Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III PK 135/14
POSTANOWIENIE
Dnia 9 września 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Krzysztof Staryk (przewodniczący)
SSN Dawid Miąsik
SSN Zbigniew Myszka (sprawozdawca)
Protokolant Grażyna Grabowska
w sprawie z powództwa L. R., G. J., A. P., K. M., E.M . przeciwko Sądowi
Okręgowemu w […]o zwrot kosztów dojazdu,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 9 września 2015 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych w R.
z dnia 9 kwietnia 2014 r.,
na podstawie art. 39817
§ 1 k.p.c. odracza wydanie orzeczenia i
przedstawia składowi powiększonemu Sądu Najwyższego do
rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne:
czy sędzia sądu powszechnego, który uzyskał zgodę prezesa
Sądu na zamieszkiwanie w innej miejscowości niż siedziba tego
Sądu oraz na korzystanie z prywatnego samochodu osobowego
na przejazdy z miejsca zamieszkania do siedziby Sądu, może
skutecznie dochodzić wyrównania zwrotu całości kosztów
odbytych przejazdów, które zostały ustalone lub zmienione oraz
były wypłacane w wysokości niższej od stawek maksymalnych
ryczałtów obowiązujących przy ustalaniu wysokości należności
przysługujących zatrudnionym z tytułu odbywanych przejazdów
służbowych (art. 93 § 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o
ustroju sądów powszechnych, jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r.,
2
poz. 133 ze zm. w związku z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra
Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie
wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących
pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej
jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na terenie
kraju, Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.)?
UZASADNIENIE
Zagadnienie prawne ujawniło się w następującym stanie sprawy. Wyrokiem z
dnia 19 września 2013 r. Sąd Rejonowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w
[…] w sprawie z powództw L. R., G. J., A.P., K. M. oraz E. M. przeciwko Skarbowi
Państwa - Sądowi Okręgowemu o zwrot (wyrównanie) kosztów dojazdu w punkcie
pierwszym zasądził od Sądu Okręgowego na rzecz: L. R. kwotę 19. 499,60 zł z
odsetkami w wysokości 13% w stosunku rocznym od dnia 10 września 2012 r. do
dnia zapłaty; G. J. kwotę 14.497,00 zł z odsetkami w wysokości 13% w stosunku
rocznym od dnia 11 września 2012 r. do dnia zapłaty; A. P. kwotę 21.721,70 zł z
odsetkami w wysokości 13% w stosunku rocznym od dnia 11 września 2012 r. do
dnia zapłaty; K. M. kwotę 11.616,00 zł z odsetkami w wysokości 13% w stosunku
rocznym od dnia 12 października 2012 r. do dnia zapłaty; E. M. kwotę 7.850,64 zł z
odsetkami w wysokości 13% w stosunku rocznym od dnia 12 października 2012 r.
do dnia zapłaty. W punkcie drugim oddalił w pozostałym zakresie powództwa L. R.,
G. J. i E. M. W punkcie trzecim nie obciążył powodów L. R., G. J. i E. M. kosztami
zastępstwa procesowego w zakresie, w jakim ich powództwa zostały oddalone.
W punkcie czwartym nadał wyrokowi odpowiednie rygory natychmiastowej
wykonalności w zakresie punktu pierwszego.
Apelację od punku pierwszego tego wyroku wniósł pozwany Sąd Okręgowy,
zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 95 § 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. -
Prawo o ustroju sądów powszechnych (aktualnie jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r.,
poz. 427 ze zm., powoływanej dalej jako usp) w związku z § 5 ust. 3
rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w
sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących
3
pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery
budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz.U. z 2002 r. Nr 236,
poz. 1990, ze zm., powoływanego dalej jako rozporządzenie MPiPS) oraz § 2
rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków
ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów
służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących
własnością pracodawcy (Dz.U. z 2002 r. Nr 27, poz. 271, powoływanego dalej jako
rozporządzenie Ministra Infrastruktury), przez bezpodstawne i błędne uznanie,
że powodom przysługuje prawo zwrotu kosztów przejazdów w wysokości
rzeczywiście poniesionej, wyższej niż ustalona w sądzie, w którym pełnią służbę.
W tym zakresie pozwany zarzucał także naruszenie art. 233 § 1 k.p.c.
Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych oddalił apelację pozwanego. Sąd ten miał na uwadze,
że Prezes pozwanego Sądu pismami z dnia 10 kwietnia 2000 r., 5 grudnia 2002 r.,
4 lutego 2004 r., 14 lipca 2005 r. oraz 25 lutego 2009 r. wyraził zgodę powodom na
używanie prywatnych samochodów na przejazdy służbowe z miejsc ich
zamieszkania do siedziby sądu i z powrotem za zwrotem kosztów przejazdu
liczonych według stawek za 1 km przebiegu samochodu, które zostały określone w
Regulaminie udzielania i rozliczania delegacji, obowiązującym w Sądzie
Okręgowym w R. Regulamin ten wprowadzony został Zarządzeniem […]Prezesa
Sądu Okręgowego w R. z dnia 23 stycznia 2007 r. w sprawie delegacji służbowych.
