie ukończyły 50 roku życia, i którym do osiągnięciu wieku emerytalnego pozostało 5 lat – w przypadku kobiet oraz 10 lat w przypadku mężczyzn. Podniesienie wieku emerytalnego w odniesieniu do osób, którym do osiągnięcia wieku emerytalnego określonego w dotychczas obowiązującym ustawodawstwie pozostało co najmniej 5 lat, nie narusza bezpieczeństwa prawnego jednostki w takim stopniu, aby można było w tym przypadku stwierdzić naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego.



3.3. W związku z powyższym zarzuty postawione w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.



4. Wnioskodawca kwestionuje ponadto rozstrzygnięcie Trybunału w zakresie zbadania zgodności art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy o FUS z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Nie zgadza się ze stanowiskiem Trybunału, zgodnie z którym realizacja normy prawnej zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy o FUS doprowadziła do jego „skonsumowania”. Federacja dowodzi, że przepis w dalszym ciągu będzie znajdował zastosowanie w przypadku osób, które spełniły jego hipotezę, ale wniosek o przyznanie wcześniejszej emerytury składają po 31 grudnia 2008 r., (...) w przypadku osób, które nie spełniły jego hipotezy – (…) będzie podstawą odmowy przyznania wcześniejszej emerytury.”



4.1. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy, Trybunał stwierdza, że nie podważają one stanowiska Trybunału wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Trybunał podkreśla, że intencją wprowadzenia art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy o FUS było przyznanie w drodze wyjątku prawa do emerytury kolejowej według zasad – określonych w ustawie o emeryturach kolejowych – obowiązujących do dnia wejścia w życie ustawy o FUS. A zatem zmiany zasad nabycia prawa do emerytury (w tym podwyższenie wieku emerytalnego) wprowadzone ustawą o FUS nie dotyczyły pracowników kolejowych – urodzonych po 1948 r., a przed 1969 r. – którzy warunki do uzyskania emerytury kolejowej spełnili do 31 grudnia 2008 r. Jak trafnie wskazywał Trybunał art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy o FUS miał więc charakter epizodyczny przesądził, bowiem że po 31 grudnia 2008 r. nie da się go zakwalifikować do zdarzeń, z którymi wiązał określone skutki prawne. Słusznie Trybunał zwracał uwagę w zaskarżonym postanowieniu, że art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy o FUS nie obowiązuje obecnie w systemie prawnym w tym sensie, że po 31 grudnia 2008 r. nie ma adresatów, którzy mogliby z niego skorzystać. Należy bowiem zauważyć, że nawet jeśli obecnie toczą się sprawy o nabycie prawa do emerytury na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy o FUS , w których sąd stosuje zaskarżony przepis, to nikt, kto w przeszłości nie nabył uprawnień do świadczeń emerytalnych na warunkach określonych w tym przepisie, również obecnie ich nie nabędzie. Przykładem powyższego może być chociażby wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 27 listopada 2013 r., sygn. akt III AUa 596/13, powoływany przez wnioskodawcę, w którym sąd stwierdził, że art. 50 ust. 1 pkt 2 u.e.r.f.u.s. wyklucza możliwość przyznania emerytury pracownikowi kolejowemu, który do dnia 31 grudnia 2008 r. nie ukończył określonego przepisem wieku 60 lat w stosunku do mężczyzn i 55 lat w stosunku do kobiet.



4.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina przy tym stanowisko wyrażone w licznych wcześniejszych orzeczeniach, zgodnie z którymi przepis obowiązuje w systemie prawa, dopóki na jego podstawie są lub mogą być podejmowane indywidualne akty stosowania prawa, zaś utrata mocy obowiązującej jako przesłanka umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje dopiero wówczas, gdy przepis ten nie może być stosowany do jakiejkolwiek sytuacji faktycznej (zob. wyrok z 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5). Przedmiotem kontroli mogą stać się bowiem wszystkie normy prawa obowiązującego. Stwierdzenie to ma istotne znaczenie wówczas, gdy realizacja norm prawnych zawartych w ustawie prowadzi do ich „skonsumowania” (por. wyrok z 14 listopada 2000 r., K 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 259).



4.3. Trybunał podtrzymuje zatem ustalenia zawarte w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którymi zakwestionowany przepis, przez to, że skonsumował się, nie może obecnie wywołać skutków prawnych. Tym samym art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy o FUS nie może zostać poddany kontroli konstytucyjności.



4.4. W związku z powyższym zarzuty wnioskodawcy postawione w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.



5. Wnioskodawca kwestionuje ponadto stanowisko Trybunału, o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 195 pkt 7 ustawy o FUS z art. 67 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji ze względu na to, że zakwestionowany przepis uchylający przestał wywoływać skutki prawne po wyeliminowaniu z systemu prawa ustawy o emeryturach kolejowych. Federacja dowodzi, że przepisy uchylające wywołują skutki prawne w sposób ciągły „z wyłączeniem sytuacji, gdy to przepis uchylający zostanie uchylony, ale nie przez nowe przepisy, ale właśnie przez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego”.



5.1. Trybunał stwierdza, że argumenty wnioskodawcy oparte są na błędnym rozumieniu obowiązywania przepisu uchylającego. Trybunał podkreśla, że uchylenie (derogacja) aktu prawnego bądź poszczególnych jego przepisów jest konwencjonalnym aktem dokonywanym przez podmiot wyposażony w kompetencje prawodawcze, przez który eliminuje się z systemu przepis prawny lub zbiór przepisów prawnych (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 105). Istota normy uchylającej sprowadza się zatem do tego, że jej dyspozycja nie dotyczy zachowań powtarzalnych, nie może więc zostać wykorzystana w procesie stosowania prawa.



5.2. Trybunał podkreśla jednocześnie, że w kompetencjach Trybunału nie leży przywracanie mocy obowiązującej przepisów, które zostały derogowane przez ustawodawcę. Pojęcie tzw. odżycia przepisu może zatem być łączone tylko z czynnościami prawodawcy, tzn. z ewentualnym ponownym uchwaleniem danej regulacji w brzmieniu sprzed derogacji. Z art. 190 ust. 3 Konstytucji wynika bowiem, że wyrok Trybunału powoduje, iż niekonstytucyjność przepisu orzeczona w tym wyroku skutkuje utratą mocy obowiązującej od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału. Tym samym z uwagi na utratę mocy obowiązującej ustawy o emeryturach kolejowych, orzeczenie Trybunału nie mogłoby zastąpić ustawodawcy i wprowadzić regulacji przywracającej obowiązywanie oczekiwanego przez wnioskodawcę unormowania.



5.3. W związku z powyższym zarzuty postawione w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.



W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.