Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 480/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 27 maja 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Anna Owczarek (przewodniczący)
SSN Wojciech Katner
SSN Marian Kocon (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa "P.-R." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością
w P.
przeciwko Województwu […] oraz Skarbowi Państwa - Wojewodzie […] i
Marszałkowi Województwa […]
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 27 maja 2015 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej Skarbu Państwa Wojewody […]
i Marszałka Województwa […]
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 30 stycznia 2014 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r. oddalił apelację
pozwanego Skarbu Państwa od wyroku Sądu Okręgowego w G. z dnia 19 czerwca
2013 r. zasądzającego od Skarbu Państwa na rzecz powodowej spółki P.-R. kwotę
177336,00 zł z odsetkami tytułem poniesionej szkody w plonach na skutek
niedrożnych urządzeń melioracji podstawowej (ciek: kanał nr 1 P., kanał nr 2 P.,
odbiornik: kanał R.). U podłoża tego rozstrzygnięcia legł pogląd, że za szkodę
wyrządzoną przy wykonywaniu przez samorząd województwa zadań z zakresu
administracji rządowej, o których mowa w art. 75 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca
2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. 2015, poz. 469, - dalej: "pr. wodnego"),
zleconych przepisami ustawy marszałkowi województwa odpowiedzialność
odszkodowawczą ponosi Skarb Państwa z mocy art. 417 k.c., a nie samorząd.
Sąd Apelacyjny wywiódł, że z art. 11 ust. 1 pkt 4 oraz art. 75 ust. 1 i 2
pr. wodnego wynika, iż zadania polegające na gospodarowaniu mieniem Skarbu
Państwa w postaci urządzeń melioracji wodnych, ustawodawca zlecił marszałkowi
województwa, jako zadania z zakresu administracji rządowej, lecz nie jako
wykonywane przez samorząd województwa. Nie ma znaczenia, jaką jednostką
organizacyjną posługuje się marszałek przy wykonywaniu tych zadań.
Jednostka budżetowa województwa nie odpowiada za szkodę wyrządzoną przy ich
wykonywaniu. Marszałek województwa prawnomaterialnie reprezentuje
Skarb Państwa jako statio fisci, a to oznacza odpowiedzialność odszkodowawczą
Skarbu Państwa. Pogląd ten znajduje wsparcie w art. 66 ust. 1 i art. 67
ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych
z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 ze zm. - dalej
„f.a.p.”).
Skarga kasacyjna Skarbu Państwa od wyroku Sądu Apelacyjnego - oparta
na podstawie pierwszej z art. 3983
k.p.c. - zawiera zarzut naruszenia art. 417 § 1
k.c. w zw. z art. 75 ust. 1, 2 w zw. z art. 72 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 4 pr. wodnego,
i zmierza do uchylenia tego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego
rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
3
Skarżący zarzucając naruszenie art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 75 ust. 1, 2
w zw. z art. 72 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt. 4 pr. wodnego kwestionuje swoją
legitymację bierną w procesie, twierdząc, że Skarb Państwa nie posiada tej
legitymacji w postępowaniu o naprawienie szkody wyrządzonej przez niezgodne
z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej,
polegające na wykonywaniu przez samorząd województwa zadań z zakresu
administracji rządowej, o których mowa w art. 75 ust. 1,2 w zw. z art. 72 ust. 1 i art.
11 ust. 1 pkt. 4 prawa wodnego.