Po jego zmianie, dokonanej zarządzeniem […] Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 9
marca 2009 r., od 1 kwietnia 2009 r. adekwatny § 8 ust. 2 Regulaminu uzyskał
następujące brzmienie: „stawki za 1 km przebiegu dla samochodu osobowego
ustalone dla pracowników Sądu Okręgowego w […] odbywających podróż
służbową samochodem prywatnym wynoszą odpowiednio 50% stawek określonych
w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury”. W związku z powyższym od 1
kwietnia 2009 r. w pozwanym Sądzie kwota ryczałtu za 1 kilometr przebiegu
samochodu osobowego o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm3
, ustalona
zgodnie z zasadami obowiązującymi przy ustalaniu wysokości należności
przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju,
wynosiła 0,4179 zł. Według takiej stawki powodowie otrzymywali w każdym
4
miesiącu zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca wykonywania
obowiązków służbowych i z powrotem. Za okres od sierpnia 2009 r. do sierpnia
2012 r. uzyskali odpowiednio: L. R. - 19.975,20 zł za przejechanych 47.560 km, G.
J. - 32.046 zł za przejechanych 76.300 km, A. P. - 29.429,40 zł za przejechanych
70.070 km, K. M. - 20.328 zł za przejechanych 48.400 km oraz E. M. - 13.194,72 zł
za przejechanych 31.416 km. Rzeczywiste koszty poniesione przez powodów w
okresie od sierpnia 2009 r. do sierpnia 2012 r. w przeliczeniu na 1 km z
uwzględnieniem wymienionych liczb kilometrów, kosztów paliwa oraz amortyzacji
pojazdów o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm3
, tej ostatniej ustalonej w
oparciu o system Audatex, przy przyjęciu stawki za roboczogodzinę w wysokości
90,00 zł, w odniesieniu do poszczególnych samochodów kształtowały się za każdy
przejechany kilometr następująco: AUDI o nr rej. […] L. R. - 0,9729 zł, SEATA o nr
rej. […] G. J. - 0,6102 zł, AUDI o nr rej. […] A. P. - 0,7270 zł, HONDY o nr rej.
[…] K. M. - 0,6575 zł, SKODY o nr rej. […] E. M. - 0,5310 zł i TOYOTY o nr rej.
[…] E. M. - 1.9968 zł. Takie kwoty zostały ustalone na podstawie opinii biegłego z
zakresu motoryzacji.
W takim stanie sprawy Sąd Okręgowy uznał, że istotą przedmiotu sporu było
ustalenie, czy stosowany przez pozwanego ryczałt za używanie przez powodów
prywatnych samochodów osobowych do przejazdów z miejsca zamieszkania do
miejsca wykonywania obowiązków służbowych (siedziby sądu) był za niski, co
uzasadniało żądania wyrównanie całości poniesionych kosztów. Koszty te zwraca
się na zasadach obowiązujących przy ustalaniu wysokości należności
przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju.
Aktualnie, kwestię tę reguluje rozporządzenie MPiPS, wydane na podstawie art. 775
§ 2 k.p. Zgodnie z przepisami usp, korzystanie z własnego środka transportu
wymaga uzyskania przez sędziego zgody prezesa sądu, który udziela jej na
wniosek sędziego. W takich przypadkach sędziemu przysługuje zwrot kosztów
przejazdu w wysokości stanowiącej iloczyn przejechanych kilometrów i stawki za
jeden kilometr przebiegu, ustalonej przez pracodawcę, która nie może być wyższa
niż określona w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6
września 2001 r. o transporcie drogowym (jednolity tekst: Dz.U. z 2012 r.,
poz. 1265 ze zm.). Do sędziego mają odpowiednie zastosowanie przepisy
5
rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wedle którego aktualnie maksymalna stawka
za 1 kilometr przebiegu pojazdu osobowego o pojemności skokowej silnika powyżej
900 cm3
wynosi 0,8358 zł (§ 2 pkt 1 lit. b).
Tymczasem powodowie otrzymywali wypłaty spornych świadczeń według
ryczałtów niższych określonych w Regulaminach udzielania i rozliczania delegacji w
Sądzie Okręgowym w […], w stawkach za każdy kilometr przebiegu dla samochodu
osobowego powyżej 900 cm3
początkowo w wysokości 0,50 zł, następnie na
poziomie 0,60 zł, która „finalnie” została obniżona do 50% stawki maksymalnej,
określonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r., tj. do
0,41 zł, a od 1 stycznia 2015 r. została obniżona do 0,30 zł za kilometr.
Sąd drugiej instancji przyjął, że strony zawarły dorozumianą umowę
cywilnoprawną, na podstawie której powodowie w ramach rekompensaty za
korzystanie z prywatnego środka transportu do celów służbowych mieli otrzymywać
określoną kwotę, ustalaną przez pozwanego według wyżej wskazanych zasad.
O ile niekwestionowane jest uprawnienie pozwanego do określenia stawki za 1
kilometr przebiegu samochodu osobowego, to „sama już wysokość tej stawki
określona przez pozwanego na poziomie 0,41 zł w zarządzeniu z dnia 9 marca
2009 r. nie jest już tak jednoznaczna”. Przepisy ustawy o ustroju sądów
powszechnych przyznając sędziemu prawo do zwrotu kosztów poniesionych z
tytułu dojazdów do pracy, nie określiły ich wysokości. W tym zakresie odsyłają do
rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które nieprecyzyjnie określa tylko stawkę
maksymalną 0,83 zł za kilometr przebiegu. Tymczasem z treści przepisów ustawy o
ustroju sądów powszechnych wynika, że zamiarem ustawodawcy było zapewnienie
sędziom pełnej rekompensaty kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca
pełnienia służby. Oznacza to, że pozwany, pomimo upoważnienia ustawowego, nie
powinien kierować się całkowitą dowolnością, rażąco naruszając przy tym zasady
współżycia społecznego. W konsekwencji prezes pozwanego Sądu ma obowiązek
ustalania stawki za kilometr przebiegu w wysokości odpowiadającej rzeczywistym
kosztom dojazdów. Wprowadzony przez pozwanego zarządzeniem z dnia 9 marca
2009 r. aneks do „Regulaminu udzielania i rozliczania delegacji w Sądzie
Okręgowym w […], przeczy tym zasadom i budzi wątpliwości co do jego zgodności
z przepisami prawa pracy. Pozwany obniżył bowiem stawki do tak niskiego
6
poziomu, który w oczywisty sposób nie pokrywał poniesionych kosztów dojazdu.
Obniżenie stawki do poziomu 0,41 zł za kilometr przeczy istocie ryczałtu, który
polega na tym, że określa on wartość przyznanego świadczenia w sposób
przybliżony, ale realny. Z uwagi na uproszczony tryb ustalania ryczałtów przyjmuje
się, że granica błędu ustalania stawek ryczałtowych nie może być wyższa niż 20%.
Przy stawce 0,41 zł za kilometr, taka skala dopuszczalnego błędu, powoduje,
że ryczałty były „rażąco niskie” już dlatego, ze w okresie objętym sporem
„kilkakrotnie” wzrosły same tylko ceny paliwa. Poprzednia stawka 0,60 zł za
kilometr też nie pokrywała rzeczywistych kosztów dojazdu, ale mieściła się w 20%
skali błędu co do większości powodów.
Ostatecznie Sąd drugiej instancji nie podzielił materialnoprawnych zarzutów
apelacji uznając, że „systemowa wykładnia przepisów prawa wskazuje, że zwrot
kosztów dojazdu winien nastąpić w wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów,
ograniczonych do górnej granicy stawki 0,83 zł za kilometr”. Gdyby zamiarem
ustawodawcy było zwracanie „kosztów cząstkowych”, to znalazłoby to
odzwierciedlenie w przepisach ustawy bądź rozporządzenia. Ponadto, jak trafnie
przyjął Sąd Rejonowy, sporne ryczałty powinny być ustalone kwotowo dla każdego
typu pojazdu i corocznie waloryzowane (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5
grudnia 2006 r., II PK 94/06, LEX nr 437026). Tymczasem wysokość „ostatnio”
ustalonej przez pozwanego stawki - 0,41 zł za kilometr pozostaje niezmieniona od
blisko 5 lat. Przez ten okres „już sam nawet faktyczny wzrost kosztów paliwa
(w 2009 r. kształtowały się średnio na poziomie 4,00 zł za litr, zaś w połowie 2012 r.
wynosiły 5,32 zł), powinien skłonić pozwanego do podwyższenia przyjętej w
zarządzeniu z dnia 9 marca 2009 r. stawki za 1 kilometr przebiegu samochodu
osobowego powyżej 900 cm3
pojemności skokowej silnika. Dlatego, w ocenie Sądu
Okręgowego, zaistniała w sprawie konieczność ustalenia realnej wysokości
kosztów poniesionych przez powodów za sporny okres od sierpnia 2009 r. do
sierpnia 2012 r. Zostały one ustalone i wyliczone na podstawie opinii biegłego
sądowego z zakresu techniki samochodowej, który uwzględniał przejechane
kilometry, koszty paliwa i amortyzacji pojazdów o pojemności skokowej silnika
powyżej 900 cm3
. Sąd Okręgowy nie znalazł podstaw do zakwestionowania
uzyskanych wyliczeń, których nie podważały zarzuty pozwanego. Przedstawione
7
przez biegłego koszty były „najniższe z możliwych, niezbędnych dla zachowania
technicznej sprawności pojazdów na poziomie zapewniającym bezpieczne
użytkowanie. Tym samym, wyliczone kwoty stawek, zostały przez powodów realnie
poniesione poprzez wydatki gotówkowe i deprecjację wartości samochodów”.
W skardze kasacyjnej pozwany zarzucił naruszenie prawa materialnego,
tj. art. 95 § 3 usp w związku z § 5 ust. 3 rozporządzenia MPiPS oraz § 2
rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez błędną wykładnię polegającą na
przyjęciu, że powodom przysługuje prawo do zwrotu kosztów w wysokości
rzeczywiście poniesionej, wyższej niż ustalona w sądzie, w którym pełnią służbę.
W zaskarżonym zakresie sformułował zagadnienie prawne, domagając się
uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez
zmianę wyroku Sądu Rejonowego w […] „w części obejmującej punkt I i oddalenie”
wszystkich powództw, a także o przyznanie pozwanemu od powodów kosztów
postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art.
415 w związku z art. 39816
k.p.c., skarżący wniósł o orzeczenie o obowiązku zwrotu
przez powodów na rzecz pozwanego spełnionych świadczeń. Powodowie wnieśli o
odmowę przyjęcia skargi do rozpoznania, albo o jej oddalenie. Wezwany przez Sąd
Najwyższy do pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie Prokurator Generalny
wyraził pogląd, ze skarga jest uzasadniona, twierdząc, że prezes pozwanego Sadu
był uprawniony do ustalania stawek za przejazdy służbowe poniżej maksymalnej
kwoty ryczałtów za korzystanie z prywatnych pojazdów do celów służbowych, ale
do kwot nie niższych niż koszty przejazdów środkami komunikacji publicznej.
W takim stanie sprawy skład orzekający Sądu Najwyższego uznał, że w
sprawie występują istotne wątpliwości prawne wymagające wyjaśnienia przez skład
powiększony nie tylko ze względu na potrzebę jurysdykcyjnego usunięcia istotnych
kontrowersji konstytucyjnych, ustrojowych i służbowych zawartych w zagadnieniu
prawnego, którego podłożem są złożone uwarunkowania osobiste, rodzinne i
życiowe sędziów zamieszkujących w innych miejscowościach niż siedziby
macierzystych sądów, ale także z uwagi na potrzebę oceny nowelizacji
normatywnych, która zmierza do kontrowersyjnego pozbawienia w całości zwrotu
kosztów przejazdów ponoszonych przez „zamiejscowych” sędziów sądów
rejonowych, którzy orzekają w podstawowym zakresie wymiaru sprawiedliwości - w
8
konfrontacji z istotnym ciężarem obciążeń finansowych sądów z tytułu spornych
należności.