Na wstępie trzeba zauważyć, że art. 66 ust. 1 f.a.p., przywołany przez Sąd
Apelacyjny na wsparcie poglądu o biernej legitymacji skarżącego, który legł
u podłoża zaskarżonego rozstrzygnięcia, dotyczy wyłącznie sfery procesowej, nie
rozstrzyga natomiast zagadnienia odpowiedzialności za wykonywanie zadań
zleconych z zakresu administracji publicznej przez jednostkę samorządu
terytorialnego, w sferze prawa materialnego. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku
z dnia 11 września 2003 r., III CKN 437/01 (OSNC 2004 nr 10, poz. 166) przepis
ten dotyczy postępowań sądowych związanych z wykonywaniem przez jednostkę
samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej. Nie ma przy tym
kolizji pomiędzy art. 66 f.a.p. a właściwym przepisem materialnym konstruującym
odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem wykonywanie
władzy publicznej. Art. 66 f.a.p. nie stanowi zatem materialnej podstawy do
przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności materialnej za wykonywanie
przez jednostki samorządu terytorialnego zadań zleconych z zakresu administracji
rządowej. Jest to przepis procesowy, który zaktualizuje się o tyle, o ile istnieje
norma prawa materialnego pozwalająca na jego zastosowanie.
Przypomnieć należy, że ustawa z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie
niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej miała
w swoim założeniu rozstrzygać wątpliwości wywołane wprowadzeniem reformy
administracji publicznej w 1998 r. i związanego z tym przepływu kompetencji.
W dacie wejścia w życie ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. istniał przepis prawa
materialnego konstruujący odpowiedzialność solidarną Skarbu Państwa i jednostki
samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza jednostki
samorządu terytorialnego przy wykonywaniu określonych zadań z zakresu
4
administracji rządowej lub zleconych przez ustawy albo powierzonych. Powyższą
podstawę odpowiedzialności stanowił art. 4202
k.c. wprowadzony do kodeksu
cywilnego nowelizacją z dnia 23 sierpnia 1996 r. (Dz. U. Nr 114, poz. 542 ze zm.),
a zatem jeszcze przed uchwaleniem i wejściem w życie przepisów ustawy
z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje
organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa
(Dz. U. Nr 106, poz. 668), rozciągającej dotychczas istniejące unormowania
odpowiedzialności deliktowej na powiaty i województwa. W świetle brzmienia
art. 4202
k.c. w postępowaniach sądowych wynikających z tego przepisu Skarb
Państwa, zgodnie z art. 66 ust. 1 f.a.p. jest reprezentowany obligatoryjnie przez
jednostkę samorządu terytorialnego wykonującą zadania administracji rządowej.
W obecnym stanie prawnym odpowiedzialność deliktowa związana
z wykonywaniem zadań zleconych kształtuje się całkowicie odmiennie. Art. 4202
k.c.
został uchylony na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy
kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692).
Obecnie problematykę tę reguluje art. 417 k.c., który wyraźnie rozróżnia podmioty,
które wykonują władzę z mocy prawa (§ 1), od podmiotów, które wykonują
te zadania jako zlecone im w drodze porozumienia. Jeżeli źródłem
wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, a dokładniej z zakresu
administracji rządowej, przez jednostkę samorządu terytorialnego jest ustawa,
to odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie
lub zaniechanie przy wykonywaniu tego zadania ponosi wyłącznie jednostka
samorządu terytorialnego.
Strona powodowa wywodzi obowiązek odszkodowawczy pozwanego Skarbu
Państwa z jego bezprawnego zaniechania, polegającego na utrzymywaniu
w nienależytym stanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych (kanałów
melioracyjnych), przez co woda opadowa nie mogła znaleźć swobodnego odpływu
i stagnowała na polach skarżącej, powodując straty w uprawach. Urządzenia
te stanowią własność Skarbu Państwa stosownie do art. 72 ust. 1 pr. wodnego.
Utrzymywanie tych urządzeń, zgodnie z art. 75 ust. 1 pr. wodnego powierzono
marszałkowi województwa, który w myśl art. 11 ust. 1 pkt. 4 pr. wodnego wykonuje
to zadanie, jako wykonywane przez samorząd województwa. W ustalonych
5
okolicznościach, wiążących Sąd Najwyższy, zadania określone przepisami prawa
wodnego powierzono Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w Z., jednostce
budżetowej Województwa […], finansowanej z jego środków, powstałej na podstawie
art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (jedn. tekst:
Dz. U. 2013 r., poz. 596 ze zm.), podług którego w celu wykonywania zadań
województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne. Nadzór
nad działalnością Zarządu, w myśl zapisów statutu tej jednostki, sprawował Zarząd
Województwa […], a więc organ województwa samorządowego.