Wymagająca wykładni złożona („piętrowa”) regulacja normatywna
przysługującego sędziom, zamieszkującym w innych miejscowościach niż siedziby
sądów, uprawnienia do zwrotu kosztów przejazdów służbowych rozmija się z
zasadami przyzwoitej legislacji nie tylko ze względu na brak precyzyjnego
ustawowego określenia rodzaju transportu, z którego sędzia może korzystać na
służbowe dojazdy do i z siedziby Sądu. Sędziowie „zamiejscowi” w większości
korzystają z prywatnych samochodów, co nie wyklucza wskazania im innego
środka komunikacji publicznej, jeżeli byłaby to najdogodniejsza, najmniej uciążliwa i
najszybsza forma przejazdów służbowych. Brakuje wyraźnego ustawowego
uregulowania przysługującej z tego tytułu rekompensaty finansowej w konkretnej
wysokości, której uzgodnienie następuje na zasadach obowiązujących przy
ustalaniu należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowych na
terenie kraju, ale już prima facie sporne ryczałty nie powinny odbiegać wysokością
od maksymalnych stawek ryczałtów za korzystanie z pojazdów mechanicznych do
celowo służbowych. Ustalanie oraz sądowa weryfikacja wysokości spornych
ryczałtów wymaga uwzględniania kolejnych („piętrowych”) regulacji szczególnych,
w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wydanego z upoważnienia
art. 34a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, które znajdują
bezpośrednie zastosowanie w przypadkach używania pojazdu do celów
służbowych w „jazdach lokalnych”, odbywanych „w danej gminie lub mieście”,
w których pracownik (uprawniony) jest zatrudniony, oraz w granicach
maksymalnych miesięcznych limitów kilometrowych, za które przysługują ryczałty
pieniężne do maksymalnie określonej wysokości. Tymczasem uprawnieni
sędziowie na ogół zamieszkiwali i zamieszkują na innym obszarze
administracyjnym (w innej gminie i miejscowości) niż siedziby ich macierzystych
Sądów. Takim sędziów przysługuje na podstawie art. 95 ust. 3 usp w związku § 3 z
ust. 4 rozporządzenia MPiPS - zwrot kosztów przejazdu w wysokości stanowiącej
iloczyn przejechanych kilometrów przez stawkę za jeden kilometr przebiegu,
ustaloną przez pracodawcę (Sąd), która także nie może być wyższa niż określona
9
w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września
2001 r. o transporcie drogowym.
Nie podlega kwestii, że roszczenie o zwrot kosztów przejazdów służbowych
do siedziby macierzystego sądu jest roszczeniem ze stosunku służbowego, którego
sędzia może dochodzić na drodze sądowej (art. 89 § 2 usp). Sprawy takie należą
do „pracowniczej” sfery stosunku służbowego sędziego, ponieważ dotyczą
warunków wykonywania służby sędziowskiej (istotnego warunku szeroko
rozumianego „zatrudnienia” sędziego), przeto - pomimo stosownej niekiedy
cywilnoprawnej podstawy prawnej ich uzgodnienia - zaliczane są do
tzw. autonomicznych klauzul prawa pracy (lub innych służbowych stosunków
zatrudnienia, do których stosuje się przepisy prawa pracy). W konsekwencji do
rozpoznania sporów wynikających z takich roszczeń, do których z mocy odrębnych
przepisów prawa stosuje się przepisy prawa pracy (art. 476 § 1 pkt 2 k.p.c.),
właściwe są sądy pracy.
W rozpoznanych sprawach z zakresu służbowego stosunku zatrudnienia
sędziego wyrażenie zgody na zamieszkiwanie sędziego w innej miejscowości niż
siedziba sądu nie jest uznaniowe ani wyjątkowe, ale przysługuje w uzasadnionych
przypadkach (art. 95 § 2 usp), które usprawiedliwiają uzyskanie takiej zgody ze
względu na obiektywne okoliczności uniemożliwiające lub utrudniające sędziemu
przeniesienie centrum życiowo-rodzinnego do miejscowości będącej siedzibą
macierzystego Sądu. Wprawdzie sędzia powinien mieszkać w miejscowości
będącej siedzibą sądu (art. 95 § 1 usp), ale brakuje regulacji i gwarancyjnych
mechanizmów prawnych, które skłaniałyby istotną liczbę sędziów do przeniesienia
centrum życiowego i rodzinnego do miejscowości, w których siedziby mają ich
macierzyste sądy. Można przyjąć, że zamieszkanie w siedzibie sadu sędziego nie
może odbywać się kosztem jego życiowo usprawiedliwionych interesów osobistych
lub rodzinnych, zwłaszcza przy ograniczonych możliwościach uzyskania pomocy
mieszkaniowej ze strony macierzystego Sądu, któremu brakuje własnej substancji
mieszkaniowej, z wyjątkiem tzw. pokojów gościnnych, a także środków finansowych
na istotną pomoc w uzyskaniu mieszkania sędziemu i jego rodzinie w miejscowości
siedziby Sądu. Ponadto Sąd „zatrudnienia” sędziego nie ma ustawowego
obowiązku ani z reguły możliwości zapewnienia lub utrzymania dotychczasowego
10
standardu zawodowego małżonkowi sędziego. Brak ustawowo określonej, w tym
realnej pomocy mieszkaniowej sędziom w uzyskaniu mieszkania w miejscowości
siedziby sądu oraz skomplikowane z reguły uwarunkowania życiowo-rodzinne
sprawiają, że coraz częściej sędziowie z przyczyn obiektywnie i społecznie
usprawiedliwionych (uzasadnionych) mieszkają w innych miejscowościach niż
siedziby ich macierzystych sądów. Takie okoliczności uprawniają ich do ubiegania
się o zgodę na zamieszkiwanie w innej miejscowości, stanowiącej ich „życiowe
centrum”, a w konsekwencji do zwrotu kosztów przejazdów z miejsca zamieszkania
do siedziby sądu z uwzględnieniem zasad obowiązujących przy ustalaniu
należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowych na terenie
kraju.
Sporne uprawnienie sędziego ma złożone uwarunkowania prawne, bo
wprawdzie przysługuje na podstawie przepisów prawa ustawowego (ustrojowego),
ale wymaga uzyskania uprzedniej zgody prezesa właściwego sądu oraz co
najmniej dorozumianego porozumienia na używanie prywatnego pojazdu do celów
służbowych. W powszechnych stosunkach pracy zwrot kosztów używania pojazdu
wymaga na ogół zawarcia umowy cywilnoprawnej na używanie pojazdu do celów
służbowych (por. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury), która pomimo
formalnie cywilnego charakteru, zostaje objęta istotną treścią zobowiązaniowego
stosunku prawa pracy lub innego stosunku zatrudnienia (służbowego), do którego
stosuje się przepisy prawa pracy. W takich przypadkach zawarta umowa ma
charakter tzw. autonomicznej klauzuli prawa pracy i kreuje podmiotowo istotny
warunek zatrudnienia, co wyklucza jego dowolne lub swobodne niekorzystne
modyfikacje bez zachowania prawem wymaganego trybu.
Tymczasem na gruncie stosunków państwowej służby sędziowskiej
wykluczone jest stosowanie się instytucji wypowiedzenia zmieniającego warunki
zatrudnienia na niekorzyść sędziego konstytucyjnie nieusuwalnego z urzędu.
Dlatego jego ustawowe uprawnienia zostały co do zasady ściśle określone w
bezwzględnie obowiązujących normach prawa ustrojowego w sposób konkretny,
który nie powinien wywoływać istotnych lub licznych kontrowersji interpretacyjnych
ani sporów jurysdykcyjnych. Takiego warunku konkretności nie spełnia uprawnienie
11
do zwrotu kosztów służbowych dojazdów prywatnymi samochodami sędziów
„zamiejscowych” do siedzib macierzystych sądów.
Obowiązek zapewnienia sędziom warunków pracy odpowiadających
godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków ma umocowanie konstytucyjne i
ustrojowe (art. 178 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 95 § 2 usp). Oznacza to,
że wysokość zwrotu przysługujących sędziemu kosztów dojazdów do miejsca
wykonywania obowiązków służbowych pojazdem samochodowym nie funkcjonuje
w izolacji normatywnej, dlatego nie może być dowolna lub uznaniowa w oderwaniu
od konstytucyjnych powinności zapewnienia sędziemu warunków służby
odpowiadających godności sprawowanego urzędu oraz przede wszystkim
rozmiarowi obowiązków służbowych (art. 178 ust. 2 Konstytucji RP). Już takie
uwarunkowanie konstytucyjne powinno gwarantować sędziemu uzyskanie zwrotu
realnie ponoszonych kosztów dojazdów do i ze służby z innego miejsca
zamieszkania niż siedziba macierzystego Sądu. Grupa zawodowa sędziów, którzy
sprawują wymiar sprawiedliwości w ramach odrębnej władzy sądowniczej, została
jako jedyna kategoria pozostających w służbowych stosunkach zatrudnienia objęta
konstytucyjnymi gwarancjami niezbędnymi do niezawisłego sprawowania urzędu
sędziego, które nie powinny być postrzegane, jako nadzwyczajne przywileje
przypisane do urzędu sędziego, ale jako konstytucyjne gwarancje wymagane i
odpowiadające rozmiarowi obowiązków jurysdykcyjnych wykonywanych w imieniu
Państwa. Konstytucyjne gwarancje godnego sprawowania urzędu sędziego w
sposób niezbędny do podołania stale rosnącym obowiązkom jurysdykcyjnym nie
mogą być dowolnie ani uznaniowo modyfikowane na niekorzyść sędziów z
uzasadnieniem ograniczonych niekiedy możliwości finansowania organów wymiaru
sprawiedliwości. Istotne jest bowiem to, że czas pracy sędziego jest określony
wymiarem jego zadań (art. 83 usp), które sędzia może wykonywać w dowolnym
czasie i nie zawsze w siedzibie sądu, z wyjątkiem obowiązków jurysdykcyjnych
wykonywanych na rozprawach i posiedzeniach sadowych. Równocześnie faktem
niemal notoryjnym jest to, że obowiązujące innych zatrudnionych powszechne
normy czasu pracy sędziowie na ogół przeznaczają na orzekanie, natomiast
przygotowanie się do orzekania oraz pisemne uzasadnienia wydawanych orzeczeń
wprawdzie nie zawsze wymagają obecności w siedzibie sadu, ale zazwyczaj
12
wymagają poświęcenia ponadnormatywnego czasu pracy, w porównaniu do
zatrudnionych w ramach stosunku pracy. Odbywa się kosztem czasu wolnego lub
czasu odpoczynku, w tym części urlopów wypoczynkowych sędziów, którzy nie
mają prawa do dodatkowego wynagrodzenia za ponadnormatywny czas realnie
potrzebny do terminowego wykonania zadań służbowych. Okoliczności takie
powinny podważać niekorzystną interpretację przepisów prawa, które gwarantują
sędziom określone uprawnienia z reguły w ustawowo określonej pewnej wielkości
lub wysokości, przeciwko uprawnionym, którzy nie mogą być uznaniowo lub
dowolnie ograniczani ani pozbawiani uprawnień służbowych lub finansowych
wbrew uznanym lub utrwalonym standardom stosowania adekwatnych przepisów
prawa w powszechnych stosunkach zatrudnienia, w których w praktyce potencjalnie
maksymalne ryczałty za przejazdy służbowe bywają traktowane jako stawki
„sztywne”, które rekompensują w przybliżeniu rzeczywiście ponoszone koszty
przejazdów służbowych.