Sąd Apelacyjny wyrażając pogląd, że zadania określone w przepisach
prawa wodnego, z racji uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa do urządzeń
melioracji wodnych podstawowych zostały powierzone marszałkowi województwa
jako statio fisci pomija, iż w prawie tym nie istnieje żaden przepis, który
pozwoliłby na traktowanie marszałka województwa, jako „organu” materialnie
reprezentującego Skarb Państwa.
Przypisanie marszałkowi województwa charakteru organu, przez który Skarb
Państwa występuje w obrocie cywilnoprawnym (statio fisci), wymagałoby istnienia
wyraźnego przepisu szczególnego, analogicznego do unormowania, np. starosty
w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami. Należy wskazać w tym miejscu
na art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(jedn. tekst Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym,
z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej oraz odrębnych ustaw,
organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania
nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji
rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są
ich organy wykonawcze. Z kolei, stosownie do art. 11a tej ustawy jej art. 11 ust. 1
stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na
rzecz lub w interesie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
Analogicznego rozwiązania, kreującego odrębną, materialną i procesową podstawę
normatywną, pozwalającą traktować marszałka województwa jako statio fisci, nie
sposób doszukać się w przepisach prawa wodnego, a w szczególności w art. 11
ust. 1 pkt. 4 tej ustawy. Nie sposób także przejść do porządku dziennego
nad precyzyjnym sformułowaniem użytym w treści tego przepisu, iż marszałek
6
województwa wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej, które z kolei
są wykonywane przez samorząd województwa, co wskazuje na jednostkę
samorządu terytorialnego, której przypisano kompetencje. Inaczej mówiąc, art. 11
ust. 1 pkt 4 pr. wodnego wprost wskazuje na wykonywanie określonych w nim zadań
przez samorząd województwa. Województwo […], jak już wskazano, m. in. w celu
ich realizacji utworzyło wojewódzką samorządową jednostkę organizacyjną (Zarząd),
jako dopuszczalny sposób realizowania zadań publicznych województwa.
W art. 417 § 1 k.c. ustawodawca wyraźnie wymienił struktury organizacyjne
zobowiązane do naprawienia szkody wynikłej z niezgodnego z prawem działania lub
zaniechania wyrządzającego szkodę, wskazując Skarb Państwa, jednostki
samorządu terytorialnego, a także inne osoby prawne wykonujące władzę publiczną
z mocy prawa. Odpowiedzialność jednostki samorządu terytorialnego za „własne”
działanie lub zaniechanie szkodzące związane z wykonywaniem z mocy prawa
władzy publicznej, zależy od przynależności ustrojowej organu lub funkcjonariusza,
którego działanie lub zaniechanie stanowiło źródło szkody, przy czym nie jest
wykluczona współodpowiedzialność kilku z tych podmiotów na podstawie art. 417 § 2
k.c., a także, od charakteru zadań przez nich wykonywanych. Brak jest podstawy
prawnej do przyjęcia odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa za szkody
wyrządzone przy wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań
z zakresu administracji rządowej zleconych im ustawowo, które stanowią zadania
publiczne w rozumieniu art. 166 ust. 2 Konstytucji, wykonywane w imieniu własnym
i na własną odpowiedzialność. W przypadku szkody wyrządzonej przez osoby
ustrojowo przynależne do struktur samorządowych, odpowiedzialność ponosić
będzie dana jednostka samorządu terytorialnego.
Skoro Sąd Okręgowy wyszedł z odmiennych założeń, zaskarżony wyrok nie
mógł się ostać. Z tych przyczyn orzeczono, jak w wyroku.