Zobowiązaniowa „pracownicza” natura roszczeń o zwrot kosztów dojazdów
do i ze służby z miejscowości innej niż siedziba macierzystego Sądu oraz
wykładnia systemowa i celowościowa wymagają, aby ustalenie zasad i stawek
rozliczania służbowych dojazdów sędziów do pracy nie było dowolne ani
uznaniowe, ale uwzględniało realny rozmiar służbowych i jurysdykcyjnych
obowiązków sędziowskich. Zwrot poniesionych kosztów przejazdów powinien
wyrażać się w ściśle określonej i jednakowej dla wszystkich sędziów stałej
ryczałtowej stawce rekompensaty kosztów, które sędziowie ponoszą przede
wszystkim i w gruncie rzeczy na rzecz oraz w interesie służby sędziowskiej.
Wobec rozmaitości rodzajów i cech eksploatacyjnych użytkowanych
pojazdów mechanicznych jedynie racjonalnym, choć uproszczonym kryterium
rekompensowania kosztów ich używania do celów służbowych, jest forma
ryczałtowa, która usuwa potrzebę każdorazowego ustalania lub weryfikowania
ponoszonych kosztów z zależności od indywidualnych cech użytkowanych
pojazdów (ich rodzaju, wieku, pojemności, wartości, kosztów amortyzacji lub
awaryjności, itp.) na rzecz uśrednionego, tj. przybliżonego realnego kosztu
używania pojazdu do celów służbowych. Równocześnie nie podlega kwestii, że
zgoda na korzystanie z prywatnych pojazdów mechanicznych na dojazdy do lub z
13
pracy (do lub z miejsca wykonywania służby) jest dogodna także dla uprawnionego
sędziego, który nie pozostaje „pod presją” rozkładów jazdy komunikacji publicznej
oraz nie traci z reguły większej ilości czasu na przejazdy środkami komunikacji
publicznej. Wymaga to akceptacji uprawnionego dla uproszczonej formy
zryczałtowanego sposobu ich ustalania w jednakowej stawce ryczałtowej, jeżeli
odpowiada ona w uśrednionej realnej rekompensacie, bez potrzeby lub
konieczności stosowania indywidualnej „aptekarskiej” miary, czy każdorazowego
korzystania z opinii biegłych przy ustalaniu takich kosztów.
Wprawdzie istotnie stawki ryczałtu za przejazdy niebędącymi własnością
pracodawców (podmiotów zatrudniających) pojazdami mechanicznymi nie były od
kilku lat waloryzowane z uwzględnieniem zmieniających się cen paliwa lub
rosnących kosztów eksploatacji i amortyzacji (zużycia) pojazdów mechanicznych,
ale nie uzasadnia to kontestowania powszechnie obowiązujących stawek
ryczałtowych za używanie prywatnych pojazdów do celów służbowych, bez
uprzywilejowania jakiejkolwiek z grup zatrudnionych (w tym sędziów)
korzystających z ryczałtów, których graniczna wysokość co do zasady stanowi
maksymalny rozmiar zwolnienia podatkowego tego typu przychodów, jeżeli
obowiązek ponoszenia takich kosztów wynika wprost z ustawy (por. art. 21 ust. 1
ppkt 23b ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób
fizycznych).
Uprawnione założenie, że w sędziowskich stosunkach służbowych
obowiązek zwrotu kosztów używania pojazdów mechanicznych niebędących
własnością poszczególnych Sądów ma oparcie konstytucyjne (art. 178 ust. 2
Konstytucji) w związku z art. 95 § 3 Sup), usprawiedliwia prokonstytucyjną
wykładnię przepisów o zwrocie kosztów przejazdów służbowych oraz jurysdykcyjną
krytykę tendencji zmierzających do ograniczania, pogarszania lub pozbawiania tego
istotnego warunku wykonywania służby sędziowskiej poniżej konstytucyjnego
standardu wykonywania służby sędziowskiej w warunkach godnego sprawowania
urzędu wymaganych do sprawnego wykonywania obowiązków jurysdykcyjnych.
Stale rosnący zakres i rozmiar obowiązków jurysdykcyjnych wynikający z niekiedy
„lawinowego” wzrostu liczby spraw wymagających osądzenia bez nieuzasadnionej
zwłoki (art. 45 Konstytucji) uzasadnia oczekiwanie, aby sędziowie nie orzekali „pod
14
presją” rozkładów jazdy środkami komunikacji publicznej, zwłaszcza że
wykonywanie zadań sędziowskich zazwyczaj wykracza poza powszechne normy
czasu pracy i odbywa się kosztem czasu wolnego lub czasu odpoczynku, w tym
urlopów wypoczynkowych, przysługujących każdemu zatrudnionemu. Takie
uwarunkowania usprawiedliwiają stosowanie najdogodniejszej dla sędziów
organizacji warunków służby sędziowskiej, w tym służbowych przejazdów do
siedziby Sądu prywatnymi samochodami. W szczególności, sędzia „zamiejscowy”
nie powinien wykonywać obowiązków jurysdykcyjnych kosztem choćby częściowej
„partycypacji” w pokrywaniu kosztów dojazdów do siedzib Sądów, których nie
ponoszą sędziowie zamieszkujący w miejscowościach będących siedzibami
Sądów.
Utrwalona judykatura na ogół akceptuje przyznawanie ryczałtowych kosztów
przejazdów do siedzib sądów niektórym innym uczestnikom procesów sądowych
(np. ławnikom, wezwanym świadkom, biegłym, tłumaczom, pełnomocnikom stron
lub obrońcom z urzędu itp.) w maksymalnej stawce ryczałtowej. Niekiedy widoczna
jest jednak tendencja do zasądzania zwrotu takich kosztów w kwotach nie
wyższych niż ustalanych dla sędziów konkretnych sądów, co wywołuje rosnącą
liczbę sporów zażaleniowych, zwłaszcza gdy uprawnieni do zwrotu kosztów
uzyskują rożne kwoty rekompensaty w zależności od instancji sadowej, w której
brali udział. Ograniczenia wysokości zwrotu kosztów przejazdów dla takich
uprawnionych mogą prowadzić do przedłużania, a w krańcowych przypadkach do
utrudniania lub „bojkotowania” procedur sadowych, w których ich obowiązkowy
osobisty udział wymagać będzie choćby częściowej partycypacji w kosztach
stawiennictwa w sądach.
Konstytucyjna zasada równości sędziów wszystkich sądów wyklucza
różnicowanie uprawnień wynikających ze stosunków służbowych, jeżeli nie mają
one oparcia ustawowego. Kontrowersyjne są zmiany ustawowego, w tym
ustrojowego stanu prawnego, które mogłyby polegać na pogarszaniu
dotychczasowych warunków zatrudnienia. Z reguły w służbowych stosunkach
zatrudnienia potencjalne niekorzystne regulacje normatywne znajdują
zastosowanie do zatrudnionych, którzy podejmują służbę dopiero od dnia wejścia
niekorzystnych zmian ustawowych dotyczących istotnych warunków wykonywania
15
służby, co wynika z założenia, że mniej korzystne regulacje prawne nie powinny
naruszać utrwalonych standardów uprawnień zatrudnionych. W konsekwencji
sędziom sądów powszechnych, którzy uzyskali zgodę na zamieszkiwanie poza
siedzibami macierzystych Sądów, powinien przysługiwać zwrot kosztów
służbowych dojazdów do siedziby sądu pracy, obliczony według tych samych zasad
i w tej samej wysokości, uzależnionej de lege lata od pojemności skokowej
używanych pojazdów oraz iloczynu przejechanych kilometrów podczas odbytych
przejazdów służbowych i w maksymalnej stawce ryczałtowej dla pojazdu o
określonej pojemności, która wyklucza miarkowanie, obniżanie lub innego rodzaju
„manipulowanie” wysokością spornych należności. Akceptacja miarodajnej dla
wszystkich sędziów, którzy uzyskali zgodę na służbowe dojazdy do i z siedziby
Sądów, jednej stawki ryczałtowej w maksymalnej wysokości określonej w
przepisach o podróżach służbowych, powinna zapobiegać procesom wytaczanym
przez uprawnionych sędziów i ograniczać potrzebę osądzania przez sądy pracy
roszczeń majątkowych wytaczanych niejako we własnych sprawach (in iudex
causa), które niekiedy osądzają sędziowie tego samego sądu zamieszkujący w
innych miejscowościach niż siedziba sądu, którzy także korzystają ze zwrotu
kosztów przejazdów służbowych.
Regulowanie istotnych warunków wykonywania służby sędziowskiej, do
których należy prawo do służbowych dojazdów prywatnymi samochodami sędziów
zamieszkujących inne miejscowości niż siedziby ich Sądów, pozostaje w gestii
ustawodawcy, co oznacza, że warunki te powinny być uregulowane konkretnie, bez
możliwości stosowania dowolnych ocen lub stawek uznaniowych, uzależnionych od
środków finansowych przeznaczanych na sporne przejazdy służbowe. Nie można
pomijać tego, że przy ustalaniu wysokości spornych należności prezesi sądów
kierowali się pismami lub aktami instrukcyjnymi władzy wykonawczej lub sami
wydawali w istocie rzeczy pozanormatywne akty instrukcyjne lub zarządzenia
(regulaminy) administracyjne oparte, tak jak w rozpoznawanej sprawie, na
podstawie (§ 36 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 listopada
1987 r. - Regulaminu wewnętrzny urzędowania sądów powszechnych, Dz.U. z
1987 r. Nr 38, poz. 218 ze zm.), który do obowiązków prezesa zalicza
„usprawnianie organizacji i techniki pracy sądu”. Dla zapobieżenia w przyszłości
16
tego typu procesom sądowych prowadzonym przez uprawnionych sędziów z
macierzystymi sądami celowe jest ustawowe sprecyzowanie prawa do zwrotu
kosztów używania prywatnych pojazdów mechanicznych do celów służbowych w
konkretnej wysokości, z uwzględnieniem rosnącego rozmiaru oraz wymagań
terminowego wykonywania zadań sędziowskich, którym sprzyja elastyczne
wykorzystanie czasu służby sędziowskiej, połączone z uprawnieniem do
ekwiwalentnego zwrotu ryczałtowych kosztów służbowych dojazdów do siedziby
sądu uzgodnionym środkiem transportu, ale bez możliwości bezrefleksyjnego
ustalania stawek oczywiście zaniżonych, które godzą w powagę wymiaru
sprawiedliwości, naturę prawną i zakres zadań wynikających z sędziowskiego
stosunku służbowego. Zasada równych praw i niedyskryminowania sędziów ze
względu na sądy, w których pełnia służbę sędziowską, usprawiedliwia równy zwrot
poniesionych kosztów przejazdów do sądu, które powinny przysługiwać w
jednakowych dla wszystkich sędziów i konkretnie ustalonych kwotach ryczałtowych
bez względu na sąd wykonywania obowiązków jurysdykcyjnych lub służbowych.
Oznacza to, że zwrot kosztów przejazdów sędziom, którzy uzyskali zgodę prezesa
właściwego (macierzystego) sądu na zamieszkiwanie w innej miejscowości niż
siedziba sądu, powinien przysługiwać według „uśrednionej” rekompensaty
rzeczywiście poniesionych kosztów, obliczanych metodą ryczałtową na podstawie
jednolitych (równych) stawek ryczałtowych w wysokości maksymalnej za kilometr
przebiegu pojazdu, które nie mogą być ustalane, zmieniane (obniżane) lub
odbierane dowolnie ani uzależnione od możliwości finansowych sądu. Ryczałt taki
powinien być równy dla wszystkich sędziów, bez względu na zajmowane
stanowisko służbowe oraz usytuowanie sądu w strukturze organów wymiaru
sprawiedliwości oraz wyliczany według jednakowego algorytmu - iloczynu liczby
przejechanych kilometrów oraz tej samej (równej) dla wszystkich sędziów stawki za
kilometr przebiegu samochodu.
Równocześnie mając na uwadze znaczne wielkości, niekiedy ponad
kilkudziesięciotysięcznokilometrowe odległości przebiegów samochodów
używanych do celów służbowych oraz wysokie (kilkudziesięciotysięczne w okresie
trzech lat) koszty zwrotu takich kosztów można postulować organizacyjne
ograniczenie liczby przejazdów do siedziby sądów. W przypadku „zamiejscowych”
17
sędziów Sądu Najwyższego ograniczają się na ogół do jednego przyjazdu
tygodniowo, z możliwością korzystania z tzw. miejsc gościnnych lub hotelowych w
okresach wymaganych pobytów w siedzibie Sądu. Taka organizacja czasu oraz
sposobu wykonywania zadań sędziowskich może ograniczyć ilość, a w
konsekwencji wysokość wypłacanych ryczałtów za przejazdy służbowe, bez
potrzeby codziennego korzystania z prywatnych pojazdów do celów służbowych, co
istotnie generuje wysokie obciążenia finansowe na ich zaspokojenie.
Ostatecznie, skład orzekający odroczył wydanie orzeczenia i przedstawił
składowi powiększonemu zagadnienie prawne także z uwagi na nowe istotne
okoliczności prawne, które nie mogą być pominięte przy orzekaniu o spornym
zagadnieniu, chociaż nie dotyczą stanu prawnego adekwatnego do osądzenia
przedmiotów kasacyjnego zaskarżenia. W dniu 1 stycznia 2015 r. weszło w życie
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie
określenia w 2015 r. wysokości zwrotu kosztów przejazdu sędziego z miejsca
zamieszkania do siedziby sadu. Ten „doraźny” akt normatywny został ogłoszony w
Dzienniku Ustaw z dnia 31 grudnia 2014 r., pod pozycją 1969, i wszedł w życie już
1 stycznia 2015 r., bez jakiegokolwiek vacatio legis oraz bez uprzedzenia sędziów,
którym pogorszono ten sporny warunek, bowiem wysokość zwrotu w 2015 r.
kosztów przejazdu, o którym mowa w art. 95 § 3 usp, została określona w
jednakowej, ale obniżonej stawce 0,30 zł za każdy przejechany kilometr dla
wszystkich uprawnionych sędziów sądów powszechnych. Ponadto ten akt
wykonawczy został wydany na podstawie „pozaustrojowego” art. 18 ust. 6
(„okołobudżetowej”) ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o zmianie niektórych ustaw w
związku z realizacja ustawy budżetowej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1877). Dodatkowo na
ogłoszenie w Dzienniku Ustaw oczekuje istotna nowelizacja art. 95 § 3 usp, która
zachowuje uprawnienie do zwrotu kosztów przejazdów tylko dla sędziego, który
awansował na wyższe stanowisko sędziowskie. Wejście w życie tej zmiany
normatywnej określono na 1 czerwca 2015 r., co narusza wszelkie reguły prawa
temporalnego, w tym zasadę lex retro non agit, a także cywilizowane reguły zwyklej
przyzwoitości. Regulacja ta pozbawia sędziów sądów rejonowych w całości
dotychczasowego uprawnienia do zwrotu kosztów przejazdów do siedziby sądu,
nawet środkami komunikacji publicznej, być może po to aby ich „zmotywować” do
18
zmiany miejsca zamieszkania na miejscowość siedziby sądu. Sygnalizowane
legislacje mogą otworzyć drogę do odbierania lub ograniczania innych uprawnień
przypisanych do sprawowanego urzędu sędziego albo innych gwarancji
ustrojowych związanych z dotychczasowym statusem służby sędziowskiej, przeto
niezbędna staje się adekwatna reakcja jurysdykcyjna i wyjaśnienie sformułowanego
zagadnienia prawnego przez skład powiększony Sądu Najwyższego.
Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy postanowił jak w sentencji na
podstawie art. 39817
§ 1 k.p.c.